Informe definitivo - Informe núm. 299, Junio 1995

Caso núm. 1768 (Islandia) - Fecha de presentación de la queja:: 29-MAR-94 - Cerrado

1. 71. Por comunicación de 29 de marzo de 1994, la Federación del Trabajo de Islandia (ASI) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Islandia.
2. 72. El Gobierno envió sus observaciones sobre este caso por comunicación de fecha 20 de febrero de 1995.
3. 73. Islandia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 74. En su comunicación de 29 de marzo de 1994, la ASI alega que se han violado los Convenios núms. 87 y 98 con la promulgación por el Althing (Parlamento de Islandia) de la ley núm. 15 de 23 de marzo de 1993, por la que se prohíbe la huelga y el cierre patronal en el transbordador Herjólfur y en virtud de la cual se designa un tribunal especial de arbitraje para determinar las condiciones de remuneración y de trabajo de los miembros de la tripulación en el Herjólfur a partir del 1.o de agosto de 1993. Alega asimismo que la sentencia del Tribunal de Arbitraje del 9 de agosto de 1993, pronunciada con el fin de satisfacer las reivindicaciones de afiliados de otros sindicatos que eran partes en un conflicto sobre condiciones de remuneración y de trabajo con la dirección de Herjólfur Ltd., menoscabó las condiciones de remuneración y de trabajo de afiliados sindicales ajenos a este conflicto y los privó de su derecho de negociación colectiva.
2. 75. Más concretamente, la ASI explica que el Herjólfur es un transbordador que navega entre las Islas Westman (Vestmannaeyjar, mar adentro de la costa meridional de Islandia) y la isla principal. Hay normalmente 16 personas ocupadas a bordo que están afiliadas a cinco sindicatos: los oficiales son miembros de la Asociación de Oficiales de Barco de Islandia, los oficiales de máquinas son miembros de la Asociación de Oficiales de Máquinas de Islandia, los capitanes son miembros del Sindicato de Capitanes de la Flota Mercante de Islandia, los mayordomos y camareros son miembros del Sindicato de Mayordomos y Camareros de Barco de Islandia y las azafatas, los marineros preferentes y los contramaestres (miembros de la tripulación) están afiliados al Sindicato de la Gente de Mar Jötunn. La dirección de Herjólfur Ltd. ha concertado acuerdos por separado con cada sindicato, y los acuerdos sobre condiciones de remuneración y de trabajo de estos sindicatos son totalmente independientes unos de otros.
3. 76. El 3 de febrero de 1993, la Asociación de Oficiales de Barco de Islandia declaró una huelga de oficiales en el Herjólfur. Las reivindicaciones de los oficiales comprendían un aumento proporcional de salario en relación con el de los contramaestres. Poco después de que la Asociación de Oficiales de Barco de Islandia empezara su huelga, el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn fue invitado a participar en negociaciones sobre cambios en la organización del trabajo a bordo. El Sindicato de la Gente de Mar Jötunn señaló que su acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo sólo expiraba el 1.o de marzo de 1993, y, cuando fue invitado a participar en negociaciones sobre esta cuestión, el sindicato se remitió a dicho acuerdo.
4. 77. El 23 de febrero, la marinería del Herjólfur, es decir, los contramaestres y los marineros preferentes, recibieron una carta de despido en la que se anunciaba la terminación de su relación de empleo después del período legal de notificación previa. El Sindicato de la Gente de Mar estimó que estos despidos se habían decidido para obligar a la marinería a aceptar las reivindicaciones de los oficiales y las decisiones del consejo de administración de Herjólfur Ltd. sobre los cambios en la organización del trabajo; la marinería estimó que las propuestas presentadas violaban abiertamente sus derechos. La Federación de la Gente de Mar de Islandia y el Sindicato de la Gente de Mar de Reykiavik presentaron protestas enérgicas contra los despidos de marineros. La comisión negociadora de la Federación de la Gente de Mar de Islandia, que estaba facultada para representar al Sindicato de la Gente de Mar Jötunn, se negó a negociar con el consejo de administración del Herjólfur un nuevo acuerdo sobre condiciones de remuneración de trabajo para la tripulación hasta que se hubieren anulado los despidos.
5. 78. El 8 de marzo de 1993, el consejo de administración del Herjólfur anuló las decisiones de despido a reserva de que representantes de la tripulación participaran en una reunión. Se celebró una reunión el 9 de marzo de 1993 en la que representantes de la tripulación presentaron una propuesta de acuerdo sin cambios en las condiciones de remuneración y de trabajo, a reserva de una enmienda con arreglo a la cual los componentes de la remuneración se aumentarían en cantidades equivalentes a las que pudieran fijarse en negociaciones sobre condiciones de remuneración y de trabajo celebradas por la ASI y la Confederación de Empleadores de Islandia (VSI) respecto de los trabajadores en tierra. La propuesta de la tripulación de 9 de marzo también comprendía una declaración sobre la posibilidad de concertar un acuerdo global sobre condiciones de remuneración y de trabajo de la tripulación del Herjólfur durante la vigencia del convenio colectivo. La tripulación estimó que era más natural considerar los cambios posibles en la organización del trabajo en circunstancias distintas de las que habían motivado la huelga de los oficiales, ya que esta última creaba presiones muy fuertes. Por otra parte, con sus reivindicaciones los oficiales habían involucrado a la tripulación en su conflicto sobre condiciones de remuneración y de trabajo con el consejo de administración del Herjólfur. La tripulación estimaba que estas circunstancias eran impropias para negociar cambios en la organización del trabajo a bordo.
