Informe provisional - Informe núm. 294, Junio 1994

Caso núm. 1737 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 09-AGO-93 - Cerrado

1. 683. La Asociación de Fundidores y Trabajadores Afines del Canadá (CASAW) presentó una queja contra el Gobierno del Canadá en comunicaciones de fecha 9 de agosto y 15 de octubre de 1993.
2. 684. El Gobierno federal presentó sus observaciones e información en una comunicación de 31 de marzo de 1994.
3. 685. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 686. En su comunicación de 9 de agosto de 1993, el querellante declara, en relación con un conflicto laboral en la empresa Royal Oak Mines Inc., en Yellowknife (territorios del Noroeste), que el Gobierno ha establecido cinco organismos para la solución de los conflictos y que, hasta la fecha de la comunicación, ninguno de ellos ha funcionado. El querellante sostiene que estas demoras y la práctica de los tribunales han ayudado al empleador a negarse a negociar. El CASAW también se queja de la "conducta partidista" de la Real Policía Montada del Canadá (RCMP) que, según alega, vulnera los Convenios núms. 87 y 98.
2. 687. El querellante considera que el empleador ha adoptado una política deliberada de desmantelamiento sindical que se inició poco después de que adquiriera la "Giant Mine" en 1991. El cierre patronal de 22 de mayo de 1992 fue parte de la política de la empresa para liquidar el CASAW Local 4. Esta política vulnera el Código de Trabajo del Canadá.
3. 688. El querellante añade que el Gobierno federal y el Gobierno de los territorios del Noroeste ayudaron a la empresa Royal Oak Mines en sus operaciones de desmantelamiento sindical. Esta asistencia comprende la participación de fuerzas de la policía que mantuvieron el orden durante la huelga de una manera partidista; la posibilidad de que la empresa Royal Oak violara repetidas veces la legislación sobre seguridad y medio ambiente para mantener la mina abierta; y demoras interminables en los procedimientos incoados ante la Comisión de Relaciones de Trabajo del Canadá y la Comisión Especial de Mediadores y Encuestas Laborales a las que correspondía resolver el conflicto.
4. 689. La Real Policía Montada del Canadá también ha actuado como agente de la empresa Royal Oak Mines por la forma partidista en que han mantenido el orden en el conflicto de trabajo. Las investigaciones de la Real Policía Montada relativas a la explosión ocurrida el 18 de septiembre en Giant Mine se realizaron en una forma que condujo a un acoso permanente de los dirigentes del CASAW Local 4 y de la mayor parte de los afiliados sindicales activos, así como a la violación de sus derechos civiles.
5. 690. El CASAW adjunta a su queja una carta de fecha de 21 de julio de 1993 de su sección Local 4, directamente involucrada en este largo y duro conflicto laboral que culminó el 18 de septiembre de 1992 como una explosión subterránea en la mina y en la que nueve personas perdieron la vida. El CASAW Local 4 sostiene que, so pretexto de investigar las causas de la explosión, la Policía Montada ha desempeñado un papel preponderante que no le correspondía en el conflicto, y que muchos de los afiliados sindicales han sido presentados a los tribunales y acusados de delitos penales aunque estos cargos se retiraran ulteriormente por demostrarse que carecían de fundamento. Muchos de los afiliados respecto de los cuales se retiraron las acusaciones han sido culpados de delitos nuevos. La Policía Montada ha formulado muy pocas acusaciones contra los guardas de seguridad de la empresa y los rompehuelgas que fueron autores de la mayor parte de los actos de violencia durante la huelga, y la Corona ha tardado mucho en perseguir a estos acusados cuando los había. Algunos afiliados del CASAW han sido sancionados con penas de cárcel por períodos indebidamente largos.
