Informe definitivo - Informe núm. 286, Marzo 1993

Caso núm. 1639 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 09-ABR-92 - Cerrado

1. 61. Las quejas objeto del presente caso figuran en comunicaciones de la Federación Obrera Ceramista de la República Argentina (FOCRA) de fecha 9 de abril de 1992, en comunicación de la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CGT) de fecha 11 de junio de 1992 y en comunicación de la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas de fecha 21 de diciembre de 1992.
2. 62. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 23 de diciembre de 1992.
3. 63. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 64. En sus comunicaciones de fechas 9 de abril y 11 de junio de 1992 respectivamente, la Federación Obrera Ceramista de la República Argentina (FOCRA) y la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CGT) alegan que a través de la promulgación, el 12 de agosto de 1991, del decreto núm. 1334/91 el Gobierno viola el derecho de negociación colectiva.
2. 65. Los querellantes manifiestan que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional garantiza el derecho de los gremios de recurrir a la negociación colectiva para regular los salarios y las condiciones de trabajo de sus representados, y que la ley núm. 14250 de 1953, modificada por la ley núm. 23545 de 1988 estableció un procedimiento de concertación colectiva de las relaciones laborales entre los sindicatos y el sector patronal, actuando el Estado como custodio del interés general, al ejercer el control de legitimidad en el acto de la homologación, reservándose facultades de observación.
3. 66. Los querellantes señalan que en abril de 1991, mediante la ley núm. 23928 de convertibilidad del austral (denominación de la moneda nacional de curso corriente durante los años 1985-1991) se prohibió a partir de esa fecha toda indexación o actualización monetaria, derogándose todas las normas legales o reglamentarias que establecieran o autorizaran la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de deudas, impuestos, precios o tarifas de bienes, obras o servicios. Esta decisión se aplica inclusive a los efectos de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, no pudiendo aplicarse ni esgrimirse ninguna claúsula legal, reglamentaria, contractual o convencional - inclusive los convenios colectivos de trabajo - de fecha anterior, como causa de ajuste en las sumas de australes que corresponde pagar, sino hasta el día 1.o de abril de 1991, en que entra en vigencia la convertibilidad del austral. La intención de esta ley fue según las autoridades, terminar con la inflación en la República Argentina, estableciéndose la paridad cambiaria del austral con el dólar estadounidense. Aclaran que en virtud de la ley de convertibilidad del austral quedó vedado a las partes acordar las claúsulas de ajuste automático de salarios en base a requerimiento de precios, actualización monetaria o cualquier otra forma de repotenciación automática.
4. 67. A partir de la promulgación del decreto núm. 1334/91, se establece como previo a la negociación de escalas salariales la obligación de las partes a acordar las bases de cálculo y el método que les permita medir la productividad en el ámbito de vigencia de la convención, aclarando que las bases de cálculo y el método deberán ser aprobadas por la autoridad de aplicación con carácter previo a la fijación de las escalas salariales. En este sentido, señalan que el artículo 3 del decreto establece que a los efectos de la homologación, la autoridad considerará: a) si la convención contiene claúsulas violatorias de normas de orden público y si establece mecanismos indexatorios que estén prohibidos por la ley de convertibilidad del austral; y b) que la vigencia de la convención no afecte significativamente la situación económica general y si los incrementos salariales son acordados en función de efectivos aumentos de la productividad, verificados o razonablemente estimados.
5. 68. Los querellantes concluyen que el decreto núm. 1334/91 restringe la negociación salarial al aumento de la productividad, con exclusión de cualquier otro parámetro, y que la intromisión de la autoridad administrativa se opera en dos instancias, previo a la negociación salarial, con la necesidad de aprobación por parte del Ministerio de Trabajo de las bases de cálculo y el método para medir la productividad, y en el acto de la homologación, al momento de la verificación ministerial de que los incrementos salariales acordados respondan a efectivos aumentos de la productividad.