6. 79. La propuesta de la marinería de 9 de marzo no recibió respuesta. En lugar de ello, la ley núm. 15 de 1993 se promulgó el 23 de marzo (se adjunta a la queja una traducción de la ley). La ley prohíbe la huelga de la Asociación de Oficiales de Barco de Islandia en el Herjólfur, "así como los cierres patronales, huelgas y otras medidas encaminadas a imponer por la fuerza un sistema de condiciones de remuneración y de trabajo distinto del que establece la presente ley...". La ley también dispone que si el sindicato que representa a los trabajadores embarcados y la junta de directores de Herjólfur Ltd. no consiguen llegar a un acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo antes del 1.o de junio de 1993, el Tribunal Supremo designará a tres personas que constituirán un Tribunal de Arbitraje para fijar las condiciones de remuneración y de trabajo de los miembros de la tripulación del Herjólfur a partir del 1.o de agosto de 1993. Como las partes en el conflicto no habían conseguido llegar a un acuerdo el 1.o de agosto de 1993, el Tribunal de Arbitraje se pronunció el 9 de agosto del mismo año. Los cinco sindicatos se designaron como partes en el caso sometido al Tribunal de Arbitraje, siendo sus reivindicaciones prácticamente las mismas que las que habían formulado anteriormente. Los oficiales, es decir, los oficiales de máquinas y de cubierta y los capitanes pedían que sus salarios fueran en todo caso superiores en cierta proporción al de sus subordinados. El Sindicato de la Gente de Mar Jötunn se remitió a su oferta de 9 de marzo pero reiteró su criterio de que cambios en la organización del trabajo habían de ser negociados y no competían al Tribunal de Arbitraje designado por la ley.
7. 80. Sin embargo, la conclusión a que llegó el Tribunal de Arbitraje fue que las condiciones de remuneración y de trabajo de los oficiales del Herjólfur durante el período comprendido entre el 23 de marzo de 1993 y el 31 de diciembre del mismo año deberían basarse en las condiciones de remuneración y de trabajo vigentes para los cuatro sindicatos (con exclusión del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn). Las condiciones de remuneración y de trabajo de la tripulación durante el mismo período, incluidas las correspondientes a los contramaestres y azafatas habían de basarse, en cambio, en el último acuerdo vigente sobre condiciones de remuneración y de trabajo de la gente de mar de la marina mercante concertado entre el Sindicato de la Gente de Mar de Reykiavik y los empleadores y entre el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn y el demandado, Herjólfur Ltd., con exclusión de la cláusula relativa a horas extraordinarias previstas en el artículo 3 del acuerdo especial entre las partes, de 15 de agosto de 1989, concerniente a los marineros preferentes, que había de derogarse. La cláusula relativa a la remuneración de las horas extraordinarias se adoptó en el acuerdo concertado entre las partes en 1981, cuando se pactó que el número de marineros preferentes sería inferior a la dotación que se estimaba necesaria y que, a cambio de ello, éstos percibirían una remuneración adicional por concepto de horas extraordinarias. El trabajo siempre se había organizado con arreglo a estas condiciones desde 1981.
8. 81. Sin embargo, en su dictamen, el Tribunal de Arbitraje se refirió al artículo 3 de la ley núm. 15 de 1993 declarando que para fijar las condiciones de remuneración y de trabajo en virtud de dicha ley, el Tribunal de Arbitraje había de tener en cuenta los acuerdos vigentes sobre condiciones de remuneración y de trabajo en los buques mercantes y la tendencia general de los salarios en el país. El Tribunal estimó que la remuneración de las horas extraordinarias que los marineros preferentes habían percibido durante 12 años rebasaba el nivel habitual en la marina mercante y que, por tanto, había de suprimirse. Según la ASI, el dictamen del Tribunal de Arbitraje reduce el salario de la tripulación en 10 por ciento y, por lo tanto, menoscaba en grado importante las condiciones de remuneración y de trabajo de la tripulación. La ASI critica la decisión adoptada en este caso por la que se permite reducir los salarios de los miembros de un sindicato para resolver un conflicto entre los empleadores y otro sindicato. Por otra parte, el Tribunal de Arbitraje declara en sus considerandos que el conflicto puede en gran medida atribuirse a un desacuerdo interno entre los sindicatos, en especial en lo que se refiere a las tasas de remuneración. A juicio de la ASI no corresponde a los sindicatos ponerse de acuerdo entre ellos sobre las tasas de remuneración.
9. 82. En breve, la ASI resume de la forma siguiente sus argumentos sobre el por qué el Gobierno viola los Convenios núms. 87 y 98. En primer lugar, la ley de 23 de marzo de 1993 dispone que corresponde al Tribunal de Arbitraje determinar las condiciones de remuneración y de trabajo de los miembros de la tripulación del barco, independientemente de si han sido partes en un conflicto con su empleador sobre esta cuestión e independientemente de si se han agotado todos los recursos para llegar a un acuerdo por vía de negociación. Las condiciones de remuneración y de trabajo aceptadas por el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn y el consejo de administración de Herjólfur Ltd. no expiraban hasta el 1.o de marzo de 1993. La única reunión a la que los miembros de la tripulación fueron invitados después de la expiración de este acuerdo se celebró el 9 de marzo de 1993. En dicha reunión, los miembros de la tripulación pidieron, con arreglo al procedimiento normal, que no se modificaran sus condiciones de remuneración y de trabajo pero que tuvieran derecho a aumentos de salario correspondientes a los que pudieran pactar otros sindicatos de la ASI en la ronda de acuerdos que venía concertándose. Por otra parte, los miembros de la tripulación declararon que estaban dispuestos a iniciar negociaciones sobre la modificación de sus condiciones de trabajo a bordo. Sin embargo, su propuesta no recibió ninguna respuesta y la ley se promulgó poco después.
