Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1622 (Fiji) - Fecha de presentación de la queja:: 21-ENE-92 - Cerrado

1. 642. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó alegatos contra el Gobierno de Fiji por violación de los derechos sindicales mediante comunicaciones de fecha 21 de enero y 10 de febrero de 1992. La Internacional de Servicios Públicos (ISP) presentó su queja por violación de la libertad sindical en una comunicación del 27 de enero de 1992.
2. 643. El Gobierno envió sus observaciones sobre el caso en comunicaciones de fecha 3 de abril y 2 de noviembre de 1992.
3. 644. Fiji no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 645. En su comunicación del 21 de enero de 1992, la CIOSL alega que la administración interina de Fiji adoptó el 31 de octubre de 1991 una serie de decretos modificatorios de la legislación laboral de Fiji que violan los Convenios núms. 87 y 98. Asimismo, remite copias de los decretos en cuestión, núms. 42, 43 y 44, así como de las notificaciones oficiales expedidas por el Ministro de Empleo y Relaciones Laborales, en particular el reglamento modificatorio del reglamento de los sindicatos y el reglamento sobre la deducción de las cuotas sindicales.
2. 646. La CIOSL afirma que antes de aprobar esos decretos la administración había asegurado por escrito a la CIOSL y al Congreso de Sindicatos de Fiji (FTUC), tras una misión efectuada en Fiji por la CIOSL en octubre de 1989, que se restituirían plenamente los derechos sindicales, se restablecerían las consultas tripartitas, se otorgaría el reconocimiento al FTUC como organismo representativo de los sindicatos y de los trabajadores, y que cualquier revisión de las leyes y de los procedimientos relativos a las relaciones laborales se llevaría a cabo de conformidad con las normas de la OIT. A pesar de ello, los decretos adoptados subsiguientemente, sin tener en cuenta la opinión del FTUC, contradicen los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva.
3. 647. El querellante señala que el contenido de esos decretos tiene gran similitud con el de otros (núms. 18 y 19), muy criticados, que fueron emitidos en mayo de 1991 y suspendidos posteriormente por el Presidente de Fiji, a raíz de las reclamaciones presentadas por el FTUC. Aunque el Presidente se había comprometido a tener en cuenta los puntos de vista del FTUC sosbre las modificaciones de la legislación laboral, los nuevos decretos fueron aprobados mientras el Presidente estaba fuera del país.
4. 648. En primer lugar, la CIOSL se refiere al artículo 3, a), del decreto núm. 42 (modificatorio de la ley sobre asociaciones gremiales, de 1991, que modifica la definición de "asociaciones" y les prohíbe involucrarse en "conflictos o cuestiones relativos a la reglamentación de las relaciones de los trabajadores entre sí, de los trabajadores con los empleadores o de los empleadores entre sí". Según la CIOSL, las asociaciones gremiales han sido el medio por el cual ciertos trabajadores han logrado organizarse y llevar a cabo negociaciones colectivas, particularmente los trabajadores de las ramas de actividad en las cuales no es posible identificar a un solo empleador que proporcione empleo de manera continua (por ejemplo, en la agricultura y las industrias manufactureras, ramas en las que puede ocurrir que los trabajadores sean contratados por diferentes empleadores en distintos momentos o que los productos fabricados por un trabajador sean vendidos a una agencia central de compras). Los agricultores (incluidos los que cultivan la caña de azúcar) se han afiliado también a tales asociaciones para defender sus intereses, lo cual ha implicado a veces participar en conflictos. Aunque, de conformidad con el decreto núm. 42, la finalidad primordial de las asociaciones gremiales es defender los intereses laborales de sus miembros, se prohíbe ahora a dichas asociaciones que tomen parte en conflictos de trabajo o en la reglamentación de las relaciones laborales.
