Informe provisional - Informe núm. 291, Noviembre 1993

Caso núm. 1713 (Kenya) - Fecha de presentación de la queja:: 05-MAY-93 - Cerrado

1. 552. Por comunicación de fecha 5 de mayo de 1993, la Organización de la Unidad Sindical Africana (OUSA) presentó una queja contra el Gobierno de Kenya por violación de los derechos sindicales. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó alegatos relativos a este caso por comunicaciones de fecha 15 de julio y 13 de agosto de 1993.
2. 553. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 27 de mayo de 1993.
3. 554. Kenya no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero en cambio, sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 555. En su comunicación de fecha 5 de mayo de 1993, la OUSA alega que el Gobierno ha violado abiertamente los derechos humanos y sindicales. Con el fin de romper una huelga lícita que el Congreso de Sindicatos de Kenya (COTU-K) organizó el 3 de mayo de 1993 con miras a conseguir un aumento de los salarios de los trabajadores kenyanos, el Gobierno detuvo arbitrariamente a Joseph J. Mugalla, secretario general de la COTU-K, vicepresidente de la OUSA y miembro del Consejo de Administración de la OIT, así como a varios de sus colaboradores más próximos el 1. de mayo de 1993. Por otra parte, para que fracasara la huelga que la COTU-K inició el 3 de mayo, el Gobierno la declaró ilícita y emprendió una amplia campaña de disuasión con los trabajadores kenyanos recurriendo a múltiples formas de amenaza e intimidación.
2. 556. En sus comunicaciones de 15 de julio y 13 de agosto de 1993, la CIOSL alega más concretamente, que el Sr. Mugalla fue detenido el 1. de mayo de 1993 y puesto en libertad dos días después bajo control policial por el tribunal superior, pero que sigue acusado de haber incitado a los trabajadores a declararse en huelga. Los otros tres dirigentes sindicales afectados fueron el Sr. Joseph Bolo, director de investigaciones de COTU-K, que fue detenido el 1. de mayo y puesto en libertad por la policía el 5 de mayo; el Sr. Boniface Munyao, vicesecretario general de la COTU-K, que fue detenido el 2 de mayo y puesto en libertad el 5 de mayo; y el Sr. Kackson Mukolwe, enlace sindical del Sindicato de Trabajadores del Comercio, la Alimentación y Afines de Kenya, que fue detenido el 3 de mayo y puesto en libertad el 5 de mayo. No se formuló ningún cargo contra estos dirigentes sindicales. Según la CIOSL, estas detenciones se efectuaron después de que la COTU-K organizara exitosamente una manifestación para celebrar el 1. de mayo en la que el Sr. Mugalla formuló duras críticas, aunque legítimas, contra el Gobierno por haber hecho caso omiso de las reivindicaciones de la COTU-K en pro de una mejora de la situación de los trabajadores, entre otras cosas.
3. 557. La CIOSL declara que, desde que se estableció el pluralismo político en Kenya en 1993, la COTU-K ha actuado cada vez más con autonomía e independencia y que sus dirigentes han expresado públicamente el punto de vista de la organización respecto de las orientaciones socioeconómicas principales del país. En los meses que precedieron a este grave incidente, los dirigentes de la COTU-K criticaron la gestión económica del Gobierno, incluida su incapacidad para hacer frente al desempleo y a una tasa de inflación alta. Lo instaron a que pusiera inmediatamente término a la corrupción en los círculos oficiales. Los dirigentes de la COTU-K también pidieron al Gobierno que entablara en lo inmediato negociaciones para proceder a un ajuste general de los salarios y restablecer el poder adquisitivo de los trabajadores. La negativa del Gobierno a examinar el fondo de este asunto obligó a los dirigentes de la COTU-K a dirigirse a un público más amplio para que cada uno tomara conciencia de las reivindicaciones de la COTU-K.