10. 83. La ASI considera que distaron mucho de haberse agotado todos los recursos para llegar a un acuerdo negociado con el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn, puesto que la ley entró en vigor poco después de que expirara el acuerdo. El hecho de que los oficiales del buque declararan una huelga no podía ser la causa de que se privara a los miembros del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn (marineros) del derecho de negociar sus condiciones de remuneración y de trabajo por vía de negociación colectiva, aun cuando una de las reivindicaciones de los huelguistas fuera que sus salarios se aumentaran con arreglo al aumento que se había concedido anteriormente a los marineros. Es difícil considerar que una sola reunión constituya una prueba suficiente de que se agotaran todos los recursos para negociar una solución, puesto que los marineros nunca recibieron una contraproposición después de la reunión. Por consiguiente, la ASI estima que no es posible decir que las condiciones de remuneración y de trabajo dieran lugar a un conflicto entre el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn y el consejo de administración de Herjólfur Ltd., puesto que la solicitud de la tripulación no recibió ninguna respuesta. El principio fundamental que rige en el derecho del trabajo de Islandia es que, cuando llega el momento de revisar las condiciones de remuneración y de trabajo, se considera que el último acuerdo concertado en la materia permanece en vigor hasta que se firma otro. Por consiguiente, podría haberse negociado un acuerdo para los miembros del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn aun cuando se considerara necesario terminar por medio de una ley la huelga de los oficiales y su conflicto con el empleador respecto de sus condiciones de remuneración y de trabajo.
11. 84. La ASI termina declarando que el derecho de sindicación pierde todo sentido si el Gobierno puede privar a los afiliados sindicales de su derecho de negociación, sobre todo cuando lo hace después de 12 años de vigencia de un acuerdo, como ocurrió en el caso del dictamen del Tribunal de Arbitraje sobre la anulación del derecho de los marineros a cobrar horas extraordinarias. La ASI considera intolerable la posibilidad de anular de esta manera acuerdos legales sobre condiciones de remuneración y de trabajo concertados por un sindicato y las demás partes en la negociación. Esta intervención socava la credibilidad de los sindicatos y la confianza de sus afiliados en su actividad.

B. Respuesta del Gobierno

1. 85. En su comunicación de 20 de febrero de 1995, el Gobierno señala que la mayor parte de la actividad económica del país depende de la pesca y de la exportación de productos de la pesca, y que este hecho reviste una importancia capital para el caso considerado puesto que las Islas Westman son uno de los centros pesqueros más importantes de Islandia. El Gobierno describe luego las medidas adoptadas en los últimos años para combatir la tasa elevada de inflación y conseguir un equilibrio en la balanza del comercio exterior del país. Por último, el Gobierno presenta una relación de largo período de conflicto con una parte de la tripulación del Herjólfur, así como de los motivos por los cuales el Parlamento aprobó una ley para terminar una huelga que había durado siete semanas.
2. 86. En primer lugar, el Gobierno indica que el papel desempeñado por la industria pesquera en la economía de Islandia es considerable. Las tres cuartas partes de las exportaciones del país son productos de la pesca y representan aproximadamente un 55 por ciento de los ingresos totales de divisas. Aproximadamente un 12 por ciento de la fuerza de trabajo está ocupada en esta rama de actividad. Por otra parte, las fluctuaciones en la importancia de la capturas y en los precios de los productos de la pesca han provocado inevitablemente fluctuaciones más amplias en la economía de Islandia que en la de otros muchos países industriales. Por ejemplo, se ha registrado una baja de la producción nacional en no menos de ocho ocasiones desde que se fundó la República de Islandia en 1944. Aunque estas fluctuaciones de gran alcance sean ahora menos frecuentes, señalan no obstante unos límites económicos muy estrechos en materia de política económica. Una disminución importante de las capturas o una baja brutal de los precios pueden ser un factor de desempleo y/o de aumento de la deuda extranjera si no se limitan los gastos del país. Una de las maneras de conseguirlo en Islandia ha consistido en devaluar la moneda, y en intervenir directamente en los costos salariales reales en los sectores de ocupación.
3. 87. El Gobierno señala luego que la inflación ha sido un problema continuo en Islandia y que éste se agravó en el decenio de 1970 hasta alcanzar un nivel muchas veces superior al de otros países miembros de la OCDE. La inflación alcanzó 49 por ciento en 1975. En aquel año y el siguiente se adoptaron medidas de gran alcance para reducirla y se consiguió mantenerla a un nivel de 30 por ciento durante dos años. Una de las medidas adoptadas consistió en limitar la indización de los salarios. Sin embargo, los acuerdos concertados en 1977 sobre condiciones de remuneración y de trabajo garantizaron entre otras cosas un aumento general de 25 por ciento de los salarios además de su plena indización. La inflación se disparó una vez más y alcanzó niveles de hasta 50 y 60 por ciento a principios del decenio de 1980, por lo cual fue necesario adoptar diversas medidas en 1983 como la abolición de la indización de los salarios por un período de dos años y una devaluación. El Gobierno declara que se ha conseguido reducir paulatinamente la inflación en los últimos años. Fue de 20 a 25 por ciento en 1986-1989; disminuyó de manera importante en 1990 hasta alcanzar 7,3 por ciento entre el principio y el final de aquel año. La inflación fue de 7,2 por ciento en 1991; 2,4 por ciento en 1992, y 3,2 por ciento en 1993. En 1994, la inflación entre el principio y el final del año sólo fue de aproximadamente 1 por ciento. Este resultado se consiguió gracias al acuerdo consultivo de 1986 y el acuerdo de "reconciliación nacional" de febrero de 1990 que se basaron en un compromiso común de los copartícipes sociales y del Gobierno para reducir la inflación. Por esta razón, el Gobierno ha seguido la política más restrictiva posible en todos los sectores de la economía y en los acuerdos sobre condiciones de remuneración y de trabajo para proteger estos logros. Por lo tanto, las medidas adoptadas por el Gobierno en la materia han de considerarse en relación con estos antecedentes.
