Informe provisional - Informe núm. 292, Marzo 1994

Caso núm. 1698 (Nueva Zelandia) - Fecha de presentación de la queja:: 08-FEB-93 - Cerrado

1. 675. Por comunicación de fecha 8 de febrero de 1993, el Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZCTU) presentó una queja contra el Gobierno de Nueva Zelandia por violación de la libertad sindical. Esta organización envió información complementaria y documentos en apoyo de su queja, por comunicaciones de fechas 24 y 26 de febrero, 2 y 4 de marzo y 21 de junio de 1993. La Internacional de Servicios Públicos (ISP), la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación y Afines (UITA), la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (FIET) y la Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (FITCM) se adhirieron a esta queja por comunicaciones de fechas 3 y 15 de marzo, 19 de abril, 5 de mayo y 20 de agosto de 1993, respectivamente.
2. 676. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 14 de septiembre de 1993 y por comunicación de fecha 12 de octubre envió información complementaria.
3. 677. Nueva Zelandia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
4. 678. En su reunión de noviembre de 1993, el Comité decidió aplazar el examen del presente caso hasta marzo de 1994, y tener en cuenta solamente las informaciones recibidas hasta noviembre de 1993. El Comité ha sido informado de que la Oficina ha recibido recientemente nuevas informaciones. El Comité decidió, de conformidad con su decisión de noviembre de 1993, examinar el caso sin tener en cuenta estas informaciones.

A. Alegatos de los querellantes

1. 679. En su queja, el NZCTU alega que la ley sobre contratos de empleo (a continuación "la ley") que entró en vigor el 15 de mayo de 1991 viola las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 relativas al procedimiento de negociación colectiva por las restricciones que establece respecto del derecho de huelga. El NZCTU reconoce que antes de la promulgación de la ley tanto el Gobierno como las organizaciones centrales de trabajadores y de empleadores coincidían en la necesidad de modificar el sistema de negociación establecido en Nueva Zelandia sobre la base de la ocupación, habida cuenta del cambio rápido de la economía. Sin embargo, no había acuerdo sobre la forma que habría de revestir el cambio y el NZCTU se opuso a la ley por considerar que no establecía un marco legislativo adecuado para el ejercicio del derecho de sindicación y de negociación colectiva.
2. 680. Al referirse a los antecedentes de la reforma legislativa, el NZCTU señala que en las elecciones de 1990 el Partido Nacional se había comprometido a derogar la ley sobre relaciones de trabajo y a promulgar en el momento en que ocupara el poder una legislación que establecería para los trabajadores un sistema de contratos de empleo. Como consecuencia de ello, el proyecto de ley sobre contratos de empleo se sometió al Parlamento el 19 de diciembre de 1990. Sin embargo, el Departamento de Trabajo indicó al Gobierno antes de que la ley entrara en vigor que ésta no era compatible con la negociación colectiva prevista en el Convenio núm. 98. El NZCTU cita ciertos extractos pertinentes de un informe del Departamento de Trabajo de 3 de abril de 1991:
   • Sin embargo, el proyecto de ley sobre contratos del empleo no dispone que los contratos colectivos prevalecen sobre los contratos individuales. Sólo establece que incumbe a las partes elegir la mejor solución según las circunstancias. Es decir, que permanece neutral en la materia.
   • El significado real del artículo 4 del Convenio núm. 98 es que la negociación colectiva ha de fomentarse mediante negociaciones voluntarias. El proyecto de ley sobre contratos de empleo no dice nada a este respecto.
3. 681. El NZCTU declara que la comisión parlamentaria que examinó las comunicaciones sobre el proyecto de ley presentó su informe el 23 de abril de 1991. Ciento ochenta y ocho de estas comunicaciones eran desfavorables y 71 favorables. Aunque la comisión parlamentaria resumiera las razones principales aducidas en contra del proyecto, no las tomó en cuenta y no formuló ninguna recomendación sobre los argumentos de fondo aducidos. Con algunas modificaciones técnicas el proyecto de ley entró en vigor el 15 de mayo de 1991.
4. 682. Más concretamente, el NZCTU enumera las disposiciones de la ley que violan el procedimiento de negociación colectiva previsto en los Convenios núms. 87 y 98. Declara en primer lugar que la ley en su conjunto ha reducido considerablemente el alcance de los acuerdos colectivos. Facilita en un anexo datos en apoyo de su queja que muestran que, después de la rueda de negociaciones de 1989-1990, se firmaron convenios colectivos que abarcaban a 721.000 trabajadores. La rueda de negociaciones de 1990-1991 se inició después de la adopción de la ley, pero antes de que entrara en vigor; como consecuencia de ello, varios empleadores se negaron a concertar acuerdos y prefirieron esperar para negociar dentro del marco de la nueva ley. Por esta razón, el número de trabajadores amparados por acuerdos colectivos disminuyó hasta 610.200. Por último, según la estimación más reciente, el número de trabajadores amparados por convenios colectivos al 1. de octubre de 1992 era de 376.000. Estos datos muestran que ha disminuido en un 45 por ciento el número de trabajadores amparados por convenios colectivos desde la rueda de negociaciones de 1989-1990. Esto no sólo indica que la ley no promueve o fomenta la negociación colectiva según lo dispuesto en el Convenio núm. 98, sino que también la obstaculiza y la combate.
5. 683. En segundo lugar, el NZCTU aduce que los contratos colectivos de empleo establecidos con arreglo a la ley no son convenios colectivos como los que prevé la OIT, puesto que no conducen necesariamente a un procedimiento real de negociación colectiva en el que participen las organizaciones de trabajadores. Los contratos colectivos de empleo concertados en virtud de la ley pueden establecerse sin la intervención de una organización representativa de trabajadores y sin procedimiento de acuerdo colectivo por parte de los trabajadores. Por ejemplo, el 28 por ciento de los contratos colectivos de empleo en la base de datos Infometrics se negociaron sin la participación de organizaciones de trabajadores. Esto es incompatible con el artículo 4 del Convenio núm. 98, con arreglo al cual la negociación colectiva es una "negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo".
6. 684. El NZCTU se remite a disposiciones específicas de la ley para describir el sistema de negociación que ésta establece. Con arreglo al artículo 9, a), los trabajadores y los empleadores tienen el derecho de elegir entre negociar en nombre propio o por medio de organizaciones de trabajadores o de empleadores o cualquier otro grupo o persona. Con arreglo al artículo 9, b), los contratos de empleo pueden ser individuales o colectivos. Tanto las personas en forma individual, los representantes individuales o las organizaciones pueden negociar ambas categorías de contratos. El único límite que se fija en materia de representatividad es que la otra parte puede rechazar a un representante con ciertos antecedentes penales (artículo 11). La ley no contiene ninguna disposición sobre el reconocimiento de las organizaciones de trabajadores (o de empleadores) y ninguna referencia a las organizaciones representativas de trabajadores (o de empleadores). Cuando los trabajadores o los empleadores deciden negociar por medio de un representante, han de autorizar individualmente a dicho representante (artículo 12, l)). Cuando un representante adquiere autoridad de representación la otra parte ha de reconocer que la persona autorizada es el representante (artículo 12, 2)). El reconocimiento faculta al representante para cumplir su cometido en virtud del artículo 14, pero no crea para el empleador la obligación de negociar de buena fe con este representante. Por último, el artículo 17 dispone que un negociador puede ser parte en un contrato colectivo de empleo con el consentimiento de las partes en el mismo, a saber, respectivamente, el empleador y el trabajador. Esto significa que contratos colectivos de empleo pueden establecerse sin procedimiento de negociación colectiva o representación aun cuando los trabajadores autorizan a un sindicato para ello.
7. 685. El NZCTU sostiene que estos contratos no son acuerdos colectivos auténticos sino un conglomerado de acuerdos individuales. Afirma que hay muchos ejemplos de empleadores que establecen directamente contratos colectivos de empleo con trabajadores que habían autorizado y facultado a un sindicato para hacerlo en virtud de la ley. Se refiere en especial al ejemplo del caso Adams contra Alliance Textiles Mill. El sindicato de trabajadores de la industria de productos lácteos y textil tenía afiliados ocupados en la empresa Redruth Alliance Textiles Mill. El sindicato estaba en vías de obtener los poderes que precisaba la ley para continuar las negociaciones iniciadas antes de que ésta entrara en vigor. El director de la empresa sometió individualmente a los trabajadores un "contrato colectivo de empleo". Algunos trabajadores lo firmaron mientras continuaban las negociaciones. El director pidió a cada trabajador que desautorizara al sindicato de trabajadores de la industria de productos lácteos y textil antes de firmar el contrato colectivo de empleo. El NZCTU indica que otros casos análogos (descritos detalladamente en otra parte) muestran que los empleadores han negociado contratos colectivos de esta manera para pasar por alto a los sindicatos representativos.
8. 686. El NZCTU alega además que el procedimiento de negociación colectiva resultante de la ley es contrario al principio con arreglo al cual tanto las organizaciones de empleadores como de trabajadores deberían negociar de buena fe y hacer cuanto puedan para llegar a un acuerdo. Se ha desarrollado un sistema de injerencia y discriminación en la negociación colectiva que no es compatible con los artículos 2 y 4 del Convenio núm. 98 y los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87. El NZCTU sostiene que las disposiciones de la ley relativas a las prácticas de discriminación antisindical no han demostrado ser suficientes para impedir esta injerencia y analiza las disposiciones pertinentes.
9. 687. Los artículos 6 y 7 prohíben los contratos y otros acuerdos o disposiciones que restringen el derecho de afiliarse (o no afiliarse) a un sindicato o establecen preferencias con base en la afiliación sindical. El artículo 8 prohíbe que se presione a los trabajadores para que se adhieran a un sindicato o lo abandonen, o a representantes sindicales para que dejen de representar a afiliados que los han autorizado para ello. Estas disposiciones no impiden prácticas que tienen por objeto injerir en la relación entre trabajadores y sindicatos, distintas de las relativas a la afiliación o baja sindical. Ello significa que los empleadores pueden injerir libremente o tratar de influir en la decisión de los trabajadores de autorizar a un sindicato y discriminar a trabajadores por el hecho de que hayan autorizado a un sindicato.
10. 688. El NZCTU prosigue describiendo las disposiciones que rigen la solución de los conflictos personales de los trabajadores. El artículo 28, l) define las categorías de discriminación que condicionan el derecho de presentar una reclamación personal. Estas comprenden la discriminación contra trabajadores que participan en las actividades de una organización de trabajadores. Este procedimiento protege a los trabajadores que son víctimas de discriminación en su empleo. El artículo 28, 2) limita aún más el alcance de la protección contra la discriminación y restringe los derechos de reclamación de los trabajadores que han participado activamente en el sindicato. Este artículo no protege a los trabajadores que son víctimas de discriminación en razón de su afiliación sindical o de los poderes que confieren a un sindicato. El artículo 30 define las prácticas indebidas contra la afiliación sindical que justifican una reclamación personal. Este artículo se aplica a los acuerdos que exigen la afiliación o no afiliación sindical y a las prácticas encaminadas a presionar a los trabajadores para que se afilien a organizaciones de trabajadores o se retiren de las mismas, o a representantes sindicales para que dejen de actuar en nombre de los trabajadores. Pero tampoco en este caso se prevé una protección contra las medidas de injerencia o discriminación relacionadas con la habilitación de los sindicatos. La única protección contra las prácticas de injerencia o influencia en una decisión de los trabajadores para autorizar a un sindicato a representarlos es la que establece el artículo 57 con arreglo al cual se prohíben las prácticas de acoso y opresión. Sin embargo, según el NZCTU la protección del artículo 57 es muy limitada.