6. 69. Por último, los querellantes manifiestan que al limitarse la negociación salarial a pautas de productividad y erigir al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en juez supremo de lo convenido por las partes, pudiendo vetar la entrada en vigencia de la convención colectiva, se afecta la necesaria libertad y voluntariedad de las partes en la concertación colectiva. Los querellantes señalan como aceptable la restricción impuesta como medida de excepción, aclarando que la regla debe ser la libre discusión salarial, pero al autodefinirse el decreto en cuestión como decreto reglamentario de las leyes de convertibilidad del austral y de convenciones colectivas de trabajo, el carácter excepcional de las restricciones a la libre discusión salarial aceptado por la OIT se convierte en la República Argentina en principio general, sin admitir excepciones de libre discusión. La finalidad del decreto núm. 1334/91 y de la ley que el poder ejecutivo considera fundamento del mismo, es el logro de la estabilidad económica con la consiguiente desaparición del fenómeno inflacionario, el logro de dicha finalidad es ampliamente compartido por la clase trabajadora y sus legítimos representantes, pero aclaran que durante la plena vigencia del decreto los salarios se han mantenido congelados, mientras que los índices inflacionarios y el costo de vida ha proseguido su continuo aumento. El medio elegido por el poder ejecutivo no es el medio apto para la consecución del fin propuesto. Finalmente remarcan que ni en los considerandos del decreto, ni en su parte normativa se ha dado a las disposiciones del mismo carácter transitorio, constituyendo por lo tanto, una reglamentación de carácter permanente.
7. 70. En su comunicación de 21 de diciembre de 1992, la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas (APLA) presentó también, alegatos relativos a la violación del derecho de negociación colectiva mediante la promulgación del decreto núm. 1334/91, agregando que para el caso particular de los pilotos, el Ministerio de Trabajo omite convocar las comisiones paritarias en los casos en los que como los pilotos no hay manera de mejorar la "productividad" directa, pues la planificación del número y frecuencia de los vuelos es una facultad privativa del empleador. Agrega que hace más de un año, en el caso de Aerolíneas Argentinas, y más de seis meses en el caso de Líneas Aéreas Privadas Argentinas, S.A., que se ha pedido la constitución de una comisión paritaria sin resultado alguno. Los querellantes señalan que en el caso particular de la empresa Aerolíneas Argentinas, S.A., se ha reducido el número de pilotos de 561 a 492, lo que significa que la productividad indirecta se incrementó en un 14 por ciento. Manifiestan que el Estado al no convocar la comisión paritaria en el plazo previsto por la ley núm. 23546 interviene en la vida sindical y niega el derecho a celebrar convenios colectivos.
8. 71. Por otra parte, esta organización querellante alega que a través de la promulgación del decreto núm. 2184/90 el Gobierno interviene en la vida sindical al reglamentar administrativamente el derecho de huelga. Asimismo, los querellantes señalan que el Ministerio de Trabajo no protege a los trabajadores sindicalmente organizados de la empresa Aerolíneas Argentinas, S.A. frente a las denuncias relativas a infracciones de las leyes del trabajo, tales como numerosos despidos masivos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 72. El Gobierno declara en su comunicación de 23 de diciembre de 1992 que no sólo se encuentra empeñado en la implementación de un tradicional plan de ajuste económico, sino en una profunda y efectiva transformación estructural de la nación, encaminada a remover todos y cada uno de los obstáculos que históricamente han venido haciendo fracasar los sucesivos planes económicos que intentaron solucionar el endémico problema inflacionario. Así, no sólo se ha procedido a una profunda reestructuración del aparato administrativo del Estado, sino que se ha encarado una desregulación total de la economía y una modernización y actualización de su legislación general, siendo éstos el marco y el ámbito en los que se han dictado el cuestionado decreto núm. 1334/91 por parte de las organizaciones querellantes. En cambio, en otros sectores, el referido instrumento no ha sido motivo de objeción alguna.
2. 73. Los resultados económicos y sociales de este plan de gobierno están - por primera vez en muchos años - al alcance de la mano de todos los argentinos. Baste señalar que después de varios lustros ha podido contenerse efectivamente el proceso inflacionario, a punto tal que desde el 1.o de abril de 1991, fecha en la que hace 18 meses entró en vigencia el Plan de Convertibilidad, el crecimiento de los precios al consumidor (costo de vida) alcanzó al 39 por ciento, nivel que en los últimos doce meses apenas si superó el 18 por ciento. Si bien es cierto que este proceso aún no está totalmente consolidado y que es mucho aún lo que resta por transformar en el país, como para posibilitar una más justa retribución salarial consecuencia de una mejor distribución de la riqueza y de las cargas de sus habitantes, no es menos cierto que estas circunstancias no pueden ser ignoradas por los legítimos representantes de la clase trabajadora argentina, puesto que los que primero se perjudican con los procesos inflacionarios son precisamente quienes - como los trabajadores - viven de un ingreso fijo mensual o quincenal, al que la inflación se encarga de envilecer rápidamente a través del diario y constante recorte de su poder adquisitivo. Es por ello que no se alcanza a comprender cómo puede ser atacado tan obstinadamente uno de los pilares de la actual política económica argentina, por quienes - en definitiva - ejercen la representatividad de uno de los sectores que más se ven beneficiados con su implementación, desde que no sólo se encuentra ahora asegurado el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios, sino en constante crecimiento el nivel de actividad económica de la Nación y en permanente disminución el otrora endémico problema de la desocupación.
