Informe definitivo - Informe núm. 306, Marzo 1997

Caso núm. 1889 (Brasil) - Fecha de presentación de la queja:: 28-MAY-96 - Cerrado

1. 152. La queja figura en comunicaciones de la Central Unitaria de Trabajadores de fecha 28 de mayo y 21 de octubre de 1996. El Gobierno envió sus observaciones por dos comunicaciones de 19 de diciembre de 1996 y una de 28 de enero de 1997.
2. 153. Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 154. En sus comunicaciones de 28 de mayo y 21 de octubre de 1996, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) recuerda que el Tribunal Superior del Trabajo declaró abusiva en mayo de 1995 la huelga realizada en la empresa petrolera PETROBRAS en el marco del proceso de negociación colectiva e impuso las condiciones de trabajo que deberían respetar las partes (dicha acción fue considerada por el Comité de Libertad Sindical como violatoria del derecho de huelga, teniendo en cuenta las circunstancias del caso (véase 300.o informe, caso núm. 1839, párrafo 86)). La CUT añade que a raíz del mantenimiento de la huelga, el Tribunal Superior del Trabajo impuso a cada sindicato afiliado a la Federación Unica de Petroleros una multa de 100.000 dólares de los Estados Unidos por día de huelga, lo que representa, teniendo en cuenta la duración de la misma, 2.000.000 de dólares de los Estados Unidos. Este monto supera de manera astronómica la capacidad de pago de los sindicatos en cuestión, impidiéndoles disponer de las cuotas de sus afiliados, cumplir sus obligaciones económicas, pagar a sus empleados y ejercer sus actividades sindicales.
2. 155. La CUT añade que aunque el Congreso Nacional aprobó una ley de amnistía para que los sindicatos no tuvieran que pagar las mencionadas multas, el Presidente de la República vetó dicha ley el 1.o de abril de 1996.
3. 156. Por otra parte la CUT alega que el Gobierno ha enviado al Congreso Nacional un proyecto de ley (núm. 1802/96) que modifica la ley sobre la huelga, concretamente en lo que respecta a las actividades esenciales. Esta ley limita la negociación colectiva al autorizar al poder judicial a intervenir en los conflictos de intereses entre empleadores y sindicatos, mediante el ejercicio del poder normativo de la justicia del trabajo, sometiéndoles a un arreglo obligatorio y el proyecto prevé expresamente que la autoridad judicial aplique multas a los sindicatos que practiquen huelgas juzgadas "abusivas", reglamentando así las multas que habían venido aplicando ya los tribunales a los sindicatos.
4. 157. La CUT objeta en particular las siguientes disposiciones del proyecto de ley núm. 1802/96:
   • Artículo 11
   • Párrafo 2. Sometido al Tribunal un conflicto colectivo que haya dado lugar a una huelga, el Presidente del Tribunal al que compete su calificación, podrá dictar inmediatamente una orden judicial que establezca las condiciones y el porcentaje de empleados que deba permanecer en actividad durante la paralización, con el fin de atender a lo dispuesto en el inicio de este artículo, que variará de acuerdo con la naturaleza del trabajo en el sector productivo de que se trate.
   • Párrafo 3. La orden judicial que atiende a las necesidades ineludibles de la comunidad, cuyo incumplimiento por cualquiera de las partes acarreará una multa diaria de hasta 500 salarios mínimos, estará en vigor:
     • a) hasta la fecha de la sentencia relativa al conflicto, si la huelga fuera declarada abusiva;
     • b) hasta el final del movimiento de huelga si la huelga es considerada no abusiva.
   • Párrafo 4. Habiéndose incumplido la orden, deberá el Ministerio de Trabajo y podrá la parte legitimada promover el cobro de la multa ante el Tribunal.
   • Artículo 16. Declarada abusiva la huelga por el Tribunal, éste deberá determinar el inmediato retorno al trabajo de los huelguistas, advirtiendo al sindicato que si no respeta la decisión se le impondrá una multa diaria que en cualquier hipótesis no excederá de 1.000 salarios mínimos por día de continuación del movimiento huelguístico.