11. 689. El NZCTU alega que algunos empleadores reconocen el mandato de un sindicato pero luego prescinden de él para negociar directamente con los trabajadores. Presionan luego activamente a sus empleados para que firmen sin representantes los contratos colectivos o individuales de empleo propuestos por el empleador. El NZCTU sostiene que estas presiones son actos de injerencia y menciona varios de estos actos. Se citan a continuación tres ejemplos. En el caso de la empresa Ports of Auckland se trata de una empresa portuaria que ocupaba a trabajadores afiliados al sindicato de trabajadores portuarios y al sindicato de estibadores. La empresa estaba siendo reestructurada desde hace varios años y quería acelerar este proceso. Trató de conseguirlo con la proposición de un contrato de empleo que modificaba considerablemente el sistema de remuneración de los trabajadores. La empresa se dirigió individualmente a cada trabajador y le indicó que aquellos que no firmaran el contrato se exponían a perder su empleo. Los trabajadores que firmaban el contrato aceptaban una reducción de sus ganancias de hasta 40 por ciento pero recibían una prima inicial única que representaba hasta el 10 por ciento de sus ganancias actuales. La empresa pidió a los trabajadores que desautorizaran al sindicato de trabajadores portuarios para negociar antes de firmar el documento de la empresa. Después de que varios trabajadores firmaron estos contratos, se notificaron despidos al sindicato (los contratos que tenían los trabajadores contenían una disposición con arreglo a la cual los despidos eventuales por reducción de plantilla habían de notificarse al sindicato con seis semanas de antelación). El número de despidos era el mismo que el número de trabajadores que no habían firmado el contrato de la empresa porque querían que ésta negociara con su sindicato. El sindicato interpuso una acción judicial por considerar que la empresa había injerido en el mandato que le habían conferido sus afiliados al pedirles que lo desautorizaran y amenazado con despedir a aquellos que se negaran a firmar su documento. El Tribunal desestimó este argumento y declaró que la cuestión del apoderamiento de un sindicato, siendo ajena a los contratos de empleo, no compete a la jurisdicción del Tribunal del Empleo.
12. 690. Análogamente, en el caso Alliance Textile, el empleador pidió individualmente a cada afiliado sindical que retirara los poderes de negociación que había otorgado a su sindicato y firmara contratos con primas adicionales fuera de su autoridad. El empleador también solventó los gastos de un asesor jurídico exterior para que los trabajadores pudieran consultarlo respecto de los poderes del sindicato a efectos de representación. El Tribunal del Empleo estimó que la ley no ofrecía ningún recurso contra estos intentos de presionar a los trabajadores. El Tribunal llegó a la conclusión de que si bien existía un intento de presionar a los trabajadores, no se trataba de un intento para incitarlos a separarse del sindicato y, por consiguiente, la ley no ofrecía ninguna posibilidad de recurso. Por otra parte, el Tribunal se negó a aplicar el artículo 57 que prohíbe las prácticas de acoso y opresión. Señaló que este artículo sólo era aplicable a los casos muy graves de presión, acoso o amenaza. También consideró que sería difícil llegar a la conclusión de que existían prácticas de acoso y opresión cuando el contrato establecido no las reflejaba de por sí.
13. 691. El caso Richmond concernía a la empresa procesadora de carnes Richmond Limited que decidió un cierre patronal (lockout) en tres de sus establecimientos. El NZCTU declara que tratándose de una actividad estacional, se impidió que los trabajadores regresaran al trabajo después del período de desempleo estacional de 1991 hasta que aceptaran la nueva estructura de los contratos. El NZCTU presenta luego 42 declaraciones testimoniales de trabajadores ocupados en estos tres establecimientos que están afiliados al Sindicato de Trabajadores de la Industria Cárnica de Nueva Zelandia. Estos trabajadores declaran que poco antes de reanudar su trabajo, en octubre de 1991, fueron informados por sus respectivos directores y/o capataces que deberían firmar el contrato de la empresa. En caso de negarse a ello, perderían sus derechos de antigüedad en el empleo o se consideraría que abandonaban su puesto. En años anteriores, los trabajadores no habían tenido la obligación de firmar ningún documento en el entendimiento de que su relación de empleo no se consideraba terminada al final de cada temporada. Recibían normalmente una carta en la que se les indicaba la fecha en que tenían que reanudar el trabajo. Por otra parte, se les pidió el mismo año que firmaran otro documento que rescindía los poderes de negociación del sindicato. La mayor parte de los trabajadores se negó a firmar este contrato puesto que una amplia mayoría de los mismos había votado anteriormente para que el sindicato continuara actuando como agente para negociar un acuerdo que abarcaba toda la empresa. La mayor parte de ellos habían designado al sindicato como agente negociador porque, según las palabras del Sr. Peter Baird, trabajador del establecimiento Richmond Oringi: "Designé al sindicato porque éste constituye mi única protección contra la empresa. Negociar las condiciones de empleo y de trabajo es un asunto complicado y deseaba que el sindicato lo hiciera en nombre mío y el de todos los demás trabajadores del establecimiento. Hay pocos trabajadores en el mismo que tengan la capacidad de negociar sus propios contratos. Esta es la razón por la cual la empresa obligó a los trabajadores a cancelar los poderes de negociación del sindicato". Varios trabajadores, como John William Henderson, del establecimiento Oringi, constataron muchos cambios entre el nuevo contrato de la empresa y el anterior, a pesar de que la empresa garantizara que los trabajadores empezarían el trabajo de la temporada con las mismas condiciones que antes. Unos cuantos trabajadores, como Ivena Joan Martin, del establecimiento Richmond Pacific, fueron informados que la empresa no se oponía a que los trabajadores designaran a enlaces sindicales en su establecimiento para actuar como agentes negociadores, pero que no podían designar en esta calidad al Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Carne de Nueva Zelandia. Algunos trabajadores, como Peter Haye, del establecimiento Oringi, firmaron el contrato unas semanas después porque "necesitaban dinero". Todos los que se negaron a firmar el contrato hablan de las dificultades financieras y psicológicas que experimentaron durante el cierre patronal de los tres establecimientos. Por último, algunos de los trabajadores que habían firmado el contrato se dieron de baja del sindicato, ya sea por considerar que no podían permanecer en el sindicato después de haber violado sus estatutos y sus resoluciones, o porque estimaban, como Ngai John James August, del establecimiento Oringi, que "... es inútil pagar una cuota semanal de 5 dólares a un sindicato cuando éste no puede utilizarse como agente negociador".
14. 692. El NZCTU estima que las disposiciones de la ley relativas a la designación de representantes autorizados no son compatibles con el artículo 2, 2) del Convenio núm. 98 puesto que permiten reconocer para la negociación a representantes designados o controlados por los empleadores. A ese respecto, remite una vez más al artículo 9, a) con arreglo al cual en la negociación de un contrato de empleo los trabajadores pueden negociar por cuenta propia o preferir estar representados por otra persona, grupo u organización. El NZCTU añade que las diversas investigaciones realizadas muestran que un porcentaje importante de negociaciones se lleva a cabo por medio de agentes o trabajadores designados por la empresa u ocupados en la misma. Puede tratarse de trabajadores que representan a compañeros, trabajadores designados por los empleadores, u otros agentes recomendados por el empleador. En la práctica, de la misma manera que en la inmensa mayoría de los casos, no puede considerarse que esta categoría de negociadores actúan sin influencia o control del empleador. Cita dos ejemplos de este control por el empleador. El contrato de empleo en la empresa Ohope Lodge Limited se negoció y redactó por un agente designado por el empleador que también representaba a los trabajadores partes en el mismo. En segundo lugar, varios administradores del tercer nivel (seguro complementario) de la compañía estatal de seguros contra accidentes (ACC) estaban afiliados a una asociación de personal de dirección subvencionada por el empleador. El empleador remuneraba a una persona encargada de negociar en nombre de la asociación de personal.
15. 693. Por otra parte, las disposiciones de la ley relativas al reconocimiento de los representantes de los trabajadores constituyen un obstáculo para el derecho de sindicación a los efectos de la negociación colectiva según se establece en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87. El NZCTU alega que la verificación de poderes que exige el cumplimiento de las normas de la ley resulta costosa y obstaculiza en la práctica la negociación colectiva de los sindicatos. Los representantes autorizados han de demostrar que tienen poderes de todos aquellos que pretenden representar. Un sindicato ha de conseguir un apoyo de 100 por cien para ser autorizado a intervenir en nombre de sus afiliados. Algunos empleadores llegan al punto de pedir una lista de los miembros que han autorizado al sindicato, o copias de los poderes, cada vez que el sindicato quiere ejercer derechos de representación. Por ejemplo, la Comisión de Servicios del Estado preparó formularios de negociación inicial en los que se pedía que los sindicatos del servicio público de salud facilitaran los nombres de cada persona para la cual tuvieran poderes de representación y actualizaran su lista en función de las bajas registradas durante la negociación. La junta directiva del hospital de Southland no sólo pidió una lista de nombres sino copias de cada uno de los poderes firmados.
16. 694. El NZCTU alega que los contratos colectivos de empleo concertados fuera de los sindicatos limitan o prohíben ciertos derechos sindicales en violación de los artículos 3, 8 y 11 del Convenio núm. 87. En virtud de la ley, la facultad de los empleadores para negociar contratos colectivos de empleo, sin participación de las organizaciones de trabajadores, les permite excluir derechos sindicales de estos contratos. Así se demuestra en el estudio ("Heylen Tesdale Meuli Survey") realizado por cuenta del Departamento de Trabajo en 1992, sobre los efectos de la ley en el mercado del empleo. Este estudio contiene un análisis de los cambios en los derechos de representación en los nuevos contratos colectivos de empleo. El NZCTU declara que en el grupo de empresas consideradas en el estudio: 12 por ciento han reducido o suprimido derechos sindicales como condición para ocupar un puesto de trabajo; 26 por ciento han dejado de facilitar los nombres de su personal a los sindicatos o han limitado esta información; 25 por ciento han reducido o suspendido la práctica de los descuentos de cuotas en nómina; y 22 por ciento han reducido el tiempo autorizado para reuniones sindicales.
17. 695. Según el NZCTU, la ley interfiere la libre elección del nivel en que han de realizarse las negociaciones y el Gobierno la utiliza ilegítimamente para promover la negociación a nivel de la empresa. Las restricciones que la ley establece respecto del derecho de sindicación, y en especial respecto del derecho de huelga cuando un acuerdo abarca a más de un empleador (véase párrafo 22), obstaculizan la concertación de acuerdos colectivos a nivel de la rama de actividad industrial. A ese respecto, el NZCTU cita el ejemplo del Sindicato de Ingenieros de Nueva Zelandia (NZEU). El NZEU se proponía negociar un contrato para las industrias mecánicas que abarcaba a distintos empleadores y consiguió los poderes necesarios para hacerlo. Se impidió que el sindicato negociara este contrato a nivel central con la Federación de Empleadores o grupos de industrias mecánicas. Los actos de protesta en apoyo de una negociación a nivel central eran ilícitos en virtud de la ley y los empleadores tenían la posibilidad de demandar al sindicato por daños y perjuicios en caso de huelga. Por esta razón, el sindicato se vio obligado a negociar y aceptar el contrato básico para las industrias mecánicas concertado con un grupo de empleadores de South Island, con una cláusula que permitía añadir a nuevos empleadores como partes en el documento. El sindicato tuvo luego que negociar con cada empleador para incluirlo en el documento. El mismo procedimiento se aplicó en North Island.
