Informe definitivo - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1633 (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) - Fecha de presentación de la queja:: 11-MAR-92 - Cerrado

1. 361. En una comunicación recibida el 11 de marzo de 1992, el Consejo Gremial de la Isla de Man presentó una queja contra el Gobierno del Reino Unido (Isla de Man) por violación de la libertad sindical.
2. 362. El Gobierno envió algunas observaciones sobre estos alegatos en una comunicación de fecha 7 de septiembre de 1992.
3. 363. El Reino Unido declaró aplicable en la Isla de Man, sin modificación alguna, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm.98).

A. Alegatos del querellante

1. 364. En una carta recibida con fecha 11 de marzo de 1992, el Consejo Gremial de la Isla de Man alega que el Parlamento aprobó la ley de 1991 sobre los sindicatos en violación de los derechos de los trabajadores, con miras a la eliminación de cualquier organización eficaz de trabajadores en la Isla. Señala, además, que el Parlamento (denominado el "Tynwald") no funciona según directivas dictadas por un partido y que no hay partidos políticos, excepto el pequeño Partido Laborista, cuyos miembros ejerzan cargos ministeriales en el Gobierno. El querellante considera que esto es importante porque el Consejo Gremial es, de hecho, el único grupo de oposición al Gobierno. Aunque la ley no ha entrado aún en vigor, el querellante piensa que pronto será promulgada y, por ello, se dirige al Comité para pedirle que solicite del Gobierno que no ponga en vigor dicha ley hasta que no se haya hecho un informe al respecto.
2. 365. El querellante explica que el Consejo Gremial es una federación de 15 sindicatos fundada en 1930 para promover los intereses de los trabajadores organizados. Es consultado por el Gobierno por conducto del Consejo Nacional de Desarrollo Económico y se le invita a enviar delegados a diversos organismos previstos por la ley. De acuerdo con lo manifestado por el querellante, la Isla de Man tiene un Gobierno autónomo y es constitucionalmente independiente del Reino Unido, aunque la Reina tiene un título constitucional y está representada en la Isla por el lugarteniente del Gobernador General. Antes de entrar en vigor, las leyes promulgadas por el Parlamento deben contar con la aprobación real. El Reindo Unido es responsable de los asuntos exteriores y de defensa de la Isla, pero se atiene a las decisiones de la Isla cuando se trata de determinar qué convenios deben declarse aplicables en este territorio no metropolitano. Una vez definida su aplicabilidad, el cumplimiento de cualquier convenio es responsabilidad del Gobierno de la Isla. La última memoria del Gobierno sobre la aplicación del Convenio núm. 87 data de 1990.
3. 366. El querellante alega que las disposiciones contenidas en la ley sobre los sindicatos relativas a la inscripción de las organizaciones de trabajadores y en el Registro correspondiente y a la anulación de dicha inscripción viola los Convenios núms. 87 y 98. En primer lugar, con relación al artículo 2 del Convenio núm. 87, la ley otorga al encargado del Registro amplias facultades discrecionales para registrar un organismo de esa índole. En segundo lugar, con respecto al artículo 4, la ley otorga al encargado del Registro amplias facultades discrecionales para anular cualquier inscripción antes de que el asunto sea examinado por la autoridad judicial competente. En tercer lugar, con relación al artículo 5, la ley exige el cumplimiento de minuciosos procedimientos administrativos para la constitución de federaciones y confederaciones, así como para la afiliación a organizaciones internacionales. En cuarto lugar, el querellante considera que las circunstancias imperantes en la Isla de Man (dispersión geográfica de los trabajadores, nivel educativo, políticas de empleo) son de por sí tan complicadas que las disposiciones administrativas que se imponen a los sindicalistas equivalen a una restricción pasiva del derecho de sindicación. En quinto lugar, la ley prevé la posibilidad de aplicar sanciones penales a los dirigentes y miembros de los sindicatos, así como la anulación del Registro, si no se cumplen dichas formalidades administrativas.