4. 558. Según la CIOSL, las autoridades no se han adaptado al nuevo clima de pluralismo político y de independencia del movimiento sindical. Ello se desprende claramente de la reacción del Gobierno contra los dirigentes de la COTU-K a principios de mayo de 1993. La CIOSL estima que el Gobierno ha desarrollado una política agresiva para obligar a los dirigentes sindicales a aceptar la política del Gobierno o exponerse a ser destituidos. El Gobierno también ha comprometido a la policía puesto que el Sr. Mugalla fue brutalmente arrestado por policías no uniformados y recluido en un paradero desconocido. Se temió por su vida ya que la policía se negó a revelar su paradero a sus familiares más próximos. Por otra parte, solamente dos días después de la detención del Sr. Mugalla, el Gobierno ordenó a la policía que detuviera al Sr. Jackson Mukolwe, enlace sindical, quien había de intervenir en una reunión de enlaces sindicales cerca de la sede de la COTU-K. Este fue otro ataque grave contra sindicalistas en el desempeño de sus funciones.
5. 559. La CIOSL alega que estas prácticas reprensibles del Gobierno violan abiertamente el derecho de los sindicalistas a ejercer libremente su actividad sindical, incluido el derecho de reunión; el de expresar libremente su opinión en nombre del movimiento sindical respecto de cuestiones nacionales que interesan directamente a los trabajadores, y el derecho a una negociación auténtica y a negociaciones colectivas en nombre de los trabajadores.
6. 560. Además, la CIOSL alega una serie de actos de injerencia del Gobierno en los asuntos internos de la COTU-K. El 2 de julio de 1993, el Gobierno ordenó a la policía que ocupara la sede de la COTU-K con la voluntad deliberada de impedir que la organización celebrara la reunión de su consejo ejecutivo nacional que había inscrito en su orden del día un tema relativo a la continuación de la acción de la COTU-K en pro de un ajuste general de los salarios. En la misma fecha, el Gobierno apoyó a un grupo minoritario de miembros del consejo ejecutivo, encabezado por el Sr. Johnson Ogendo, secretario general del Sindicato de Trabajadores del Textil, para celebrar una reunión anticonstitucional en el Centro Internacional de Conferencias Kenyatta, en Nairobi. Los siguientes altos funcionarios participaron también en esta reunión: el secretario permanente del Ministerio de Trabajo que tomó la palabra en la reunión; el funcionario principal de trabajo y el funcionario provincial de trabajo de Nairobi. La CIOSL declara que la presencia de altos funcionarios en reuniones sindicales y en las circunstancias descritas equivale a una injerencia descarada y muy grave del Gobierno en asuntos sindicales.
7. 561. Por otra parte, este grupo minoritario celebró un simulacro de elecciones en esta reunión para designar a dirigentes que habían de sustituir a los que habían sido elegidos constitucionalmente. Se reconoció el derecho de registro de este grupo minoritario a las pocas horas después del simulacro de elecciones, por lo cual se abrigan sospechas de que el Gobierno intervino en esta decisión para desestabilizar la mesa directiva legítima de la COTU-K. Por otra parte, el grupo minoritario, encabezado por el Sr. Johnson Ogendo, ocupó las oficinas de la COTU-K con el apoyo de la policía y expulsó, por la fuerza, a los dirigentes legítimos de la COTU-K. Al mismo tiempo, el grupo minoritario denegó a los dirigentes legítimos la posibilidad de desempeñar su cometido sindical. La CIOSL señala que todas estos hechos corresponden a la política del Gobierno de participar activamente en la división de los trabajadores.
8. 562. Otro hecho inquietante, según la CIOSL, fue que el sábado 10 de julio la mesa directiva del Sindicato de Trabajadores del Comercio, la Alimentación y Afines, cuyo secretario general era el Sr. Mugalla, eligiera al Sr. Daniel Ngirimari para sustituirlo. La CIOSL alega que esta elección fue impulsada por el Gobierno puesto que, de un total de 219 delegados que participaban en las reuniones del consejo ejecutivo de la COTU-K, 163 han declarado por escrito que apoyaban la mesa directiva legítima de la COTU-K encabezada por el Sr. Mugalla. Por otra parte, el registro de sindicatos tomó inmediatamente nota del cambio el lunes 12 de julio. Sin embargo, en la práctica y en circunstancias normales, los cambios en la dirección de los sindicatos han de notificarse a la oficina de registro, la que tiene una semana para verificar la información con anticipación a la inscripción. En este caso, el registro sólo precisó unas horas para tomar nota de los cambios, pese a la protesta formulada por los abogados del Sr. Mugalla.