   • Párrafo 1. Al determinar el monto de la multa, el Tribunal tendrá en cuenta la capacidad económico-financiera del sindicato y las consecuencias sociales y económicas del incumplimiento de la decisión.
   • Artículo 17. El Tribunal que haya declarado el carácter abusivo de la huelga y aplicado la multa podrá suspender su cobro, en todo o en parte, por un plazo de hasta cinco años, a pedido de la parte ejecutada o a requerimiento del Ministerio Público del Trabajo, desde que se verifique la vuelta a la normalidad.
   • Párrafo 1. Transcurrido el plazo mencionado al principio de este artículo sin que la entidad sindical haya promovido huelga abusiva, el tribunal competente podrá declarar la cancelación de la multa a pedido del sindicato ejecutado.
   • Párrafo 2. Se procederá a la ejecución íntegra de la multa cuando se promueva una huelga abusiva dentro del plazo establecido al principio de este artículo.
   • Artículo 2. Los sindicatos que se encuentren en proceso de ejecución a raíz de una multa impuesta por decisión judicial en el marco de un conflicto colectivo que haya dado lugar a una huelga podrán dirigirse al tribunal que haya aplicado la sanción para obtener la adecuación de las multas a los criterios y límites establecidos en el artículo 16 y a la suspensión de la ejecución de las multas en los términos del artículo 17...
   • Artículo 3. Esta ley entrará en vigor el día de su publicación.
5. 158. Por último, la CUT solicita que se recomiende al Gobierno que retire el proyecto de ley núm. 1802/96 y que se suprima el poder normativo de los tribunales en caso de conflicto colectivo en el que se produzca una huelga ya que en la actualidad el conflicto se somete a un arreglo obligatorio.

B. Respuesta del Gobierno

1. 159. En sus comunicaciones de 19 de diciembre de 1996 el Gobierno declara que el proyecto de ley núm. 1802/96 del que es autor el Poder Ejecutivo, es resultado del compromiso del Poder Ejecutivo en las reformas que se esfuerza en realizar para modernizar el Estado y sus instituciones.
2. 160. El Gobierno señala que durante la huelga de los trabajadores de la empresa PETROBRAS, que tuvo lugar en mayo de 1995, el Tribunal Superior del Trabajo determinó el retorno inmediato de los trabajadores a sus puestos de trabajo, teniendo en cuenta la sentencia que declaraba la ilegalidad del movimiento por incumplimiento de las normas vigentes en materia de conflictos colectivos, so pena de tener que pagar una multa de 100.000 reales por día para cada entidad afiliada a la Federación Unica de los Petroleros, que representaba a los trabajadores. Con esta sanción aplicada por la justicia del trabajo al no acatarse la orden de retorno al trabajo se procuró poner término a un movimiento que se prolongó durante un mes y en el cual la población civil sufrió la falta de abastecimiento de combustibles y gas de cocina en razón del no mantenimiento de un mínimo de servicios esenciales.
3. 161. Al aplicarse y ejecutarse la sentencia impuesta por la justicia del trabajo, numerosas entidades sindicales representativas de los trabajadores de la empresa que incumplieron la sentencia alegaron que su situación financiera se hallaba comprometida.
4. 162. Se tramitó en el Congreso Nacional el proyecto de ley núm. 600 (presentado por el Gobierno en atención a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1839) que concedía amnistía a los sindicatos petroleros en cuanto a las multas aplicadas por la justicia del trabajo a raíz del movimiento huelguista de mayo de 1995. Una vez aprobado por el Congreso Nacional, este proyecto de ley fue vetado por el Presidente de la República por considerarlo contrario al interés público en base al respeto de las normas jurídicas y de las decisiones judiciales. El precedente que se crearía con la sanción del mencionado proyecto de ley habría tenido como resultado menoscabar la legitimidad de los principios que rigen el Estado democrático y de derecho, poniendo en tela de juicio la armonización de los poderes del Estado consagrada en la Constitución, que quedaría comprometida por la desconsideración hacia decisiones adoptadas por el Poder Judicial de manera constante.