4. 88. A continuación, el Gobierno explica las condiciones particulares de las Islas Westman que constituyen uno de los centros más importantes del país para la industria pesquera. Por ejemplo, en 1992, se descargaron 227.600 toneladas de pescado en las Islas Westman; esta captura se evaluó en 4.723 millones de coronas islandesas. A juicio del Gobierno, es indiscutible el papel esencial que las Islas Westman desempeñan en la economía nacional. El Gobierno indica que el transporte de bienes y personas entre la isla principal y las demás se efectúa por vía aérea y marítima. Hay vuelos regulares a Heimaey, aunque éstos deban anularse con frecuencia en razón de las condiciones atmosféricas. Por consiguiente, el Herjólfur es el medio de transporte principal y sin lugar a duda más importante para el transporte de bienes y de mercancías entre estas islas y la isla principal. El Herjólfur asegura un enlace diario entre las Islas Westman y la isla principal y realiza hasta diez viajes por semana durante el verano. El Gobierno hace hincapié en que servicios de transporte buenos y fiables son esenciales para la supervivencia de la comunidad de las islas.
5. 89. Es dentro de este marco que el Gobierno sitúa el conflicto entre los miembros de la tripulación y la compañía naviera del Herjólfur. La causa del conflicto a su juicio reside en el acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo concertado en 1981 entre el consejo de administración de Herjólfur Ltd. y el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn con sede en las Islas Westman. El Gobierno señala que se ha comprobado que la organización nacional de empleadores, a saber, la Confederación de Empleadores de Islandia (VSI) no fue consultada y que tampoco el acuerdo se sometió a la aprobación de la VSI como las empresas afiliadas a esta última tienen la obligación de hacerlo. Los que firmaron el acuerdo fueron el presidente del Sindicato de las Islas Westman, en nombre del consejo de administración de Herjólfur Ltd., y el presidente del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn. A ese respecto, el Gobierno señala que el presidente del sindicato de las Islas Westman era en aquel momento miembro del consejo de administración de Herjólfur Ltd. en tanto que representante del Ministro de Hacienda, y que el presidente del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn era el representante adjunto del Ministro de Hacienda en el consejo de Herjólfur Ltd. Dicho acuerdo ofreció mejoras considerables en las condiciones de remuneración y de trabajo de los afiliados al Sindicato de la Gente de Mar Jötunn, mejoras muy superiores a las que se habían ofrecido a los afiliados de otros sindicatos ocupados en el Herjólfur. Por consiguiente, el acuerdo se convirtió en causa de frustración y de querellas continuas entre los miembros de la tripulación. El Gobierno estima que ninguna explicación satisfactoria justifica la necesidad de mejorar las condiciones de un grupo de miembros de la tripulación en comparación con otros. Sin embargo, lo que sí puede asegurarse es que el acuerdo de 1981 sobre condiciones de remuneración y de trabajo garantizó a los miembros de la tripulación del Herjólfur aumentos anormalmente importantes en comparación con otros grupos de trabajadores ocupados a bordo, y más importantes aun en comparación con las condiciones de remuneración y de trabajo de las tripulaciones de los demás buques de Islandia.
6. 90. Según el Gobierno, la empresa que explota el Herjólfur trató repetidas veces de revisar los acuerdos sobre las condiciones de trabajo de algunos miembros de la tripulación para coordinar los sistemas de remuneración aplicables a toda ella. El requisito previo para conseguirlo era negociar al mismo tiempo con todos los sindicatos interesados. El Sindicato de la Gente de Mar Jötunn se abstuvo repetidas veces de participar en negociaciones útiles sobre esta cuestión porque había conseguido, gracias al acuerdo de 1981 concertado con los operadores del buque, ventajas importantes en sus condiciones de remuneración y de trabajo y superiores a las que habían obtenido otros sindicatos cuyos afiliados trabajaban en el transbordador. El Gobierno estima que fue un error por parte de la empresa naviera ser parte en el acuerdo puesto que establecía una discriminación entre diversos elementos de la tripulación y suscitaba innecesariamente problemas internos entre los sindicatos.
7. 91. En lo que se refiere a la información facilitada por la ASI en su queja, el Gobierno estima que no toda esta información refleja correctamente las causas primeras del conflicto a bordo del Herjólfur. En primer lugar, según el Gobierno, no es verdad que no existiera un conflicto sobre las condiciones de remuneración y de trabajo en el que estaba involucrado el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn. El hecho es que por carta de fecha 12 de febrero de 1993, la Confederación de Empleadores de Islandia (VSI) sometió el conflicto en el que eran parte los cinco sindicatos que representaban a los trabajadores ocupados en el Herjólfur al representante del Estado para conciliación y arbitraje, y pidió su asistencia para que todos los cinco sindicatos participaran al mismo tiempo en las negociaciones de manera que fuera posible conseguir un acuerdo con todos ellos al mismo tiempo. El Gobierno señala que tal vez la causa primera del conflicto sobre condiciones de remuneración y de trabajo no fue solamente la huelga sino también la notificación de un cierre patronal. Pone de relieve el hecho de que la empresa que explota el Herjólfur notificó un cierre patronal a una parte de la tripulación que no estaba en huelga. La Confederación de Empleadores (VSI) pidió en la mencionada carta de 12 de febrero de 1993 que el conflicto de trabajo con los sindicatos antedichos, incluido el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn, se resolviera conjuntamente. Se declara también claramente en esta carta que los acuerdos con todos los sindicatos estaban pendientes de revisión, con exclusión del que se había concertado con el Sindicato de Mayordomos y Camareros de Barco de Islandia que había de expirar el 1.o de marzo de 1993.
