Informe definitivo - Informe núm. 308, Noviembre 1997

Caso núm. 1897 (Japón) - Fecha de presentación de la queja:: 13-AGO-96 - Cerrado

1. 451. En una comunicación de 13 de agosto de 1996, el Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón (JNHWU) presentó una querella contra el Gobierno del Japón por violación de los derechos sindicales. Envió informaciones complementarias en comunicaciones de fecha 19 de septiembre y 11 de octubre de 1996.
2. 452. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de 15 de mayo de 1997.
3. 453. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 454. En su queja, el Consejo de Distrito de Tokio del Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón (JNHWU) indica que hay 240 hospitales y clínicas nacionales en el Japón. El JNHWU tiene secciones en todos estos establecimientos médicos y, de los 53.000 trabajadores ocupados en esta rama de actividad, 36.000 están afiliados al sindicato. El número de afiliados en el Consejo de Distrito de Tokio asciende a 2.400. El JNHWU alega que estos establecimientos médicos son objeto de ataques por parte del Ministerio de Salud y Bienestar Social que trata de restringir las actividades del JNHWU y debilitarlo de esta manera. El motivo de estos ataques es que los afiliados participaron en una huelga en 1991.
2. 455. El JNHWU describe a continuación las diversas formas que reviste el acoso del Ministerio. En primer lugar, señala que si bien la legislación japonesa prohíbe actualmente la huelga a los funcionarios públicos, sí reconoce su derecho a la negociación colectiva. Pese a ello, los establecimientos médicos nacionales empezaron a rechazar la negociación colectiva en el segundo semestre de 1992. Cada vez que el sindicato presentaba una propuesta, la administración del hospital contestaba que la cuestión no podía negociarse por ser de carácter administrativo. El JNHWU señala varios ejemplos típicos de esta situación. Por ejemplo, en el Sanatorio Nacional de Murayama, en abril de 1996, el sindicato propuso que se excluyera a las trabajadoras embarazadas de los turnos de noche y la administración del establecimiento contestó que esta cuestión no podía ser negociada puesto que el sistema se reglamentaba formalmente por la legislación. Análogamente, en 1996, el sindicato pidió que se remuneraran completamente las horas extraordinarias de los trabajadores del Hospital Nacional de Oukura, y la administración del establecimiento contestó que se trataba de una cuestión presupuestaria y que, por tanto, no podía ser negociada. Cuando el sindicato señaló la necesidad de lavar las ventanas y las puertas vidrieras, así como de encerar los pasillos, etc. cada seis meses como mínimo, así como la necesidad de aumentar el espacio utilizado para almacenar las radiografías en el Hospital Nacional de Takada, la administración respondió que estas cuestiones eran de competencia administrativa y directoral, no se referían a las condiciones de trabajo y no podían ser negociadas. El JNHWU estima que como consecuencia de esta actitud de los establecimientos médicos nacionales, no se ha celebrado ninguna negociación colectiva desde hace cuatro años en algunos hospitales.
3. 456. El JNHWU afirma luego que las actividades sindicales ordinarias se han reducido considerablemente desde diciembre de 1993 en que el Ministerio de Salud y Bienestar Social publicó una "orden sobre el mejoramiento de los quehaceres" para fortalecer el control de la mano de obra por la dirección. El Ministerio ordenó la cancelación de todos los acuerdos previamente concertados entre la dirección y la mano de obra relativos a la actividad sindical. Esta decisión perjudicó al sindicato de varias maneras. En primer lugar, se restringió considerablemente la utilización de locales en los hospitales para celebrar reuniones sindicales y llevar a cabo otras actividades sindicales legítimas. Por ejemplo, el JNHWU señala que, en marzo de 1996, y de conformidad con un cursillo de orientación para los nuevos empleados que se organizó en el hospital, la sección pediátrica del JNHWU pidió que se le permitiera utilizar la sala de conferencias para explicar a los nuevos empleados lo que hacía el sindicato. La dirección rechazó esta solicitud sin motivar su decisión. A juicio del JNHWU, ésta tenía por objeto impedir que aumentara el número de afiliados sindicales. Por otra parte, desde la publicación de la "orden sobre el mejoramiento de los quehaceres" la autorización de utilizar la sala de reuniones ordinarias del JNHWU sólo se concede con la condición de que únicamente los trabajadores ocupados en el establecimiento asistan a la reunión. Esto significa que los dirigentes sindicales del JNHWU que no trabajan en el establecimiento de que se trata no pueden asistir a las reuniones sindicales. En otro caso, cuando la sección del Centro Nacional de Oncología del JNHWU celebró su conferencia ordinaria en julio de 1996, la dirección sólo autorizó la utilización de la sala de reuniones con la condición de que no se exhibiera la bandera del sindicato como se permitía antes.
