Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 325, Junio 2001

Caso núm. 1951 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 02-FEB-98 - Cerrado

• del derecho de sindicación, de negociación colectiva y de huelga
• de los directores y subdirectores; falta de protección contra
• la discriminación antisindical y la injerencia del empleador
  197. 197 El Comité examinó el presente caso en sus reuniones de noviembre de 1998 y de junio de 1999, y en ambas ocasiones presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 311.er informe, párrafos 170 a 234, aprobado por el Consejo de Administración en su 273.ª reunión (noviembre de 1998); 316.º informe, párrafos 214 a 228, aprobado por el Consejo de Administración en su 275.ª reunión (junio de 1999)].
  198. 198 El Gobierno envió observaciones e informaciones complementarias por comunicaciones de fecha 12 de octubre de 1999, 7 de enero y 17 de agosto de 2000, y de 7 de marzo de 2001.
  199. 199 Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen anterior del caso

1. 200. La queja se refiere a la legislación que rige el sector de la educación en Ontario, es decir, la ley sobre la mejora de la calidad de la enseñanza, de 1997 (ley núm. 160) por la que se modifica considerablemente la ley de la enseñanza. En el anterior examen del caso el Comité abordó el alcance de la negociación colectiva en el sector de la educación en virtud de la ley núm. 160, la exclusión de los directores y de los subdirectores del proceso de negociación colectiva previsto en dicha ley y del ámbito de aplicación de la ley de relaciones laborales, así como la falta de consultas suficientes de las partes interesadas antes de la adopción de la ley núm. 160.
2. 201. Cuando examinó por última vez este caso, el Comité formuló las siguientes recomendaciones [véase 316.º informe, párrafo 228]:
   • a) al tiempo que insiste en que el Gobierno debería garantizar que se celebren consultas plenas con los sindicatos al elaborar políticas generales que los afectan y que, en todos los casos, las consecuencias sobre las condiciones de empleo de las decisiones adoptadas en relación con esas políticas debería poder ser objeto de una libre negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto;
   • b) el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado del procedimiento pendiente ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario relativo a los directores y los subdirectores y que le proporcione una copia de la sentencia que se dicte, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que los directores y los subdirectores puedan constituir las organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas y gocen en la práctica de una protección eficaz contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre este punto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 202. En su comunicación de 7 de enero de 2000, el Gobierno declara que las tres asociaciones provinciales de directores y subdirectores continúan participando en nombre de sus miembros en las discusiones con el Gobierno. Las asociaciones se reunieron con el Viceministro de Educación en cuatro ocasiones en 1998 y sus presidentes y directores ejecutivos se reunieron con el Ministro de Educación en otras cuatro ocasiones en 1999. Estas discusiones versaron esencialmente sobre cuestiones prácticas y programas escolares. El Ministerio de Educación prestó también asistencia financiera para sufragar diversas actividades de desarrollo profesional de las asociaciones. El Gobierno cita, por ejemplo, un coloquio de dirigentes organizado por las asociaciones en noviembre de 1999, que fue financiado por el Ministerio. Asimismo, las asociaciones cuentan con representantes en algunas comisiones ministeriales encargadas del plan de estudios y de iniciativas programáticas. Además, el Gobierno declara que los consejos escolares de toda la provincia de Ontario fijaron condiciones de empleo mutuamente satisfactorias con las asociaciones.
2. 203. Por lo que se refiere a la protección contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador, el Gobierno declara en su comunicación de 12 de octubre de 1999 que «no nos consta que se hayan dado casos de discriminación ni de injerencia del empleador por afiliación a una asociación provincial».
3. 204. En su comunicación de 17 de agosto de 2000, el Gobierno señala que el Tribunal de Apelaciones de Ontario pronunció una decisión sobre los directores y subdirectores el 7 de junio de 2000. El Tribunal desestimó el recurso de apelación al considerar que la ley núm. 160, incluidas sus últimas enmiendas, no infringía la libertad sindical que se garantiza en la Carta Canadiense de Derechos y Libertades. El Gobierno proporcionó una copia de la resolución. Por comunicación de 7 de marzo de 2001, el Gobierno informa al Comité de que el Tribunal Supremo de Canadá desestimó la solicitud de impugnar la sentencia de apelación.