6. 691. El CASAW Local 4 sostiene que la Policía Montada contribuyó a convencer a la comunidad de Yellowknife de que sus afiliados eran los culpables principales de la violencia que acompañó la huelga, lo cual se añade a la frustración que supone el no haber podido terminar la huelga y las demoras interminables en los procedimientos de conciliación, mediación, etc. El sindicato pone de relieve determinados sucesos:
   • - en junio de 1992, las relaciones se habían deteriorado tanto que el CASAW pidió a la Policía Montada que designara a un coordinador laboral en el destacamento local para mejorar la comunicación entre las dos partes; esta petición se rechazó por considerarse que no era necesaria;
   • - el nueve de noviembre de 1992, el CASAW interpuso una queja ante la Comisión de examen de las reclamaciones del público de la Policía Montada en la que alegaba una participación indebida de esta última en el conflicto laboral y el acoso e intimidación de los afiliados sindicales y sus familias. Esta Comisión no ha publicado todavía su informe;
   • - el 25 de mayo de 1993, el CASAW escribió al Ministro de Trabajo para quejarse de la conducta indebida del comandante de la Policía Montada de Yellowknife. El oficial había declarado erróneamente por escrito a otro sindicato que el CASAW estaba de acuerdo con los resultados de la investigación realizada por la Policía Montada sobre la explosión. El Ministro de Trabajo informó al CASAW de que el asunto se sometería al Procurador General del Canadá; no se sabe nada más de este asunto;
   • - el 2 de junio de 1993, el CASAW escribió al Procurador General para pedir una mayor protección de la Policía Montada contra los rompehuelgas que amenazaban con atacar a los piquetes de huelga. El CASAW también reiteró en esta carta algunas de sus quejas contra la Policía Montada y publicó su contenido;
   • - desde el incidente mencionado en la carta de 25 de mayo, el CASAW ha dejado de celebrar reuniones "de enlace" con la Policía Montada. Ha reiterado su petición para que se designe a un coordinador laboral y ésta ha sido de nuevo rechazada;
   • - el 15 de junio de 1993, la Policía Montada, en lo que se denominó operación "redada", acosó a muchos afiliados del CASAW en sus hogares, en presencia de sus hijos. Esta operación, la primera de esta naturaleza, estaba obviamente relacionada con las investigaciones relativas a la explosión. El CASAW estima que se realizó como represalia y acto de intimidación contra el sindicato y sus afiliados.
7. 692. El querellante adjunta a su queja una serie de recortes de prensa de diarios locales en los que se informa sobre algunos de estos acontecimientos y se describe la tensión entonces existente.

B. Respuesta del Gobierno

1. 693. En su comunicación de 31 de marzo de 1994, el Gobierno responde, respecto del primer alegato (fallo de las autoridades en el procedimiento de negociación), que el Departamento de Trabajo hizo todo lo posible para ayudar a las partes a resolver el conflicto. Cuando las partes no consiguieron renovar su convenio colectivo mediante negociaciones directas, el Ministro designó a un funcionario para actuar como conciliador el 20 de marzo de 1992 y ayudarlas en sus negociaciones. El convenio colectivo entre las partes expiró el 31 de marzo de 1992. El conciliador se reunió con las partes los días 7 a 9 de abril de 1992, y se consiguió llegar a un acuerdo el 18 de abril. Sin embargo, este acuerdo provisional se rechazó por votación de los afiliados sindicales. El conciliador volvió a reunirse con las partes pero cuando se demostró claramente que no era posible una solución el interesado presentó su informe final al Ministro. El 15 de mayo de 1992, el Ministro informó a las partes interesadas de que no designaría a un comisionado para la conciliación en su conflicto (este tipo de nombramiento es muy poco frecuente). Se inició el 23 de mayo de 1992 una suspensión legal del trabajo.
2. 694. El 1.o de junio de 1992, el Ministro designó a un mediador para reunirse con las dos partes y tratar de llegar a una solución. Se celebraron sesiones de mediación los días 7 y 8 de junio de 1992 en Yellowknife pero no se consiguió llegar a un acuerdo. Otras reuniones de mediación se celebraron los días 22 y 23 de julio de 1992 sin que se llegara a un resultado pero el mediador permaneció en contacto con las dos partes y había indicios un poco antes de la explosión fatal en la mina, el 18 de septiembre de 1992, de que los interesados estaban dispuestos a reanudar las negociaciones. Los días 24 y 25 y de septiembre de 1992, el Ministro Federal de Trabajo se reunió con las dos partes en Edmonton, Alberta, para estudiar la manera de resolver el conflicto. Una propuesta de solución por vía de arbitraje obligatorio no fue aceptada por unanimidad, pero las dos partes indicaron que acogerían con beneplácito nuevos esfuerzos de mediación.
