Informe definitivo - Informe núm. 305, Noviembre 1996

Caso núm. 1879 (Costa Rica) - Fecha de presentación de la queja:: 18-ABR-96 - Cerrado

1. 183. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de fecha 18 de abril de 1996. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 1.o de agosto y 11 de septiembre de 1996.
2. 184. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos del querellante

1. 185. En su comunicación de 18 de abril de 1996, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) expresa su más profunda preocupación por la delicada y difícil situación que enfrentan las organizaciones sindicales del sector privado, que se han visto sometidas a una política de represalia contra los sindicalistas, por parte del sector empresarial, orientada a la destrucción del movimiento sindical en el sector privado.
2. 186. La CIOSL precisa que el pasado 26 de noviembre de 1995, la Asociación de Trabajadores de Fertilizantes (ATFE) y sus trabajadores, iniciaron una huelga en la empresa Fertilizantes de Centroamérica S.A. (FERTICA), empresa ubicada en Puntarenas, especializada en la fabricación de fertilizantes, recientemente privatizada. Motivó este movimiento huelguístico la actitud antisindical asumida por la patronal al violentar y desconocer la convención colectiva y el sindicato, sustituyéndolo por la asociación solidarista local, controlada por el empleador, y despidiendo, además, a los afiliados y dirigentes del mismo. La CIOSL añade por otra parte, que la empresa ha venido ejerciendo prácticas laborales desleales, agregando a ello la recontratación de trabajadores en condiciones inferiores tanto en materia salarial como de seguridad e higiene del trabajo y el excesivo recargo por jornada laboral. Todas estas agresiones a la legislación y a los derechos laborales fueron debidamente comprobadas por inspectores del Ministerio del Trabajo comisionados especialmente para investigar este caso. A pesar de dicho informe no se logrará nada a corto plazo ya que el sistema legal y jurídico costarricense se ha caracterizado siempre por dilatar los resultados de los procesos, provocando con esto la total falta de protección de los trabajadores y de las organizaciones sindicales a las que representan (la CIOSL anexa informe de los inspectores de trabajo).
3. 187. La CIOSL alega asimismo que se envió un contingente antimotines a la empresa FERTICA para desalojar a los obreros que de manera pacífica se apostaban frente a las instalaciones desde el 11 de septiembre de 1995.
4. 188. La CIOSL concluye señalando que la negativa de la empresa a negociar con el sindicato, utilizando también subterfugios legales, para imposibilitar la solución al conflicto y, sumado a ello, la actitud cómplice y tolerante de las autoridades gubernamentales, reflejan el destino que les espera a las organizaciones sindicales que forman parte de las empresas públicas por privatizar.