3. 74. El Gobierno afirma que la Confederación General del Trabajo (CGT) carece de legitimidad sustancial para invocar el derecho supuestamente agraviado, ya que la facultad a convencionar es ínsita a la naturaleza de la asociación de base, o en todo caso aquellas que aglutinen a las entidades específicas de la actividad. Esta facultad constituye por otra parte un principio esencial de la libertad sindical como es el derecho de negociación de estas entidades de base, por constituir el mecanismo más idóneo para la particularización de la negociación colectiva en cada sector de acuerdo con su actividad específica; se fomenta, entonces, la horizontalidad en la negociación, característica que hace a la eficacia. El principio de la horizontalidad en la negociación colectiva se encuentra contenido en el Convenio núm. 98 que reconoce como titular de la negociación colectiva en lo que concierne a los trabajadores de la organización sindical respectiva, por constituir la más idónea para la representatividad de los intereses del gremio. La entidad confederal sólo puede actuar por delegación; en consecuencia, la facultad de negociar es un derecho ínsito de la asociación de base.
4. 75. La CGT debería haber adjuntado los instrumentos idóneos que testimoniaren la decisión democrática del órgano de voluntad de la asociación sindical para una presentación de este tipo reflejando el mandato de los sindicatos que la integran, ya que la cuestión que se debate no es de una facultad originaria de la misma. Por lo expuesto, el Gobierno solicita al Comité de Libertad Sindical que se desconozca toda presentación autónoma de la CGT abrogándose ilegítimamente la representatividad de la mayoría de las asociaciones que la integran, ya que las mismas se encuentran convencionando.
5. 76. El decreto núm. 1334/91 no coarta facultades de negociación, sino que por el contrario promueve la negociación colectiva de las condiciones económicas de los acuerdos laborales, aunque circunscribiéndolos a las particulares circunstancias en que se viene desenvolviendo la actividad económica general del país, con posterioridad al dictado de la ley de convertibilidad núm. 23928, en cuyo marco es que se dictó la norma en estudio. En este contexto es que el referido dispositivo legal establece pautas concretas para asegurar que la negociación colectiva de los salarios que puedan celebrar las partes contratantes, se ajusten a los lineamientos fundamentales de la política económica y las medidas antiinflacionarias vigentes. A fin de asegurar la consecución de esa finalidad, también establece pautas concretas a las que deberá ceñirse la autoridad administrativa al analizar el contenido de los acuerdos celebrados para poder proceder a su homologación. Ello es y debe ser así, toda vez que las convenciones colectivas de trabajo no tienen sólo el carácter de acuerdo contractual entre las partes signatarias del mismo, sino que precisamente por imperio del régimen legal en materia convencional vigente en la República Argentina (ley núm. 14250 y sus complementarias) aquellos que cuenten con la homologación administrativa adquieren efectos "erga omnes", vale decir que serán de cumplimiento obligatorio no sólo para las entidades firmantes, sino también para todas aquellas empresas comprendidas en su actividad comercial o industrial involucradas. Esta circunstancia es precisamente la que otorga plena legitimidad a las disposiciones del mencionado decreto puesto que los principios en él establecidos sólo deben ser cumplidos por aquellos acuerdos a los que las partes pretendan otorgar efectos "erga omnes", ya que en ningún momento el referido dispositivo legal resta validez a aquellos otros acuerdos que hayan podido celebrarse sin adecuarse a sus normativas, las que - como tales - y en virtud de lo dispuesto en el artículo 1197 del Código Civil tendrán plena validez y serán de cumplimiento obligatorio para las partes signatarias.