3. 695. El 30 de septiembre de 1992, el Ministro de Trabajo designó en calidad de mediadores especiales a los Sres. Donald R. Munroe, Q.C., y Vincent Ready, dos abogados laborales bien conocidos de Vancouver, Columbia Británica. Ambos estudiaron las propuestas de las partes y organizaron reuniones paritarias antes de presentar un informe provisional con recomendaciones el 26 de noviembre de 1992. El sindicato aceptó las recomendaciones en las que se proponía un procedimiento de arbitraje para los trabajadores despedidos durante la huelga, pero la empresa las rechazó el 21 de diciembre de 1992.
4. 696. El 22 de diciembre de 1992, el Ministro Federal de Trabajo adoptó la medida extraordinaria de designar a los Sres. Munroe y Ready para integrar una Comisión Laboral de Investigación establecida en virtud del Código de Trabajo del Canadá, con el mandato de resolver el conflicto o presentar un informe con recomendaciones en caso de no llegarse a un acuerdo. Los comisionados celebraron sesiones públicas a fines de enero de 1993 y organizaron numerosas reuniones con las partes durante los meses siguientes, hasta fines de agosto de 1993 en que decidieron presentar un informe con recomendaciones. La Comisión suspendió sus labores durante dos o tres meses a principios de 1993 en espera de las conclusiones de la Comisión de Relaciones de Trabajo del Canadá relativas al examen de una propuesta fallida de un sindicato rival para sustituir al CASAW en calidad de representante de los mineros en la renegociación. El 16 de septiembre de 1993, la Comisión presentó a la partes interesadas y al público en general un informe que contenía propuestas detalladas para la solución del conflicto. El sindicato aceptó el informe pero la empresa lo rechazó.
5. 697. La Comisión de Relaciones de Trabajo del Canadá es un tribunal independiente con poderes casi judiciales establecido en virtud del Código de Trabajo del Canadá e integrado por un presidente, cinco vicepresidentes y ocho miembros designados por una orden en Consejo con un mandato concreto. En octubre de 1993, el sindicato pidió a la Comisión que reanudara el examen de sus quejas alegando que la empresa no había negociado de buena fe. Para interponer su queja, el CASAW precisaba una autorización escrita del Ministro de Trabajo. Esta autorización se pidió el 14 de abril de 1993, y después de haberse solicitado y recibido la respuesta de la empresa, con arreglo a las disposiciones que rigen las relaciones de trabajo en el Canadá, ambos documentos fueros examinados y se concedió la autorización ministerial el 14 de mayo de 1993. La Comisión de Relaciones de Trabajo programó la celebración de audiencias para fines de julio de 1993, pero esta fecha se aplazó sine die a petición de las dos partes.
6. 698. Después de ocho días de sesiones públicas en Yellowknife, la Comisión de Relaciones de Trabajo llegó a la conclusión, el 11 de noviembre de 1993, de que el empleador no había negociado de buena fe, con arreglo al artículo 50 a) del Código de Trabajo del Canadá. La decisión de la Comisión establecía un procedimiento para la solución del conflicto laboral que se basaba en las recomendaciones de la Comisión de Encuestas Laborales. De conformidad con esta decisión, la empresa formuló una propuesta al sindicato que fue aceptada por sus afiliados mediante votación el 16 de noviembre de 1993. Los mediadores/árbitros designados por la Comisión de Relaciones de Trabajo pronunciaron el 13 de diciembre de 1993 un laudo sobre cuatro elementos fundamentales de la negociación colectiva. Los trabajadores ocupados en tareas o superficie reanudaron el trabajo el 1.o de diciembre de 1993 y los trabajadores ocupados en tareas subterráneas el 21 de diciembre. Se ofreció a unos 50 trabajadores despedidos durante la huelga la oportunidad de una revisión de su caso por los mediadores/árbitros que habían de empezar en abril de 1994.