C. Conclusiones del Comité

1. 205. El Comité observa que este caso se refiere a alegatos de violación de los principios de libertad sindical como consecuencia directa de la adopción de la ley que rige las relaciones laborales en el sector de la educación, esto es, la ley sobre la mejora de la calidad de la enseñanza de 1997 (ley núm. 160), por la que se modifica la ley de la enseñanza. Las cuestiones planteadas se refieren principalmente a la reducción del ámbito de la negociación colectiva en virtud de la ley núm. 160, así como a la exclusión de los directores y subdirectores de las unidades de negociación para los fines de la negociación colectiva y de los derechos y protecciones de la ley de relaciones laborales de Ontario de 1995. Asimismo, se alegó la falta de consultas suficientes con las partes interesadas antes de la adopción de la ley núm. 160.
2. 206. Por lo que respecta al alcance de la negociación colectiva en el sector de la educación, el Comité ya trató detenidamente esta cuestión en el presente caso [véanse 311.er informe, párrafos 216 a 220 y 316.º informe, párrafos 222 y 223]. El Comité vuelve a recordar la importancia de promover la negociación colectiva en el sector de la educación. Si bien la determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza no se presta a la negociación colectiva, otras cuestiones que se refieren primordialmente a las condiciones de empleo no se deberían considerar excluidas del ámbito de la negociación colectiva. El Comité había reconocido anteriormente que si bien el número de alumnos por clase, puede influir en las condiciones de empleo, puede considerarse como un tema más relacionado con la política general de la enseñanza y, por ende puede excluirse del ámbito de la negociación colectiva. Otras cuestiones planteadas en el caso que se examina también tienen relación con la política general. Sin embargo, el Comité insiste nuevamente en que si el Gobierno considera que estas cuestiones deben solucionarse sin recurrir a los mecanismos de la negociación colectiva, debe garantizar que los sindicatos interesados sean consultados en todos los aspectos durante la elaboración de la política general pertinente. Además, en todos los casos, las consecuencias sobre las condiciones de empleo de las decisiones adoptadas en relación con esas políticas generales deberían ser objeto de una negociación colectiva libre. El Comité solicita nuevamente al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
3. 207. Por lo que se refiere a los directores y subdirectores, el Comité recuerda que en virtud de la ley núm. 160 quedan excluidos de las unidades de negociación de los docentes y de los procedimientos de negociación colectiva. Asimismo, quedan excluidos de los mecanismos de negociación colectiva instaurados en virtud de la ley de relaciones laborales y de la protección que dicha ley prevé contra la discriminación antisindical, incluido el despido y la injerencia del empleador en las actividades sindicales.
4. 208. El Comité observa que la exclusión de los directores y subdirectores de las unidades de negociación de los docentes y de los procedimientos de negociación colectiva implantados por ley fue objeto de un caso reciente ante el Tribunal de Apelaciones de Ontario (Federación de Docentes de Ontario y otros contra el Ministerio Fiscal de Ontario). El Tribunal Supremo de Canadá rechazó la solicitud de impugnación de la sentencia de apelación. Como señala el Gobierno, el Tribunal había desestimado el recurso de apelación, al considerar que las disposiciones de la ley núm. 160 sobre los directores y subdirectores no suponían una violación de la garantía de la libertad sindical prevista en la Carta Canadiense de Derechos y Libertades. El Tribunal señaló que el efecto principal de las disposiciones pertinentes de la ley núm. 160 «era excluir a los directores y subdirectores de las unidades de negociación de los docentes... asimismo excluían a los directores y subdirectores del ámbito de aplicación de la ley de relaciones laborales de 1995, S. O. 1995, inciso 1 del anexo A, privándoseles así del derecho legalmente reconocido de organizarse en unidades de negociación independientes. Asimismo, las enmiendas otorgaban al Gobierno el poder de determinar los términos de los contratos y las condiciones de empleo de los directores y subdirectores por vía reglamentaria». En el marco de este caso, de lo que se trataba era de saber si se debía considerar a los directores y subdirectores como personal superior cuyos intereses coincidían con los del empleador, o como dirigentes de un grupo que comparten los mismos intereses que los profesores respecto al resultado de las negociaciones. Dado que en su opinión, la sentencia pronunciada al respecto era fundada, el Tribunal de Apelaciones se remitió a la decisión del Juez de primera instancia según la cual la finalidad de las disposiciones pertinentes era evitar que los directores y subdirectores se encontraran en una posición de conflicto resultante de dos deberes simultáneos: el de dirigir las escuelas y el de lealtad hacia los demás miembros del sindicato.
5. 209. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según el cual se constituyeron tres asociaciones provinciales de directores y subdirectores que participan en nombre de sus miembros en las discusiones con el Gobierno, y de que el Tribunal de Apelaciones de Ontario estimó que por la ley núm. 160 no se viola la garantía de libertad sindical prevista en la Carta Canadiense de Derechos y Libertades. En relación con la interpretación de la libertad sindical que se recoge en la Carta Canadiense de Derechos y Libertades, el Comité ya se ha referido al hecho de que si bien el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva son parte integrante de los principios de la libertad sindical, la garantía constitucional de la libertad sindical según la Carta Canadiense de Derechos y Libertades no menciona explícitamente esos derechos [véase 311.er informe, párrafo 231]. Asimismo, la sentencia del Tribunal de Apelaciones se refiere al «ámbito restringido» del concepto constitucional de «libertad sindical»