4. 457. Otro ataque contra las actividades del sindicato ha consistido en restringir los lugares en que pueden colocarse los tablones de anuncios del JNHWU, aunque la colocación de estos tablones hubiera constituido la base de un acuerdo entre la dirección y el sindicato. Desde julio de 1996, el Ministerio de Salud y Bienestar Social ha autorizado al sindicato a colocar solamente tablones de anuncios en lugares en que los pacientes y sus familias no pueden verlos y ha indicado que dos o tres de estos tablones son ampliamente suficientes para cada establecimiento. El JNHWU añade que aunque los comedores del personal sólo funcionen para los empleados, la dirección del Hospital Sanatorio Nacional de Tokio y el Centro Nacional de Neurología y Psiquiatría prohibieron la colocación de estos tablones con el pretexto de que los "pacientes pueden utilizar los comedores". El JNHWU considera que como el Hospital Sanatorio Nacional ocupa una superficie de unos 200.000 m2, dos tablones de anuncios son insuficientes para que los empleados tengan la posibilidad de consultarlos.
5. 458. Otros ataques contra actividades sindicales legítimas comprenden las restricciones impuestas a la distribución y circulación del boletín del sindicato. El JNHWU señala que a partir de 1994 los establecimientos médicos impusieron la obligación de que todos los boletines sindicales se distribuyeran por medio de concesionarios. Por otra parte, se prohíbe que el sindicato distribuya directamente su boletín en los lugares de trabajo. Por consiguiente, la distribución del boletín del sindicato sólo se permite antes de las horas de trabajo, en las puertas de los hospitales reservadas para el personal, y antes de que los empleados ocupen sus lugares de trabajo. El JNHWU alega que en los establecimientos médicos que funcionan día y noche, las horas de trabajo varían según el personal de que se trata. Como consecuencia de ello, sólo un número limitado de empleados recibe el boletín sindical.
6. 459. El JNHWU agrega que actividades sindicales legítimas incluso se atacan fuera del recinto hospitalario. Por ejemplo, cuando la sección pediátrica de Tokio del JNHWU organizó una reunión de protesta sindical en las puertas del Hospital Nacional de Pediatría, el personal a favor de la administración, incluido el Director General del Hospital, filmaron la reunión con cámaras tomavistas y vídeo. A juicio del JNHWU, las cámaras tomavistas y vídeo se utilizaron en primer lugar para amedrentar a los que participaban en la reunión de protesta y, en segundo lugar, para identificar a los empleados presentes con el fin de que desistieran en el futuro de participar en reuniones de esta índole. En marzo de 1994, la sección del Centro Nacional de Oncología del JNHWU y otros grupos regionales, unas 70 personas en total, firmaron una petición al Director del hospital para mejorar las condiciones en los lugares de trabajo. Aunque los participantes se limitaran a distribuir la petición al personal del hospital, los defensores de la administración amenazaron a los empleados del Centro Nacional de Oncología y fotografiaron a los firmantes de la petición. Análogamente, en 1995, cuando la sección del Centro Nacional de Oncología del JNHWU distribuyó folletos en la entrada de la estación de metro Higashi Ginza, situada a unos 500 metros del hospital, la administración del hospital envió a miembros de su personal para identificar a los participantes y averiguar lo que se distribuía, así como amenazar a los afiliados sindicales.
7. 460. Por otra parte, el JNHWU declara que se decide sistemáticamente el traslado de dirigentes sindicales a otros hospitales para tratar de debilitar el sindicato. Anteriormente, el Ministerio de Salud y Bienestar Social enviaba una notificación previa de dos meses al empleado transferido de manera que éste pudiera expresarse sobre el particular. Actualmente, en especial después de la publicación por el Ministerio de la "Orden sobre el mejoramiento de los quehaceres" en diciembre de 1993, esta notificación previa ya no se comunica a los empleados de que se trata. El JNHWU cita a continuación ejemplos de estos traslados. En abril de 1995, el presidente del consejo de distrito de Tokio del JNHWU fue obligado a aceptar su traslado a otro lugar de trabajo. En septiembre de 1995, el presidente de la sección de Saigata del JNHWU fue transferido con carácter obligatorio a otro lugar de trabajo. Aunque el sindicato pidiera que se anulara la orden de traslado, la Oficina médica del Ministerio se negó a hacerlo. Análogamente, en abril de 1996, se decidió el traslado del secretario general de la sección del Centro Nacional de Oncología del JNHWU perjudicándose así el funcionamiento de dicha sección.