5. 649. La CIOSL afirma que en la sección 4 del decreto núm. 42 se prohíbe que ciertos dirigentes de una asociación gremial ocupen cargos en otra asociación de esa índole o en un sindicato, en contravención del artículo 3 del Convenio núm. 87. Esta sección concierne particularmente a ciertas personas que en la actualidad ocupan cargos simultáneamente en asociaciones y sindicatos, especialmente al Sr. Mahendra Chaudhry, secretario general del FTUC, que ocupa también un cargo en el Sindicato Nacional de Agricultores (asociación gremial) y en la Asociación del Servicio Público de Fiji (un sindicato). El 28 de noviembre de 1991 (menos de un mes después de la adopción de los decretos) el Sr. Chaudhry recibió una carta del encargado del Registro de sindicatos en la cual se le da un plazo de 14 días para abandonar ya sea su cargo en el Sindicato de Agricultores o en la Asociación del Servicio Público y se le amenaza con aplicarle una "fuerte sanción". De conformidad con las disposiciones de la ley (enmendada) esto podría significar una multa de 2.000 dólares de Fiji y 12 meses de reclusión. En opinión de la CIOSL, esto demuestra claramente la intención que tiene la administración de utilizar el decreto para tomar medidas contra aquellas personas que se han manifestado en contra de la actitud adoptada por la administración de negar los derechos fundamentales.
6. 650. Otras limitaciones a la capacidad para ser elegido como dirigente de una asociación, relacionadas con la duración del empleo en cierta rama de actividad y la existencia de condenas previas por ciertas categorías de delitos, contravienen también el artículo 3. Por ejemplo, si el Sr. Chaudhry fuera condenado por una infracción relacionada con el hecho de que ocupa dos cargos a la vez y se decidiera que tal infracción implica "improbidad", se le prohibiría desempeñar cualquier cargo en una asociación registrada durante un período de 5 años en virtud del nuevo artículo 5A, de la ley sobre asociaciones gremiales. Además, el decreto faculta al encargado del Registro a rechazar el nombramiento de personas para ocupar los cargos de secretario y tesorero en sindicatos. Estas disposiciones contravienen también el artículo 3 del Convenio núm. 87.
7. 651. En segundo lugar, con referencia al decreto núm. 43 modificatorio de la ley sobre el reconocimiento de sindicatos, de 1991, la CIOSL afirma que en el artículo 3 (1), (2) y (3) se prevé un procedimiento para el reconocimiento de un sindicato por un empleador: "... cuando más del 50 por ciento de los miembros de dicho sindicato que trabajan para un empleador son miembros con derecho a voto y no hay otro sindicato rival que afirme representar a estas mismas personas". La solución de los conflictos que se planteen a este respecto es competencia del secretario permanente. La CIOSL considera que el hecho de facultar a un funcionario público para resolver cuestiones relativas al reconocimiento de un sindicato, en lugar de atribuir esa facultad a una autoridad judicial, crea el riesgo de que las decisiones que se tomen estén basadas en los intereses directos de la administración y no en los verdaderos fundamentos de la solicitud de reconocimiento. La actual administración ha registrado en el pasado a sindicatos de índole racial cuya afiliación se rige por cláusulas basadas en cuestiones étnicas (por ejemplo, en 1988, en la industria del azúcar y en el sector de los transportes aéreos y, en 1987, en el sector de los servicios públicos) aun cuando el número de miembros de esas organizaciones era inferior al 50 por ciento de los trabajadores con derecho a afiliarse. Esta disposición deja abierta también la posibilidad de que, en el ámbito del empleo público, el empleador de que se trata (el secretario permanente está definido como empleador en el decreto núm. 44, artículo 2 (2), b)) pueda determinar si se otorga o no el reconocimiento al sindicato que lo ha solicitado.
8. 652. Además, según la CIOSL los empleadores tienen un amplio margen de acción para obstaculizar el proceso de reconocimiento de un sindicato pues basta para ello que impulsen una solicitud de reconocimiento de un sindicato "rival", ya que la enmienda de la ley no contiene disposiciones para proteger a los sindicatos contra una intervención de esa índole por parte de un empleador.