6. 77. El Gobierno aclara que el efecto "erga omnes" de las convenciones homologadas que prevé el régimen legal argentino exige que la autoridad administrativa antes de dictar el acto homologatorio controle, tal como lo dispone el artículo 3.o bis del decreto núm. 1334, que la convención colectiva no contenga cláusulas violatorias de las normas de orden público dictadas en protección del interés general, ni afecte significativamente la situación económica general, ni produzca grandes deterioros a las condiciones de vida de la población. Esta disposición no es una violación que haya sido introducida en el régimen legal argentino por el decreto núm. 1334/91, sino que esas mismas pautas con el mismo contenido ya se encontraban así previstas en la ley núm. 14250 y desde entonces se ha venido manteniendo en vigencia en forma inalterada. Lo único que ha modificado el decreto mencionado es circunscribir el control de legalidad que deberá efectuar la autoridad administrativa para la homologación de los convenios a las pautas y políticas económicas hoy vigentes, que resultan emergentes de las disposiciones de la ya comentada ley núm. 23928 de convertibilidad.
7. 78. El Gobierno señala que el decreto núm. 1334/91 ha sido dictado por el poder ejecutivo nacional en uso de las atribuciones reglamentarias que le confiere el artículo 86, inciso 2.o, de la Constitución Nacional. La Corte Suprema de Justicia ha declarado que los decretos reglamentarios del poder ejecutivo nacional, expedidos en la órbita de sus atribuciones constitucionales, integran la ley reglamentada, completando el régimen creado por ella, y su violación o falsa interpretación afecta al régimen legal establecido por la ley pertinente. El contenido del decreto en cuestión no hace más que reiterar la imposibilidad de indexar, lo que fuera prohibido en la ley de convertibilidad, así como establecer pautas orientativas para que las partes puedan modificar criterios de negociación incompatibles con dicha normativa. Si dicho decreto no hubiera sido dictado, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tampoco hubiera podido homologar acuerdos salariales basados en la inflación, ya que se lo impide la ley de convertibilidad que es de orden público; por lo tanto, la razonabilidad del decreto surge de que éste es una reiteración o derivación necesaria de la ley de convertibilidad que en ningún momento fue cuestionada por los querellantes; dado que los contenidos del decreto y la ley son compatibles, la razonabilidad de aquél deriva de la constitucionalidad de la ley. El decreto núm. 1334/91 ha sido dictado teniendo como antecedente específico la ley núm. 14250 armonizada en el plan de convertibilidad. Por su parte, la ley núm. 23928 establece la derogación, prohibición e inaplicabilidad de cualquier procedimiento indexatorio a partir del 1.o de abril de 1991.
8. 79. Teniendo en cuenta el estado de emergencia económica del país, el Gobierno busca en todo momento la equidad en el esfuerzo colectivo, sometiendo también al sector capital a través de la apertura económica a una situación de competencia externa buscando equilibrar los precios y con ello reduciendo márgenes de ganancia. Este delicado equilibrio debe también contener en su ecuación elementos que aseguren la fuente de trabajo. Los límites de la negociación - debe quedar claro - no los impone el Gobierno, sino las particulares circunstancias que atraviesa la economía argentina. Así como los trabajadores encuentran el contexto para su negociación en las normas mencionadas, los empresarios ven también limitados sus ingresos a través de la apertura económica. La OIT se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la temática expuesta y en todo momento ha reconocido que ciertas condiciones económicas podrían condicionar la negociación en la medida que no signifique una abusiva intervención administrativa y surjan como naturales de una situación económica dada.
9. 80. En lo que respecta a la cuestión de la homologación o acto de homologación de la autoridad administrativa, el Gobierno declara que dicho acto no significa la aprobación o rechazo de un convenio colectivo de trabajo, sino solamente otorga a éste efectos "erga omnes". Un convenio colectivo de trabajo no homologado es un acuerdo vigente entre los firmantes. De ese modo se colige que el decreto núm. 1334/91 no viola la libertad de negociación entre las partes, sino que solamente instruye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre cuál es la forma de cumplir con la ley de convertibilidad. En este sentido, el decreto cumple con tres funciones: 1. Instruye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre qué recaudos debe tener en cuenta para homologar un convenio colectivo de trabajo en función de la ley de convertibilidad. 2. Advierte a las partes, que, para obtener dicha homologación, el acuerdo debe respetar determinadas reglas (celebrar un acuerdo en función de las pautas orientadoras determinadas en el decreto, que se consideran las únicas técnicamente viables según lo habían consensuado los legisladores; celebrar un acuerdo contrario a las pautas establecidas en el decreto tendrá como consecuencia la no homologación, pero nunca la no vigencia del convenio colectivo del trabajo entre las partes firmantes). 3. Además, se instruye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que brinde apoyo técnico a las partes para poder variar el criterio de negociación y aprovechar la posibilidad de negociar sobre una base de productividad que, técnicamente, es la única forma de obtener mejora salariales reales, tal como ocurre en otros lugares del mundo.