B. Respuesta del Gobierno

1. 189. En sus comunicaciones de 1.o de agosto y 11 de septiembre de 1996, el Gobierno declara que durante el año 1995, la empresa FERTICA experimentó un proceso de cambio y de transformación, como consecuencia del proceso de privatización. Este proceso de reorganización de las estructuras productivas provocó un conflicto laboral que demandó participación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en procura de diálogo y paz laboral. Sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en la normativa nacional, en concordancia con las disposiciones prescritas en los convenios internacionales de la OIT sobre libertad sindical, ratificados por Costa Rica, a saber los Convenios núms. 87, 98 y 135, están prohibidas las acciones u omisiones que tiendan a evitar, limitar, constreñir o impedir el libre ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores, sus sindicatos o las coaliciones de trabajadores.
2. 190. En relación con los alegatos relativos a supuestos despidos antisindicales en la empresa Fertilizantes de Centroamérica S.A., de varios representantes de los trabajadores, así como a distintos actos antisindicales de esa empresa y a la violación de la convención colectiva, el Gobierno informa que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha mantenido un estudio constante encaminado a solucionar los ilícitos de cita, instruyendo los procedimientos legales correspondientes, con el fin de mantener el estado de derecho y atender las reglas del debido proceso, que son aplicables en toda la fase del proceso, incluso en la resolución de las acciones jurídicas que interponen las partes, sean recursos o incidentes, por ejemplo, los cuales muchas veces se convierten en medidas jurídicas que se utilizan para dilatar la emisión de la resolución final.
3. 191. En agosto, septiembre y octubre de 1995, dirigentes de la Asociación de Trabajadores de Fertilizantes (ATFE) presentaron denuncia ante la Dirección de Inspección de Trabajo contra la empresa Fertilizantes de Centroamérica S.A. (FERTICA) por presunta violación de los Convenios núms. 98 y 135 de la OIT, así como de la convención colectiva (transgresión a la casi totalidad de la misma) y por prácticas desleales y persecución sindical.
4. 192. La Dirección Nacional de Inspección de Trabajo con el fin de agilizar la investigación de las tres acciones promovidas por ATFE, comisionó a dos inspectores para que tramitaran en forma conjunta las denuncias en referencia. Con fecha 20 de noviembre de 1995, los inspectores comisionados al efecto, rindieron el informe pertinente (del cual se envía copia) concluyendo, salvo mejor criterio que FERTICA "arbitrariamente anuló la convención colectiva en su totalidad, violentando con ello los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo, y el artículo 62 de la Constitución Política. De igual forma se dieron elementos suficientes para determinar acciones antisindicales de persecución sindical y prácticas desleales contra la Asociación de Trabajadores de Fertilizantes, conocida como ATFE, contraviniendo con ello los artículos 363 y siguientes del Código de Trabajo, artículo 60 de la Constitución Política, y los Convenios núms. 98 y 135 de la OIT. Por lo que solicitamos se proceda a citar a la comparecencia establecida por ley". Según se desprende del informe de cita, en relación con la denuncia por presunta persecución sindical y prácticas desleales, los inspectores comisionados para la investigación consideran que el 9 de septiembre de 1995, FERTICA procedió al despido de la totalidad de sus trabajadores, de los cuales 265 personas eran afiliados al sindicato ATFE, produciendo el derrumbamiento de la estabilidad laboral de los trabajadores organizados. Asimismo, el informe señala que el día 9 de septiembre de 1995 FERTICA despide a la junta directiva de ATFE, violentando el procedimiento establecido en el artículo 10 de la convención colectiva, la normativa nacional en relación con la protección de los representantes sindicales establecida en los artículos 363 y siguientes del Código de Trabajo, así como los Convenios núms. 98 y 135 de la OIT. Según el informe, a partir del 9 de septiembre de 1995, la empresa FERTICA dejó de aplicar la convención colectiva en su totalidad, quebrando el orden jurídico que regía las relaciones obreropatronales. La totalidad de comités paritarios creados por convención colectiva fueron desactivados a partir de la fecha en que dicha ley profesional dejó de aplicarse, además de haberse suprimido todos los derechos y garantías de los trabajadores, incluido el fuero sindical.
5. 193. El Gobierno añade que el 5 de diciembre de 1995, se convocó a las partes involucradas a la audiencia que prevé el numeral 365 del Código de Trabajo, la cual fue fijada para el 18 de diciembre de 1995. En atención a solicitud de la representación patronal se trasladó la fecha de la audiencia para el 21 de diciembre de 1995. En dicha audiencia el representante patronal interpuso incidente mediante el cual cuestiona la validez legal de la representación del dirigente sindical Sr. Indalecio Ordoñez Calvo (autor de una de las denuncias) en relación con los afiliados a la organización social denunciante. El despacho del Ministro mediante resolución de 8 de enero de 1996, revoca la resolución de la Dirección Nacional de Inspección y declara con lugar el recurso de apelación formulado.