9. 653. Las nuevas disposiciones relativas al cumplimiento de la ley sobre el reconocimiento de los sindicatos dejan en libertad al ministro para declarar ilegal una huelga motivada por un problema de reconocimiento. Esto quiere decir que, en el transcurso de un conflicto por cuestiones salariales o condiciones de trabajo, el empleador podrá amenazar con objetar el derecho del sindicato a su reconocimiento con el fin de restringir el recurso a la acción laboral directa de dicho sindicato. El FTUC señala que ya ha habido por lo menos un caso de este tipo, en el que el empleador amenazó al sindicato, durante las negociaciones relativas a los salarios, con objetar el reconocimiento si no aceptaba la propuesta del empleador con respecto a los sueldos. De conformidad con el artículo 13 (6) del decreto núm. 43, toda persona que desempeñe un cargo en un sindicato y que haya sido acusada de haber cometido una infracción relacionada con el reconocimiento del sindicato, quedará inhabilitada para desempeñar su cargo por un período de dos años.
10. 654. De conformidad con el nuevo artículo 10 de la ley, se niega el derecho a la libre sindicación a "... las personas que desempeñan funciones de carácter confidencial o que representan al empleador en cuestiones relativas a las relaciones laborales o con el personal". En opinión del querellante, esto contraviene claramente el artículo 2 del Convenio núm. 87 y los artículos 1 y 2, a), del Convenio núm. 98. El artículo puede afectar a un número considerable de trabajadores, incluidos aquellos designados por un empleador como personal de supervisión o de dirección (que representan al empleador en cuestiones que atañen a las relaciones laborales o con el personal), así como a muchas categorías de trabajadores que tienen la obligación, entre otras, de respetar el secreto profesional (por ejemplo, el personal administrativo y de secretaría).
11. 655. En tercer lugar, la CIOSL afirma que la enmienda que contiene el decreto núm. 44 - decreto modificatorio de la ley sobre los sindicatos, de 1991 -, exige que los sindicatos realicen una votación secreta entre sus miembros para resolver "todas las cuestiones relacionadas con las solicitudes de apoyo solidario por parte de cualquier persona u organización que estén fuera de Fiji". Este requisito supone un enorme obstáculo administrativo para efectuar la más simple solicitud de apoyo internacional. La CIOSL considera que la finalidad de esta medida es negar a los sindicatos de Fiji el acceso al apoyo internacional.
12. 656. En cuarto lugar, la CIOSL declara que la nueva disposición 10 (1) contenida en la notificación legal núm. 58 (reglamento modificatorio del reglamento de los sindicatos de 1991) prevé la supervisión de las votaciones por un funcionario del Ministerio de Empleo. La supervisión de las votaciones por un funcionario público contraviene el artículo 3 del Convenio núm. 87. Estas disposiciones implican también la posibilidad, en la administración pública, de que la persona encargada de supervisar una votación sea el empleador (tal como se define en la artículo 2 (2), b), del decreto núm. 44) de algunos o de todos los empleados que participan en la votación.
13. 657. La disposición 10 (3) otorga al encargado del Registro o a una persona designada a tal efecto el derecho de tomar las medidas o dar las instrucciones que considere necesarias para evitar cualquier irregularidad, a pesar de cualquier disposición al respecto que pueda haber en el reglamento administrativo del sindicato. La CIOSL considera que esto es contrario al artículo 3 del Convenio núm. 87, en el que se estipula expresamente el derecho de las organizaciones de empleadores y de trabajadores a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, así como a elegir libremente sus representantes.
14. 658. Las disposiciones 10A y 10B instituyen un procedimiento largo y costoso que debe seguir todo sindicato para declarar o autorizar una huelga. Dado que los miembros de muchos sindicatos pertenecen a pequeñas secciones diseminadas en las islas, estas disposiciones implicarán grandes limitaciones de orden práctico para el ejercicio de los derechos sindicales fundamentales. En vista de la definición extremadamente amplia de "huelga" que figura en el decreto núm. 44, estas disposiciones restringen en gran medida la capacidad de los trabajadores para llevar a cabo, mediante sus sindicatos, cualquier acción laboral directa, incluso la más limitada. Además, la CIOSL considera que la imposición de un plazo de seis semanas como duración máxima del mandato para emprender una huelga, resultante de una votación, restringe aún más la posibilidad de los miembros de un sindicato de plantear reivindicaciones. A esto se agrega el hecho de que las disposiciones no prevén ningún recurso a los mecanismos de conciliación o de arbitraje ni tampoco imponen al empleador la obligación de llevar a cabo negociaciones de buena fe durante el período anterior a la expiración del mandato.