7. 699. El 7 de diciembre de 1993, la empresa Royal Oak Mines Inc. interpuso un recurso ante el Tribunal Federal de Apelación para pedir una revisión judicial del caso y anular la decisión de la Comisión de Relaciones de Trabajo de 11 de noviembre de 1993. El 21 de diciembre de 1993, el Tribunal rechazó una solicitud de la empresa para que se suspendiera el procedimiento hasta que se pronunciara una decisión final sobre su demanda. El Tribunal Federal de Apelación había de examinar la demanda de revisión judicial presentada por la empresa los días 23 y 24 de marzo de 1994.
8. 700. Esta breve reseña de los antecedentes del conflicto de trabajo demuestra que el Gobierno federal hizo lo posible para ayudar a las partes a llegar a una solución en la negociación colectiva de sus discrepancias. Los hechos refutan el alegato del querellante según el cual el Gobierno federal es el responsable de la larga demora en la solución del conflicto.
9. 701. Respecto de la segunda cuestión mencionada por el querellante (partidismo de la Policía Montada), el Gobierno declara que desde el principio del conflicto la fuerza de orden se interpuso entre las partes y fue criticada por las dos.
10. 702. En lo que se refiere al alegato según el cual la encuesta sobre homicidios revistió la forma de un acoso constante de los afiliados del CASAW, el Gobierno declara que si bien es verdad fue necesario interrogar a afiliados del CASAW en diversas ocasiones, ello se debió principalmente a la falta de colaboración del sindicato y de todos y cada uno de sus afiliados. Por último, un afiliado del CASAW ha sido culpado de nueve cargos de homicidio y otros dos de haber cometido otros delitos penales graves. Estas tres personas han sido detenidas sin fianza. Fue necesario realizar una investigación criminal agresiva en este caso y, como el asunto está pendiente ante los tribunales, sería inoportuno hacer más comentarios en esta fase del procedimiento.
11. 703. Además de las acusaciones relativas a delitos penales graves, otras acusaciones se han formulado durante este conflicto que duró 18 meses. Estas acusaciones se refieren en su mayor parte a agresiones, utilización de armas y delitos contra la propiedad en los que han participado afiliados del CASAW, trabajadores de reemplazo y algunos empleados de la empresa. Si bien personas pertenecientes a cada uno de los grupos han sido acusadas, la mayoría de ellas son afiliados del CASAW. Aproximadamente 25 afiliados del CASAW han sido reconocidos ya culpables por un tribunal en lo penal y otros varios esperan el dictamen de los tribunales.
12. 704. En los últimos 18 meses, el mismo sindicato o sus afiliados, individualmente, han formulado en público muchas quejas contra la conducta de los miembros de la Policía Montada. Aproximadamente 50 de estas quejas han sido examinadas por la Comisión independiente de examen de las reclamaciones del público de la Real Policía Montada del Canadá. Cuando se complete esta investigación, se publicará un informe final. Además de las cuestiones examinadas por esta Comisión, la Policía Montada ha estudiado otras 28 reclamaciones públicas. Hasta la fecha, solamente una de ellas relativa a este conflicto de trabajo muy agitado ha requerido que se aplique una sanción disciplinaria a un policía.
13. 705. El Gobierno también transmite una carta de 18 de enero de 1994 del gobierno de los territorios del Noroeste que trata de varias cuestiones ambientales y de seguridad en las minas que fueron controvertidas por las partes entre mayo de 1992 y octubre de 1993. El Gobierno también adjunta varios informes y decisiones relativas al conflicto:
    • - informe de los mediadores especiales, 25 de noviembre de 1992;
    • - informe de la Comisión de Encuestas Laborales, 13 de septiembre de 1993;
    • - decisión de la Comisión de Relaciones de Trabajo, 11 de noviembre de 1993;
    • - informe de los mediadores/árbitros, 13 de diciembre de 1993.

C. Conclusiones del Comité

1. 706. El Comité toma nota de que los alegatos en el presente caso se refieren a sucesos ocurridos en torno a un conflicto laboral en el sector privado de los territorios del Noroeste del Canadá. El CASAW se queja de la duración excesiva del procedimiento para la solución del conflicto que, según él, ayudó al empleador a negarse a negociar; también critica la conducta partidista de la Real Policía Montada del Canadá que, a su juicio, ha vulnerado por su injerencia los principios de los convenios relativos a la libertad sindical.