8. 461. Por último, el JNHWU señala que el Ministerio aplicó sanciones a los empleados que se declararon en huelga en noviembre de 1991. El JNHWU explica entonces lo que motivó esta huelga que, según manifiesta, se decidió como último recurso. Indica que, como se prohíbe que los funcionarios públicos se declaren en huelga en el Japón, la Autoridad Nacional de Personal (ANP) se creó para compensar esta prohibición. La ANP se encarga esencialmente de adoptar medidas administrativas en materia de salarios y otras condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, incluidos los trabajadores hospitalarios. Como consecuencia de ello, en abril de 1963, el JNHWU pidió a la ANP que adoptara varias medidas administrativas relativas al trabajo nocturno del personal enfermero. El JNHWU pedía que el trabajo nocturno se limitara a seis turnos cada mes y que el número de camas asignado a cada equipo no excediera de 40, así como que más de dos enfermeros integraran cada equipo. El 24 de mayo de 1965, la ANP adoptó una decisión con arreglo a la cual el trabajo nocturno de los enfermeros había de limitarse a ocho turnos por mes y tenían que suprimirse los turnos con un solo enfermero. Pese a ello, el Ministerio de Salud no aplicó la decisión de la ANP. Según una encuesta realizada por el Ministerio de Salud en octubre de 1989, o sea 24 años después de la decisión de la ANP, el promedio mensual de turnos nocturnos ascendía todavía a nueve. En esas circunstancias, se registraron, por motivo de trabajo excesivo, casos de cansancio crónico, embarazo anormal, y muerte entre el personal, sobre todo las enfermeras. De febrero a mayo de 1991, de conformidad con la decisión de la ANP, los directores de más de 200 hospitales nacionales pidieron al Ministerio de Salud que aplicara medidas concretas para aumentar sustancialmente el número de puestos de enfermero y limitar mensualmente a ocho el número de turnos nocturnos de los enfermeros en los hospitales y sanatorios nacionales. El Ministerio de Salud no atendió esta petición.
9. 462. En septiembre de 1991, para obtener satisfacción, el JNHWU decidió organizar simultáneamente, el 13 de noviembre, reuniones en los hospitales nacionales de todo el país que habían de celebrarse en parte durante las horas de trabajo. Trató de negociar con el Ministerio de Salud para iniciar, antes del 13 de noviembre, negociaciones con el jefe de la División de Salud y Asistencia Médica del Ministerio de Salud, encargado de los hospitales y sanatorios nacionales. El Ministerio de Salud no aceptó esta propuesta. Basándose en el resultado de estas negociaciones con el Ministerio de Salud, el JNHWU se proponía decidir si convenía prolongar las reuniones durante las horas de trabajo o terminarlas antes de las 8 h. 30 de la mañana, hora en que empieza el turno diurno ordinario. Pero al comprobar que el Ministerio se negaba a negociar, el JNHWU dio instrucciones a sus secciones para organizar las reuniones previstas. Estas reuniones se celebraron en 239 establecimientos sanitarios nacionales de todo el país y asistieron a las mismas un total de 25.000 afiliados sindicales. Las reuniones empezaron aproximadamente a las ocho de la mañana y terminaron en algunos establecimientos a las 8 h. 30 de la mañana y en otros a las 8 h. 57. Antes de organizar estas reuniones simultáneas, el JNHWU había enviado instrucciones a sus secciones para garantizar que no se interrumpieran los servicios esenciales durante la huelga. El JNHWU declara que durante este período no se rechazó ninguna urgencia y no se causó ningún perjuicio a los enfermos ambulatorios.
10. 463. Pese a ello, en marzo de 1992 el Ministerio aplicó sanciones a 3.090 personas. Estas sanciones consistieron en una advertencia formal (Genjyu-Syobun) para 2.518 afiliados sindicales por no haber empezado su trabajo a la hora señalada; amonestaciones (Kunkoku) para 399 delegados sindicales; y sanciones disciplinarias (Cyokaikaikoku) para 147 dirigentes sindicales de sección y 26 dirigentes sindicales nacionales. Por otra parte, el Ministerio aplicó las sanciones económicas siguientes: en primer lugar, postergó por un período de tres meses el aumento ordinario de salario de 173 personas. Por consiguiente, este aumento se ve postergado de tres meses hasta la edad de 57 años en que deja de concederse. El JNHWU añade que el personal hospitalario suele cobrar primas por concepto de eficiencia cada seis meses, en junio y diciembre. Pese a ello, 2.917 empleados (los que habían recibido una advertencia) no cobraron las primas correspondientes a junio. El JNHWU señala que estos trabajadores sufrieron otras pérdidas que afectan sus pensiones y prestaciones de retiro. Por consiguiente, es evidente que el Ministerio, por una huelga de menos de 30 minutos, aplicó a los trabajadores sanciones económicas muy superiores a una sola reducción de salario que tampoco está prevista por la legislación.