8. 92. En segundo lugar, no es estrictamente cierto que se invitara por primera vez al Sindicato de la Gente de Mar Jötunn a participar en las negociaciones solamente después del comienzo de la huelga de los oficiales. Según el Gobierno, la VSI envió cartas de contenido idéntico a todos los sindicatos de los miembros de la tripulación el 14 de febrero de 1992, con el fin declarado de concertar simultáneamente acuerdos sobre condiciones de remuneración y de trabajo para toda la tripulación del nuevo Herjólfur que se estaba construyendo en Noruega. A pesar de una respuesta positiva inicial, no se logró lo deseado. Por esta razón, se pidió la asistencia del representante del Estado para conciliación y arbitraje el 12 de febrero de 1993.
9. 93. En tercer lugar, como consecuencia de la vinculación del acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn con el del Sindicato de la Gente de Mar de Reykiavik, éste conservó su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1992 y no hasta el 1.o de marzo de 1993 como sostiene el querellante. Los acuerdos sobre condiciones de remuneración y de trabajo para las tripulaciones de los barcos de pesca expiraban el 1.o de marzo de 1993; en cambio, aquellos concertados para las tripulaciones de los buques mercantes sólo eran vigentes hasta el 31 de diciembre de 1992.
10. 94. En cuarto lugar, el Gobierno comparte aunque solamente hasta cierto punto la opinión de la ASI con arreglo a la cual no corresponde a los sindicatos ponerse de acuerdo entre ellos sobre las tasas de remuneración. La experiencia adquirida demuestra que las reivindicaciones de los sindicatos se basan muy a menudo en comparaciones con los salarios concedidos a otros grupos o sindicatos. Eso tal vez sea incluso más patente en sociedades pequeñas como la de Islandia que en países más poblados. Según el Gobierno, los trabajadores embarcados tienden en su mayoría en hacer estas comparaciones y prestan mucha atención a que unos no cobren más que otros.
11. 95. Respecto de la promulgación de la ley núm. 15 de 1993, el Gobierno declara que la huelga de oficiales a bordo del Herjólfur empezó el 3 de febrero de 1993 y que, a partir de esta fecha, el buque permaneció en muelle hasta que la ley núm. 15, que prohibía la huelga y el cierre patronal en el Herjólfur, se promulgara el 23 de marzo de 1993. La razón por la cual dicha ley se promulgó fue primero y ante todo para limitar los daños considerables que la inmovilización continuada del Herjólfur podría haber causado a las Islas Westman y al equilibrio económico del país en su conjunto. El Gobierno indica que el Ministro de Transporte recibió la siguiente resolución del consejo municipal de las Islas Westman, aprobada por unanimidad en su reunión de 16 de marzo de 1993:
    • El consejo municipal de las Islas Westman decide pedir al Gobierno de Islandia que someta al Parlamento un proyecto de ley para terminar los conflictos sobre condiciones de remuneración y de trabajo, la huelga y el cierre patronal en el Herjólfur. El consejo municipal de las Islas Westman insiste en que es inevitable que el proyecto de ley abarque los acuerdos sobre condiciones de remuneración y de trabajo concertados con cada uno de los sindicatos partes en el conflicto y en que esta cuestión ha de resolverse en su totalidad.
    • Es muy urgente para las Islas Westman que el conflicto termine lo antes posible ya que el buque constituye el medio de transporte principal de las islas y ha permanecido inmovilizado durante seis semanas sin que pueda esperarse una solución del conflicto.
12. 96. De la tripulación de 16 hombres, solamente los dos oficiales estaban en huelga. Los oficiales pedían un aumento de salario por considerar que era demasiado pequeña la diferencia que separaba el que cobraban del que cobraban los marineros preferentes. Poco antes, los marineros preferentes del Herjólfur habían negociado una reducción del número de marineros preferentes a cambio de cobrar una hora extraordinaria por cada día de trabajo, mientras que la remuneración de los oficiales permanecía siendo la misma que la de los demás oficiales ocupados en otros buques. Antes de que empezara la huelga, se realizaron muchos intentos para llegar a un entendimiento y concertar un acuerdo para evitarla. Ulteriormente, cuando empezó la acción de protesta, la cuestión pasó a depender enteramente del representante del Estado para conciliación y arbitraje por considerar las partes que era inútil continuar las negociaciones; todos los recursos se habían agotado antes de la huelga. Después de que empezara, el representante del Estado para conciliación y arbitraje hizo cuanto pudo por encontrar una solución y se celebró un número importante de reuniones de conciliación. Dicho representante realizó un viaje especial a las Islas Westman y permaneció en las mismas durante una semana aproximadamente en la que se celebraron continuamente reuniones con las partes en el conflicto. A juicio del Gobierno, esto demuestra la importancia que se atribuía al logro de un acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo por medio de una negociación colectiva libre entre las partes. Por último, después de siete semanas de huelga, las dos partes en el conflicto y el representante del Estado para conciliación y arbitraje estimaron que las divergencias que separaban a las partes eran tan profundas que era poco probable encontrar una solución al conflicto en un futuro próximo. A partir de entonces fue evidente que la huelga de los oficiales afectaba gravemente la seguridad en el empleo de los demás miembros de la tripulación además de menoscabar la seguridad en el empleo de aquellos que, ya sea directa o indirectamente, vivían del funcionamiento del buque.