5. 163. El Presidente de la República, al tiempo que vetó el referido proyecto, presentó un proyecto distinto (núm. 1802/96) que regula de manera más precisa las consecuencias del ejercicio abusivo del derecho de huelga, estableciendo parámetros para determinar con mayor claridad jurídica la responsabilidad de los promotores de las paralizaciones consideradas abusivas, particularmente en aquellas actividades que prestan a la población en general servicios esenciales de acuerdo con la ley núm. 7783/89. El mensaje del Presidente deja entrever el reconocimiento del exceso en la sanción impuesta por el Tribunal Superior del Trabajo al acentuar que el Poder Ejecutivo no es indiferente a la posibilidad de que no sea viable la actividad sindical de los trabajadores petroleros frente al elevado monto de las multas aplicadas.
6. 164. El proyecto de ley núm. 1802/96 introdujo la posibilidad de solucionar la cuestión concreta de las multas impuestas a los sindicatos de trabajadores de PETROBRAS y de otros sindicatos, estableciendo parámetros que deben respetar los tribunales de trabajo para la fijación de multas, su cobro y la posibilidad de suspender la ejecución de tales multas.
7. 165. Si, por un lado, el proyecto tuvo en cuenta la situación de una categoría profesional que ante la ejecución de una multa dictada en virtud de una sentencia judicial declaratoria de huelga abusiva hacía inviable el ejercicio de la actividad sindical en el ámbito de un determinado sector productivo, por otra parte permite que cualquier otro sindicato que esté sufriendo el mismo proceso de ejecución también pueda beneficiarse con esta ley, dirigiéndose al tribunal que le condenó para que adecue las sanciones y/o la suspensión del cobro de las multas, de acuerdo con la capacidad económica de los sindicatos. Con esto se preserva la independencia y la armonía entre los poderes de la República, que quedaría altamente comprometida si el Congreso Nacional retirase la autoridad al Tribunal Superior del Trabajo en la aplicación de las multas impuestas con motivo del movimiento huelguista de mayo de 1995.
8. 166. El proyecto núm. 1802/96 introduce en la ley núm. 7783/89 (ley sobre la huelga) algunas prácticas que ya habían sido adoptadas por la justicia del trabajo en lo relativo a la fijación de porcentajes mínimos de personal en actividad y las condiciones en que serán prestados los servicios indispensables para atender las necesidades ineludibles de la población en caso de huelga en servicios esenciales; y la aplicación de multas y su ejecución por el Ministerio Público del Trabajo. De esta forma, el proyecto que se tramita en el Congreso Nacional propicia el restablecimiento de la normalidad en el ámbito de las relaciones laborales y sindicales en el sector de los petroleros (posibilidad de aplicación retroactiva de los criterios del proyecto de ley) y trasciende estos objetivos inmediatos llegando a regular de manera más precisa el ejercicio del derecho de huelga que garantiza la Constitución. El proyecto ofrece una solución más amplia en el plano normativo a la cuestión tratada en el proyecto de ley vetado por el Presidente relativo a la amnistía para las multas aplicadas por el Tribunal Superior del Trabajo a varias entidades sindicales.
9. 167. Si bien por una parte la inmunidad con respecto a los abusos practicados so pretexto del derecho de huelga es contraria a la Constitución, conviene por otra parte que la competencia de la justicia del trabajo se halle circunscrita en parámetros legales al aplicar sanciones pecuniarias a las entidades sindicales. El proyecto permite que sus efectos tengan aplicación extensiva a las multas que se habían dictado antes de su publicación. Esto valdrá también en lo que respecta a la limitación del valor de la multa y en lo relativo a la suspensión de su ejecución. Esta innovación permite a la parte objeto de ejecución librarse de la sanción pecuniaria una vez que haya retornado a la normalidad en las relaciones laborales.