15. 659. La CIOSL señala que las disposiciones contenidas en la notificación legal núm. 59 (relativas a la ley de reconocimiento de los sindicatos) modifican los procedimientos para la deducción de las cuotas sindicales de tal manera que imponen a los sindicatos un procedimiento complicado, largo y costoso. Estas modificaciones debilitarán en gran medida la base financiera del movimiento sindical en Fiji y limitarán la eficacia de los sindicatos para representar a sus miembros, puesto que tendrán que disponer de recursos y de un lapso de tiempo desproporcionados para cumplir los nuevos requisitos administrativos. El querellante pone de relieve que varios sindicatos de Fiji, cuyos miembros están diseminados en distintas localidades, han hecho uso del sistema anterior de deducción de cuotas, que era eficaz, para poder representar adecuadamente a sus miembros. De acuerdo con las disposiciones anteriores, los sindicatos tenían que probar el consentimiento de los trabajadores para poder ejercer el derecho legal a deducir las cuotas. Esto significaba que el empleador sólo estaba obligado a facilitar los medios para efectuar la deducción una vez demostrado el consentimiento. Según la CIOSL, es evidente que la administración procura ahora utilizar la supresión de este derecho legal para minar las bases mismas del movimiento sindical.
16. 660. Según lo manifestado por el querellante, el Gobierno intenta imponer "acuerdos" a los sindicatos (adjunta copias), en los que se les exige renunciar a derechos básicos a cambio de la deducción de las cuotas. Uno de tales "acuerdos" fue entregado a cuatro sindicatos del servicio público afiliados al FTUC y la Comisión de Administración Pública indicó a los sindicatos que deben firmar ese documento a cambio de la deducción directa de las cuotas sindicales. La suspensión de la deducción de las cuotas fue impuesta de manera unilateral a los cuatro sindicatos el 24 de diciembre de 1991. Las cláusulas contenidas en el "acuerdo" constituyen una violación flagrante de los derechos fundamentales. En la cláusula 3 se exige a los sindicatos no sólo acatar, sino también "reconocer, apoyar y respaldar" los decretos aprobados recientemente; en la cláusula 4 se les exige que renuncien al derecho de huelga y en la 5 que no procuren conseguir un apoyo solidario. El enunciado de la cláusula 5 muestra claramente que la administración considera que cualquier intento por parte de un sindicato de lograr un apoyo solidario tanto dentro como fuera de Fiji es o puede ser perjudicial para la existencia de Fiji. En la cláusula 2 del documento se prevé que los gastos que suponga la deducción de las cuotas directamente de las remuneraciones (que en virtud del sistema anterior no ocasionaba gastos al sindicato) sean fijados de manera unilateral por la administración. Esta disposición permitirá a la administración presionar a un sindicato que haya firmado el "acuerdo" para que renuncie, en cualquier momento a otros derechos, amenazándolo simplemente con aumentar los gastos que le corresponden.
17. 661. La CIOSL argumenta que, consideradas en conjunto, la serie de medidas adoptadas recientemente por la administración constituyen un ataque contra los derechos sindicales fundamentales en Fiji y que restringirán seriamente la capacidad de los sindicatos para defender los derechos y los intereses de los trabajadores de la mejor manera posible.