6. 194. En atención a lo resuelto por el Ministro, la Dirección Nacional de Inspección procedió a convocar a las partes involucradas a audiencia, la cual se fijó para el 19 de enero de 1996. En esa fecha se llevó a cabo dicha audiencia, a la cual se presentó solamente la representación de los trabajadores, toda vez que en el domicilio de la empresa denunciada se negaron a recibir la cédula de citación correspondiente. El resultado de la audiencia indicada se desprende en forma clara y diáfana de lo dispuesto en la resolución emitida por la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo el 29 de enero de 1996, la cual confirma las conclusiones emitidas por los inspectores comisionados mediante el informe de 20 de noviembre de 1995.
7. 195. Dentro de los hechos probados contenidos en la resolución en cuestión se señala que FERTICA no aplica la convención colectiva suscrita con ATFE desde el 9 de septiembre de 1995, pese a que dicho instrumento tiene vigencia hasta el 15 de septiembre de 1996. En fecha 9 de septiembre de 1995, la empresa denunciada despidió a todos los trabajadores con pago de prestaciones, incluidos 265 trabajadores afiliados al sindicato denunciante. Asimismo se señala que los dirigentes sindicales Sres. Indalecio Ordoñez Calvo y Marco Antonio Guzmán Rodríguez no reciben salario a partir del 10 de septiembre de 1995, en contravención con lo dispuesto en el artículo 9 de la referida convención. En relación con el despido de los miembros de la Junta Directiva, la empresa FERTICA incumplió el artículo 10 de la citada convención colectiva. Por lo tanto, la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo resolvió declarar con lugar las denuncias por violación de convención colectiva, prácticas laborales desleales y persecución sindical promovidas por ATFE contra la empresa FERTICA. Además se hizo saber a las partes involucradas que una vez firme la resolución de 29 de enero de 1996, se procederá a presentar la denuncia respectiva ante la autoridad jurisdiccional que corresponda.
8. 196. En relación con esta última resolución administrativa, cabe acotar que la organización querellante expone en forma temeraria una serie de consideraciones subjetivas tendientes a confundir a la OIT, cuando objeta la existencia de dilaciones. En este sentido, el Gobierno informa que la resolución de 29 de enero de 1996, fue recurrida por la empresa FERTICA mediante escrito recibido en fecha 21 de febrero de 1996, mediante el cual interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio. La Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, mediante resolución de 8 de marzo de 1996, declaró sin lugar el recurso de revocatoria y otras impugnaciones interpuestas por el representante de FERTICA.
9. 197. En este apartado resulta importante informar que, con fecha 22 de marzo de 1996, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, vía telegrama, solicita al despacho del Ministro la remisión a la mayor brevedad posible del expediente administrativo original en el cual se encuentra el recurso de apelación presentado por la empresa FERTICA contra las resoluciones de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo. Lo anterior con el fin de resolver una acción de inconstitucionalidad promovida por FERTICA S.A. Dicho expediente original lo devuelve la Sala Constitucional el mes de junio de 1996, mediante oficio con fecha 13 de junio de 1996, en el cual también informa acerca del voto N-2810-96 que rechaza por el fondo la referida acción de inconstitucionalidad promovida por la empresa. Devuelto el expediente de cita por la Sala Constitucional en el mes de junio de 1996, el Ministro de Trabajo se avocó en forma prioritaria en la resolución del recurso de apelación incoado contra la resolución administrativa de 29 de enero de 1996, siendo injusta y temeraria cualquier acusación de la organización recurrente en la cual se pretenda endosar al Ministerio atrasos inexistentes. En este sentido, mediante resolución de 29 de julio de 1996, el Ministro resuelve el recurso, declarando sin lugar el recurso de apelación, la nulidad concomitante y la excepción de falta de capacidad interpuestos contra las resoluciones administrativas de 29 de enero y 8 de marzo de 1996, además de dar por agotada la vía administrativa. Se ordena además a la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo presentar sin dilación denuncia ante la autoridad jurisdiccional correspondiente, según los artículos 564 y siguientes del Código de Trabajo, solicitando imponer las sanciones previstas en la legislación laboral vigente, sin perjuicio de cualquier otra medida que pueda ordenarse. Concretamente, se le solicita al señor alcalde o juez de trabajo, según sea el caso, que ordene la restitución de los derechos violados y la reparación del daño causado a los trabajadores, conforme lo prescrito en el numeral 610 del Código de Trabajo. Se solicita además expresamente que se ordene la reinstalación inmediata y el pago de los salarios caídos de todos los trabajadores afectados. El Gobierno envía copia de la denuncia interpuesta el 30 de agosto de 1996 para la imposición de sanciones a la empresa.
10. 198. El Gobierno subraya que el proceso de resolución del caso lo ha atendido el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, y lamenta que se esté recurriendo a las instancias internacionales, sin haber agotado previamente las nacionales, actuando por ende en dos campos o vías simultáneamente, lo que demuestra una evidente temeridad y un desconocimiento del estado de derecho que impera en el país y una falta de verdad que deja a éste en pleno estado de indefensión, sobre todo si se tiene en cuenta que no sólo la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo ha intervenido en la solución del conflicto que nos ocupa, también lo ha hecho el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que ha atendido diversas comparecencias para conciliar los asuntos relacionados con la denuncia interpuesta por la organización querellante ante la OIT.
11. 199. Por todo lo expuesto, el Gobierno solicita que se desestime en su totalidad la queja.