2. 707. En lo que respecta a la primera cuestión, el Comité toma nota de que el Código de Trabajo del Canadá establece un marco detallado para la solución de los conflictos, incluidos los procedimientos de mediación, conciliación e intervención de terceros con asistencia del Departamento de Trabajo (ahora Departamento de Desarrollo de los Recursos Humanos).
3. 708. Los informes y las decisiones sometidos a examen del Comité muestran que el conflicto fue muy duro y prolongado, con brotes de violencia en varias ocasiones que culminaron con un suceso en que nueve mineros perdieron la vida. También se infiere que el conflicto se complicó y se prolongó aún más a causa de varios factores, entre ellos los siguientes: el hecho de que el primer acuerdo provisional fuera rechazado por los afiliados del sindicato, que determinó una orientación diferente de la dirección del sindicato, tanto en lo que se refiere a la negociación colectiva como a la toma de decisiones; la continuación del trabajo en la mina a pesar de una huelga y de un cierre patronal legales; el despido de unos 45 trabajadores en huelga por motivo de faltas de conducta graves; el efecto desestabilizador general de una explosión que causó la pérdida de vidas; y el procedimiento de representación paralela interpuesto por otra organización de trabajadores que trató de ser reconocida como representante de los trabajadores de la Royal Oak Mines en la negociación.
4. 709. El Comité quisiera en especial citar extractos del informe de los mediadores especiales, de fecha 25 de noviembre de 1992, que muestran el carácter extraordinario del conflicto y pueden explicar la amplitud de las demoras en su solución:
   • La huelga se acompañó con mucha violencia. Esta fue creciendo hasta que, el 18 de septiembre de 1992, una explosión mató a nueve mineros. Las autoridades competentes de la policía continúan investigando las causas de la explosión y de la pérdida de vidas por considerar que se trata de homicidios intencionales... podemos decir sin inequívoco que se trata del conflicto de trabajo más difícil que hemos enfrentado (pág. 3)... Con ese fin, (la solución del conflicto) sendas partes han de modificar su comportamiento en la negociación. En las fases más recientes del cumplimiento de nuestro mandato, el sindicato ha reconocido que el primer acuerdo provisional podía por lo menos utilizarse como punto de referencia e indicado que la solución del conflicto puede situarse entre el alcance del convenio colectivo expirado, por una parte y, por otra, el primer acuerdo provisional que se rechazó. Este criterio constituye un cambio y puede considerarse como un adelanto pero no conduce a una propuesta concreta y realista suficiente para aportar un elemento de peso en la negociación. Sin embargo, si bien el sindicato puede ser impulsado hacia una actitud más conciliadora, el empleador también ha de ser más realista. En especial, el empleador ha de abstenerse de sostener criterios de negociación que serían claramente inaceptables para prácticamente todas las organizaciones de trabajadores. Un cosa es decir que las circunstancias han cambiado en tal grado que el contenido del acuerdo provisional ha dejado de ser suficiente. Otra cosa es crear divergencias inconciliables en la negociación (pág. 7)... En derecho, el conflicto entre las partes es de carácter esencialmente privado. Pero, de hecho, sus repercusiones en el público han sido enormes e incluso no tienen precedente en nuestro conocimiento. Las dos partes tienen con la comunidad en la que viven la obligación de adoptar medidas concretas y viables para resolver este conflicto aparentemente insoluble (pág. 8).