13. 97. En vista de la evolución, el Ministro de Transporte aceptó, después de haber recibido la mencionada resolución del consejo municipal de las Islas Westman, proponer un proyecto de ley que prohibía la huelga y el cierre patronal en el Herjólfur. Aun cuando la inmensa mayoría de los miembros del Parlamento votaran a favor del proyecto de ley, algunas de las partes de esta última fueron objeto de críticas. Con arreglo a una crítica general, no era oportuno que la legislatura interviniera en un conflicto de trabajo por medio de la promulgación de una ley porque al hacerlo reducía la obligación de los copartícipes sociales de resolver sus conflictos por medio de una negociación colectiva libre. Se criticó el primer artículo del proyecto de ley. No era justo que la ley abarcara a miembros de la tripulación que no se habían declarado en huelga y no podían ser acusados de haber provocado el conflicto. También se estimó que era injusto que aquellos que no podían ser culpados del conflicto se vieran atados hasta fines de 1993 por una decisión del Tribunal de Arbitraje.
14. 98. Sin embargo, el Gobierno sostiene que se realizaron muchos intentos en años anteriores para terminar los conflictos sobre condiciones de remuneración y de trabajo a bordo del Herjólfur. Fracasaron porque no todas las partes estaban dispuestas a participar en las negociaciones. Habida cuenta de ello, era evidente que los conflictos a bordo del Herjólfur no podían resolverse mientras no se encontrara una solución que abarcara a todas las categorías de trabajadores interesados. El Gobierno consideró que el conflicto a bordo del Herjólfur involucraba a todos los trabajadores del transbordador puesto que la empresa que lo explotaba había notificado un cierre patronal a trabajadores que no estaban en huelga. Por consiguiente, se propuso que la ley no sólo abarcara a los huelguistas sino también a todos los demás trabajadores del transbordador que pudieran verse afectados por el cierre patronal anunciado. Se estimó que esta era la única solución duradera para que continuara funcionando el transbordador, que desempeña un papel esencial en el transporte de bienes y personas entre las Islas Westman y la isla principal.
15. 99. No se formuló ninguna crítica contra el artículo 3, en virtud del cual para determinar las condiciones de remuneración y de trabajo en virtud de la ley el Tribunal de Arbitraje había de tener en cuenta los acuerdos en vigor sobre condiciones de remuneración y de trabajo en los buques mercantes y la tendencia de los salarios en el país. Conviene prestar especial atención a esta disposición, que se incluyó en virtud del acuerdo de 1990 sobre "reconciliación nacional", en el que se consiguió un amplio consenso en Islandia sobre la necesidad de un esfuerzo deliberado para superar la inflación persistente que durante decenios había socavado la economía islandesa. La política fundamental del Gobierno ha consistido en impedir que la inflación vuelva a alcanzar los niveles a que llegó anteriormente. Por consiguiente, se ha aplicado en los últimos años una política salarial y fiscal muy restrictiva. De consuno con las organizaciones de los copartícipes sociales, el Gobierno se ha señalado la prioridad absoluta de impedir que se frustren los éxitos innegables que se han conseguido en la materia. La forma en que el Gobierno ha resuelto el conflicto de trabajo de que se trata ha de considerarse dentro de este contexto.
16. 100. En virtud del artículo 2 de la ley núm. 15 de 1993, si las partes en el conflicto no consiguen un acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo antes del 1.o de junio de 1993, incumbirá al Tribunal Supremo designar a tres personas para constituir un Tribunal de Arbitraje con el fin de fijar las condiciones de remuneración y de trabajo de los miembros de la tripulación del Herjólfur a partir del 1.o de agosto de 1993. Como no se llegó a ningún acuerdo, el Tribunal de Arbitraje se designó de conformidad con esta disposición de la ley y éste emitió su dictamen el 9 de agosto del mismo año.
17. 101. El Gobierno estima que la promulgación de una legislación para resolver el conflicto a bordo del Herjólfur fue una medida de emergencia. La huelga había durado siete semanas; empezaban a escasear los productos, todas las demás formas de actividad económica estaban paralizadas y la situación no tardaría en resultar perjudicial para la vida y la salud de la población. El Gobierno subraya que el conflicto se encontraba en un callejón sin salida y que se vio obligado a resolverlo por medio de una legislación. En especial, el Gobierno rechaza el alegato con arreglo al cual no se agotaron todos los intentos para llegar a un acuerdo negociado. A ese respecto, recuerda el hecho de que se celebraron sin resultado muchas reuniones entre las partes en el conflicto y el representante del Estado para conciliación y arbitraje.
18. 102. Por consiguiente, el Gobierno rechaza terminantemente el alegato según el cual la legislación y la sentencia del Tribunal de Arbitraje no cumplen las obligaciones contraídas en virtud de los Convenios núms. 87 y 98. Pone de relieve las características especiales del mercado de trabajo de Islandia en el que funcionan muchos sindicatos pequeños y en que cada uno de éstos está facultado para negociar individualmente. Declara que los problemas más difíciles a los que debe hacer frente son los conflictos provocados por querellas internas entre sindicatos. El conflicto a bordo del Herjólfur es un caso típico; cinco sindicatos se reparten el mandato de negociar para una tripulación de 16 personas. A pesar de las muchas reuniones de conciliación no fue posible resolver el conflicto a bordo del Herjólfur por vía de negociación. Después de una huelga de siete semanas, el Gobierno estimó que el conflicto ya no tenía salida y se sintió obligado a resolverlo por vía legislativa.