C. Conclusiones del Comité

1. 200. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante y las autoridades del Ministerio de Trabajo coinciden básicamente (según se desprende de la respuesta del Gobierno) en cuanto a la existencia de acciones antisindicales por parte de la empresa FERTICA S.A. (despido de los dirigentes y afiliados a la Asociación de Trabajadores de FERTICA S.A., e incumplimiento de la convención colectiva en su totalidad). El Comité toma nota en este sentido de que, tras un informe de la inspección de trabajo constatando tales infracciones, que corresponden a septiembre de 1995, el Ministerio de Trabajo introdujo una acción judicial para la imposición de sanciones a la empresa y la reparación de los daños causados, solicitando, en particular, la reinstalación inmediata de los afectados y el pago de los salarios caídos, y en general la restitución de los derechos violados. El Comité deplora que, según se indica en el informe de la inspección de trabajo, la empresa en cuestión haya incurrido en prácticas desleales (anulación arbitraria de la convención colectiva en su totalidad y acciones antisindicales de persecución sindical que se concretaron en el despido de la junta directiva de la Asociación de Trabajadores de FERTICA S.A. y de 265 afiliados). El Comité deplora también que con posterioridad a los despidos de sindicalistas, la empresa haya contratado, según los alegatos, a nuevos trabajadores.
2. 201. En cuanto al alegato relativo a la dilación de los resultados de los procedimientos emprendidos ante las autoridades, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno sobre la necesidad de garantizar las reglas del debido proceso, así como de los distintos incidentes y recursos administrativos interpuestos por la empresa, y del recurso jurisdiccional de inconstitucionalidad que planteó la misma (que fue desestimado). El Comité observa que, según consta en el informe de la inspección de trabajo, las violaciones a la legislación por parte de la empresa se produjeron el 9 de septiembre de 1995 y que dicho informe está fechado el 20 de noviembre de 1995. El Comité observa asimismo que las acciones administrativas y judiciales de la empresa impidieron que el Gobierno pudiera dirigirse antes de finales de agosto de 1996 a la autoridad judicial, a efectos de obtener las sanciones y reparaciones previstas en la legislación. El Comité constata que entre los actos antisindicales objetados por el querellante (septiembre de 1995) y la demanda judicial del Ministerio solicitando sanciones contra la empresa y reparaciones (finales de agosto de 1996) mediaron once meses.
3. 202. El Comité observa que la autoridad judicial sigue sin expedirse sobre la demanda judicial para que se establezcan sanciones y se restituyan los derechos violados, lo cual no es satisfactorio si se tiene en cuenta el largo período que los dirigentes y afiliados sindicales están teniendo que soportar antes de que se les restaure sus derechos. En este sentido, el Comité desea recordar que "los procesos relativos a cuestiones de discriminación antisindical, en violación del Convenio núm. 98, deberían ser examinados prontamente, a fin de que las medidas correctivas necesarias puedan ser realmente eficaces; una excesiva demora en la tramitación de los casos de discriminación antisindical y, en particular, la ausencia de decisión por largo tiempo en los procesos relativos a la reposición de los dirigentes sindicales despedidos equivale a una denegación de justicia y por tanto una negación de los derechos sindicales de los afectados" (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición (revisada), 1996, párrafo 749). El Comité expresa su preocupación ante la lentitud y la poca eficiencia de los procedimientos en un número considerable de casos y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la rapidez de los procedimientos.
4. 203. En el presente caso, teniendo en cuenta la evidencia de los actos antisindicales constatados por la inspección de trabajo, las graves consecuencias que han tenido sobre el sindicato y su afiliados el considerable período de tiempo transcurrido desde que se produjeron las infracciones a los derechos sindicales, así como los retraso a que puede ser sometido todavía el proceso judicial emprendido (posibles recursos o apertura de nuevos incidentes procesales), el Comité pide al Gobierno que tome nuevas acciones tendentes a mediar entre las partes para que se resuelva rápidamente el conflicto entre la Asociación de Trabajadores de FERTICA S.A. y la empresa, de manera negociada y teniendo plenamente en cuenta las disposiciones de los Convenios núms. 98 y 135, ratificados por Costa Rica. En particular, el Comité pide que se reintegre en su puesto de trabajo a todos los despedidos por su función o afiliación sindicales, así como el cumplimiento de la convención colectiva.
5. 204. Por último, el Comité lamenta que el Gobierno no haya respondido al alegato relativo al envío de un contingente antimotines a la empresa FERTICA S.A. para desalojar a los obreros que de manera pacífica se apostaban frente a las instalaciones de la empresa desde el 11 de septiembre de 1995. A este respecto, el Comité señala a la atención del Gobierno que "el solo hecho de participar en un piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como acción ilegítima. Pero es muy diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencia o de obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas, actos que en muchos países son castigados por la ley penal" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 586). El Comité pide al Gobierno que en el futuro se asegure del respeto de este principio.

Recomendación del Comité

1. 205. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome nuevas acciones tendentes a mediar entre las partes para que se resuelva rápidamente el conflicto entre la Asociación de Trabajadores de FERTICA S.A. y la empresa de manera negociada y teniendo plenamente en cuenta las disposiciones de los Convenios núms. 98 y 135, ratificados por Costa Rica. En particular, el Comité pide que se reintegre en su puesto de trabajo a todos los despedidos por su función o afiliación sindicales, así como el cumplimiento de la convención colectiva;
   • b) el Comité expresa su preocupación ante la lentitud y la poca eficiencia de los procedimientos sobre discriminación antisindical en un número considerable de casos y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la rapidez de los procedimientos, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que, en el futuro se asegure del principio según el cual "el solo hecho de participar en un piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como acción ilegítima. Pero es muy diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencia o de obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas, actos que en muchos países son castigados por la ley penal".