18. 662. En una carta del 10 de febrero de 1992, la CIOSL añade que el secretario general del FTUC, Sr. Mahendra Chaudhry (mencionado anteriormente como una de las personas que se ven directamente afectadas por los nuevos decretos), no sólo ha sido objeto de interrogatorios, acoso y amenazas de encarcelamiento, sino que también ha sido convocado a comparecer ante el juzgado de paz de Suva, el 11 de febrero de 1991, para responder a los cargos formulados contra él por ocupar al mismo tiempo un puesto en dos sindicatos. En el pliego de cargos se alega que el desempeño de ambas funciones es contrario al artículo 5A (1), a), y (4) del decreto núm. 42, de 1991, modificatorio de la ley sobre asociaciones gremiales. El desempeño de los dos puestos - secretario general del Sindicato Nacional de Agricultores y de la Asociación del Servicio Público - fue impugnado por esas organizaciones en caso presentado el mes de noviembre pasado. La CIOSL considera que los procedimientos jurídicos incoados en virtud de la legislación enmendada constituyen un nuevo ataque contra los derechos sindicales fundamentales.
19. 663. En una carta del 27 de enero de 1992, la ISP expresa su apoyo a esta queja en nombre de los cuatro sindicatos del sector público de Fiji afiliados a esa organización. Alega que se han exigido a los sindicatos del sector público en particular "juramentos de fidelidad" como condición previa para restablecer el sistema acordado para la deducción directa de las cuotas sindicales. Los trabajadores han perdido su derecho de huelga y el derecho a asistirse mutuamente o a ser asistidos por otros sindicatos. El Sr. Chaudhry, secretario general de uno de los sindicatos afiliados a la ISP, ha sido particularmente objeto de ataques por parte del Gobierno y se le ha amenazado con multas importantes y/o el encarcelamiento por haber sido elegido por los trabajadores para desempeñar cargos en los sindicatos que dirige. La ISP añade que esas modificaciones legislativas han sido llevadas a cabo sin tener en cuenta las promesas solemnes que se habían hecho al movimiento sindical internacional de que no se introduciría cambio alguno sin consultar previamente con el FTUC.

B. Respuesta del Gobierno

1. 664. En una carta del 3 de abril de 1992, el Gobierno evoca acontecimientos ocurridos recientemente en Fiji. Declara que el Gobierno interino fue instituido como resultado del golpe militar llevado a cabo sin derramamiento de sangre en 1987 y que está presidido por un hombre de Estado muy respetado, que fue el líder nacional desde la independencia del país en 1970, hasta 1987. Aunque no se puede afirmar su legitimidad electoral, cuenta no obstante con la legitimidad que le otorga el largo período anterior de servicio como representante electo por el pueblo y su compromiso de restaurar la democracia en el país mediante una constitución viable. Las elecciones en virtud de la nueva Constitución se fijaron para el mes de mayo de 1992. El Gobierno se refiere también a la economía de Fiji, gravemente afectada por la falta de confianza tras el golpe de Estado. Ha habido, no obstante, una fuerte recuperación en 1989 y 1990, y el Gobierno ha instituido una serie de reformas económicas de largo plazo destinadas a elevar la capacidad de crecimiento de la economía para evitar las presiones sobre la producción y la inversión debido a la reducción de los mercados internos y a la sustitución de las importaciones.
2. 665. Según lo que manifiesta el Gobierno con relación a esta última cuestión de política, el mercado laboral de Fiji se caracterizaba por una multiplicidad de reglamentaciones y controles de los salarios y las condiciones de empleo. Tanto el Banco Mundial como el FMI han destacado la necesidad de aumentar la flexibilidad del mercado laboral y de vincular los salarios a la productividad. De conformidad con esto, las directrices sobre los sueldos y salarios, que imponían límites legales con respecto al nivel de los mismos en todos los sectores de la economía, fueron revocadas a partir del 31 de julio de 1991, lo cual dejó en libertad a los sindicatos para negociar como mejor pudieran con los empleadores. Como contrapartida de este cambio, se modificó la legislación laboral para garantizar que los miembros de los sindicatos tuvieran un firme control de las actividades y de los dirigentes de los sindicatos y que las negociaciones se llevaran a cabo de manera responsable, utilizando la medida de huelga sólo como último recurso.