C. Conclusiones del Comité

1. 103. El Comité observa que los alegatos en el presente caso se refieren a la violación de los Convenios núms. 87 y 98 en virtud de la promulgación por el Althing (Parlamento islandés) de la ley núm. de 23 de marzo de 1993 (a continuación, la ley) por la que se prohíben una huelga y un cierre patronal en el transbordador Herjólfur y se instituye un Tribunal de Arbitraje para determinar la remuneración de los miembros de la tripulación del Herjólfur. El Gobierno sostiene que, tras consultas extensivas, resultó obvio que el conflicto a bordo del Herjólfur no podría resolverse por vía de negociación y que la legislatura sólo decidió intervenir después de siete semanas de huelga con la promulgación de la ley núm. 15 de 1993.
2. 104. El Comité observa divergencias de opinión entre el querellante y el Gobierno respecto de cuestiones que se planteaban antes de la promulgación de la ley. Por ejemplo, los querellantes alegan que el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn fue invitado a participar en negociaciones sobre condiciones de remuneración y de trabajo poco después de que los oficiales del Herjólfur se declararan en huelga el 3 de febrero de 1993. El Sindicato se remitió al acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo que había concertado con la dirección de Herjólfur Ltd. y que sólo expiraba el 1.o de marzo de 1993. Por otra parte, después de que hubiera expirado dicho acuerdo, el Sindicato sometió el 9 de marzo de 1993 una propuesta al consejo de administración de Herjólfur Ltd. para que se firmara otro acuerdo sin modificación de las condiciones de remuneración y de trabajo. Sin embargo, los miembros del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn (marineros) nunca recibieron una contraproposición después de aquella reunión y entonces se promulgó la ley. Por consiguiente, a juicio del querellante, no se agotaron los procedimientos previstos para concertar un acuerdo negociado con el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn. Por otra parte, como la demanda de la tripulación nunca recibió una respuesta, el querellante estima en primer lugar que nunca hubo conflicto entre el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn y el consejo de administración de Herjólfur Ltd y no ve el por qué un Tribunal de Arbitraje puede determinar la remuneración de los afiliados de un sindicato para resolver un conflicto entre los empleadores y otro sindicato (en este caso la Asociación de Oficiales de Barco de Islandia).
3. 105. Por su parte, el Gobierno sostiene que fuera del marco de la queja en sí, la empresa que explota el Herjólfur trató repetidas veces de celebrar negociaciones con todos los sindicatos que representan a la tripulación del Herjólfur para coordinar los sistemas de remuneración aplicables en la materia. Sin embargo, el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn se abstuvo repetidas veces de participar en negociaciones útiles sobre este asunto porque había conseguido anteriormente, gracias a un acuerdo concertado en 1991 con la empresa que explota el barco, importantes mejoras en las condiciones de remuneración y de trabajo, superiores a las que habían obtenido otros sindicatos cuyos afiliados estaban ocupados a bordo. En lo que respecta más concretamente a la queja, el Gobierno indica que el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn fue invitado a participar en negociaciones por la Confederación de Empleadores de Islandia (VSI) incluso antes de que empezara la huelga de oficiales, con miras a concertar simultáneamente acuerdos sobre condiciones de remuneración y de trabajo para todos los miembros de la tripulación. Como este intento fracasó, se pidió la asistencia de un representante del Estado para conciliación y arbitraje el 12 de febrero de 1993 y éste celebró a partir de entonces un número elevado de reuniones de conciliación entre las partes en el conflicto. En cuanto a la cuestión de quiénes eran las partes en el conflicto, el Gobierno declara que el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn estaba estrechamente involucrado en el conflicto sobre condiciones de remuneración y de trabajo. Cuando la Confederación de Empleadores sometió el conflicto en el que eran partes cinco sindicatos al representante del Estado para conciliación y arbitraje, el 12 de febrero de 1993, dicha organización pidió asistencia para que todos los sindicatos participaran al mismo tiempo en la negociación con miras a concertar un acuerdo con cada uno de ellos. Por otra parte, el Gobierno insiste en que el conflicto sobre condiciones de remuneración y de trabajo no se planteó solamente en relación con una huelga sino también con la notificación de un cierre patronal, como ocurrió en el presente caso. De todas maneras, como el acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn estaba vinculado al que había concertado el Sindicato de la Gente de Mar de Reykiavik, el primero estaba en vigor hasta el 31 de diciembre de 1992 y no hasta el 1.o de marzo de 1993 como sostiene el querellante.
4. 106. Por su parte, el Comité advierte que los argumentos antes mencionados son muy divergentes sobre las cuestiones siguientes: i) si hubo un conflicto que involucró al Sindicato de la Gente de Mar Jötunn; y ii) si se trató en grado suficiente de llegar a un acuerdo por vía de negociación. En lo que se refiere a la primera cuestión, el Comité tiende a pensar que este conflicto específico no involucraba al Sindicato de la Gente de Mar Jötunn puesto que había sido suscitado por miembros de la Asociación de Oficiales de Barco de Islandia. Ello no quiere decir que el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn no estuviera indirectamente involucrado en el conflicto puesto que, tanto según el querellante como el Gobierno, una de las principales reivindicaciones de los huelguistas (los oficiales) era que se aumentaran sus salarios proporcionalmente al aumento que los miembros del Sindicato de la Gente de Mar Jötunn habían conseguido anteriormente. Por otra parte, se notificó un cierre patronal a una parte de la tripulación que no estaba en huelga. Sin embargo, la ley núm. 15 de 1993 se promulgó esencialmente para prohibir la huelga de los oficiales es decir, en otras palabras, porque los oficiales y la dirección del Herjólfur Ltd. no consiguieron ponerse de acuerdo sobre las condiciones de remuneración y de trabajo de los primeros. Por consiguiente, el Comité no comprende por qué esta ley tenía que aplicarse al Sindicato de la Gente de Mar Jötunn y, por tanto, determinar las condiciones de remuneración y de trabajo de sus afiliados. Su convicción se ve fortalecida por el argumento aducido por el querellante y que el Gobierno no impugna según el cual los acuerdos sobre condiciones de remuneración y de trabajo de los cinco sindicatos representados en el Herjólfur son totalmente independientes unos de otros.