9. 563. La CIOSL añade que la independencia del poder judicial también se ha puesto gravemente en tela de juicio puesto que, el 2 de agosto de 1993, el Juez S.E.O. Bosire, del Tribunal Superior, desestimó una solicitud de mandamiento judicial para impedir que el grupo Ogendo ocupara la dirección de la COTU-K. Los abogados del Sr. Mugalla consideran que esta decisión es totalmente ilógica. El juez estimó que, como el registro había tomado nota ya de los cambios en la dirección, no podía proceder de otra manera. La CIOSL alega que el juez pasó por alto las disposiciones de la ley de sindicatos que rige los cambios de dirección sindical en el registro. La CIOSL denuncia al Gobierno por haberse injerido en la independencia del poder judicial y declara que el Sr. Mugalla ha interpuesto un recurso ante el tribunal de apelación. Termina diciendo que la independencia del movimiento sindical en Kenya está gravemente amenazada puesto que el Gobierno puede incitar a un grupo minoritario de un sindicato a convocar una reunión anticonstitucional, elegir falsos dirigentes y conseguir que el registro acepte los cambios en pocas horas para otorgarles un reconocimiento legal a expensas de la dirección legítima. Todas estas prácticas del Gobierno violan abiertamente las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 y todas las normas y prácticas laborales reconocidas a nivel internacional en materia de trabajo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 564. En su comunicación de 27 de mayo de 1993, el Gobierno en primer lugar rechaza enérgicamente los alegatos formulados por la OUSA respecto de la violación de los derechos sindicales en Kenya. Declara en términos generales que en Kenya la libertad sindical, incluido el derecho de constituir libremente organizaciones y concertar negociaciones colectivas se garantiza plenamente en virtud del artículo 80 de la Constitución, así como de la ley de sindicatos, la ley sobre conflictos de trabajo y la Carta de relaciones de trabajo de 1962. Por otra parte, se garantiza también el derecho de huelga a todos los trabajadores, a reserva de que hayan agotado plenamente todos los recursos previstos en la ley sobre conflictos de trabajo. Por ejemplo, suele exigirse a todo grupo de trabajadores que se proponga declararse en huelga, que envíe una notificación previa al Ministro de Trabajo con 21 días de antelación y siete días adicionales en el caso de una huelga en los servicios esenciales. Por otra parte, con arreglo al artículo 30 de la ley sobre conflictos de trabajo, el Ministro de Trabajo está facultado para declarar ilícita toda huelga anunciada o declarada cuando comprueba, entre otras cosas, que esta huelga persigue fines distintos de los que han de defenderse en conflictos gremiales o industriales.
2. 565. Respecto de los alegatos relativos a los sucesos que se registraron a partir del 1. de mayo de 1993, el Gobierno contesta que la COTU-K, encabezada por el Sr. J.J. Mugalla, aprovechó esta ocasión para invitar a los trabajadores del país a declarar una huelga general a partir del 3 de mayo, si el Gobierno se negaba a anunciar un aumento general inmediato de 100 por ciento en los salarios y la destitución del vicepresidente de la República de Kenya (que también es Ministro de Planificación y Desarrollo Nacional). En su discurso del 1. de mayo, el Sr. Mugalla declaró ante la muchedumbre reunida con motivo de la celebración de este día que las dos reivindicaciones eran inseparables y no negociables.
3. 566. El Gobierno señala que la designación del vicepresidente del país es prerrogativa única del Presidente. En segundo lugar, existen mecanismos previstos por la legislación para regular los aumentos de salario, ya sea mediante negociaciones voluntarias en el sector formal o con arreglo a los mecanismos establecidos para la fijación de salarios mínimos en el sector informal. Por último, las huelgas sólo pueden declararse después de haberse agotado los procedimientos de negociación previstos por la legislación (incluida la publicación de notificaciones reglamentarias de huelga). Aunque el Sr. Mugalla conocía muy bien estos requisitos reglamentarios, incitó abiertamente a los trabajadores kenyanos a participar, a partir del lunes 3 de mayo, en una huelga (castigando a toda persona que se opusiera a la huelga poniéndoles "de collar" neumáticos encendidos), a menos que el Gobierno aceptara las reivindicaciones antes mencionadas.