4. 367. Los sindicatos deben estar registrados de conformidad con lo dispuesto en la ley para gozar de cierta protección jurídica. En el artículo 1.o se estipula que "ningún sindicato... y ningún dirigente o miembro de un sindicato... podrá realizar acto alguno con miras a fomentar los objetivos para los cuales fue creado el sindicato, a menos que dicha organización esté inscrita en el Registro...". Dado que la ley no define la expresión "con miras a fomentar los objetivos", puede suponerse que el simple hecho de que un grupo de trabajadores examine la posible constitución de un sindicato puede constituir una contravención de la ley; esto significaría que sólo los sindicatos ya existentes pueden ser reconocidos. De crearse tal situación de monopolio, los trabajadores no podrán elegir la organización que estimen conveniente. Esto estaría en violación del artículo 2 del Convenio núm. 87.
5. 368. Además, si se examina el artículo 23 (1) (definición de "sindicato") conjuntamente con el artículo 1.o, parecería imposible que cualquier grupo ad hoc de trabajadores pueda reunirse con su empleador para discutir las condiciones de empleo sin estar inscritos en el Registro, puesto que se prevén sanciones penales en caso de celebrarse negociaciones con grupos que no están registrados. En relación con esto, el querellante señala que el nivel de sindicación en la Isla es relativamente bajo y que, tradicionalmente, los empleados de oficina que no están sindicados se reúnen para resolver conflictos específicos sin pertenecer formalmente a una organización. En opinión del querellante, es posible que, en virtud de la ley, se acuse a los empleadores y a la dirección de cometer una infracción si emprenden negociaciones con un grupo de dos o más trabajadores que no esté registrado como sindicato.
6. 369. El querellante considera que el artículo 4 de la ley es incompatible con el artículo 4 del Convenio puesto que confiere al encargado del Registro amplias facultades para anular una inscripción, por ejemplo, si está convencido de que dicha inscripción se llevó a cabo mediante "fraude o por error". Dado que en la ley no se define el fraude o el error, el querellante señala que el error puede haber sido cometido por el funcionario del Registro que hizo la inscripción. Asimismo, podrá también anularse la inscripción si los objetivos del sindicato se han vuelto "ilícitos", pero, una vez más, no se define el término. Puede también haber anulación cuando no se cumplen ciertas formalidades tales como: 1) comunicar cualquier cambio con respecto a los datos relativos al sindicato en el plazo de un mes, lo cual es particularmente difícil puesto que los cambios pueden producirse a lo largo de una serie de etapas sin que pueda establecerse una fecha determinada para comenzar a contar el plazo de un mes; 2) llevar un control financiero y presentar los estados de cuentas, correspondientes, aunque en la ley no se menciona ninguna fecha al respecto. En el artículo 5 de la ley se prevé la posibilidad de interponer un recurso de apelación ante el Tribunal Supremo en caso de anulación, pero sin efectos suspensivos, es decir que cualquier acción que emprenda el sindicato antes de que el Tribunal emita su fallo sobre el recurso será considerada ilícita. Aunque en el artículo 4 (2) se estipula que el encargado del Registro deberá notificar con dos meses de antelación al sindicato interesado que se propone anular su inscripción, el querellante considera que ese plazo es insuficiente, sobre todo en el caso de las secciones de sindicatos ingleses, que tendrán probablemente que consultar a la oficina central en Inglaterra. Además, el sindicato no podrá presentar un recurso contra dicha anulación si ha sido condenado por incumplimiento de las formalidades exigidas, puesto que el encargado del Registro tiene plenas facultades para decidir a ese respecto.
7. 370. Por último, el querellante alega que el artículo 3 (3) de la ley (modificación de la inscripción de un sindicato en el plazo de un mes después de haberse producido el cambio en cuestión) es particularmente draconiana, pues impone severas sanciones penales a los dirigentes y los miembros de los sindicatos. La mayoría de los sindicatos de la Isla son pequeños y no cuentan con personal administrativo de dedicación completa; además, están aislados de las oficinas centrales en Inglaterra. En opinión del querellante, estas sanciones penales inducirán a los miembros de base de los sindicatos a desistir de participar activamente en los asuntos sindicales.