10. 168. En su comunicación de 28 de enero de 1997, el Gobierno indica que la organización sindical se refiere al poder normativo de la justicia del trabajo como un instrumento contra los trabajadores. Esta afirmación no procede si se tiene en cuenta la naturaleza del conflicto colectivo sometido a la apreciación judicial, denominado conflicto colectivo, al cual pueden recurrir los trabajadores, empleadores (y Ministerio Público en el caso de paralización de actividades esenciales), solicitando la tutela del Estado para solucionar los conflictos colectivos cuyos intentos de acuerdo y conciliación se vean total o parcialmente frustrados. La Constitución federal otorga a la justicia del trabajo el poder normativo a efectos de establecer reglas y condiciones de trabajo en el juzgamiento de los conflictos colectivos, estableciéndose nuevas condiciones o reglas de trabajo y respetándose los límites impuestos por la propia Constitución y por la ley. Es una consecuencia del principio de jurisdicción o tutela que es una forma de solucionar los conflictos por medio de la intervención del Estado a través de un proceso judicial en el cual se establece el derecho concreto, dictando a las partes la solución del litigio. Este poder debe ser interpretado en concordancia con los principios de la democracia (artículo 1), de la separación de poderes (artículos 2 y 49) y de legalidad (artículo 5 II), todos ellos de la Constitución federal. En caso de huelga, esto es cuando se ha declarado un conflicto colectivo de derecho, o que se somete a la apreciación del Poder Judicial, se trata de determinar si la huelga es o no abusiva. En caso de una sentencia declaratoria de huelga abusiva, por el no cumplimiento de las disposiciones de la ley núm. 7783/89, se prevén sanciones ("astreintes") en caso de que no se retome el trabajo y se reinicien las negociaciones.
11. 169. El gobierno añade que el poder normativo, contrariamente a lo que afirma la organización querellante, tiene límites establecidos por la Constitución federal. Cuando la justicia del trabajo ejerce el poder normativo lleva a cabo una actividad exclusivamente jurisdiccional. Al juzgar los conflictos colectivos debe observar las normas existentes en el derecho positivo, ejerciendo un poder jurisdiccional dado que está aplicando el ordenamiento jurídico. Los límites establecidos por la Constitución se refieren a la prohibición del Poder Judicial de ejercer una actividad legislativa en función del principio de la separación de poderes. En el ejercicio del poder normativo, se aseguran la propiedad privada, la igualdad de derechos, la función social de la propiedad privada, la búsqueda del pleno empleo, la libre iniciativa, la valorización del trabajo humano y los dictámenes de la justicia social. El poder normativo se ejerce dentro de los límites de la ley, dado que nadie está obligado a hacer o a dejar de hacer algún acto en virtud de la ley (artículo 5 II). Esto quiere decir que el poder normativo no puede ser ejercido si no existe una previsión legal para ello. De esta forma, el poder normativo no legisla sobre cuestiones no previstas en la ley. El poder normativo establece normas a través de una sentencia normativa dictada por un colegiado competente, en el presente caso la sección de conflictos colectivos del TST, compuesta por letrados y representantes de los trabajadores y de los empleadores. Asimismo, establece la instrucción normativa que el pronunciamiento sobre la calificación de la huelga y sus consecuencias le competerá al colegiado competente, en el presente caso, integrado por la sección de conflictos colectivos, que cuenta entre sus miembros a representantes de los trabajadores y empleadores y a letrados.
12. 170. Como todo proyecto de ley, el proyecto núm. 1802/96 es susceptible de modificaciones en el curso de su tramitación en las comisiones del Congreso Nacional. Corresponde a la sociedad, representada en el Congreso Nacional, decidir sobre su conveniencia, adecuación y oportunidad, introduciendo las modificaciones que considere necesarias para poder ser aprobado y posteriormente sometido a la sanción presidencial.

C. Conclusiones del Comité

1. 171. En el presente caso, la organización querellante alega la imposición de multas a los sindicatos afiliados a la Federación Unica de Petroleros que participaron en huelgas en la empresa PETROBRAS en 1995, multas éstas que excedían de la capacidad de pago de los sindicatos; el veto del Presidente de la República a una ley (núm. 600) adoptada por el Congreso Nacional que preveía una amnistía para dichas multas; la presentación de un proyecto de ley (núm. 1802/96) que reglamenta la imposición de multas por huelgas juzgadas abusivas o ilegales por la autoridad judicial y que, según el querellante, contiene disposiciones contrarias a la libertad sindical y mantiene el sometimiento de los conflictos colectivos de intereses a la autoridad judicial.