11. 464. El JNHWU termina declarando que la ANP, integrada por tres funcionarios de la dirección de personal designados por el Consejo de Ministros, no recoge la opinión de los trabajadores y de sus sindicatos y no es imparcial. Por otra parte, sus recomendaciones o decisiones no tienen valor de laudo arbitral y no son obligatorias para las partes interesadas. Además, en el momento en que se formulan, no se aplican ni rápida ni completamente. En lo que se refiere al procedimiento de adopción de recomendaciones por la ANP, el personal y sus sindicatos no tiene ninguna participación en el mismo. Por otra parte, si bien el personal puede pedir que se adopten medidas administrativas, no tiene ninguna parte en el procedimiento con arreglo al cual la ANP atiende dichas peticiones y adopta las medidas que estima necesarias. Por lo tanto, se priva a los funcionarios públicos del Japón del derecho de huelga sin ninguna garantía compensatoria y ello constituye claramente una violación de los principios de la libertad sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 465. En su comunicación de fecha 15 de mayo de 1997, el Gobierno declara que gracias al mejoramiento reciente de los establecimientos médicos públicos y privados, se garantiza prácticamente por completo, en términos cuantitativos, un servicio médico adecuado en todo el Japón. Actualmente, el número de camas que ofrecen los hospitales y sanatorios nacionales (83.115) representa aproximadamente un 5 por ciento del número total de camas en los hospitales del país (1.669.951). En esas circunstancias, los servicios de medicina general en las comunidades locales se prestan en establecimientos públicos y privados, mientras que se supone que los hospitales nacionales desempeñan el papel que corresponde a establecimientos médicos nacionales, es decir, que ofrecen "servicios especiales y de alto nivel" y se encargan al mismo tiempo de realizar "investigaciones clínicas" y "actividades de educación y formación". Sin embargo, en la grave situación financiera actual, es difícil dotar a todos los hospitales nacionales del personal y de los medios necesarios para llevar a cabo estas actividades. Por esta razón, la mejor manera de mancomunar los recursos de personal consiste en adoptar medidas como la supresión, integración y transferencia de actividades a servicios no nacionales y la redistribución de los recursos humanos que se liberan con esta reorganización entre los servicios sobrevivientes, según precisen fortalecer su capacidad. El Gobierno estima que estas medidas eran inevitables para mejorar los servicios médicos del Japón en el siglo XXI. El Gobierno considera que la política de reorganización se base en un consenso popular porque comprende el "programa de reforma administrativa" adoptado por el Consejo de Ministros el 25 de diciembre de 1996. Por otra parte, se ha promulgado la "ley sobre medidas especiales que acompañan la reorganización de los hospitales nacionales" y ésta garantiza un desarrollo armonioso de esta reorganización. En lo que se refiere al empleo y otras condiciones de trabajo del personal en esta fase de reorganización, el Gobierno celebra negociaciones de buena fe, de conformidad con la legislación y la práctica en vigor, para garantizar una aplicación armoniosa de la reorganización y está resuelto a continuarla.
2. 466. Respecto de la queja del JNHWU, el Gobierno declara en primer lugar que el derecho de sindicación se garantiza a los empleados públicos nacionales del sector de los servicios, incluido el personal hospitalario, en virtud de la ley sobre el servicio público nacional (artículo 108-2). Cuando una organización profesional registrada propone negociar con la autoridad competente, de conformidad con la legislación, cuestiones como la remuneración de los trabajadores, las horas de trabajo y otras condiciones laborales o, en relación con ellas, cuestiones sobre actividades legítimas, incluidas las de carácter social o relativas al bienestar, las autoridades competentes aceptan estas propuestas (artículo 108-5 de la ley sobre el servicio público nacional). También se pide al Gobierno que no rechace arbitrariamente peticiones análogas de organizaciones profesionales no registradas cuando figuran en el informe del Consejo consultivo sobre el sistema de personal del servicio público. Estas negociaciones también se organizan de conformidad con la legislación en los hospitales nacionales. El JNHWU se constituyó el 1.o de diciembre de 1948 y tiene una sede, secciones locales (234), consejos regionales (8) y consejos de distrito (50). Se llevan a cabo negociaciones entre la sede del sindicato y el Ministerio de Salud y Bienestar Social, los consejos regionales y las oficinas regionales de asuntos médicos, así como las secciones locales y los establecimientos. Hasta marzo, estas negociaciones, incluidas las de la sede y las secciones locales, se celebraban trimestralmente. El Ministerio de Salud y Bienestar Social ha enviado ahora instrucciones sobre el particular a las oficinas regionales (locales) de asuntos médicos y a los establecimientos.