8. 371. A juicio del querellante, la ley de 1991 es compleja y engorrosa y supone una restricción pasiva del derecho de sindicación de los trabajadores de la Isla de Man. No tiene en cuenta las circunstancias particulares de los sindicatos de la Isla, que no cuenta con personal de dedicación completa para encargase de las tareas administrativas, e impone una pesada carga a los miembros de base. La ley llevará a la eliminación de las organizaciones de trabajadores o a una centralización de las mismas; en este último caso, los trabajadores se verán forzados a afiliarse a un sindicato principal, que tal vez no responda verdaderamente a sus intereses gremiales.

B. La respuesta del Gobierno

1. 372. En su carta del 7 de septiembre de 1992, el Gobierno refuta la afirmación de que el requisito de la inscripción en el Registro de los sindicatos impida a los trabajadores crear las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas sin autorización previa, y de que la facultad del encargado del Registro para anular la inscripción de un sindicato sea incompatible con el artículo 4 del Convenio núm. 87. No considera que haya incumplimiento alguno de su parte con respecto a las obligaciones estipuladas en el Convenio y estima que el Comité de Libertad Sindical debería rechazar la queja. El Registro de sindicatos y asociaciones de empleadores es sólo un aspecto complementario de los objetivos fundamentales de la ley de 1991, que son los siguientes: proteger a los trabajadores y a los sindicatos implicados en acciones laborales directas, siempre que se respeten los procedimientos apropiados, incluida la obligación de realizar una votación, y garantizar una administración correcta de los fondos de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores.
2. 373. Según el Gobierno, el procedimiento de registro es similar al que se aplica a las instituciones benéficas en virtud de la ley de 1989 relativa al registro de dichas instituciones de 1989, de conformidad con la cual todas las instituciones benéficas de la Isla de Man deben proceder a su inscripción ante el encargado de Registro (se adjunta un ejemplar de dicha ley). No se ha tenido nunca la intención de privar a los trabajadores del derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes o de afiliarse a esas organizaciones sin necesidad de una autorización previa, según los términos de los artículos 2 y 5 del Convenio, ni sería tampoco posible utilizar la ley con tal finalidad por las razones que se exponen más adelante. Análogamente, no se ha tenido la intención de provocar la disolución o la suspensión de las organizaciones de trabajadores y de empleadores por la vía administrativa, ni tampoco sería posible, por las mismas razones, utilizar la ley con tal finalidad.
3. 374. Por lo que respecta al requisito de la inscripción en el Registro, el Gobierno observa que se alega que en virtud de las disposiciones del artículo 1.o, así como de la definición de "sindicato" que figura en el artículo 23 (1), resulta imposible que un grupo de trabajadores pueda examinar la eventual constitución de un nuevo sindicato o discutir las condiciones de empleo con su empleador si no está registrado como sindicato. Sin embargo, el Gobierno señala que esa suposición no tiene en cuenta el texto del artículo 23 (1) sobre todo la frase que dice: "Para los efectos de la presente ley, el término 'sindicato' designa toda organización (sea permanente o temporal) que...". El Gobierno estima que un grupo de trabajadores que examina la creación de un nuevo sindicato no puede considerarse como una "organización". Análogamente, si un grupo de trabajadores que no pertenecen a un sindicato se reúne de tanto en tanto con su empleador para examinar las condiciones de trabajo, esto no implica que dicho grupo se constituya por ese hecho en una "organización". El argumento de que la ley impedirá la creación de nuevos sindicatos es infundado. También lo es la suposición de que la ley pueda impedir que un grupo de trabajadores que no pertenezcan a un sindicato y que no estén formalmente organizados, entable negociaciones con su empleador.