18. 696. Por otra parte, el Gobierno injiere activamente en las negociaciones entre los empleadores y los trabajadores del Estado para impedir que se concierten acuerdos a nivel de la rama de actividad, y publica con ese fin instrucciones para que los contratos se firmen a nivel de la empresa. Por ejemplo, la asociación del personal de los establecimientos de enseñanza superior (TIASA), sindicato representativo del personal de los establecimientos de enseñanza técnica superior, concertó un acuerdo preliminar sobre un contrato colectivo de empleo que abarcaba a varios empleadores con el organismo central de empleadores, la Asociación de Establecimientos de Enseñanza Técnica Superior de Nueva Zelandia (APNZ). Sin embargo, la Comisión de Servicios del Estado pidió a la APNZ que aplazara la negociación hasta que la subcomisión de salarios del Consejo de Ministros aprobara el acuerdo aduciendo que " ... un contrato colectivo para personal sindicado al servicio de varios empleadores crea un precedente muy indeseable". En la reunión de esta subcomisión, el Ministro de Trabajo declaró, entre otras cosas, que "el Gobierno quiere y espera que las organizaciones financiadas por el Estado pasen este año a concertar acuerdos de empresa" y que, "el hecho de no conseguir acuerdos de empresa repercutirá en la consignación futura de créditos". Después de esta reunión, el Ministro escribió a la APNZ indicando que la consignación de créditos para la ensenanza técnica superior se modificaría con miras a adecuarla a los objetivos del Gobierno en materia de negociación a nivel de la empresa. Los empleadores de este sector publicaron pues, una nota en la que indicaban que sólo podían negociar acuerdos de empresa. El NZCTU añade que como las empresas de Nueva Zelandia ocupan en promedio 7,6 trabajadores, la concertación de negociaciones esencialmente a nivel de la empresa causa enormes dificultades de organización para el movimiento sindical en el país.
19. 697. Por último, el NZCTU alega que la ley restringe considerablemente el derecho de huelga. Con arreglo al artículo 63, las huelgas son ilícitas cuando: está en vigor un contrato colectivo de empleo; están relacionadas con una reclamación personal, un conflicto o cuestiones relativas a la libertad sindical; cuando se declaran para concertar un acuerdo que abarca a más de un empleador; cuando se declaran en una industria esencial sin notificación previa. Las huelgas distintas de las antes mencionadas son lícitas solamente cuando están relacionadas con la negociación de un contrato colectivo de empleo (artículo 64, l), b)) o cuando las justifica una cuestión de seguridad y salud (artículo 71). Los trabajadores que se declaran ilícitamente en huelga no están protegidos contra los daños económicos que puedan causar. Ello significa que los sindicatos y sus afiliados pueden ser demandados por haber conspirado con los fines siguientes: injerencia en relaciones contractuales, intimidación, incitación a la denuncia de un contrato o injerencia ilícita en la actividad comercial, la empresa o el empleo (artículo 73). El empleador de trabajadores en huelga puede incoar estas acciones legales en caso de efectos indirectos, de la misma manera que la empresa cuyos productos o servicios están perjudicados por estos efectos indirectos. Esto significa que pueden aplicarse sanciones efectivas en caso de huelga en apoyo de contratos que abarcan a varios empleadores y de huelgas relativas a cuestiones de política general, social y económica, así como en caso de efectos indirectos de los actos de protesta sindical.
20. 698. El NZCTU reitera la opinión de que la prohibición de actos de protesta sindical que abarcan a varios empleadores restringe la libertad de las partes para elegir el nivel en que ha de negociarse su contrato colectivo de empleo. Así lo demuestra la disminución en 90 por ciento del número de contratos colectivos concertados a nivel de la rama de actividad o del país desde que la ley entró en vigor. El hecho de que un empleador pueda conseguir inmediatamente un mandamiento judicial para impedir una huelga en apoyo de contratos que abarcan a más de un empleador ha impedido que varios sindicatos recurran a actos de protesta. Para ilustrar su punto de vista, el NZCTU explica lo que ocurrió con la Asociación de Médicos Internos (RDA) que representa a los médicos principiantes de los hospitales públicos. El laudo que los concernía y se consideraba como contrato colectivo de empleo en virtud de la ley expiró en 1991. La RDA propuso negociar un contrato colectivo de empleo nacional para sustituir el que había expirado. En agosto de 1991, las juntas médicas de distrito se negaron a negociar a nivel nacional y la RDA anunció que los médicos principiantes se declararían en huelga para conseguir un contrato colectivo nacional. Las juntas médicas de distrito incoaron un procedimiento ante el Tribunal del Empleo con objeto de prohibir la huelga. La RDA retiró su notificación previa y anuló la convocatoria a la huelga. Tuvo que hacerlo para no tener que inevitablemente pagar los gastos de la acción ante el Tribunal. Análogamente, el NZEU no pudo declarar una huelga en apoyo del contrato colectivo de las industrias mecánicas (véase párrafo 21 supra) y la TIASA tampoco pudo declarar una huelga en apoyo del acuerdo preliminar con miras a concertar un contrato colectivo nacional en los establecimientos de enseñanza técnica superior (véase párrafo 22).

B. Respuesta del Gobierno

1. 699. Antes de responder específicamente a los alegatos del NZCTU, el Gobierno esboza un panorama general de las relaciones sociales, políticas y laborales en Nueva Zelandia, así como de la legislación sobre el empleo. De manera general declara que, durante la posguerra, Nueva Zelandia desarrolló una economía muy protegida, con medidas de control de las importaciones, un sistema de autarquía financiera y subvenciones para proteger a las industrias nacionales y mantener un Estado de bienestar. La desregulación reciente de la economía se decidió para hacer frente a una serie de presiones económicas internacionales e interiores. Junto con la desregulación de la economía, se adoptaron varios cambios en el sistema muy reglamentado de las relaciones de trabajo, con el fin de aumentar la flexibilidad del mercado del empleo. Tradicionalmente, Nueva Zelandia poseía un sistema de conciliación y arbitraje encaminado a asegurar un equilibrio entre los intereses del capital y de la mano de obra y prevenir una división social mediante un arbitraje obligatorio de los conflictos que podían ser activados por una de las partes en los mismos. Los sindicatos se habían organizado por grupo de ocupaciones por lo cual el sistema de negociación también se basaba en este criterio. Dicho sistema garantizaba condiciones de trabajo y salarios mínimos a los trabajadores de cada grupo de ocupaciones en toda la economía. Como parte del proceso de desregulación, el arbitraje obligatorio se suprimió a partir de 1984 y el Gobierno adoptó en 1985 una política de no intervención en los conflictos.
2. 700. Esta política fue confirmada a través de la ley de 1987 sobre relaciones de trabajo, con arreglo a la cual las mismas partes interesadas han de encargarse de las negociaciones y velar por la aplicación de sus resultados. La ley de 1987 mantiene el registro de los sindicatos que les garantiza el derecho exclusivo de representar a los trabajadores que cumplen los requisitos de afiliación a los mismos, así como el derecho exclusivo de negociar con los empleadores en nombre de estos trabajadores, imponiéndoseles ciertas obligaciones respecto de su administración interna. El sistema de registro tenía por objeto incitar a los sindicatos a desempeñar un papel más eficaz y responsable en el ejercicio de sus derechos. Los acuerdos entre sindicatos y empleadores podían registrarse como laudos o convenios. Los laudos podían (y así era en general) incluir una cláusula de "partes ulteriores" que establecían una cobertura general para todos los trabajadores amparados por el laudo y sus empleadores. Con arreglo a este sistema, los empleadores que no participaban en las negociaciones no tenían ninguna facultad para intervenir, independientemente de si eran partes o no en el laudo. Los trabajadores estaban representados por los sindicatos en las negociaciones, pero todos los trabajadores que ocupaban un empleo correspondiente a la definición de la ocupación establecida por el laudo estaban protegidos independientemente de si estaban afiliados o no al sindicato. Aunque se consiguiera cierta flexibilidad con la ley de 1987 sobre relaciones de trabajo, comúnmente se estimaba que este instrumento fomentaba estructuras inapropiadas y resultados inadecuados a las presiones económicas resultantes de la apertura de las empresas neozelandesas a la competencia internacional. Varios grupos estimaron que se precisaban nuevos cambios en el mercado del empleo. En 1988, el NZCTU publicó un folleto en el que se pronunciaba a favor de una negociación a nivel de la industria en lugar de a nivel del grupo de ocupaciones. Grupos de empleadores consideraron que la legislación continuaba un sistema de negociación en el que predominaba el criterio de categoría profesional y que laudos salariales poco realistas socavaban la capacidad competitiva de las empresas y fomentaban el desempleo. Es en estas circunstancias que el Gobierno adoptó la ley sobre contratos de empleo.
3. 701. Esta ley, que entró en vigor en mayo de 1991 y suprime gran parte de la legislación anterior, crea un entorno de asociación voluntaria y de libertad de negociación con miras a que los trabajadores y los empleadores puedan adoptar prácticas laborales con la flexibilidad suficiente que requiere una economía competitiva. Con arreglo al nuevo sistema, los resultados de la negociación se aplican solamente a las partes que han participado activamente en la misma. Por esta razón, la consecuencia más inmediata y aparente de la ley es un cambio importante en la estructura de la negociación. El cuadro que se reproduce a continuación indica la magnitud del cambio según se refleja en el estudio que Heylen Teesdale Meuli realizó por cuenta del Gobierno en 1992. El estudio abarca las empresas del sector privado que ocupan a cuatro o más trabajadores. El cuadro muestra el porcentaje de trabajadores en las 1.437 empresas consideradas, que estaban amparados por diferentes categorías de convenios en mayo de 1991, poco antes de que entrara en vigor la ley y en agosto de 1992, 15 meses después. Asimismo, el cuadro muestra una reducción importante de los laudos de alcance general y otros acuerdos que abarcan a varios empleadores a favor de los acuerdos de empresa y los contratos individuales de empleo. Las cifras combinadas muestran que el porcentaje de trabajadores cubiertos por la negociación colectiva disminuyó de 72 a 43 por ciento. Este cambio en la estructura de la negociación refleja la finalidad de la ley, a saber, que la negociación debería realizarse a un nivel conveniente para la empresa de que se trate y las partes en la misma deberían poder elegir el tipo de contrato que desean negociar. Se demuestra que muchos empleadores y trabajadores prefieren negociar a nivel de la empresa.
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     • Laudos y Acuerdos Contratos Contratos acuerdos que de empresa individuales individuales abarcan a varios y colectivos de empleo empleadores de empleo
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     • Mayo de 1991 59% 13% - 28
     • %Agosto de 1992 8% 35% 5% 52
   • %------------------------------------------------------------------
4. 702. El Gobierno responde luego a los alegatos específicos formulados por el NZCTU. Aunque el NZCTU reconozca que antes de la promulgación de la ley existiera un acuerdo entre los copartícipes sociales respecto de la necesidad de modificar el sistema de negociación, el NZCTU no ha aceptado la legislación como cauce apropiado para reglamentar las relaciones de trabajo. El Gobierno considera que se trata de un mecanismo adecuado al nuevo entorno puesto que ofrece a las empresas la libertad que precisan para adoptar prácticas flexibles en materia de trabajo y poder así competir eficazmente en los mercados internacional y nacional. Es importante en especial que las empresas puedan negociar a todos los niveles, incluido a nivel de la empresa, con el fin de lograr condiciones de empleo y de trabajo apropiadas para las partes en el procedimiento. Esta es la razón por la cual el sistema se ha modificado de manera que las partes en el mismo asuman una responsabilidad directa en la negociación. Sin embargo, el Gobierno pone de relieve que la ley autoriza indistintamente la negociación colectiva e individual y que las organizaciones colectivas de trabajadores, incluidos los sindicatos que se registraban anteriormente con arreglo a la ley sobre relaciones de trabajo, pueden actuar como representantes autorizados de los trabajadores cuando así lo deciden estos últimos.