3. 467. En lo que se refiere al alegato según el cual las autoridades deniegan la utilización de salas de reunión a las organizaciones de trabajadores para organizar sus propias reuniones y conferencias, el Gobierno contesta que los bienes raíces de los hospitales nacionales son bienes administrativos (bienes oficiales que el Estado decide utilizar u ofrece para sus actividades o como residencia para sus empleados (de conformidad con el apartado 1 del párrafo 2 del artículo 3 de la ley sobre bienes nacionales). La administración de los bienes raíces de los hospitales nacionales incumbe a sus directores en virtud del párrafo 3 del artículo 18 de la ley sobre bienes nacionales con arreglo al cual "la utilización de bienes administrativos y de los beneficios que éstos arrojan puede autorizarse en la medida en que no se menoscaba su finalidad primera". Los bienes raíces de los hospitales nacionales también pueden utilizarse en la medida en que no se menoscaba su finalidad primera. El Ministerio de Salud y Bienestar viene considerando la utilización de los bienes raíces de los hospitales para actividades sindicales que cumplan cabal y sinceramente con la ley antes mencionada.
4. 468. El Gobierno responde luego al alegato relativo a la prohibición para los trabajadores de dedicarse a actividades colectivas durante sus horas de trabajo. El Gobierno declara que los empleados públicos tienen la obligación de respetar plenamente sus obligaciones profesionales en virtud del artículo 101 de la ley sobre el servicio público nacional. Los empleados públicos han de cumplir activamente su cometido como servidores del público en general prestando los servicios que les incumben y, por consiguiente, una de las obligaciones más fundamentales de los empleados públicos es dedicarse plenamente a sus tareas durante las horas de trabajo. Por esta razón, no se permite que los empleados públicos se dediquen a actividades laborales colectivas durante sus horas de trabajo.
5. 469. En lo que se refiere al alegato con arreglo al cual se recurre a la transferencia de miembros de organizaciones sindicales a otros lugares en el país para debilitarlas, el Gobierno indica que la transferencia de trabajadores en los hospitales nacionales sólo se decide cuando lo estima necesario una persona con poder decisorio. Estos traslados se deciden en función de los méritos del interesado y se toman debidamente en cuenta factores como el nivel de calificación, las aptitudes y la experiencia del trabajador. No se ha decidido ninguna transferencia de personal con el fin de debilitar las organizaciones de trabajadores. Esta práctica se prohíbe en virtud del artículo 108-7 de la ley sobre el servicio público nacional (prohibición de un trato perjudicial) y del artículo 2 de la disposición 8-12 del Reglamento de la Autoridad Nacional de Personal (nombramiento y despido de trabajadores) cuando se trata injustamente a un trabajador por ser miembro de una organización de trabajadores o por haber tratado de constituir una organización de esta índole o afiliarse a la misma, o por haber desempeñado una actividad legítima en una organización de trabajadores.
6. 470. Respecto de la cuestión de las huelgas y de las sanciones disciplinarias, el Gobierno declara que el 13 de noviembre de 1991 el JNHWU organizó una reunión sindical en un hospital nacional que duró aproximadamente de las 8 de la mañana hasta las 8 h. 57 y en la que participaron unos 25.000 afiliados de 237 secciones sindicales. En aquel día, por lo menos 2.934 trabajadores no efectuaron el servicio que les correspondía por un tiempo de hasta 27 minutos. Se vulneró así el funcionamiento normal de las actividades con un acto de protesta prohibido en virtud del párrafo 2 del artículo 98 de la ley sobre el servicio público nacional. Por consiguiente, 173 personas - 26 dirigentes de la sede y 147 de secciones sindicales locales - fueron objeto de una advertencia administrativa el 19 de marzo de 1992, de conformidad con el artículo 82(1) de la ley sobre el servicio público nacional, por haber fomentado, conspirado a ese efecto, instigado o incitado un acto de protesta que vulneraba la ley sobre el servicio público nacional. El Gobierno añade que la ley sobre el servicio público nacional establece cuatro sanciones disciplinarias: cese, suspensión, reducción del salario y advertencia. Aunque se alegue en la queja que la sanción entrañó una reducción de salario para 3.500 personas, el Gobierno declara que no es así. Además, otros trabajadores no fueron sancionados y sólo recibieron una advertencia que no se considera como sanción disciplinaria.