4. 375. El Gobierno refuta el alegato según el cual, de conformidad con el artículo 1.o de la ley, si una persona se afilia a un sindicato que no está registrado comete una infracción, puesto que para que sea posible aplicar las disposiciones del artículo 1.o es necesario que la persona en cuestión sea "miembro" (o "dirigente") de un sindicato.
5. 376. Por lo que respecta a la facultad que tiene el encargado del Registro para anular una inscripción, el Gobierno explica que la ley no otorga a ninguna autoridad administrativa en la Isla de Man la facultad de "disolver" una organización de trabajadores o de empleadores. En virtud del artículo 4, el encargado del Registro tiene autoridad para anular la inscripción de un sindicato o de una asociación de empleadores en determinadas circunstancias definidas explícitamente. No obstante, la decisión del encargado del Registro no tendrá efecto hasta dos meses más tarde ("excepto cuando esté convencido de que el sindicato o la asociación ya no existe") y además, en virtud del artículo 5, el sindicato o la asociación de empleadores puede interponer un recurso de apelación ante el Tribunal Supremo. Así pues, la ley no prevé la anulación por la sola voluntad de una autoridad administrativa. En la práctica, la decisión final corresponderá al Tribunal Supremo, ante el cual el asunto será debatido públicamente. El envío de la notificación con un mínimo de dos meses de antelación deja un margen suficiente al sindicato o a la asociación de empleadores para interponer un recurso. No se incurre pues en una violación del artículo 4 del Convenio núm. 87 de la OIT, como se alega.
6. 377. El Gobierno pone de relieve que el Tribunal Supremo no tiene únicamente la función de garantizar la correcta aplicación de la ley, sino también la de examinar todos los hechos relacionados con el caso. El Tribunal tendrá que determinar si las circunstancias del caso justifican la anulación del registro del sindicato (o de la asociación de empleadores). Es sumamente improbable que lleguen a darse alguna vez circunstancias tales que justifiquen la anulación del registro de un sindicato.
7. 378. Con respecto a las obligaciones de los dirigentes sindicales, el Gobierno señala que se ha procurado también con esta ley (artículo 6) garantizar que los sindicatos y las asociaciones de empleadores lleven debidamente su contabilidad y que se comprueben y publiquen las cuentas correspondientes, de manera que todos los miembros del sindicato o de la asociación puedan examinarlas. Esto puede también considerarse como un mecanismo de protección importante para los miembros de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores. El procedimiento que deben seguir los sindicatos en la Isla de Man para inscribirse en el Registro es similar al que rige para las instituciones benéficas: la mayoría de tales instituciones de la Isla están administradas por miembros honorarios y no tienen dificultades para presentar sus cuentas anuales verificadas o para notificar cualquier cambio con respecto a los datos anotados en el Registro cuando es necesario.
8. 379. El Gobierno sostiene que la ley de 1991 crea un marco jurídico (previamente inexistente) para los sindicatos, que beneficiará tanto a los trabajadores como a los sindicatos. Aunque se ha procurado estipular un procedimiento de registro lo más simple posible, es cierto, no obstante, que se imponen ciertas obligaciones adicionales a los sindicatos y a quienes se encargan de su administración con respecto a la comprobación de las cuentas y la modificación del registro cuando haya cambios en cuanto al representante del sindicato en la Isla de Man, a la oficina registrada o a los estatutos del sindicato. El Gobierno no entiende por qué se considera esto como una "pesada carga administrativa" a la que los sindicatos no podrán hacer frente. Pone de relieve que la Isla de Man es una pequeña comunidad y que el encargado del Registro está siempre disponible para asesorar y asistir a los dirigentes sindicales con relación al procedimiento de registro.