5. 107. En lo que respecta a la cuestión de si el Sindicato de la Gente de Mar Jötunn y el consejo de administración de Herjólfur Ltd. trataron de concertar un nuevo acuerdo sobre condiciones de remuneración y de trabajo por vía de negociación, el Comité toma nota que existen amplias divergencias entre las declaraciones del querellante y del Gobierno. En vista de la contradicción entre ambas argumentaciones, el Comité quisiera limitarse a señalar a la atención de las dos partes interesadas el principio con arreglo al cual tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, y la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 590).
6. 108. En cuanto a los motivos que justificaron la promulgación de la ley, el Comité toma nota del argumento del Gobierno con arreglo al cual esta ley se promulgó el 23 de marzo de 1993, más de siete semanas después de la declaración de una huelga durante la cual el Herjólfur no navegó. El Comité también toma nota de la declaración del Gobierno según la cual durante el período de la huelga, el representante del Estado para conciliación y arbitraje organizó un número elevado de reuniones de conciliación entre los oficiales y la dirección del Herjólfur Ltd. La ley se promulgó solamente después de siete semanas de huelga, cuando las dos partes en el conflicto y el representante del Estado para conciliación y arbitraje estimaron que las divergencias entre unas y otras eran tales que el conflicto no podía resolverse por vía de negociación.
7. 109. A ese respecto, el Comité, de la misma manera que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, reconoce que existe un momento en la negociación en el cual tras negociaciones prolongadas e infructuosas, puede justificarse la intervención de las autoridades, cuando es obvio que el bloqueo de las negociaciones no será superado sin una iniciativa de las mismas (véase Estudio general sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva, CIT, 81.a reunión, 1994, párrafo 258). El Comité estima que se llegó a este bloqueo en el conflicto de que se trata. Fortalece su convicción el hecho de que, en virtud del artículo 2 de la ley, incumbe al Tribunal de Arbitraje determinar las condiciones de remuneración y de trabajo de los miembros de la tripulación solamente si las partes en el conflicto no llegan a un acuerdo sobre el particular antes del 1.o de junio de 1993 (subrayado añadido). Por consiguiente, se concedieron dos meses adicionales a las partes en el conflicto para llegar a un acuerdo por vía de negociación, pero este objetivo no se alcanzó en el presente caso. Por esta razón se designó un Tribunal de Arbitraje.
8. 110. Por otra parte, el Comité toma nota con preocupación de que, en virtud del artículo 3 de la ley, "para determinar las condiciones de remuneración y de trabajo en virtud de la presente ley, el Tribunal de Arbitraje tendrá en cuenta los acuerdos vigentes sobre condiciones de remuneración y de trabajo en los buques mercantes y la tendencia general de los salarios en el país". El Gobierno sostiene que esta disposición se incluyó en la ley habida cuenta del acuerdo de 1990 sobre "reconciliación nacional" en el que se consiguió un amplio consenso de los copartícipes sociales de Islandia a favor de un esfuerzo deliberado por liquidar la inflación persistente que había afligido durante decenios la economía de Islandia. El Comité advierte además que los tres miembros del Tribunal de Arbitraje fueron designados por el Tribunal Supremo. Sin embargo, observa que el texto de dicha disposición no permite al Tribunal ninguna flexibilidad en materia de interpretación. Así lo reconoce el mismo Tribunal en su dictamen en el que señala que dicha disposición limita considerablemente su libertad de decisión para resolver el caso. A ese respecto, el Comité recuerda al Gobierno que para conseguir y conservar la confianza de las partes, todo sistema de arbitraje debería ser realmente independiente, es decir que los resultados de los arbitrajes no deberían ser predeterminados por criterios legislativos.
9. 111. Por estas razones el Comité estima que la ley, en la medida en que se aplica a un sindicato que no estaba directamente involucrado en el conflicto considerado, constituye un acto de injerencia que restringe el derecho de los sindicatos a negociar libremente con los empleadores y viola por consiguiente el principio de la autonomía de las partes en el procedimiento de negociación colectiva. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a medidas de intervención legislativa de esta naturaleza.

Recomendación del Comité

1. 112. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité señala a la atención del querellante y del Gobierno el principio con arreglo al cual tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, y que la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua;
   • b) el Comité recuerda al Gobierno que para conseguir y conservar la confianza de las partes, todo sistema de arbitraje debería ser realmente independiente, por lo cual los resultados no deberían ser predeterminados por criterios legislativos, y
   • c) considerando que la ley núm. 15 de 23 de marzo de 1993, en la medida en que se aplica a un sindicato que no estaba directamente involucrado en el conflicto considerado, constituye un acto de injerencia que viola el principio de la autonomía de las partes en el procedimiento de negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a medidas de intervención legislativa de esta naturaleza.