2. 172. En lo que respecta a las multas impuestas por la autoridad judicial a los sindicatos afiliados a la Federación Unica de Petroleros a raíz de huelgas en la empresa PETROBRAS en 1995, realizadas con posterioridad a un arreglo judicial obligatorio, el Comité observa que el monto total de las multas es elevadísimo y que el Gobierno reconoce que con dicho monto pudiera no ser viable la actividad sindical de los trabajadores. El Comité desea referirse a las conclusiones que, en el marco del caso núm. 1839, formuló en su reunión de noviembre de 1995 sobre este conflicto colectivo y esta huelga de los petroleros y sobre el sometimiento de los conflictos a la autoridad judicial, que se reproducen a continuación (véase el 300.o informe, párrafos 86 y 87):
   • En lo que respecta a la violación del principio de negociación colectiva en el mencionado conflicto, el Comité observa que, según el querellante, la huelga se inició el 27 de septiembre de 1994 al negarse la empresa a aceptar las principales reivindicaciones sindicales y que tres días después, el 30 de septiembre de 1994, el Tribunal Superior del Trabajo estableció, según declara el Gobierno, las condiciones de trabajo que deberían respetar las partes (como consecuencia de ello los huelguistas debían, según estipula la legislación, volver inmediatamente al trabajo). Asimismo, el Gobierno ha declarado que posteriormente, el 9 de mayo de 1995, la empresa sometió el conflicto colectivo al Tribunal Superior del Trabajo. El querellante ha señalado también en relación al conflicto colectivo que el Gobierno y la empresa Petrobras no respetaron los respectivos acuerdos que se envían en anexo y que habían suscrito con la Federación Unica de Petroleros el 10 y 25 de noviembre de 1994 (este último acuerdo sería calificado posteriormente por el Tribunal Superior del Trabajo como "Protocolo de intenciones", sin validez jurídica). Con independencia de estos instrumentos, el Comité debe poner de relieve que tres días después de iniciarse la huelga y mientras que ésta se desarrollaba, el Tribunal Superior del Trabajo impuso las condiciones de trabajo que debían respetar las partes, haciendo así ilegal la acción huelguística. A este respecto, el Comité desea recordar el principio según el cual "una disposición que permite que una de las partes del conflicto pueda unilateralmente solicitar la intervención de la autoridad del trabajo para que se aboque a la solución del mismo, presenta un riesgo contra el derecho de los trabajadores a declarar la huelga y es contraria al fomento de la negociación colectiva" (véanse 265.o informe, casos núms. 1478 y 1484 (Perú), párrafo 547, y 295.o informe, caso núm. 1718 (Filipinas), párrafo 296). En estas condiciones, el Comité considera que la acción tomada violó el derecho de huelga y pide al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación con objeto de que el sometimiento de los conflictos colectivos de intereses a las autoridades judiciales sólo sea posible de común acuerdo entre las partes o bien en el caso de servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población).
   • El Comité urge al Gobierno a que garantice que los convenios colectivos entre empresas y sindicatos sean respetados. Le pide también que aliente a los interlocutores sociales a resolver los conflictos colectivos a través de la negociación colectiva.