7. 471. A continuación, el Gobierno responde al alegato con arreglo al cual la huelga se llevó a cabo para protestar contra la no aplicación en 1996 de una decisión de la Autoridad Nacional de Personal (ANP) y que una interrupción incluso ilegal del trabajo es permisible en este caso, reconociendo así el JNHWU el carácter ilegal de su acción. El Gobierno recalca que la legislación del Japón prohíbe la huelga a los empleados públicos nacionales y que, por tanto, es natural que aquellos que participan en huelgas sean objeto de las sanciones disciplinarias previstas por la ley. El Ministerio de Salud y Bienestar aplicó la decisión de 1965 de la ANP y el Gobierno estima que el Ministerio no incurrió en ninguna falta. Más concretamente, el Gobierno indica que, en abril de 1963, el JNHWU pidió a la ANP "la adopción de medidas administrativas relativas a las restricciones impuestas al trabajo nocturno de los enfermeros, ayudantes técnicos sanitarios y parteros". La ANP tomó una decisión sobre esta petición en mayo de 1965. En lo que se refiere al número de turnos nocturnos, declaró que "es razonable señalarse como meta conseguir un promedio mensual de ocho turnos nocturnos para los enfermeros y otras categorías de trabajadores nocturnos ocupados en establecimientos que dependen del Ministerio de Salud y Bienestar"; añadió que "si resulta difícil alcanzar este objetivo inmediatamente, deberían hacerse esfuerzos sistemáticos para conseguirlo". En lo que se refiere a la asignación de dos o más personas en los turnos nocturnos, estimó que "en los servicios en que se considera que es suficiente un enfermero en el turno de noche, conviene adoptar medidas para facilitar el cuidado de los enfermos y las comunicaciones en función de las necesidades y prestar especial atención a las instalaciones previstas para descansar". También señaló que: "como en el caso de otros servicios de enfermería, se considera inoportuno suprimir en lo inmediato los turnos nocturnos de una sola persona porque se crearían otros problemas, como el aumento del número mensual de turnos nocturnos o la necesidad de aumentar en grado considerable las plantillas de personal de enfermería y otras categorías. Por consiguiente, deberían hacerse esfuerzos sistemáticos por suprimir los turnos nocturnos de una sola persona... y al mismo tiempo considerar los efectos de esta supresión en el número de turnos nocturnos y otras cuestiones afines". El Gobierno indica que "un promedio mensual de turnos nocturnos" es una meta que puede alcanzarse según la ANP. Basándose en esta decisión de la ANP, el Ministerio de Salud y Bienestar reconoció que era muy importante conseguir "turnos nocturnos de dos o más personas y un número de días de trabajo nocturno inferior a un promedio mensual de ocho" en los hospitales nacionales, y ha hecho lo posible por conseguirlo. En un período en que el Gobierno limita estrictamente el aumento de sus plantillas en general, el número de enfermeros aumentó en 11.502 entre el año civil 1968 y el año civil 1996. Gracias a ello, el número de turnos nocturnos en los hospitales nacionales se ha reducido en promedio a 8,0 días por mes y por enfermero a partir de octubre de 1996. Casi se ha conseguido también que los turnos nocturnos se efectúen con más de una persona. El Gobierno estima que esta situación respeta plenamente la decisión mencionada de la ANP.

C. Conclusiones del Comité

1. 472. El Comité observa que en este caso los alegatos se refieren a la negativa por parte de la dirección de algunos hospitales y clínicas nacionales a negociar colectivamente con las correspondientes secciones locales del Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios (JNHWU); a diversas restricciones impuestas a actividades sindicales legítimas; al traslado sistemático de dirigentes sindicales; y a medidas de represión aplicadas a dirigentes y afiliados sindicales que participaron en una huelga.
2. 473. El JNHWU alega que aunque la legislación nacional garantice el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos, los establecimientos médicos nacionales se niegan a negociar con el sindicato desde 1992. El JNHWU prosigue citando varios ejemplos en que el personal de dirección de diferentes hospitales se negó a discutir ciertas cuestiones con el sindicato. El Gobierno toma nota de que si bien el Gobierno no presenta comentarios sobre los ejemplos específicos mencionados por el JNHWU en que se denegó la negociación colectiva, refuta categóricamente la afirmación de este último según la cual los establecimientos médicos nacionales no aceptan la negociación colectiva y desde hace cuatro años no se celebra ninguna negociación colectiva en algunos hospitales. De hecho, según el Gobierno, se han celebrado cuatro veces este año negociaciones entre el Ministerio de Salud y Bienestar y la sede y las secciones locales del JNHWU. A juicio del Comité, se desprende de las declaraciones del querellante que algunas cuestiones parecen excluirse del campo de la negociación colectiva. A ese respecto, el Comité estima, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que las medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con el Convenio núm. 98; como método particularmente adecuado para remediar este género de situaciones se dispone del procedimiento de consultas para establecer líneas directrices en materia de negociación colectiva (véase Estudio general de 1994: Libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 250).