4. 567. El Gobierno señala que el Ministro de Trabajo había declarado ya que la huelga era ilícita ya que era notorio que se trataba de una huelga política, totalmente ajena a los conflictos de trabajo. La huelga tenía sobre todo por objeto obligar a los empleadores y los trabajadores a participar en la misma, infundir temor a los trabajadores, perjudicar a la población y exponer la propiedad a riesgos de destrucción.
5. 568. Esta huelga nacional, que se declaró como consecuencia del llamamiento del Sr. Mugalla, surtió efectos perjudiciales para toda la economía kenyana y, en especial, paralizó los sectores de la banca y del transporte y varias empresas comerciales. Esta huelga también fomentó incidentes que causaron daños a bienes y personas y crearon una crisis general en el sector de la producción.
6. 569. Como consecuencia de ello, el Sr. Mugalla fue detenido el 1. de mayo y acusado formalmente por un tribunal el día 3 del mismo mes, por haber incitado a los trabajadores a declarar una huelga ilícita que condujo al desacato de la ley. Ulteriormente fue puesto en libertad, al igual que sus compañeros más cercanos, quienes también habían sido detenidos. Otras 78 personas fueron también acusadas el 4 de mayo por haber incurrido en actos de violencia durante la huelga, es decir, por haber causado daños a bienes, haber herido a personas, tirado piedras, quemado automóviles, etc.
7. 570. El Gobierno añade que, en un comunicado de prensa de 2 de mayo, el Ministro de Trabajo reconoció claramente que comprendía los problemas que aquejaban a los trabajadores como consecuencia de las difíciles condiciones económicas que prevalecían en el país. En este comunicado también se prometía a los trabajadores que el Gobierno se esforzaría por elevar el nivel de vida de los trabajadores con una serie de mejoras que habían de ser negociadas por los copartícipes sociales. Aunque el Gobierno hubiera aceptado la negociación, la COTU-K decidió hacer lo que hizo. Otros dirigentes sindicales pidieron a sus afiliados que rechazaran la huelga, como por ejemplo, el Sindicato de Empleados de Correos y Telecomunicaciones, el Sindicato de Trabajadores Portuarios y el Sindicato de Trabajadores de la Electricidad. Todo el personal docente, todos los funcionarios públicos y todos los trabajadores del sector agrícola también rechazaron el llamado a huelga.
8. 571. Por último, el Gobierno declara que continuará respetando plenamente el ejercicio de los derechos sindicales y promoviendo un diálogo constructivo entre los copartícipes sociales de Kenya, en especial respecto de las cuestiones que afectan el bienestar de los trabajadores kenyanos. Sin embargo, no tolerará ninguna acción que pueda alterar la paz y la estabilidad del país.

C. Conclusiones del Comité

1. 572. El Comité toma nota de que los alegatos en el presente caso se refieren a la detención de altos dirigentes sindicales de la Organización Central de Sindicatos de Kenya (COTU-K), en especial el Sr. J.J. Mugalla, secretario general de la COTU-K, tras la declaración por esta organización de una huelga nacional, en una manifestación que organizó el 1. de mayo de 1993. Los alegatos se refieren también a graves prácticas de injerencia del Gobierno en los asuntos internos de la COTU-K, que han menoscabado la independencia del movimiento sindical en Kenya. Por su parte, el Gobierno sostiene que la huelga general declarada por la COTU-K, dirigida por el Sr. Mugalla, era ilícita ya que era de carácter político y no tenía nada que ver con los conflictos de trabajo.
2. 573. El Comité advierte con mucha preocupación que el Sr. J.J. Mugalla y otros tres dirigentes sindicales de la COTU-K fueron detenidos por haber declarado una huelga general a fin de conseguir aumentos de salario para los trabajadores kenyanos. A este respecto, el Comité quisiera recordar al Gobierno que la detención de dirigentes sindicales y sindicalistas, por actividades sindicales legítimas, aunque sólo sea por corto espacio de tiempo, constituye una violación de los principios de la libertad sindical (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, tercera edición, 1985, párrafos 87 y 88). Por esta razón, insta al Gobierno a que se abstenga en el futuro de recurrir a estas medidas.