3. 666. Las modificaciones legislativas incluyen:
   • i) una ampliación de las oportunidades de votación en la elección de los dirigentes sindicales mediante votaciones por correo y/o en el lugar de trabajo;
   • ii) la introducción de un período límite de seis semanas para la validez de una votación por la que se decide realizar una huelga;
   • iii) un aumento general de las multas por infracción de las disposiciones legislativas (las multas fijadas en 1964 han sido aumentadas, en la mayoría de los casos hasta un máximo de 2.000 dólares de Fiji, a fin de poder contar con medidas para prevenir las acciones ilegales);
   • iv) los empleadores ya no tendrán la obligación legal de deducir directamente de las remuneraciones las cuotas sindicales de los miembros de sindicatos reconocidos. Tales deducciones pueden acordarse entre los sindicatos y los empleadores;
   • v) las disposiciones relativas al reconocimiento de los sindicatos son ahora más estrictas a fin de impedir que los empleadores ajusten los niveles de empleo para evitar que se cumpla el requisito exigido para el reconocimiento. El porcentaje mínimo de miembros para que el reconocimiento sea obligatorio sigue siendo el 50 por ciento.
4. 667. El Gobierno señala que las enmiendas están de acuerdo en general con la reforma de la legislación relativa a los sindicatos efectuada en el Reino Unido y en otras partes durante el decenio de 1980. No obstante, las reformas llevadas a cabo en Fiji son muy moderadas en comparación con las que se han realizado en otras partes del mundo.
5. 668. En cuanto a la queja formulada por la CIOSL con relación al hecho de que esos decretos fueron aprobados a pesar de las garantías en contrario que se habían dado a la misión de la CIOSL, el Gobierno adjunta una copia de una declaración conjunta del Gobierno y de la CIOSL formulada en esa época. Está claro que no se dieron tales garantías y que no se alega violación alguna de los convenios de la OIT. Además, el Gobierno niega que no se hayan tomado en cuenta los puntos de vista del FTUC y enumera las extensas consultas llevadas a cabo con relación a las reformas: en la Cumbre Nacional Económica celebrada en 1989, el Ministro de Comercio se refirió al tema; en la Cumbre Nacional Económica de 1991, el Ministro de Comercio presentó propuestas del Gobierno, que recibieron un amplio apoyo excepto por parte de los dirigentes sindicales, y se señala un descontento generalizado con respecto a las reacciones de los sindicatos. La propuesta de suprimir los consejos salariales (que fijan los salarios mínimos) contó con escaso apoyo y fue dejada momentáneamente de lado; tras la Cumbre de 1991, los dos periódicos de Fiji publicaron editoriales en apoyo de las reformas laborales; se hicieron nuevas consultas, después de la Cumbre de 1991, entre el Gobierno, los empleadores y los representantes de los sindicatos. Como resultado de esas reuniones se acordó establecer un servicio de mediación y arbitraje voluntario (VMAS) con miras a instituir un sistema más expeditivo para resolver los conflictos de trabajo mediante el arbitraje. El VMAS está funcionando con éxito. Las proposiciones de enmienda de la legislación laboral fueron remitidas a la Junta de Asesoramiento Laboral, en la que los empleadores apoyaron las reformas y abogaron incluso por medidas más estrictas en algunos ámbitos, pero los representantes sindicales se negaron a discutirlas.
6. 669. El Gobierno señala que los dirigentes sindicales más intransigentes, entre ellos el Sr. Chaudhry y el Sr. Columbus, se negaron sistemáticamente a participar en el debate tanto en la Cumbre de 1991 como en las reuniones subsiguientes, celebradas con el Gobierno y representantes de los empleadores y de los asalariados, y también en la Junta de Asesoramiento Laboral. Sin embargo, no opusieron reparo a la supresión de los criterios legales en materia de sueldos y salarios, aunque sabían que éstos estaban inextricablemente vinculados con la reforma de la legislación. Mientras que los dirigentes más intransigentes se negaron a asistir a varias reuniones, otros sindicalistas moderados sí lo hicieron, incluidos algunos cuyos sindicatos están afiliados al FTUC. Según el Gobierno, hay opiniones muy divergentes en el seno del movimiento sindical con respecto a las reformas. Según indica, hasta la fecha once sindicatos han firmado acuerdos con sus empleadores en el marco de la legislación reformada. Otros están en vías de negociación.