5. 703. En lo que respecta a la cuestión de si la comisión parlamentaria que consideró las comunicaciones relativas al proyecto de ley hizo caso omiso de la mayor parte de las que se oponían al proyecto, el Gobierno responde que la comisión no consideró estas comunicaciones como un referéndum. Estudió todas las propuestas y formuló sus recomendaciones al Parlamento basándose en los méritos de las pruebas y de los argumentos aducidos.
6. 704. Respecto del alegato según el cual la ley ha reducido considerablemente la cobertura colectiva de los acuerdos, el Gobierno indica que en términos absolutos la cobertura de los acuerdos colectivos ha disminuido por varias razones. La principal causa inmediata es la supresión de la posibilidad de negociar una cláusula relativa a partes ulteriores que ampliaba la cobertura del laudo hasta abarcar a todos los trabajadores cuya descripción de empleo figuraba en el mismo. Los laudos registrados en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo se consideraban como contratos colectivos hasta que entró en vigor la ley sobre contratos de empleo. Esta ley dispone que cuando expiran los contratos colectivos, los trabajadores están amparados por un contrato individual basado en el contrato colectivo en vigor hasta la negociación de otro contrato colectivo. A medida que expiraba la validez de los laudos, un número importante de trabajadores se acogieron automáticamente a contratos individuales de empleo.
7. 705. Al mismo tiempo, según el Gobierno, se manifiesta desde hace unos años una tendencia a preferir la negociación a nivel de la empresa. Cuando la ley suprimió las restricciones anteriores, muchos más empleadores y trabajadores aprovecharon esta nueva libertad para negociar a nivel de la empresa. Algunos de ellos decidieron negociar colectivamente y otros individualmente con arreglo a las opciones que ofrecía la ley. Por otra parte, el número de contratos individuales es en cierta medida provisional ya que los trabajadores se ven protegidos por contratos individuales de empleo en el momento en que expiran los laudos o acuerdos colectivos. Ello no significa, sin embargo, que algunos de estos trabajadores negociarán nuevos contratos colectivos en el momento oportuno. Como consecuencia de este efecto transitorio, los datos relativos a la estructura de la negociación tienden a exagerar la importancia de la negociación individual.
8. 706. Por otra parte, los datos utilizados por el NZCTU para mostrar la disminución de la cobertura ofrecida por la negociación colectiva abarcan un período de dos años que empieza mucho antes de la promulgación de la ley. Raymond Harbridge, del Centro de Relaciones de Trabajo de la Universidad de Victoria de Wellington, sostiene que la ronda de negociaciones de 1989-1990 ha de considerarse como año de referencia porque se trata de la última ronda "normal" antes de la promulgación de la ley. El hecho de haber elegido un período de dos años para evaluar los cambios en las prácticas normales de negociación puede inducir a error, puesto que los comportamientos en la materia se han modificado como consecuencia de la nueva legislación en un entorno que de otra manera era estable. Pero las dificultades con que se tropezó para concertar algunos de los laudos anteriores y el reconocimiento de este hecho por el Gobierno anterior indican que el alcance de la negociación colectiva empezó ya a disminuir antes de la promulgación de la ley. En la ronda de negociaciones de 1990-1991, la cobertura de la negociación colectiva había disminuido ya de 721.000 trabajadores a 610.000, es decir, en un 15 por ciento. Se registró una nueva disminución de 30 por ciento el año siguiente, según los datos de Harbridge. Es erróneo decir que la ronda de negociaciones de 1989-1990 fue "normal" y luego sugerir que la disminución total en el período de dos años se debió exclusivamente a la promulgación de la ley.
9. 707. Por último, el Gobierno rechaza el alegato del NZCTU según el cual la ley es hostil a la negociación colectiva. La ley admite la posibilidad de una negociación colectiva e individual y permite que los trabajadores decidan si quieren estar representados por sindicatos o por un representante individual o el representante de un grupo de trabajadores. Para garantizar una representación adecuada, los representantes han de justificar sus poderes para representar a los trabajadores de que se trata y los empleadores han de reconocer a los representantes autorizados a los efectos de la negociación. En casos examinados por el Tribunal del Empleo como el de Alliance Textiles se establece que los trabajadores tienen el derecho de pronunciarse sobre quién ha de representarlos y cambiar de opinión cuando así lo estiman conveniente, independientemente de si su decisión se fundamenta en la información de que disponen o en la persuasión del empleador. Los representantes autorizados tienen el derecho de visitar los lugares de trabajo en horas aceptables para consultar con los interesados sobre las cuestiones negociadas. Los contratos colectivos de empleo pueden abarcar a uno o más empleadores y todo grupo determinado de trabajadores ocupados por estos empleadores, permitiéndose así la negociación a distintos niveles. Por otra parte, estos contratos colectivos cobran fuerza de ley. La negociación colectiva está protegida por el artículo 23 de la ley con arreglo al cual las partes pueden ponerse de acuerdo por escrito para modificar un contrato colectivo. El Tribunal del Empleo ha confirmado en varias ocasiones, que los contratos no pueden ser modificados unilateralmente por una de las partes. Por consiguiente, el Gobierno estima que la ley protege suficientemente la negociación colectiva voluntaria para garantizar que las partes tengan el derecho de elegir a su representante y de pronunciarse sobre la estructura de las negociaciones.
10. 708. En lo que atañe al argumento del NZCTU según el cual los contratos colectivos de empleo previstos por la ley no son contratos colectivos como los que se consideran en la OIT porque no son necesariamente el resultado de un procedimiento de negociación colectiva real en el que participan las organizaciones de trabajadores, el Gobierno indica que con la legislación anterior los laudos se negociaban por conducto de un número reducido de sindicatos y de organizaciones de empleadores y que no eran los trabajadores sino los sindicatos que eran parte en los mismos. Todos los derechos derivados de los laudos y su aplicación dependía de los sindicatos. En cambio, ahora, la ley ha establecido de manera formal el sistema contractual y define claramente su existencia, ya se trate de contratos individuales o colectivos. Al hacerlo, establece la responsabilidad de cada empleador y de cada trabajador en la negociación. Por esta razón, es importante que los trabajadores tengan la posibilidad de pronunciarse sobre quién ha de representarlos. Sin embargo, los sindicatos continúan liderando la negociación colectiva para un número importante de trabajadores. En la mayor parte de los contratos colectivos, en especial los que abarcan a más trabajadores, el representante autorizado es un sindicato, registrado anteriormente en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo. Los datos del estudio Heylen Teesdale Meuli muestran que el 57 por ciento de los trabajadores se acogen a contratos colectivos aplicables a cuatro o más personas en el sector privado y que éstos están representados por un sindicato.
11. 709. Al mismo tiempo, la negociación de una proporción importante de contratos colectivos de empleo más reducidos incumbe a representantes individuales o representantes de grupos de trabajadores. Los trabajadores son quienes eligen estos representantes y los autorizan para representarlos en la negociación. El ejercicio del derecho de elegir a otros representantes muestra el grado de responsabilidad de los trabajadores en la negociación de sus condiciones de empleo. Por primera vez en nueva Zelandia, la ley ofrece a los trabajadores la oportunidad de participar activamente en la negociación colectiva. Por otra parte, si bien el Gobierno coincide con el NZCTU en que 129 de los 457 contratos colectivos (28,2 por ciento) concertados en la base de datos Infometrics se negociaron sin participación sindical, señala que estos contratos sólo abarcan a 13 por ciento de todos los trabajadores amparados por los 457 contratos de la base de datos. Ello también muestra que los sindicatos tienden a representar a los trabajadores en los contratos más importantes. Se demuestra además que los trabajadores en los lugares de trabajo pequeños están todavía insuficientemente representados por los sindicatos. Estos trabajadores participan ahora más directamente en la negociación que cuando existía el sistema anterior de laudos.
12. 710. En cuanto al ejemplo citado por el NZCTU del caso Adams contra Alliance Textiles en que el director de la empresa Redruth Alliance Textiles Mill pidió a los trabajadores que desautorizaran al Sindicato de Trabajadores de la Industria de Productos Lácteos y Textil, el Gobierno admite que hay casos en que el empleador, después de haber reconocido al representante autorizado del sindicato, trata luego de persuadir a los empleados para que negocien directamente con él. En los casos que ha examinado, el Tribunal del Empleo ha señalado generalmente que el empleador debe reconocer al representante autorizado por los trabajadores y debe negociar con el mismo. No obstante, cuando el empleador ha reconocido al representante autorizado y respeta el derecho de los trabajadores a continuar confiando en ese representante, no existe razón alguna que impida que el empleador intente persuadir a los trabajadores a cambiar su posición, anular la autorización y negociar directamente con el empleador. La Corte ha señalado que esta persuasión no debe llegar hasta el punto de convertirse en influencia indebida. En este caso particular, el Tribunal consideró que el hecho de que el empleador hubiera pedido a los trabajadores que desautorizaran al sindicato antes de firmar el contrato era una prueba de que el empleador reconocía la autoridad del sindicato para representar a los trabajadores. Los trabajadores tenían el derecho de cambiar de opinión respecto de quién había de representarlos y el empleador se cercioró de que así lo habían hecho antes de firmar el contrato. El Gobierno añade que como consecuencia de un recurso de apelación, este caso se encuentra en instancia ante la Corte de Apelaciones y que aún la misma no se ha expedido al respecto.
13. 711. Respecto del alegato según el cual se han establecido ciertas prácticas de injerencia y discriminación en la negociación colectiva como consecuencia de la ley, el Gobierno declara que la ley establece un marco dentro del cual las partes pueden expresar su preferencia por la negociación colectiva y en el que diversas disposiciones limitan la facultad de los empleadores para injerir en las decisiones de los trabajadores en cuanto a sus derechos de asociación y representación. La jurisprudencia que se ha desarrollado en torno a la legislación relativa a las relaciones de trabajo también fortalece la protección que la ley garantiza. En particular, la jurisprudencia se ha desarrollado respecto de cuestiones que constituyen estrategias legítimas de negociación en virtud de la nueva legislación. En general, el Tribunal del Empleo ha dictaminado que la ley ofrece a las partes en la negociación el derecho a recurrir a prácticas de persuasión y presión respecto unas de otras para defender sus propios puntos de vista. Estas prácticas pueden consistir en intentos de persuadir a los trabajadores para que cambien de opinión y negocien directamente con el empleador después de haber autorizado a un representante. Estos principios no significan que los empleadores pueden "injerir" en la relación entre los trabajadores y los sindicatos, como alega el NZCTU. Cualquier intento de influir en la decisión de los trabajadores respecto de los poderes que otorgan a un sindicato para representarlos en las negociaciones no constituye una injerencia. Análogamente, si los trabajadores han sido persuadidos de manera que cambien de opinión y negocien directamente con el empleador, no constituye una discriminación garantizarles las ventajas que ofrece el contrato que han firmado. Al mismo tiempo, ninguna de las partes puede tratar de influir en otra hasta el punto de ejercer una influencia indebida o de recurrir a prácticas de intimidación y opresión para amenazar su libertad de asociación.