10. 81. Aclara que las facultades homologatorias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con muy pocas variaciones, son las mismas que tiene el gobierno desde 1953, o sea desde que se dictó la ley núm. 14250 y su decreto reglamentario núm. 6582/54, con lo cual se constituyó el único sistema legal específico sobre negociaciones colectivas en el país. En aquella legislación originaria, el artículo 3.o de la ley disponía la facultad ministerial de homologación, mientras el artículo l.o del decreto núm. 6582/54 la detallaba, refiriéndola a prácticamente lo mismo que el actual artículo 4.o de la ley núm. 14250, en el cual, como novedades desde 1988, sólo aparecen "las normas de orden público" como objeto de vigilancia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No es el decreto núm. 1334/91 cuestionado, sino la propia ley la que, tal como lo menciona específicamente el tercer considerando del referido decreto, establece los antedichos controles de no violación del orden público general y económico (artículo 4.o, tercer párrafo, ley núm. 14250). En este sentido el decreto núm. 1334/91, en su visto mencionó expresamente a la ley núm. 23928 (de convertibilidad), por la cual el Gobierno Nacional ejerció su facultad de fijar el valor de la moneda (artículo 67 inciso 10 de la Constitución Nacional) vinculándose así de un modo inequívoco con el orden público. Una de las derivaciones que produjo aquella misma ley fue la de prohibir en lo sucesivo todo tipo de indexación, o sea precisamente el método sin el cual los querellantes sostienen que la libertad de negociación salarial está restringida. Y esta derivación de ningún modo es irrazonable, porque la indexación, era una de las prácticas que envilecía el valor de la moneda y subsecuentemente deterioraba el salario, ya que los aumentos eran directamente, a su vez, trasladados a los precios. Al prohibir la indexación el decreto núm. 1334/91 sólo queda la productividad como elemento natural y genuino de negociación para una sociedad particularmente sensibilizada por un problema atípico, de características sumamente particulares, que en pocos lados se ha producido como es la hiperinflación. En esta circunstancia, la vinculación de la productividad como pauta salarial con la estabilidad monetaria, no sólo es obvia sino que estaba contenida en el texto original de la reglamentación de la ley núm. 14250.
11. 82. Además de la mención de la productividad como relación lógica con el salario, debe señalarse que no existe otro criterio posible para incrementar los salarios sin poner en serio riesgo o bien la producción (por agotamiento de la empresa, o bien el valor de la moneda por incremento de precios). Durante un período corto u ocasional, se puede pensar en incrementar los salarios y no los precios, pero al fin si los incrementos salariales no responden a un aumento de la productividad, necesariamente e inexorablemente esa elevación se trasladará a los precios, por cuanto no hay más producción y sí más moneda, lo que determinaría el deterioro de la divisa, o en los términos de la ley nún. 14250, que se "produzca un deterioro grave en las condiciones de vida de los consumidores".
12. 83. En lo que respecta a la cuestión de la libertad de negociación, el Gobierno puntualiza que en ningún momento la homologación de un convenio colectivo de trabajo, en virtud del decreto núm. 1334/91, es una forma de limitación a la autonomía colectiva, sino que las partes tienen absoluta libertad de negociar, aun fuera de los términos de la ley de convertibilidad, pero que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social está en condiciones de proporcionar ayuda a las partes para que negocien dentro de sus pautas y que éstas, dado su basamento técnico son más convenientes para ellas. El decreto núm. 1334/91 contiene una referencia suficientemente flexible a la productividad, de manera que permite negociar los salarios libremente aunque tomando en cuenta aquella pauta, lo que no es más que decir que se debe tener en cuenta la realidad. Así, por más que el artículo 1.o del decreto requiere a las partes información sobre productividad, el artículo 3.o bis, inciso b) dice que a los efectos del acuerdo salarial, este incremento de la productividad puede ser verificado o meramente estimado, abriendo así una serie de posibilidades para la consideración del concepto de productividad, tan amplio y extenso, que es difícil imaginar en concreto cuál realidad queda afuera de esta alternativa. Por lo tanto, resulta que el decreto núm. 1334/91 no es más que una derivación no sólo lógica, sino que hasta necesaria de lo que establece la ley núm. 23928. En conclusión no puede atacarse un decreto que no viola la libertad de negociación, cuyo contenido es derivación directa de una ley de la nación de orden público y no cuestionada.