3. 173. El Comité constata que en este caso concreto, el Comité había concluido ya que el Gobierno había actuado en clara violación de los principios de la libertad sindical al intervenir y poner término a la huelga de PETROBRAS. En estas condiciones, el Comité concluye que la imposición de multas por el ejercicio del derecho de huelga en las circunstancias del presente caso no se ajusta a los principios de la libertad sindical, máxime teniendo en cuenta que el Gobierno reconoce que con el elevado monto de las multas puede no ser viable la actividad sindical. El Comité subraya que no debería imponerse ninguna multa o sanción contra los sindicatos en cuestión. Comité recuerda también que en atención a las anteriores recomendaciones del Comité, el Gobierno presentó un proyecto de ley (núm. 600) al Congreso Nacional que preveía la amnistía para las multas (ulteriormente vetado por el Presidente de la República invocando el respeto de las decisiones del Poder Judicial y la salvaguarda de los principios del Estado democrático y de derecho). El Comité insiste en que el Gobierno tome las medidas necesarias para que dichas multas se anulen. Asimismo, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno sobre las situaciones en que se ejerce el poder normativo de la justicia del trabajo; a juicio del Comité dicho planteamiento es compatible con los principios de la libertad sindical en la medida en que se trate de servicios esenciales en el sentido estricto del término. Como hiciera ya en su reunión de noviembre de 1995, el Comité reitera su petición al Gobierno de que tome medidas con miras a la modificación de la legislación con objeto de que el sometimiento de los conflictos colectivos de intereses a las autoridades judiciales sólo sea posible de común acuerdo entre las partes o bien en el caso de servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población).
4. 174. En cuanto al proyecto de ley núm. 1802/96 que regula y establece criterios sobre la imposición de multas en caso de huelga abusiva o ilegal, enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional, el Comité toma nota de que según el Gobierno el proyecto de ley establece parámetros para determinar con mayor claridad jurídica las responsabilidades en caso de paralizaciones abusivas en los servicios esenciales mencionados en la legislación, en particular teniendo en cuenta que frente al elevado monto de las multas impuestas por la autoridad judicial podrían hacer inviables las actividades sindicales. El Comité toma nota asimismo de que frente a la situación que se daba, el proyecto de ley postula que las multas se adecuen a la capacidad económica de los sindicatos y que pueden suspenderse y cancelarse al término de cinco años si la entidad sindical no ha promovido otra huelga abusiva (por ejemplo porque ha habido incumplimiento de los servicios mínimos).
5. 175. El Comité desea señalar que el hecho de que los interlocutores sociales puedan ser objeto de sanciones en caso de violación de la legislación laboral, inclusive a través de multas, no es en sí mismo objetable; no obstante, dichas sanciones deben guardar proporción con la gravedad de la infracción cometida y en todo caso no atentar contra la continuación de las actividades de los sancionados. Asimismo, el proyecto no debería prever multas o sanciones en caso de huelgas legítimas. En este sentido, el Comité considera que multas que equivalen a un monto máximo de 500 ó 1.000 salarios mínimos por día de huelga abusiva son susceptibles de tener un efecto intimidatorio sobre los sindicatos e inhibir sus acciones sindicales reivindicativas legítimas, efecto éste que también se produce cuando - como también prevé el proyecto de ley - la cancelación de una multa de esta índole se halla subordinada a la no realización de una nueva huelga que sea considerada abusiva. Por ello, el Comité pide al Gobierno que consulte a los interlocutores sociales sobre el contenido del proyecto de ley núm. 1802/96 y espera que el resultado de dichas consultas y los principios anteriores serán tenidos en cuenta en el texto final de la ley.

Recomendación del Comité

1. 176. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que aprueba las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité insiste en que el Gobierno tome medidas para anular las multas impuestas a los sindicatos de la Federación Unica de Petroleros por la participación en huelgas en la empresa PETROBRAS en 1995;
   • b) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación que se está examinando en el Congreso Nacional actualmente no prevea multas o sanciones por la realización de huelgas legítimas. En este sentido, considerando que ciertas disposiciones del proyecto de ley núm. 1802/96 pueden tener un efecto intimidatorio sobre los sindicatos e inhibir sus acciones sindicales reivindicativas legítimas, el Comité pide al Gobierno que consulte a los interlocutores sociales sobre el contenido del proyecto de ley núm. 1802/96 y espera que el texto final tendrá en cuenta el resultado de dichas consultas y los principios formulados en las conclusiones, y
   • c) el Comité pide nuevamente al Gobierno que tome medidas con miras a la modificación de la legislación con objeto de que el sometimiento de los conflictos colectivos de intereses a las autoridades judiciales sólo sea posible de común acuerdo entre las partes o bien en el caso de servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población).