3. 474. Respecto del alegato según el cual las actividades ordinarias del sindicato, incluida la utilización de locales del hospital para celebrar reuniones sindicales, se han restringido considerablemente desde 1993, el Gobierno responde que los bienes raíces de los hospitales nacionales son bienes administrativos que pueden ser utilizados para las actividades de las organizaciones de trabajadores en la medida en que éstas no menoscaben su utilización y su finalidad primeras según dispone la ley sobre bienes nacionales. El Gobierno añade que trata de resolver este asunto con ecuanimidad de conformidad con la ley mencionada. Sin embargo, el Comité toma nota de la declaración del JNHWU - que el Gobierno no refuta - según la cual desde la publicación de la "orden sobre el mejoramiento de los quehaceres" por el Ministerio de Salud y Bienestar, la autorización de utilizar la sala habitual de reuniones del JNHWU sólo se concede con la condición de que únicamente los trabajadores ocupados en el establecimiento pueden asistir a la reunión; ello significa que los dirigentes sindicales del JNHWU que no trabajan en el establecimiento de que se trata no pueden asistir a las reuniones sindicales. A ese respecto, el Comité desea señalar a la atención del Gobierno el principio según el cual en el Convenio núm. 135 se pide a los gobiernos que proporcionen facilidades apropiadas en la empresa para permitir a los representantes de los trabajadores el desempeño rápido y eficaz de sus funciones, y de manera que no se perjudique el funcionamiento eficaz de la empresa interesada (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 950). Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que vele en el futuro por que los representantes del Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón (JNHWU) gocen de las facilidades necesarias en los lugares de trabajo, para poder llevar a cabo sus actividades de manera rápida y eficaz y por que se facilite un acceso razonsable a los locales de trabajo a los dirigientes sindicales a tiempo completo.
4. 475. El Comité toma asimismo nota del alegato del JNHWU según el cual otras actividades sindicales legítimas, como la utilización de banderas del sindicato en las reuniones, la instalación de tablones de anuncios y la distribución y circulación de boletines sindicales han sido objeto de restricciones por parte del Ministerio. Con arreglo al JNHWU, también se ven amenazadas actividades sindicales legítimas fuera del recinto del lugar de trabajo; menciona dos casos en que se pidió al personal administrativo del hospital que tomara fotos y vídeos de los miembros del JNHWU que participaban en reuniones de protesta, firmaban peticiones y distribuían folletos sindicales para disuadirlos de emprender actividades análogas en el futuro. El Comité toma nota de que el Gobierno no refuta estos alegatos sino que declara que no se autoriza que los trabajadores de hospitales nacionales lleven a cabo actividades sindicales durante sus horas de trabajo puesto que la obligación más fundamental de los funcionarios públicos es dedicarse plenamente a sus tareas. En primer lugar, el Comité estima que uno de los puntos conflictivos en el caso de que se trata es que se restringen ciertas actividades sindicales y que éstas no se restringen solamente durante las horas de trabajo. Por otra parte, en lo que se refiere a la cuestión de los funcionarios públicos, el Comité recuerda que las normas plasmadas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción"; las organizaciones de empleados públicos deberían tener la posibilidad de organizar sus actividades sin injerencia de la autoridad pública (véase Recopilación op. cit., párrafos 212 y 214). El Comité estima que la colocación de banderas sindicales en las reuniones en los lugares de trabajo, la instalación de tableros de anuncios, la distribución de boletines y folletos sindicales, la firma de peticiones y la participación en reuniones sindicales constituyen actividades sindicales legítimas que las organizaciones de trabajadores, incluidos los trabajadores de establecimientos médicos nacionales, deberían poder razonablemente llevar a cabo de conformidad con el artículo 3 del Convenio núm. 87. Por esta razón, pide al Gobierno que tenga a bien velar por que la autoridad competente se abstenga en el futuro de recurrir a medidas que restrinjan el ejercicio de estos derechos por los miembros del JNHWU y los empleados ocupados en establecimientos médicos nacionales.
5. 476. to al alegato según el cual dirigentes sindicales se trasladan sistemáticamente a otros hospitales para debilitar el sindicato desde la publicación de la "orden sobre el mejoramiento de los quehaceres", el Gobierno responde que ningún traslado de personal se ha decidido con la intención de debilitar las organizaciones de trabajadores sino que dichos traslados se basan en las calificaciones, aptitudes y experiencia del empleado. Por otra parte, las transferencias de personal alegadas por el querellante se prohíben estrictamente por la legislación. Por su parte, el Comité recuerda que si hay dudas respecto de los motivos legales de estos traslados o cuando se presenta un alegato de discriminación antisindical, las autoridades competentes deben realizar de manera inmediata una investigación y tomar las medidas oportunas para remediar las consecuencias de los actos de discriminación antisindical que se constaten (véase Recopilación, op. cit., párrafo 754).