13. 84. Por último, el Gobierno señala que después de la promulgación de la mencionada norma legal, el Ministerio dispuso la realización de una serie de reuniones en el ámbito de la Dirección Nacional de Relaciones Laborales, destinadas tanto a instruir a sus propios funcionarios encargados de dirigir las negociaciones salariales a llevarse a cabo en su marco, como a informar a las partes celebrantes sobre el alcance y el contenido de sus normas. Aclara, que en el seno del Ministerio se constituyeron y se lo continúa haciendo innumerables comisiones negociadoras para renovar las condiciones económicas de otras tantas convenciones colectivas de trabajo, todas ellas en el marco de esa norma legal y que en todos esos casos actuarán y actúan, en representación de los trabajadores comprendidos en ellas, las mismas organizaciones sindicales signatarias de los acuerdos hasta entonces vigentes, que son los mismos a los que la CGT dice representar. Muchas de las mencionadas comisiones negociadoras han concluido ya su tarea, mediante la concertación de acuerdos salariales ya referidos, en los que se ha respetado la cláusula o cláusulas de la productividad emergentes del sistema en análisis, la mayoría de las cuales han recibido la homologación de la autoridad de aplicación (el Gobierno acompaña un listado de los acuerdos salariales homologados hasta el 13 de julio de 1992, alcanzados en el marco del decreto núm. 1334/91).

C. Conclusiones del Comité

1. 85. En primer lugar, en lo que respecta a la declaración del Gobierno negando la legitimidad a la CGT para presentar alegatos al no constar la autorización de sus organizaciones afiliadas, el Comité considera que toda confederación nacional tiene un interés directo en las cuestiones relativas a la promulgación de normas legales y reglamentarias en materia de negociación colectiva, y en este sentido la queja de la CGT debe considerarse admisible desde el punto de vista del procedimiento del Comité.
2. 86. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a la promulgación del decreto núm. 1334/91, reglamentario de la ley núm. 23.928 (que establece la derogación, prohibición e inaplicabilidad de cualquier procedimiento indexatorio a partir del 1.o de abril de 1991), en el ámbito de los contratos o relaciones de trabajo. Concretamente los alegatos se refieren a la restricción de la negociación salarial al aumento de la productividad en virtud del decreto núm. 1334/91, con exclusión de cualquier otro parámetro, y a la intromisión de la autoridad administrativa a través de la aprobación por parte del Ministerio de Trabajo de las bases de cálculo y el método para medir la productividad, y a través de la homologación al momento de la verificación ministerial de que los incrementos salariales acordados respondan a efectivos aumentos de la productividad.
3. 87. El Comité toma nota de las informaciones del Gobierno y, en particular, de los problemas económicos que ha venido padeciendo la República Argentina desde hace numerosos años y de que el Gobierno ha implementado un plan de ajuste que implica una transformación estructural de la economía que implica su desregulación total y una modernización y actualización de la legislación en general. El Comité ha tomado nota igualmente de las mejoras señaladas por el Gobierno como consecuencia de dicho plan.
4. 88. El Comité toma nota además de que, según el Gobierno, el decreto núm. 1334/91 ha sido dictado por el poder ejecutivo en uso de las atribuciones reglamentarias que le confiere la Constitución Nacional (artículo 86, inciso 2) y que el mismo no hace más que reiterar la imposibilidad de indexar (lo que fuera prohibido en la ley de convertibilidad), así como establecer pautas orientativas para que las partes puedan modificar criterios de negociación incompatibles con dicha normativa; que la homologación por parte de la autoridad administrativa no significa la aprobación o rechazo de un convenio colectivo de trabajo, sino solamente otorgarle a éste un efecto "erga omnes", es decir, aplicable a las empresas del sector de actividad considerado que no sean parte en la negociación. Según el Gobierno, este procedimiento no limita la libertad de negociación, sino que contiene una referencia suficientemente flexible a la productividad, de manera tal que permite negociar los salarios libremente aunque tomando en cuenta aquella pauta.