14. 712. En lo que respecta al alegato según el cual el procedimiento de negociación colectiva derivado de la ley no es compatible con el principio con arreglo al cual las organizaciones de empleadores y de trabajadores han de negociar de buena fe, el Gobierno declara que si bien la ley no dispone explícitamente que ha de negociarse de buena fe, las disposiciones relativas a la negociación colectiva y a la libertad sindical confieren a los empleadores y los trabajadores un papel activo en la negociación. El Tribunal del Empleo ha desestimado la reclamación con arreglo a la cual la legislación de Nueva Zelandia debería establecer explícitamente la obligación de negociar de buena fe. En el caso Alliance Textiles, la unión se refirió a la legislación del Canadá que, como parte de la obligación de negociar de buena fe, dispone que no debe haber injerencia de los empleadores en la preparación de las negociaciones por los trabajadores, la designación de representantes o la negociación o ratificación de propuestas de entendimiento. Sin embargo, el Tribunal desestimó estos requisitos en la situación de Nueva Zelandia y declaró que la ley no exige que un empleador permanezca estrictamente neutral cuando se ven afectados sus intereses vitales.
15. 713. El Gobierno se refiere luego a casos concretos mencionados por el NZCTU en relación con el procedimiento de negociación colectiva. En el caso Ports of Auckland el Sindicato de Trabajadores Portuarios impugnó la validez de las notificaciones de reducción de plantilla emitidas por la empresa por creer que éstas se utilizaban con el fin de presionar a los trabajadores e incitarlos a firmar el contrato de empleo. Sin embargo, el Tribunal del Empleo estimó que el riesgo de reducción de plantilla era real y que éste podría verse eliminado con los cambios que se pedían en el contrato. En el caso Alliance Textiles, el empleador, a pesar de los poderes que el sindicato tenía para representar a sus mandantes, consultó individualmente con cada trabajador y lo convenció para que firmara el contrato colectivo de empleo. El sindicato alegó una violación de la libertad sindical. Sin embargo, el tribunal desestimó el alegato por considerar que el empleador no tenía ninguna obligación de dejar de consultar con los trabajadores por el solo motivo de que hubieran autorizado a un agente para negociar en su nombre. Es legítimo que un empleador trate de persuadir a los trabajadores para que no elijan a un representante determinado y proponga una alternativa a reserva de que su intervención no llegue hasta el punto de convertirse en influencia indebida. Por último, en el caso Richmond relativo a alegatos de cierre patronal ilícito en tres establecimientos de la empresa Richmond Limited, los tres miembros del Tribunal del Empleo no llegaron a ponerse de acuerdo sobre la cuestión de si se trataba de un cierre patronal, puesto que el trabajo era estacional y se impidió que los trabajadores reanudaran su trabajo hasta que hubieran firmado el nuevo contrato de empleo a nivel del establecimiento a cambio del contrato que abarcaba toda la empresa. Sin embargo, el Juez Principal, que estimó que había cierre patronal, llegó a la conclusión de que éste no menoscababa la libertad sindical puesto que la empresa continuaba negociando con el sindicato. Podía estimarse que la empresa ejercía su libertad de negociar contratos de empleo a nivel de cada establecimiento y había recurrido al cierre patronal para lograr sus fines. Según el Gobierno, este caso afianza otras decisiones del Tribunal del Empleo a cuyos efectos si bien los empleadores no deben injerirse en la relación entre los trabajadores y su sindicato, tácticas enérgicas, incluidos cierres patronales y consultas directas con los trabajadores constituyen una parte legítima del proceso de negociación. Las cartas de trabajadores presentadas por el NZCTU muestran que la empresa consultó directamente con los trabajadores. No obstante, no sugieren que la empresa privara a los trabajadores de su derecho de consultar con el sindicato y permanecer afiliados al mismo.
16. 714. Respecto del alegato según el cual la ley permite el reconocimiento de representantes en la negociación designados o controlados por los empleadores, el Gobierno estima que la ley permite que los trabajadores designen a cualquier persona, grupo u organización para representarlos en las negociaciones relativas a un contrato de empleo. Según el estudio de Heylen Teesdale Meuli, 28 por ciento de los trabajadores incluidos en contratos colectivos estaban representados por una persona distinta de un sindicato. Se trataba de representantes individuales (13 por ciento), representantes designados por grupos de trabajadores (10 por ciento) y otros (5 por ciento). Otro 8 por ciento de los trabajadores no estaba representado por nadie. Las diferencias en las formas de representación son compatibles con la finalidad de la ley con arreglo a la cual la negociación debería adecuarse a las necesidades de la empresa y de sus trabajadores. El Gobierno añade que el NZCTU trata de mantener una forma tradicional de representación en Nueva Zelandia que no es posible en un entorno de libertad voluntaria de asociación. Respecto de los dos ejemplos mencionados por el NZCTU en los que alega que el agente negociador fue designado o remunerado por los empleadores, el Gobierno declara que no dispone de información imparcial sobre estos casos. Es evidente que la libertad de opción de que gozan los trabajadores para elegir a sus representantes ofrece la posibilidad de que acepten a representantes propuestos por el empleador. Sin embargo, cuando los trabajadores no se hallan conformes con su representante, tienen la oportunidad de rechazarlo de la misma manera que el acuerdo propuesto, de conformidad con el procedimiento de habilitación y ratificación.
17. 715. En lo que atañe al alegato según el cual las disposiciones de la ley relativas al reconocimiento de los representantes de los trabajadores obstaculizan el derecho de sindicación a los efectos de la negociación colectiva y según el cual la necesidad de demostrar sus poderes de representación con arreglo a las normas de la ley es un procedimiento oneroso que limita en la práctica la facultad de los sindicatos para negociar colectivamente, el Gobierno responde que la ley garantiza la libertad sindical de manera que cualquier grupo puede constituir una organización de trabajadores de conformidad con los requisitos del artículo 2. El artículo 12 dispone que toda organización, grupo o persona representativa ha de demostrar que está facultada para representar a los trabajadores o los empleadores y exige que la otra parte reconozca sus poderes. La ley no especifica la forma en que estos poderes de representación han de demostrarse, por considerar que esta cuestión incumbe a las partes. El artículo 16 dispone que los trabajadores o los empleadores y sus representantes han de ponerse de acuerdo sobre un procedimiento de ratificación de un acuerdo tres meses antes de las negociaciones. Estas disposiciones protegen a los trabajadores y garantizan su control en cuanto a la negociación del contrato. No establecen un procedimiento: incumbe a los empleadores, los trabajadores y sus representantes ponerse de acuerdo sobre este procedimiento. Su aplicación es mucho menos costosa que la de las disposiciones detalladas relativas al registro de los sindicatos y al procedimiento de negociación en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo.
18. 716. El Gobierno presenta luego sus observaciones sobre el alegato del NZCTU según el cual la Comisión de Servicios del Estado exigió que los sindicatos del servicio público de salud cumplieran requisitos onerosos con miras a demostrar que estaban facultados para representar a los trabajadores en las negociaciones contractuales. Señala que esta Comisión no era parte en las negociaciones concertadas en el servicio público de salud y que, por consiguiente, no podía pedir que los sindicatos aplicaran una norma determinada. En su calidad de empleadores individuales, las 14 juntas médicas de distrito eran directamente responsables de sus propias negociaciones con arreglo a los poderes que les transmitía la Comisión para la ronda de negociaciones. La Comisión orientó los trabajos de las juntas médicas de distrito con sugerencias sobre la norma más conveniente para cumplir el requisito de la prueba de la facultad para negociar. Estas recomendaciones se basaban en acuerdos ya concertados con sindicatos en otras partes del sector estatal. El método propuesto para los empleadores con plantillas medianas y grandes, era exigir una lista de mandantes, un formulario de delegación de poderes, una declaración certificando que las personas en la lista habían firmado el formulario, y un acuerdo con arreglo al cual el sindicato presentaría cuando se le pidiera la delegación de poderes firmada por toda persona en la lista. En la práctica, este método fue el que adoptaron la mayoría de los empleadores y de los sindicatos en el sector. El Gobierno reconoce que el ejemplo de la junta médica de distrito de Southland mencionado por el NZCTU es un caso en que el empleador impuso un procedimiento diferente en materia de verificación de poderes para negociar (exigió copias de los formularios de delegación de poderes en lugar de una lista de mandantes y un ejemplar del formulario). Este método fue objeto de un debate entre las partes pero se demostró finalmente que no obstaculizaba el procedimiento de negociación. La junta médica de distrito de Southland fue la segunda de las 14 juntas que negociaron exitosamente un contrato colectivo de empleo en esta ronda de negociaciones.
19. 717. El Gobierno estima que determinados derechos específicos que, según el NZCTU, se han visto limitados como consecuencia de los contratos colectivos de empleo concertados por cauces distintos de los organismos sindicales (por ejemplo, el derecho de acceso a los lugares de trabajo, el derecho a pedir que los sindicatos presenten los nombres de sus afiliados, el descuento de las cuotas sindicales y el tiempo libre para las reuniones sindicales) no forman necesariamente parte de las actividades de las organizaciones de trabajadores con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio núm. 87. Los representantes autorizados tienen derecho, en virtud de la ley, a entrar en los lugares de trabajo y discutir asuntos relacionados con las negociaciones. El Gobierno añade que este derecho de entrada ha sido esclarecido por el Tribunal de Empleo en el caso NZ Nurses Union v. Argyle Hospital Ltd. y recientemente confirmado por la Corte de Empleo en el caso Service Workers Union of Aotearoa Inc, v. Southern Pacific Hotel Corporation (NZ) Ltd. and others. En otro caso, los derechos mencionados por el NZCTU son negociables entre las partes. Aunque algunos de estos derechos se garantizaban en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo, disposiciones reglamentarias de esta naturaleza no son oportunas en el ámbito de relaciones de trabajo voluntarias de la ley, con arreglo a la cual los trabajadores pueden elegir a sus representantes y los contratos de empleo pueden ser individuales o colectivos.
20. 718. Respecto del alegato según el cual la ley menoscaba la libre elección del nivel en que ha de concertarse la negociación y según el cual el Gobierno la ha utilizado ilegítimamente para promover la negociación a nivel de la empresa, el Gobierno afirma que la ley garantiza la libertad de acción a los empleadores y los trabajadores con miras a negociar el tipo de contrato que estimen oportuno para protegerlos. Si bien ha disminuido el número de contratos que abarcan a más de un empleador, esta disminución se debe en parte al principio establecido en la ley con arreglo al cual los contratos de empleo sólo abarcan a aquellos que así lo aceptan. Por otra parte, a pesar de la restricción del derecho de huelga impuesta por la ley a los contratos que abarcan a varios empleadores, también se celebran negociaciones colectivas a nivel de la rama de actividad. A ese respecto, el Gobierno declara que el Sindicato de Ingenieros de Nueva Zelandia (NZEU) es parte en un número importante de contratos que abarcan a varios empleadores. Según el NZCTU, el NZEU no pudo declarar una huelga en apoyo de la negociación con varios empleadores en relación con el contrato colectivo de las industrias mecánicas. Sin embargo, el NZEU consiguió negociar dos contratos en las industrias mecánicas, en las islas del Norte y del Sur, y otros varios contratos que abarcan a varios empleadores. Estos contratos protegían a 17 por ciento de sus afiliados en mayo de 1992, un año apenas después de que la ley entrara en vigor.