7. 670. Las enmiendas a la ley sobre asociaciones laborales que contiene el decreto núm. 42 (definición de una asociación gremial) están destinadas a distinguir claramente entre las asociaciones gremiales o profesionales, que deben registrarse de conformidad con esta ley, y los sindicatos, cuya finalidad primordial es la reglamentación de las relaciones entre los empleadores y los trabajadores. Las organizaciones registradas previamente como asociación gremial pueden volver a registrarse como sindicatos, de modo de quedar cubiertas por la ley sobre conflictos de trabajo a efectos de las acciones laborales directas.
8. 671. El Gobierno afirma que antes de promulgarse la ley sobre los sindicatos, el registro de todas las sociedades de socorro mutuo, incluidos los sindicatos, se efectuaba de conformidad con las disposiciones de la ley sobre asociaciones gremiales de 1941. Era necesario contar con una ley sobre los sindicatos para separar el registro y la administración de los sindicatos de otras sociedades de socorro mutuo, incluidas las asociaciones gremiales, en vista de la clara distinción que hay entre las funciones y el papel que desempeñan las asociaciones gremiales por un lado y los sindicatos por otro. El Gobierno adjunta una lista de las asociaciones gremiales registradas en virtud de la ley sobre asociaciones gremiales para mostrar que dichas asociaciones son agrupaciones de personas con actividades similares que se unen para defender sus intereses profesionales. La afirmación de que los agricultores, incluidos los que cultivan la caña de azúcar, recurrían a tales asociaciones para defender sus intereses, en ocasiones mediante conflictos de trabajo, es infundada. El Gobierno señala que la ley sobre la industria azucarera, de 1985, prevé procedimientos para la solución de diferencias entre las distintas partes interesadas en la industria azucarera, incluidas las personas que cultivan la caña de azúcar. Añade que los procedimientos para la solución de conflictos de trabajo previstos en virtud de la ley sobre conflictos de trabajo exigen, como condición previa, el reconocimiento de un sindicato por el empleador con el que se está en conflicto. El Gobierno opina que se desprende claramente de la definición de los "conflictos de trabajo" que conciernen a las relaciones entre los trabajadores y sus empleadores o de los trabajadores entre sí. No pueden por lo tanto abarcar la relación entre los agricultores que cultivan la caña de azúcar y la Compañía Azucarera de Fiji, tal como se indica en la queja.
9. 672. En cuanto al alegato de que las restricciones con respecto al desempeño de cargos en las asociaciones gremiales y los sindicatos violan el artículo 3 del Convenio núm. 87, el Gobierno expresa que las restricciones estipuladas para las asociaciones gremiales son similares a las que contienen las disposiciones (artículo 31 de la ley sobre los sindicatos), que no han sido enmendadas. La prohibición legal de que un dirigente de un sindicato desempeñe más de un cargo a la vez fue introducida en 1964 cuando entró en vigor la ley sobre los sindicatos. Antes de su promulgación, la ley sobre los sindicatos fue exhaustivamente discutida en la Junta de Asesoramiento Laboral, en la cual participan representantes del Gobierno y, en igual número, representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Ese organismo recomendó su promulgación. El Gobierno remite una copia de las actas pertinentes de las reuniones de la Junta que muestran que los representantes de los trabajadores estuvieron de acuerdo en ese momento con la restricción que impide que una persona que es dirigente de un sindicato desempeñe también un cargo en otro sindicato. El Gobierno concluye pues que la inclusión de una prohibición similar en la ley sobre asociaciones gremiales es una mera extensión de este principio ya aceptado.
10. 673. El Gobierno afirma que la restricción con respecto al desempeño paralelo de un cargo en una asociación gremial y otro en un sindicato no tiene por finalidad prohibir las actividades de ciertas personas, tal como pretende la CIOSL, y que no ha sido intención del Gobierno utilizarla para tomar medidas contra personas identificadas como opositoras. El Gobierno consideró que las disposiciones de la ley sobre asociaciones gremiales debían armonizarse con las de la ley sobre los sindicatos que, desde 1964, impone limitaciones con respecto a las condiciones que deben reunirse para ser elegido como funcionario por lo que atañe a la duración del empleo en determinada rama de actividad y a la existencia de condenas previas por determinadas categorías de delitos.