3. 574. El Comité observa que, según el Gobierno la huelga realizada por el COTU-K era de naturaleza política ya que en particular reivindicaba la destitución del Vicepresidente de la República. Tales huelgas de naturaleza puramente política no se enmarcan en el campo de aplicación de los principios de la libertad sindical. En el presente caso, el Comité constata sin embargo que gran parte de las reivindicaciones del COTU-K eran de naturaleza económica y social. El Gobierno lo reconoce al indicar que el COTU-K había hecho un llamamiento a los trabajadores para que realizaran una huelga general salvo si el Gobierno anunciaba, entre otras cosas, un aumento salarial general e inmediato del 100 por ciento. Por consiguiente, el Comité debe llamar a la atención del Gobierno sobre el principio de que las organizaciones sindicales deberían tener la posibilidad de recurrir a huelgas de protesta, en particular para hacer críticas a la política económica y social del Gobierno (véase a este respecto el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 216). Por consiguiente, el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guardan relación con los intereses de sus miembros (Recopilación, op. cit., párrafos 372 y 388). Al mismo tiempo que toma nota de la declaración del Gobierno con arreglo a la cual la huelga provocó incidentes contrarios a la ley que causaron heridos y la destrucción de bienes, el Comité quisiera señalar a la atención de los querellantes el principio según el cual los trabajadores y sus organizaciones han de respetar la legislación nacional; la misma no debería menoscabar los principios de la libertad sindical.
4. 575. El Comité advierte que si bien el Sr. Mugalla ha sido puesto en libertad, ha sido imputado judicialmente por haber incitado a los trabajadores a declarar una huelga en desacato de la ley. Pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de los resultados del procedimiento judicial incoado contra el Sr. Mugalla.
5. 576. El Comité toma nota de que el Gobierno no ha presentado todavía sus observaciones sobre los demás alegatos relativos a graves actos de injerencia por parte del Gobierno en los asuntos internos de la COTU-K, a saber, la ocupación por la policía de la sede de la COTU-K el 2 de julio de 1993 para impedir que esta organización celebrara la reunión de su consejo ejecutivo nacional; el apoyo activo prestado por el Gobierno a un grupo minoritario de la COTU-K para que celebrara una reunión anticonstitucional en el Centro Internacional de Conferencias Kenyatta con la participación del secretario permanente del Ministerio de Trabajo, el funcionario principal de trabajo y el funcionario provincial de trabajo de Nairobi; la elección de dirigentes por el grupo minoritario, durante esta reunión a fin de sustituir la dirección legítima de la COTU-K, y la inscripción en el registro del grupo minoritario pocas horas después de la reunión; la ocupación de los locales de la COTU-K por el grupo minoritario con asistencia de la policía, y la destitución del Sr. Mugalla del cargo de secretario general del Sindicato de Trabajadores del Comercio, de la Alimentación y Afines por instigación del Gobierno, así como la inscripción en el registro de este cambio de dirección, sin tener en cuenta las disposiciones pertinentes de la ley de sindicatos que reglamenta el registro de estos cambios. El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre estos alegatos a la mayor brevedad.

Recomendación del Comité

1. 577. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité recuerda que la detención de dirigentes sindicales y sindicalistas, por actividades sindicales legítimas, aunque sólo sea por corto espacio de tiempo, constituye una violación de los principios de la libertad sindical. Insta al Gobierno a que se abstenga en el futuro de recurrir a estas medidas;
   • b) el Comité señala a la atención del Gobierno el principio con arreglo al cual las organizaciones sindicales han de tener la posibilidad de recurrir a huelgas de protesta, en especial con el fin de criticar la política económica y social del Gobierno. Por consiguiente, el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros. Sin embargo, el Comité recuerda que las huelgas de naturaleza puramente política no se enmarcan en el campo de aplicación de los principios de la libertad sindical;
   • c) el Comité señala a la atención de los querellantes el principio según el cual los trabajadores y sus organizaciones han de respetar la legislación del país; la misma no debería menoscabar los principios de la libertad sindical;
   • d) el Comité pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de los resultados del procedimiento judicial incoado contra el Sr. Mugalla, y
   • e) el Comité pide al Gobierno que responda a la mayor brevedad a los demás alegatos relativos a graves actos de injerencia del Gobierno en los asuntos internos de la COTU-K.