21. 719. El Gobierno considera que el alegato según el cual la ley ha sido utilizada "ilegítimamente" por el Gobierno con el fin de injerir activamente en las negociaciones entre empleadores y trabajadores del Estado e impedir acuerdos que abarcan a varios empleadores y el ejemplo aducido por el NZCTU en apoyo de este alegato demuestran que existe un malentendido fundamental respecto de lo que han de ser las relaciones de trabajo en el sector público. Aunque la ley establezca una misma base jurídica en materia de negociación para los sectores público y privado, se ha mantenido un marco reglamentario especial para el sector público habida cuenta del interés colectivo del Gobierno por los organismos estatales a los que asigna créditos y que, por consiguiente, han de rendirle cuentas. Este marco reglamentario se establece en la ley de 1988 sobre el sector estatal con arreglo a la cual la Comisión de Servicios del Estado está facultada para negociar, en consulta con los empleadores, contratos colectivos de empleo en los servicios públicos y en los servicios de salud y educación. Aunque esta Comisión delegue gran parte de su facultad para negociar al sector de la enseñanza superior (universidades, establecimientos de enseñanza técnica superior y escuelas normales superiores), los jefes de estos establecimientos de enseñanza superior han de consultar con la Comisión antes de concertar un contrato colectivo de empleo. Dentro de este marco reglamentario, el organismo institucional más importante por medio del cual el Gobierno defiende sus intereses de empleador en el procedimiento para la fijación de los salarios, es la Subcomisión de su Consejo de Ministros sobre Salarios del Estado. Esta Subcomisión ofrece un foro para examinar y aprobar las estrategias adoptadas por los empleadores en las negociaciones salariales. En el caso concreto mencionado por el NZCTU - el de los establecimientos de enseñanza técnica superior - los empleadores interesados defendieron el principio de la negociación a nivel de la empresa; lo que se discutía era la adaptación de las antiguas estructuras de la negociación a las nuevas y la posibilidad para el Gobierno de sufragar los gastos de un retraso en el proceso de reforma. En este caso, los empleadores decidieron acelerar en lugar de aplazar el procedimiento de negociación a nivel de la empresa. Por consiguiente, no fue el Gobierno el que tomó la decisión sino los empleadores. Aunque el procedimiento por el cual se llegó a esta decisión entrañara discusiones entre los representantes de los empleadores y los ministros, no se justifica hablar aquí de injerencia ilegítima del Gobierno. Por último, el Gobierno impugna a la vez la exactitud y la integridad de las notas que tomó uno de los representantes de los empleadores en la reunión de la APNZ con la Subcomisión del Consejo de Ministros a la que se refiere el NZCTU en apoyo de su queja.
22. 720. En lo que respecta a la cuestión de las dificultades de organización de los pequeños sindicatos, el Gobierno señala que el NZCTU tiene razón en decir que las empresas de Nueva Zelandia ocupan en promedio a 7,6 trabajadores. Sin embargo, aunque la inmensa mayoría de las empresas (90,5 por ciento) ocupen a menos de 10 personas, el 51,9 por ciento de los trabajadores presta servicios en el 1,5 por ciento de las empresas que ocupan a 50 o más personas, y 71,5 por ciento trabajan en empresas que ocupan a 10 o más trabajadores. Por consiguiente, la estrategia actual de los sindicatos que consiste en centrarse en las empresas más grandes, incluidas las empresas con sucursales múltiples, les permite abarcar a un número elevado de trabajadores, aun cuando no tengan la posibilidad de tener acceso a los lugares de trabajo pequeños. Habida cuenta de la libertad de elección en materia de representación, los trabajadores de muchas empresas pequeñas han indicado que preferían representarse a sí mismos.
23. 721. Respecto del alegato con arreglo al cual la ley limita gravemente el derecho de huelga, el Gobierno responde que las disposiciones relativas a esta cuestión autorizan las huelgas legítimas en apoyo de negociaciones relativas a contratos colectivos cuando no existe un contrato colectivo que abarca a los trabajadores que participan en la huelga. Los que participan en una huelga lícita están protegidos contra una acción judicial. Se garantiza la continuidad del servicio de los trabajadores en huelga para que no pierdan las prestaciones a las que tienen derecho. Las huelgas son ilícitas en caso de reclamaciones y conflictos personales, ya que existen procedimientos adecuados para resolver estas dificultades por medio del Tribunal del Empleo al que tienen acceso todos los trabajadores. En las industrias esenciales, las huelgas en torno a un contrato colectivo son lícitas, a reserva de que se notifiquen con suficiente antelación.
24. 722. Si bien la ley limita el derecho de huelga respecto de la cuestión de si un contrato colectivo de empleo ha de abarcar a más de un empleador, esta restricción tiene por objeto proteger la libertad de los empleadores y de los trabajadores para elegir la estructura de negociación colectiva que estiman conveniente. No limita las huelgas en apoyo de negociaciones en los casos en que se ha aceptado una estructura que abarca varios empleadores. Por otra parte, el NZCTU alega que la restricción del derecho de huelga respecto de la cobertura de los contratos que abarcan a varios empleadores se refleja en la disminución del número de convenios colectivos concertados a nivel de la industria o del país desde que la ley entró en vigor, pero el Gobierno no cree que la disminución de los contratos que abarcan a varios empleadores pueda atribuirse solamente a la restricción del derecho de huelga. Esta disminución se debe en lo inmediato a la supresión de la facultad para negociar una cláusula relativa a la admisión de partes ulteriores. La causa subyacente de ello es la tendencia general a negociar a nivel de la empresa. En cuanto al ejemplo de la Asociación de Médicos Internos, el Gobierno estima que el NZCTU simplifica demasiado el asunto puesto que no define claramente los temas del conflicto. La notificación de huelga a las juntas sanitarias no indicaba si se declaraba en apoyo de un contrato colectivo nacional como alega el NZCTU. De hecho, las notificaciones se retiraron muy pronto en algunas juntas porque se habían concertado acuerdos a nivel de la empresa sobre las cuestiones que habían de discutirse en negociaciones locales. El conflicto se caracterizó por cierta confusión, ya que no se sabía si el sindicato quería negociar contratos a nivel nacional o regional. El argumento fundamental aducido por el sindicato en el momento de la notificación de huelga fue la necesidad de continuar los programas de formación, y el acuerdo concertado en la materia condujo a que se retiraran las notificaciones de huelga.
25. 723. Por último, el Gobierno declara que las huelgas en torno a cuestiones generales o de política económica y social y las huelgas de solidaridad no se consideran específicamente como lícitas o ilícitas en la ley. Sin embargo, sólo las huelgas lícitas están protegidas en caso de acciones judiciales. El Tribunal del Empleo se pronuncia caso por caso sobre la cuestión de si los huelguistas pueden ser demandados por daños y perjuicios. El Gobierno estima que hay otros cauces eficaces para intervenir en cuestiones sociales y de política. La libertad de expresión y de reunión pacífica se protege específicamente en la ley sobre derechos civiles, y las manifestaciones se celebran normalmente de una manera pacífica sin injerencia de la autoridad. Por otra parte, la consulta a través de documentos de trabajo y las propuestas constituyen un procedimiento normal para la formulación de la política a todos los niveles del Estado, y el Comité de Selección admite la participación del público en su actividad legislativa concerniente a la mayor parte de la legislación.

C. Conclusiones del Comité

1. 724. El Comité toma nota de que en este caso los alegatos se refieren a distintintas violaciones de los principios de libertad sindical y negociación colectiva tras la entrada en vigor de la ley sobre contratos de empleo en mayo de 1991. El Gobierno sostiene que el espíritu y la aplicación de la ley en la práctica son compatibles con la libertad sindical. Para fundamentar sus argumentos, las dos partes adjuntan pruebas documentales tales como estudios, estadísticas, jurisprudencia, publicaciones sindicales y empresariales y testimonios escritos.
2. 725. El querellante declara primero que entre las comunicaciones relativas al proyecto de ley que se sometieron al Comité de Selección competente, 188 eran desfavorables y 71 favorables. Sin embargo, el Comité de Selección no tomó en cuenta esta mayoría de comunicaciones desfavorables. El Gobierno responde que el Comité de Selección nunca consideró estas comunicaciones como un referéndum. Sin embargo, también declara que la consulta por medio de comunicaciones es un procedimiento normal para la elaboración de la política del Estado a todos los niveles, y el procedimiento establecido por el Comité de Selección admite la participación del público en su actividad legislativa concerniente a la mayor parte de la legislación. El Comité subraya que debería atribuirse importancia al principio de la consulta y colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores a nivel de industria y a nivel nacional.
3. 726. A continuación, el querellante sostiene que la ley no promueve la negociación colectiva puesto que los contratos colectivos de empleo concertados con arreglo a esta última no son necesariamente el resultado de un procedimiento real de negociación colectiva en el que participen las organizaciones de trabajadores. El Comité toma nota de que si bien no se establecen restricciones respecto del establecimiento de una organización de trabajadores que se define en el artículo 2 como "cualquier grupo, sociedad, asociación o junta de trabajadores, independientemente de cómo se designe u organice, constituido para promover exclusivamente o en parte los intereses profesionales de sus miembros", la ley no contiene ninguna disposición expresa sobre el reconocimiento de las organizaciones de trabajadores a los efectos de la negociación colectiva y ninguna referencia a las organizaciones representativas de trabajadores. En efecto, el artículo 9, a) dispone que los trabajadores y los empleadores pueden decidir negociar por cuenta propia o estar representados por otra persona, grupo u organización, y el artículo 12, l) dispone que toda persona, grupo u organización representativa ha de demostrar que tiene poderes para representar al empleador (o empleadores) o al trabajador (o trabajadores) interesados en la negociación de un contrato de empleo. El Comité ha señalado la importancia que concede al derecho de negociación de las organizaciones representativas, estén o no registradas, y recuerda al Gobierno que los empleadores, incluso las autoridades gubernamentales en su carácter de empleadores, deben reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos (Recopilación, op. cit., párrafos 588 y 617).
4. 727. El querellante declara, además, que la disminución del número de trabajadores amparados por contratos colectivos desde la rueda de negociaciones de 1989-1990 constituye una prueba adicional de la preferencia que la ley atribuye a la negociación individual en detrimento de la negociación colectiva. El Comité toma nota de que el Gobierno no impugna los datos facilitados a este respecto por el querellante. Sin embargo, el Gobierno sostiene que la rueda de negociaciones de 1989-1990 no debe considerarse como año de referencia puesto que, en esa ocasión, la disminución en 45 por ciento de la cobertura de la negociación colectiva correspondería a un período de dos años que empezó mucho antes de la promulgación de la ley. Sin embargo, incluso en el caso de elegirse la rueda de negociaciones de 1990-1991 como año de referencia, el Comité toma nota de que ha disminuido en otro 30 por ciento la cobertura de la negociación colectiva durante este período. El Gobierno atribuye esta disminución a diversas razones. En primer lugar, declara que se ha manifestado una tendencia subyacente durante varios años a concertar negociaciones a nivel de la empresa y que, al suprimir la ley las restricciones que existían antes, muchos más empleadores y trabajadores han aprovechado esta nueva libertad para negociar a nivel de la empresa. A juicio del Comité, una consecuencia de la nueva legislación ha sido emplear la nueva libertad para negociar más a nivel individual que a nivel colectivo; se ha producido también una disminución de la cobertura de la negociación colectiva.