6. 477. Por último, el JNHWU alega que las sanciones aplicadas por el Ministerio de Salud y Bienestar a los trabajadores que se declararon en huelga en noviembre de 1991 no se justifican porque, entre otras cosas, incluyen sanciones económicas no previstas por la legislación y que afectarán a los trabajadores de que se trata durante todo su empleo así como en su jubilación. Por su parte, el Gobierno declara que las medidas disciplinarias aplicadas a los trabajadores de que se trata se justifican plenamente puesto que el derecho de huelga se prohíbe a los funcionarios públicos y estas medidas, en todo caso, no incluyen sanciones económicas. A ese respecto, el Comité recuerda que ha reconocido que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población) (véase Recopilación, op. cit., párrafo 526). El Comité también ha considerado que el sector hospitalario puede considerarse como servicio esencial en el sentido estricto del término (véase Recopilación, op. cit., párrafo 544). Sin embargo, el Comité ha considerado igualmente que las medidas tomadas por las autoridades para asegurar la prestación de los servicios esenciales deben guardar proporcionalidad con el fin perseguido sin incurrir en excesos (véase Recopilación, op.cit., párrafo 600).
7. 478. Asimismo, el Comité también ha reconocido que cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. En cuanto a la índole de las garantías apropiadas en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente (véase Recopilación, op. cit., párrafos 546 y 547).
8. 479. En el presente caso, el Comité toma nota de que la Autoridad Nacional de Personal (ANP) se constituyó para compensar la prohibición del derecho de huelga impuesta a los funcionarios públicos y que ésta se encarga esencialmente de adoptar medidas administrativas relativas a los salarios y otras condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, incluidos los empleados de hospital. Por otra parte, el Comité toma nota asimismo de que con arreglo a una solicitud del JNHWU para que se adoptaran ciertas medidas administrativas respecto del trabajo nocturno del personal enfermero, la ANP adoptó una decisión sobre el particular el 24 de mayo de 1965. El Comité advierte, no obstante, que la decisión de la ANP no se había aplicado todavía en noviembre de 1991 a pesar de varias peticiones con este fin presentadas por el querellante y otras partes al Ministerio de Salud y Bienestar. Según el querellante, lo que impulsó la huelga de 1991 fue la negativa del Ministerio de Salud a adoptar medidas concretas en cumplimiento de la decisión de la ANP. Por su parte, el Gobierno reconoce que pese a haber hecho lo posible para acelerar el procedimiento, el Ministerio de Salud y Bienestar sólo consiguió aplicar la decisión de la ANP en 1996. El Comité recuerda que examinó ya la cuestión del incumplimiento de recomendaciones de la ANP en un caso anterior relativo al Japón (véase 222.o informe, caso núm. 1165, párrafos 153-169), y que esta cuestión también se menciona en varias observaciones de la Comisión de Expertos, incluidas las que figuran en los informes de 1983, 1984, 1985 y 1987 (véanse informes de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, informe III, parte 4A de 1983, 1984, 1985 y 1987). Por consiguiente, el Comité desea reiterar su recomendación anterior relativa a esta cuestión; expresa la firme esperanza de que las futuras recomendaciones de la ANP serán aplicadas plena y prontamente, a fin de asegurar así a los empleados públicos concernidos medidas compensatorias por las restricciones que pesan sobre sus derechos sindicales en lo relativo a la negociación colectiva y al derecho de huelga.

Recomendación del Comité

1. 480. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que vele en el futuro por que los representantes del Sindicato Nacional de Trabajadores Hospitalarios del Japón (JNHWU) gocen de las facilidades necesarias en los lugares de trabajo, para poder llevar a cabo sus actividades de manera rápida y eficaz y por que se garantice un acceso razonable a los locales de trabajo a los dirigientes sindicales a tiempo completo;
   • b) recordando que la colocación de banderas sindicales en las reuniones en los lugares de trabajo, la instalación de tableros y anuncios, la distribución de boletines y folletos sindicales, la firma de peticiones y la participación en reuniones sindicales constituyen actividades sindicales legítimas, el Comité pide al Gobierno que vele por que la autoridad competente se abstenga en el futuro de recurrir a medidas que pudieran restringir el ejercicio razonable de estos derechos por los miembros y dirigentes del JNHWU ocupados en establecimientos médicos nacionales del país, y
   • c) el Comité expresa la firme esperanza de que las futuras recomendaciones de la ANP serán aplicadas plena y prontamente, a fin de asegurar así a los empleados públicos concernidos medidas compensatorias por las restricciones que pesan sobre sus derechos sindicales en lo relativo a negociación colectiva y al derecho de huelga.