9. 380. En vista de las observaciones precedentes, el Gobierno afirma que los alegatos formulados por el querellante no demuestran de ninguna manera que la legislación de la Isla de Man no esté en conformidad con el Convenio núm. 87. Por el contrario, destaca que la ley de 1991 fue aprobada con la finalidad de dar cumplimiento a los tres artículos pertinentes del Convenio núm. 87 y de introducir por primera vez en la legislación local disposiciones que prevén una protección jurídica tanto para los trabajadores como para los sindicatos implicados en acciones laborales directas. Las disposiciones de los artículos 10 y 11, en las que se establecen nuevos derechos para los trabajadores y los sindicatos de la Isla de Man, pueden sin duda considerarse como una importante reforma jurídica para la Isla de Man, necesaria desde hace mucho tiempo.

C. Conclusiones del Comité

1. 381. El Comité toma nota de que los alegatos presentados en este caso se refieren a la compatibilidad de la ley de 1991 sobre los sindicatos (que según el querellante aún no ha entrado en vigor) con el Convenio núm. 87. Toma nota, también, de la respuesta del Gobierno en la cual se argumenta que las nuevas disposiciones no son de carácter antisindical y han sido mal interpretadas por el querellante y que, en la práctica, no supondrán obstáculos para el ejercicio del derecho de sindicación de los trabajadores de la Isla de Man.
2. 382. En relación con el alegato de que la imposición del sistema del registro obligatorio de los sindicatos viola el artículo 2, el Comité recuerda que, en los sistemas de registro obligatorio, las disposiciones que supeditan el derecho de crear una organización a la obtención de una autorización concedida discrecionalmente por la autoridad administrativa son incompatibles con el Convenio (Estudio General sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva, 1983, párrafo 114). Asimismo, un sistema en el que la autoridad administrativa pueda denegar o anular la inscripción en el Registro de una organización sólo por estimar que sus actividades podrían sobrepasar el marco de las actividades sindicales normales o que puede dedicarse a otras funciones equivaldría a supeditar la inscripción obligatoria a una autorización previa, lo cual es contrario al artículo 2 (Estudio General, 1983, párrafo 115). En general, debería existir el derecho a recurrir ante tribunales independientes contra toda decisión administrattiva relativa a la inscripción de los sindicatos en el Registro, ya que un recurso de esta naturaleza constituye una garantía necesaria contra las decisiones ilegales o infundadas de la autoridad encargada del registro de los sindicatos (Estudio General, 1983, párrafo 117). En este caso, el Comité considera que el sistema de registro obligatorio estipulado en la ley de 1991 no es contrario a las disposiciones del Convenio núm. 87 porque las facultades del encargado del Registro están claramente supeditas al recurso ante el Tribunal Supremo (artículo 5 de la ley), y porque dicho Tribunal tiene competencia no sólo para cerciorarse de que la legislación ha sido aplicada correctamente, sino también para examinar el fondo del caso, incluidos los motivos argumentados para denegar o anular la inscripción.
3. 383. Por lo que atañe a la facultad discrecional del encargado del Registro de anular inscripciones (por ejemplo, si son resultado de un error o si los objetivos del sindicato se han vuelto ilícitos o si el sindicato no respeta las formalidades administrativas y financieras estipuladas en la ley), el Comité opina que la disposición relativa al recurso es insuficiente porque no tiene efecto suspensivo con respecto a la anulación. De hecho, aunque existe la posibilidad de presentar un recurso ante las autoridades judiciales para apelar contra una decisión de anular un registro, esa decisión puede surtir efecto antes de que el Tribunal haya emitido su fallo o incluso antes de haberse interpuesto un recurso. Es evidente pues que la legislación posibilita la suspensión de un sindicato por vía adminitrativa, lo cual es contrario al artículo 4 (Estudio general, 1983, párrafo 231).
4. 384. Por consiguiente, el Comité hace notar al Gobierno que para aplicar el principio enunciado en el artículo 4 del Convenio, no es suficiente que la legislación confiera el derecho de recurso ante la autoridad judicial contra estas decisiones; es también necesario que sólo puedan cobrar efecto una vez transcurrido un plazo razonable previsto por la ley sin que se haya interpuesto un recurso o cuando la decisión en cuestión haya sido confirmada por la autoridad judicial (Estudio General, 1983, párrafo 232).