5. 710. Los mismos abogados laborales fueron nombrados ulteriormente para integrar la Comisión de Encuestas Laborales y publicaron, el 13 de septiembre de 1993, un informe y recomendaciones que contenían amplias referencias a sus conclusiones anteriores y en los que se declaraba, entre otras cosas, lo siguiente:
   • Los puntos conflictivos que separan a las dos partes no pueden resolverse fácilmente. Como indicamos en nuestro primer informe de mediadores especiales y repetiremos aquí es que cada una de las dos partes ha de modificar su comportamiento en la negociación. Por una parte, el sindicato ha de comprender que el convenio colectivo que ha expirado y el acuerdo provisional que se rechazó no son puntos de referencia exclusivos. Las cosas han cambiado. Por esta razón, es improbable que se llegue a un acuerdo si el sindicato continua aferrándose a estos dos documentos. Por otra parte, reiterando una vez lo que indicamos en nuestro informe de mediadores especiales, "... el empleador ha de abstenerse de defender criterios que, como lo sabe indudablemente, serían inaceptables para cualquier organización de trabajadores". En pocas palabras, una cosa es proponer un conjunto de propuestas que son duras e incluso desagradables con vistas a una solución. Otra cosa, es adoptar a sabiendas un punto de vista en la negociación que imposibilita para la otra parte su participación en la solución del conflicto (pág. 30).
6. 711. El CASAW Local 4 también presentó una queja contra la empresa Royal Oak Mines por prácticas indebidas de trabajo a la Comisión de Relaciones de Trabajo del Canadá en la que se alegaba que el empleador no había actuado de buena fe ni hecho todo lo posible para ser parte en un convenio colectivo, de conformidad con el artículo 50 a) del Código de Trabajo. La Comisión comprobó, entre otras cosas, que el empleador había exigido, como condición previa para la negociación, que no se iniciaría un procedimiento independiente para la solución de los casos de los empleados despedidos por haber participado en piquetes de huelga y actividades análogas. La Comisión llegó a la conclusión de que, dadas las circunstancias, esta condición era inoportuna y podía considerarse como negativa a negociar de buena fe. La Comisión pidió al empleador que presentara al sindicato una oferta, una propuesta o un convenio colectivo, que se estableciera un protocolo de reintegración en el empleo y que se incoara un procedimiento para averiguar si los trabajadores habían sido despedidos por razones justificadas. La Comisión adoptó una posición muy crítica respecto de la actuación de las partes en la negociación.
7. 712. Por otra parte, la Comisión de relaciones de trabajo adoptó otra decisión por la que rechazaba la demanda de otra organización de trabajadores, la Asociación de Trabajadores de Giant Mine (GMEA); la Comisión llegó a la conclusión de que la GMEA carecía del apoyo de la mayoría y estaba dominada por el empleador. Por último, como quedaban varias cuestiones pendientes de solución, se estimó que era necesaria la intervención de una tercera parte y, el 13 de diciembre de 1993, se adoptó una decisión de mediación/arbitraje que contenía recomendaciones obligatorias.
8. 713. A juicio del Comité, todos estos documentos presentan razones amplias y objetivas que explican las demoras en la solución del conflicto. Por otra parte, y tal vez ello sea más importante, los extractos ya citados demuestran que factores subjetivos invocados por sendas partes complicaron y aplazaron aun más dicha solución. En resumen, las pruebas presentadas muestran que, habida cuenta de circunstancias especialmente difíciles en este conflicto, el Gobierno hizo todo lo posible para ayudar a las partes a llegar a un acuerdo, por medio de los diversos procedimientos establecidos en virtud del Código de Trabajo del Canadá. Sin embargo, cabe señalar en último análisis que la responsabilidad primordial para la solución de las quejas recae en las partes de las mismas. El Comité estima que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
9. 714. En cuanto a la segunda cuestión, a saber, la acusación relativa a la actitud partidista de la policía y sus intervenciones en la huelga/cierre patronal, el Comité se remite a la descripción de los acontecimientos antes mencionados y toma nota de que la Comisión independiente de examen de las reclamaciones del público de la Policía Montada examinó unos 50 alegatos relativos a la conducta de los miembros de este cuerpo durante el conflicto y que prepara un informe sobre esta investigación. El Comité pide al Gobierno que envíe una copia de este informe en el momento en que se publique.

Recomendación del Comité

1. 715. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité estima que el Gobierno ha hecho todo lo posible para ayudar a las partes en el conflicto y llegar a un acuerdo por medio de los diversos procedimientos establecidos por la legislación del trabajo, y que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que tenga a bien enviar una copia, en el momento en que se publique, del informe de la Comisión independiente de examen de las reclamaciones del público de la Policía Montada del Canadá sobre los alegatos relativos a la actitud de algunos miembros durante el conflicto.