5. 728. Otra razón aducida por el Gobierno para explicar esta disminución es que la ley dispone que en el momento en que expira un contrato colectivo los trabajadores pasan a estar protegidos por un contrato individual hasta el momento en que se negocia un nuevo contrato colectivo. A medida que expiraban los laudos previstos por la legislación anterior, un número importante de trabajadores pasaron automáticamente a estar protegidos por contratos individuales. El Gobierno estima que se trata de una situación transitoria y que nada conduce a creer que algunos de estos trabajadores no negociarán nuevos contratos colectivos. Sin embargo, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno con arreglo a la cual "la ley ha formalizado el sistema contractual... Al hacerlo establece la responsabilidad de cada empleador y de cada trabajador, individualmente, en la negociación", así como de la importancia que la ley atribuye a la libertad de elección. El Comité también toma nota del argumento del querellante que no ha sido refutado por el Gobierno, con arreglo al cual los contratos colectivos de empleo previstos por la ley pueden concertarse sin procedimiento de acuerdo colectivo de los trabajadores y sin organización representativa de los trabajadores, aun cuando los trabajadores han facultado a un sindicato para ello. Advierte que en el caso de Adams v. Alliance Textiles Mill, el director distribuyó un "contrato colectivo de empleo" a cada trabajador y le pidió que desautorizara al sindicato antes de firmarlo. El Gobierno reconoce que en éste y otros casos en que el empleador ha hecho caso omiso del representante sindical autorizado, el Tribunal del Empleo no ha estimado que la actuación del empleador era incompatible con la ley. El Comité pide al Gobierno que comunique informaciones complementarias sobre las decisiones de la Corte y sus consecuencias. El Comité expresa su preocupación ante la importancia que se da en la ley y en la práctica a la responsabilidad individual en la negociación, lo que podría ir en detrimento de la negociación colectiva. El Comité señala a la atención del Gobierno el papel de las organizaciones de trabajadores en la negociación colectiva, así como el principio según el cual se debe estimular y fomentar la negociación entre empleadores o sus organizaciones y las organizaciones de trabajadores.
6. 729. En vista de las razones mencionadas, el Comité estima que la ley, tomada en su conjunto, no promueve ni estimula la negociación colectiva. Por consiguiente, pide al Gobierno que adopte las medidas apropiadas para garantizar que la legislación promueva y estimule el pleno desarrollo y utilización del mecanismo de negociación voluntaria entre empleadores u organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores con miras a regular las condiciones de empleo y de trabajo por medio de acuerdos colectivos, de conformidad con los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva. Al hacerlo, el Comité sugiere al Gobierno que tenga en consideración las disposiciones pertinentes de la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163), que enumera diversas medidas encaminadas a promover la negociación colectiva, incluido el reconocimiento de las organizaciones representantivas de empleadores y de trabajadores (párrafo 3, a)).
7. 730. En cuanto al alegato según el cual se han creado prácticas de injerencia y discriminación en la negociación colectiva con arreglo a la ley, el Comité toma nota de que en varios casos mencionados por las dos partes se ha pedido a los trabajadores que firmen individualmente contratos colectivos de empleo y, al mismo tiempo, que desautoricen a su sindicato como agente negociador. Asimismo, el Comité toma nota de que la jurisprudencia ha establecido que estos intentos por parte del empleador de "persuadir" a los trabajadores son perfectamente válidos puesto que la ley no exige que el empleador permanezca estrictamente neutral cuando están en juego sus intereses vitales, y pide al Gobierno que comunique información complementaria sobre si esta es la situación actual. El Comité considera que el empleador que intenta persuadir a los trabajadores de que retiren la autorización dada a un sindicato podría dar lugar a injerencias indebidas en la decisión de los trabajadores y socavar la fuerza del sindicato, dificultándose así la negociación colectiva, contrariamente al principio con arreglo al cual ésta ha de promoverse.
8. 731. El Comité también observa que si bien la ley garantiza cierta protección contra las prácticas de injerencia y de discriminación basadas en la afiliación sindical, ofrece una protección claramente insuficiente contra los actos encaminados a injerir en la decisión de los trabajadores de autorizar a un sindicato y establece una discriminación contra el trabajador basada en el hecho de si ha autorizado o no a un sindicato. Sin embargo, resulta claro para el Comité que las pruebas presentadas por el querellante muestran que, en la práctica, podría existir injerencia de los empleadores en los asuntos internos de las organizaciones de trabajadores por medio de intentos encaminados a influir en las decisiones de los trabajadores respecto de la habilitación de un sindicato, así como discriminación contra los trabajadores que han autorizado a su sindicato y se niegan a invalidar sus poderes. En los tres establecimientos de la empresa Richmond, por ejemplo, cada trabajador fue objeto de presiones individuales y amenazado con perder sus derechos de antigüedad en el empleo y/o su empleo si no desautorizaba a su sindicato.
9. 732. Por consiguiente, el Comité estima que es insuficiente la protección contra las prácticas de injerencia y discriminación por motivo de afiliación sindical en el entorno neozelandés si ésta no se acompaña con una protección contra las prácticas de injerencia y de discriminación respecto de los poderes que los trabajadores dan a un sindicato. El Comité toma nota en este contexto de las pruebas documentales presentadas por el querellante, a saber, las declaraciones de los trabajadores de los tres establecimientos de la empresa Richmond que desautorizaron a su sindicato como agente negociador y atravesaron los piquetes de huelga después de haber sido "persuadidos" por su empleador. Todos estos trabajadores (de la misma manera que aquellos que no desautorizaron a su sindicato) estimaron que no podían permanecer afiliados ya sea porque no habían respetado los estatutos del sindicato - con arreglo a los cuales pueden ser objeto de una medida de expulsión aquellos que violan las resoluciones del sindicato - o porque no veían la utilidad de continuar pagando cuotas sindicales a un sindicato que dejaba de negociar en su nombre. El Comité estima que las prácticas de injerencia y de discriminación basadas en los poderes que se conceden a un sindicato equivalen a prácticas de injerencia y de discriminación por motivo de afiliación sindical. A ese respecto, el Comité recuerda el principio con arreglo al cual ninguna persona debe ser objeto de discriminación en el empleo a causa de su actividad o de su afiliación sindical legítimas (Recopilación, op. cit., párrafo 538) y que la legislación ha de establecer de manera explícita recursos y sanciones contra los actos de injerencia y de discriminación antisindical de los empleadores respecto de las organizaciones de trabajadores con objeto de asegurar la eficacia de los principios de la libertad sindical (Recopilación, op. cit., párrafos 577 y 543). Observando que la ley no garantiza una protección suficiente a los trabajadores contra los actos de injerencia y de discriminación en caso de autorización de un sindicato y que la ausencia de esta protección implica que la protección contra las prácticas de injerencia y de discriminación por motivo de afiliación sindical es ineficaz en la práctica, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que la ley establezca explícitamente recursos y sanciones contra los actos de injerencia y de discriminación debidos a los poderes de representación de un sindicato.
10. 733. En lo que respecta al alegato según el cual la ley permite el reconocimiento de negociadores designados o controlados por los empleadores, el Comité toma nota de que, según el estudio realizado por el Gobierno en 1992, el 28 por ciento de los trabajadores amparados por contratos colectivos estaban representados por personas distintas de un sindicato y otro 8 por ciento no estaba representado por nadie. Según el Gobierno, este cambio en los acuerdos en materia de representación responden a la finalidad de la ley, a saber, que estos acuerdos han de adecuarse a las necesidades de las empresas y de sus trabajadores. Al mismo tiempo que toma nota del argumento del Gobierno según el cual la libertad de elección garantizada a los trabajadores para elegir a su representante permite que acepten a representantes propuestos por el empleador sin que ello constituya una obligación cuando consideran que no son satisfactorios, el Comité también toma nota de los dos ejemplos mencionados por el querellante en que negociadores designados o pagados por el empleador negociaron en nombre de los trabajadores en la empresa Ohope Lodge Ltd., y en nombre de la asociación de personal en el Consorcio de Seguros de Accidente. A ese respecto, el Comité recuerda la importancia que atribuye a la independencia de las partes en la negociación colectiva (véase Recopilación, op. cit., párrafo 581). El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación prohíba específicamente que las negociaciones se realicen en nombre de los trabajadores o sus organizaciones por medio de negociadores designados o controlados por los empleadores o sus organizaciones.
11. 734. En lo que atañe al alegato según el cual la necesidad de confirmar los poderes de cada sindicato con arreglo a las normas establecidas por la ley es un procedimiento oneroso que obstaculiza en la práctica la negociación colectiva por los sindicatos, el Comité toma nota de que el artículo 12, l) dispone que todo representante de una organización, grupo o persona ha de demostrar su habilitación para representar a todo trabajador o empleador en la negociación de un contrato de empleo. Aunque la ley no especifique cómo esta habilitación ha de demostrarse por considerar que esta cuestión incumbe a las partes, el Comité observa que en la práctica los empleadores pueden pedir a los trabajadores que autoricen individualmente a su sindicato cuando deciden negociar por conducto suyo. El mismo Gobierno declara que, en el servicio público de salud, la práctica adoptada por la mayoría de los empleadores con un número importante de trabajadores fue pedir una lista de nombres, un formulario de habilitación y una declaración con arreglo a la cual las personas mencionadas en la lista habían firmado el formulario, así como que el sindicato se comprometiera a presentar, cuando se le pidiera, los poderes firmados por cada persona mencionada en la lista. La junta médica de distrito de Southland incluso fue más lejos y exigió copias de los formularios de habilitación.
12. 735. El Comité ha considerado en casos anteriores que el reconocimiento por el empleador de los principales sindicatos representados en su empresa, o del más representantivo de ellos, constituye la base misma de todo procedimiento de negociación colectiva de las condiciones de empleo a nivel del establecimiento (Recopilación, op. cit., párrafo 618) y que las autoridades competentes deberían tener siempre la facultad de proceder a una verificación objetiva de cualquier solicitud de un sindicato que afirme representar a la mayoría de los trabajadores de una empresa. Si se prueba que el sindicato interesado representa a la mayoría de los trabajadores, las autoridades deberían adoptar medidas de conciliación apropiadas para obtener que los empleadores reconozcan a dicho sindicato con fines de negociación colectiva (Recopilación, op. cit., párrafo 620). El Comité advierte que en el presente caso la ley no sólo no establece ningún procedimiento para el reconocimiento de una organización representantiva de trabajadores a los efectos de la negociación colectiva, sino que exige que un sindicato demuestre que ha sido autorizado por todos los trabajadores a los que pretende representar en negociaciones relativas a un contrato de empleo. El Comité estima que este requisito es excesivo e incompatible con los principios de la libertad sindical, ya que podría ser aplicado como un impedimento al derecho de las organizaciones de trabajadores a representar a sus miembros. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la derogación de la disposición en cuestión.