5. 385. Por lo que respecta al alegato según el cual los detallados procedimientos administrativos estipulados para la constitución de federaciones y confederaciones, así como para la afiliación a organizaciones internacionales contravienen las disposiciones del artículo 5 del Convenio, el Comité observa que el querellante no suministra otras explicaciones al respecto y que el Gobierno niega que la ley pueda ser utilizada para impedir a los sindicatos el ejercicio de ese derecho. Al examinar el texto de la ley (definiciones del artículo 23), se observa que las federaciones y confederaciones están sujetas a las mismas disposiciones administrativas que se aplican a los sindicatos por lo que respecta a la inscripción en el Registro y la anulación de dicha inscripción. Por otra parte, no hay ninguna disposición específica sobre la afiliación a organizaciones internacionales. Por consiguiente, el Comité estima que no se le han suministrado informaciones que justifiquen un examen más detenido de este aspecto del caso.
6. 386. Por lo que se refiere al último punto específico planteado por el querellante, esto es, que los requisitos administrativos estipulados en la ley son onerosos, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno, según la cual la obligación de llevar una contabilidad adecuada y la de registrar todos los cambios relativos a los representantes sindicales, al domicilio o a los estatutos del sindicato constituyen una garantía importante para los miembros del sindicato y que su cumplimiento no plantea dificultades (como lo prueba el ejemplo de las instituciones benéficas sujetas a una legislación similar). A partir de las informaciones disponibles, el Comité no puede concluir que los requisitos administrativos en cuestión sean perjudiciales para las actividades sindicales. El hecho de que el incumplimiento de esas obligaciones sea sancionado con una multa puede ser un factor que deba tomarse en consideración cuando hay miembros del sindicato que ofrecen gratuitamente sus servicios para ayudar con la labor administrativa del sindicato. Concluir que como consecuencia de esto los miembros de base dejaran de ofrecer su ayuda a los sindicatos, no es más que una conjetura y no atañe al Comité pronunciarse al respecto. No obstante, en vista de la insistencia con que el querellante se refiere a la insuficiencia de recursos administrativos de los sindicatos pequeños de la Isla, el Comité sugiere que se acepte el ofrecimiento hecho por el Gobierno de brindar asesoramiento y formación con respecto a los procedimientos de registro y las obligaciones consiguientes.
7. 387. Por último, por lo que se refiere al alegato general del querellante de que la ley de 1991 es compleja y engorrosa y que equivale a una "restricción pasiva" del derecho de sindicación de los trabajadores de la Isla de Man, el Comité toma nota de que el Gobierno refuta ese alegato y afirma, a su vez, que la ley fue aprobada con la única finalidad de prever una protección jurídica (previamente inexistente) para los trabajadores y los sindicatos implicados en acciones laborales directas, así como de garantizar una administración adecuada de los fondos del sindicato. Aunque en algunos casos previos los órganos de supervisión han hecho observaciones con respecto a la complejidad de ciertas disposiciones legislativas que afectan el derecho de sindicación (Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical sobre la República de Sudáfrica, GB.253/15/7, párrafo 578), en este caso, el Comité no puede apoyar el punto de vista del querellante. Tras haber examinado el texto en su redacción actual, el Comité no considera que sea indebidamente complejo o engorroso, incluso en las circunstancias específicas de los sindicatos de la Isla de Man.

Recomendación del Comité

1. 388. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité recomienda que se tomen medidas para enmendar la ley de 1991 sobre los sindicatos a fin de garantizar que la decisión de anular un registro no surta efecto hasta que transcurra un período de tiempo razonable para apelar judicialmente o, en caso de apelación, hasta que la anulación del registro sea confirmada por la autoridad judicial, y
   • b) remite este aspecto del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, para que ésta lo examine en el marco del Convenio núm. 87.