6. 210. El Comité recuerda que no es necesariamente incompatible con los principios de la libertad sindical que se niegue al personal superior y de dirección el derecho de pertenecer al mismo sindicato que los demás trabajadores, a reserva de que se cumplan dos condiciones: en primer lugar, que los trabajadores tengan el derecho de establecer sus propias asociaciones para defender sus intereses y, en segundo lugar, que las categorías de personal de dirección y de empleados que ocupan cargos de confianza no sean tan amplias como para debilitar a las organizaciones de los demás trabajadores en la empresa o en la rama de actividad, al privarlas de una proporción considerable de sus miembros efectivos o potenciales. Debería limitarse la definición de las palabras «supervisor» o «gerente» para que abarquen solamente a las personas que verdaderamente representan los intereses de los empleadores [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 231 y 232]. En virtud de las disposiciones legislativas de que se trata, los directores y subdirectores no sólo quedan excluidos de las unidades de negociación de docentes, sino que también se les niega el derecho legal de organizarse en unidades de negociación independientes conforme a la ley de relaciones labores. Aunque pueden constituir sus propias asociaciones y negociar voluntariamente los términos de sus contratos y condiciones de empleo fuera del marco reglamentario, la capacidad de negociación de los directores y subdirectores se ha debilitado considerablemente debido a la ley núm. 160: se les ha excluido de las unidades de negociación y por tanto, de los sindicatos de docentes a los que estaban afiliados desde hacía muchos años; no tienen derecho legal de constituir sus propios sindicatos; y el Gobierno tiene la facultad de determinar los términos de sus contratos y las condiciones de empleo sin recurrir a ninguna forma de negociación. Además, al no aplicarse a los directores y subdirectores las disposiciones de la ley de relaciones labores, les niega la protección contra la discriminación antisindical, incluido el despido y la injerencia del empleador en las actividades sindicales
7. 211. El Comité recuerda de nuevo su declaración en un caso similar relativo a la exclusión de determinados trabajadores de la ley de relaciones laborales de Ontario:
   • «Sin descuidar la importancia que atribuye al carácter voluntario de la negociación colectiva, el Comité recuerda que siempre ha considerado que debería estimularse y fomentarse entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos las condiciones de empleo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 781]. Por otra parte, en los trabajos preliminares para la adopción del Convenio núm. 87 se indica claramente que «uno de los principales fines de la garantía de la libertad sindical es permitir a los empleadores y asalariados unirse en organizaciones independientes de los poderes públicos, con capacidad para determinar, por medio de convenios colectivos llevados a cabo libremente, los salarios y otras condiciones de empleo» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 799] [véase 308.º informe, caso núm. 1900 (Canadá/Ontario), párrafo 186].
8. 212. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual, no le consta que se hayan dado casos de discriminación, ni de injerencia del empleador por afiliación a una asociación provincial. Sin embargo, el Comité debe recordar una vez más la importancia que concede a la necesidad de que se adopten disposiciones específicas que prohíban actos de injerencia de los empleadores contra los trabajadores y sus organizaciones, que prohíban la discriminación basada en la afiliación a un sindicato o por llevar a cabo actividades sindicales, y que establezcan procedimientos claros y sanciones disuasivas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 737 y siguientes]. El Comité declaró que «considera que la falta de mecanismos legales para la promoción de la negociación colectiva y de medidas de protección específicas contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador en las actividades sindicales constituye un obstáculo para lograr uno de los principales objetivos de la garantía que supone la libertad sindical, esto es, la constitución de organizaciones independientes capaces de celebrar convenios colectivos» [véase 308.º informe caso núm. 1900 (Canadá/Ontario), párrafo 187]. Así pues, el Comité insta al Gobierno a que modifique la legislación para que los directores y los subdirectores puedan constituir las organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas, tengan acceso a la negociación colectiva, y gocen efectivamente de una protección eficaz contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador. Además el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.
9. 213. En lo que se refiere a la consulta previa, omitida según los querellantes en lo que respecta a ley núm. 160, el Comité no puede menos de reiterar que, cuando un gobierno desea modificar las estructuras de negociación en las cuales influye directa o indirectamente en calidad de empleador, esos cambios deberían ir precedidos de una consulta apropiada en la cual todas las partes interesadas puedan examinar los objetivos que se buscan; por esta razón, el Comité insta al Gobierno a que celebre esas consultas en el futuro.
10. 214. La Comisión señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el aspecto legislativo de este caso.

Recomendación del Comité

1. 215. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) al tiempo en que insiste una vez más en que el Gobierno debería garantizar que se celebren consultas plenas con los sindicatos al elaborar políticas generales que los afectan y que, en todos los casos, las consecuencias sobre las condiciones de empleo de las decisiones adoptadas en relación con esas políticas debería poder ser objeto de una libre negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto;
   • b) el Comité urge al Gobierno a que modifique la legislación para que los directores y los subdirectores puedan constituir las organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas, tengan acceso a los mecanismos y procedimientos que facilitan la negociación colectiva, y gocen en la práctica de una protección eficaz contra la discriminación antisindical y la injerencia del empleador. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre este punto;
   • c) el Comité urge al Gobierno a que, en el futuro, cuando desee modificar las estructuras de negociación en las que influya directa o indirectamente en calidad de empleador, vele por que esos cambios vayan precedidos de una consulta apropiada en la cual todas las partes interesadas puedan examinar los objetivos que se buscan, y
   • d) el Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.