5. 89. El Comité observa que el criterio de productividad es, sin duda, un criterio que las partes tienen en cuenta de manera general en el momento de la negociación colectiva, si bien su aplicación a categorías concretas de trabajadores puede plantear problemas muy difíciles de superar, como lo ha puesto de relieve en este caso la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas, refiriéndose a los pilotos representados por ella. El Comité constata que la ley núm. 23928 y el decreto núm. 1334/91 impiden la extensión de una convención colectiva cuando no tiene en cuenta la prohibición de indexación (tal como lo estipula la mencionada ley) y las limitaciones vinculadas al aumento de la productividad (como prevé el decreto). El Comité observa a este respecto que en el sistema argentino de relaciones profesionales la casi totalidad de las convenciones colectivas más importantes son objeto de solicitud de homologación. El Comité estima pues que, en el contexto nacional, las limitaciones previstas por la ley y el decreto en cuestión no dejan a las partes una libertad completa en la negociación colectiva.
6. 90. El Comité es consciente que en ciertos períodos, para hacer frente al saneamiento de la economía en general y a la inflación en particular, los gobiernos pueden adoptar medidas que impliquen restricciones a la determinación de las tasas salariales en las convenciones colectivas. A este respecto, el Comité desea señalar que ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre alegatos similares de subordinación de la negociación colectiva a la política económica del Gobierno en Argentina y concretamente a criterios de productividad (véase 279.o informe, casos núms. 1560 y 1567 (Argentina), párrafos 680 a 716). En efecto, en el mes de noviembre de 1991, cuando trató estos casos, el Comité examinó un decreto (núm. 1757/90) en virtud del cual, la autoridad administrativa en el ámbito del sector público, podía "derogar claúsulas convencionales si éstas distorsionan la productividad o impiden o dificultan la administración de la empresa" (véase 279.o informe, párrafo 707).
7. 91. En estas condiciones, el Comité reitera las conclusiones formuladas en su reunión de noviembre de 1991, en las que recordó que tanto el Comité, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, habían insisitido en que "si en el marco de una política de estabilización un gobierno considera que por razones imperiosas la tasa de salarios no puede fijarse libremente (en el presente caso específico la determinación de dicha tasa excluye la indexación y debe ajustarse a los índices de aumento de la productividad) por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. Este principio tiene tanta o más importancia cuanto que sucesivas limitaciones pueden llevar a una prolongada limitación de las negociaciones salariales, contraria al fomento de la negociación colectiva voluntaria" (279.o informe del Comité, casos núms. 1560 y 1567 (Argentina), párrafo 714; Estudio general de la Comisión de Expertos sobre libertad sindical y negociación colectiva, 69.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1983, párrafo 315; y 233.er informe, casos núms. 1183 y 1205 (Chile), párrafo 482).
8. 92. Por consiguiente, teniendo en cuenta las particularidades del sistema de negociación colectiva en Argentina y constatando que las limitaciones a la negociación colectiva van más allá de un período razonable, el Comité expresa la esperanza que el Gobierno pueda cumplir lo antes posible con los objetivos de su plan económico, de manera que se restablezca plenamente el derecho de negociación colectiva.
9. 93. En cuanto al alegato de la Asociación de Pilotos de Líneas Aéreas (APLA), relativo al decreto núm. 2184/90 sobre el derecho de huelga, el Comité lo examinará en el marco del caso núm. 1653, donde se han sometido alegatos pormenorizados sobre este tema. En lo que respecta a la alegada falta de protección de los trabajadores de la empresa Aerolíneas Argentinas, S.A. en materia de despidos masivos, el Comité observa que los alegatos de APLA no se refieren a violaciones de los derechos sindicales sino de otros derechos contenidos en la legislación laboral.

Recomendación del Comité

1. 94. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • Teniendo en cuenta las particularidades del sistema de negociación colectiva en Argentina y constatando que las limitaciones a la negociación colectiva en virtud de la ley núm. 23928 y del decreto núm. 1334/91, van más allá de un período razonable, el Comité expresa la esperanza que el Gobierno pueda cumplir lo antes posible con los objetivos de su plan económico, de manera que se restablezca plenamente el derecho de negociación colectiva.