13. 736. El Comité también toma nota del alegato del querellante según el cual, en virtud de la ley, la capacidad de los empleadores para negociar contratos colectivos de empleo sin participación de las organizaciones de trabajadores les permite menoscabar ciertos derechos sindicales en dichos contratos, a saber, el derecho de acceso a los lugares de trabajo, el descuento de las cuotas sindicales, el derecho para los sindicatos de disponer de listas de los trabajadores sindicados, y el tiempo libre concedido para reuniones sindicales. En cuanto al derecho de acceso, el Comité desearía recordar en general el principio según el cual los representantes sindicales deberían disponer de facilidades apropiadas para el desempeño de sus funciones, incluida la entrada en los lugares de trabajo (Recopilación, op. cit., párrafo 143). El Comité advierte en el presente caso que representantes autorizados tienen el derecho, en virtud del artículo 14 de la ley, de entrar en el lugar de trabajo para discutir cuestiones relativas a las negociaciones. Por otra parte, el Comité toma nota de que este derecho de acceso ha sido esclarecido por el Tribunal del Empleo en el caso NZ Nurses Union v. Argyle Hospital Ltd. Este derecho no se limita estrictamente a los casos en que negociaciones se están llevando a cabo o están a punto de empezar, sino que existe la posibilidad de discutir los temas de negociaciones futuras para todo contrato de empleo. Ese derecho no puede frustrarse con una prohibición de entrada adoptado en virtud de la ley de 1980 que prohíbe la intrusión en lugares privados. Por consiguiente, el Comité estima que el derecho de acceso a los lugares de trabajo está suficientemente garantizado por la ley y afianzado por la jurisprudencia. Respecto del descuento de la cuota sindical, el Comité quisiera señalar que, en un caso anterior, consideró que los problemas relacionados con las cláusulas de seguridad sindical deben resolverse a nivel nacional, de acuerdo con la práctica y el sistema de relaciones laborales de cada país (véase 284. informe, caso núm. 1611 (Venezuela), párrafos 338-339, y 290. informe, caso núm. 1612 (Venezuela), párrafo 27). El Comité quisiera señalar además que el derecho de los sindicatos para conseguir los nombres de los trabajadores sindicados y el derecho a tiempo libre para reuniones sindicales son cuestiones negociables por las partes.
14. 737. El querellante alega asimismo que la ley injiere en la libre elección del nivel en que ha de celebrarse la negociación, puesto que prohíbe el derecho de huelga respecto de un contrato que abarque a más de un empleador, lo cual constituye un obstáculo a la concertación de convenios colectivos a nivel de la industria. Cita ejemplos de organizaciones de trabajadores que, según alega, no pudieron celebrar actos de protesta en apoyo de contratos colectivos a nivel nacional o de la industria. Además, alega que la forma en que esta prohibición limita el derecho de las partes a elegir el nivel en que ha de celebrarse la negociación colectiva se refleja en la disminución en 90 por ciento del número de convenios colectivos concertados a nivel de la industria o del país desde que la ley entró en vigor. Por su parte, el Gobierno no cree que esta disminución del número de contratos que abarcan a varios empleadores pueda atribuirse a la sola limitación del derecho de huelga. Sostiene que esta disminución es el efecto inmediato de la supresión de la posibilidad de negociar una cláusula relativa a la admisión de partes ulteriores y que la causa general de ello es la tendencia general a negociar a nivel de la empresa. Por otra parte, a pesar de la limitación del derecho de huelga respecto de los contratos que abarcan a varios empleadores, puede haber y hay negociación colectiva al nivel de la industria. Sea como fuere, el Comité estima que el artículo 63, e) que prohíbe las huelgas relacionadas con el problema de la aplicación de un contrato colectivo a más de un empleador es incompatible con los principios de la libertad sindical relativos al derecho de huelga y que los trabajadores y sus organizaciones han de poder recurrir a actos de protesta en apoyo de los contratos que abarcan a varios empleadores.
15. 738. En lo que respecta al alegato de injerencia activa del Gobierno en negociaciones entre empleadores y trabajadores del sector estatal para impedir la concertación de acuerdos a nivel de la rama de actividad, el Comité toma nota de que, según el querellante, la Comisión de Servicios del Estado pidió al organismo central de los empleadores del sector de la enseñanza técnica superior, la Asociación de Establecimientos de Enseñanza Técnica Superior de Nueva Zelandia (APNZ), que aplazara las negociaciones sobre un acuerdo preliminar para un contrato que abarcaba a varios empleadores con la Asociación Mancomunada de Personal de Establecimientos de Enseñanza Superior (TIASA), el sindicato representativo de los trabajadores de los establecimientos de enseñanza técnica superior, hasta que la Subcomisión de Salarios del Consejo de Ministros aprobara el acuerdo. Después de una reunión de esta Subcomisión, el entonces Ministro de Trabajo escribió a la APNZ que se modificarían los créditos consignados para el sector de la enseñanza técnica superior con miras a adecuarlos a los objetivos del Gobierno en materia de negociación a nivel de la empresa y, como consecuencia de ello, los empleadores de este sector notificaron que sólo podían negociar acuerdos a nivel de la empresa. Por su parte, el Gobierno insiste en que no fue él sino los empleadores que adoptaron la decisión de continuar la negociación a nivel de la empresa e impugna la exactitud de las notas que tomó uno de los representantes de los empleadores en la reunión de la APNZ con la Subcomisión del Consejo de Ministros. El Comité llega a la conclusión de que si bien el Gobierno expresó su preferencia en cuanto a la forma en que los empleadores del sector público habían de llevar a cabo las negociaciones con sus trabajadores, los empleadores fueron quienes tomaron la decisión de continuar la negociación a nivel de la empresa.
16. 739. En cuanto al alegato según el cual la ley limita considerablemente el derecho de huelga, el Comité toma nota de que el artículo 63, f) prohíbe las huelgas en una industria esencial sin notificación previa. Asimismo, el Comité toma nota de que la lista de servicios esenciales considerada es más amplia que la de servicios esenciales definidos como tales por el Comité en el estricto sentido de la palabra, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (Recopilación, op. cit., párrafo 394). Sin embargo, como la limitación del derecho de huelga sólo requiere una notificación previa y no constituye una prohibición completa del derecho de huelga, y como los requisitos establecidos respecto de esta notificación en el artículo 69 son razonables, el Comité no estima que la restricción impuesta por la ley al derecho de huelga en una industria esencial es incompatible con los principios de la libertad sindical.
17. 740. Sin embargo, el Comité observa que si bien las huelgas en apoyo de cuestiones generales o de política económica y social y los actos de solidaridad no se consideran específicamente como lícitas o ilícitas en la ley, sólo las huelgas lícitas se protegen en caso de acciones judiciales. El Comité señala a la atención del Gobierno el principio formulado a este respecto por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a saber, que las organizaciones sindicales deberían poder recurrir a huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del Gobierno. Sin embargo, las huelgas de naturaleza puramente políticas no están cubiertas por los principios de la libertad sindical. (Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1983, párrafo 216). Por consiguiente, el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros (Recopilación, op, cit., párrafo 388).

Recomendación del Comité

1. 741. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité subraya que debería atribuirse importancia al principio de la consulta y colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores a nivel de industria y a nivel nacional;
   • b) tomando nota de que la ley no contiene disposiciones expresas sobre el reconocimiento de organizaciones representantivas de trabajadores a los efectos de la negociación colectiva, el Comité recuerda la importancia que concede al derecho de negociación de las organizaciones representativas, estén o no registradas, y recuerda al Gobierno que los empleadores, incluso las autoridades gubernamentales en su carácter de empleadores, deben reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones que representan a los trabajadores empleados por ellos;
   • c) el Comité observa que en los casos en los que el empleador ha conseguido ignorar al sindicato representativo autorizado, el Tribunal de Trabajo no ha considerado que el accionar del empleador haya sido contrario a la ley. El Comité pide al Gobierno que comunique informaciones adicionales sobre las decisiones de los tribunales y sus consecuencias;
   • d) el Comité señala a la atención del Gobierno el papel que han de desempeñar las organizaciones de trabajadores en la negociación colectiva, y el principio por el cual se debe estimular y fomentar la negociación colectiva entre empleadores y organizaciones de trabajadores;
   • e) considerando que, tomada en su conjunto, la ley sobre contratos de empleo no fomenta ni estimula la negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que adopte medidas apropiadas para que la legislación promueva y estimule el desarrollo y utilización del mecanismo de negociación voluntaria entre los empleadores o las organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores con miras a regular las condiciones de empleo y de trabajo por medio de acuerdos colectivos;
   • f) el Comité observa que la jurisprudencia ha establecido que cuando un empleador intenta persuadir a los trabajadores de que retiren la autorización dada a un sindicato como su agente negociador son perfectamente aceptables, dado que la ley no exige al empleador permanecer neutral cuando sus intereses vitales sean afectados. El Comité pide al Gobierno que comunique informaciones complementarias sobre si esta es la situación actual. El Comité estima que la intentos por parte del empleador para negociar contratos colectivos, intentando persuadir a los trabajadores de que retiren su autorización a un sindicato, puede influir indebidamente en la decisión de los trabajadores y socavar la fuerza del sindicato, dificultándose así la negociación colectiva, contrariamente al principio con arreglo al cual ésta ha de promoverse;
   • g) observando que la ley no ofrece una protección suficiente a los trabajadores contra los actos de injerencia y de discriminación de los empleadores por motivo de habilitación de un sindicato y que la ausencia de esta protección implica que la protección contra actos de injerencia y de discriminación por motivo de afiliación o de actividad sindical es ineficaz en la práctica, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que la legislación establezca explícitamente recursos y sanciones contra los actos de injerencia y de discriminación debidos a los poderes de representación de un sindicato;
   • h) recordando la importancia de la independencia de las partes en la negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación prohíba específicamente que las negociaciones se lleven a cabo en nombre de los trabajadores o de sus organizaciones por conducto de representantes designados o controlados por los empleadores o sus organizaciones;
   • i) el Comité estima que el requisito establecido por la ley con arreglo al cual un sindicato ha de demostrar que ha sido habilitado por todos los trabajadores que pretende representar en las negociaciones relativas a un contrato colectivo de empleo es excesivo e incompatible con los principios de la libertad sindical, ya que podría ser aplicado como un impedimento al derecho de las organizaciones a representar a sus miembros. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la derogación de la disposición en cuestión;
   • j) el Comité considera que el derecho de acceso a los lugares de trabajo está suficientemente garantizado por la ley y afianzado por la jurisprudencia. Estima que los problemas relacionados con las cláusulas de seguridad sindical deberían resolverse a nivel nacional, de acuerdo con la práctica y el sistema de relaciones laborales de cada país. Estima asimismo que la cuestión del derecho de los sindicatos a disponer de los nombres de los trabajadores sindicados y el derecho a tiempo libre para reuniones sindicales son cuestiones negociables por las partes;
   • k) el Comité considera que la prohibición de las huelgas relacionadas con el problema de la aplicación de un contrato colectivo a más de un empleador es incompatible con los principios de la libertad sindical sobre el derecho de huelga y que los trabajadores y sus organizaciones deberían poder recurrir a actos de protesta en apoyo de convenios que abarcan a varios empleadores;
   • l) el Comité no considera que la limitación del derecho de huelga establecida por la ley en una industria esencial es incompatible con la libertad sindical;
   • m) el Comité señala a la atención del Gobierno el principio con arreglo al cual las organizaciones sindicales deberían poder recurrir a huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del Gobierno. Sin embargo, las huelgas de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de la libertad sindical. Por consiguiente, el derecho de huelga no debería limitarse exclusivamente a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros;
   • n) el Comité pide además a los querellantes y al Gobierno que comuniquen toda información que estimen pertinente en lo que respecta a la aplicación práctica de la ley;
   • o) por último, el Comité constata la gran complejidad del presente caso y la necesidad de obtener informaciones complementarias detalladas para poder proceder a un examen definitivo del caso con total conocimiento de causa. El Comité estima por lo tanto que sería de gran utilidad que un representante del Director General se traslade al país en misión de contactos directos, con objeto de recabar estas informaciones de las partes interesadas. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que acepte el envío de esta misión.