11. 674. Con respecto al decreto núm. 43, el Gobierno recuerda que el artículo 3 (2), de la ley sobre reconocimiento de los sindicatos faculta al secretario permanente para pronunciarse sobre una solicitud de reconocimiento obligatorio y para pronunciar una orden de reconocimiento obligatorio, de conformidad con las disposiciones de la ley (hasta diciembre de 1991 se aprobaron 126 solicitudes). La referencia a permitir el registro de sindicatos de índole racial es equívoca. El principio de la libertad sindical requiere que cualquier sindicato pueda ser registrado y, en Fiji, la ley sobre los sindicatos ha sido enmendada (se suprimió el artículo 13, e), que había sido criticado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT) para posibilitar el registro de sindicatos rivales. Esto, afirma el Gobierno, está de acuerdo con el Convenio núm. 87. En cuanto a la inquietud de la CIOSL de que haya un vínculo entre el registro de sindicatos de carácter racial y la facultad que se otorga al secretario permanente para decidir en materia de reconocimiento de los sindicatos, el Gobierno afirma que el encargado del registro de sindicatos, que actúa de manera independiente y no está bajo control del secretario permanente, es responsable del registro de sindicatos y que la ley sobre los sindicatos requiere solamente un mínimo de seis personas para constituir un sindicato. La ley sobre el reconocimiento de sindicatos sólo atribuye al secretario permanente la facultad de determinar las cuestiones relativas al reconocimiento; esa facultad estatutaria ha sido ejercida de manera independiente desde 1976.
12. 675. La afirmación de la CIOSL de que los empleadores tienen un margen de acción considerable para impedir que un sindicato obtenga el reconocimiento promoviendo simplemente la solicitud de un sindicato rival es infundada y no ha ocurrido nunca. En cualquier caso, no se ha modificado la situación anterior y no se alega ninguna violación de convenios de la OIT. El Gobierno declara que muchas de las enmiendas de la ley sobre el reconocimiento de sindicatos han facilitado el reconocimiento de los mismos. En virtud de las enmiendas, se exige la fijación de una fecha para el recuento de los miembros de un sindicato en determinado lugar de trabajo. Esto impide que los empleadores despidan a miembros del sindicato a fin de reducir el número de afiliados entre los trabajadores a menos del 50 por ciento exigido para el reconocimiento del sindicato. Las enmiendas también autorizan al secretario permanente a examinar las hojas de servicio del empleador para ayudar a determinar si el sindicato tiene o no derecho al reconocimiento.
13. 676. Por lo que atañe a las nuevas facultades que se confieren al ministro para declarar ilegal una huelga motivada por un caso de reconocimiento, el Gobierno afirma que tales facultades son similares a las estipuladas en la ley sobre conflictos del trabajo, que no ha sido enmendada, en virtud de la cual el ministro puede declarar ilegales ciertas huelgas. Los temores de que un empleador pueda presionar a un sindicato durante las negociaciones amenazándolo con objetar el reconocimiento son infundados. Las disposiciones de la ley sobre el reconocimiento de los sindicatos son muy claras en cuanto a que el reconocimiento del sindicato es una condición previa para tener derecho a la negociación colectiva. La sanciones que pueden aplicarse complementan la facultad del ministro para actuar de manera disuasiva con las personas que no respetan la ley.
14. 677. En cuanto al alegato de la CIOSL de que se niega la libertad sindical a ciertas categorías de trabajadores, el Gobierno afirma que la CIOSL tiene la impresión equivocada de que la enmiendas niegan el derecho a algunos empleados del Estado a afiliarse a un sindicato. Ninguna de las enmiendas afectan el derecho a afiliarse a un sindicato. Las nuevas disposiciones suprimen simplemente una anomalía de la ley principal al ampliar la disposición anterior para abarcar tanto los casos de reconocimiento obligatorio como los de reconocimiento voluntario.
15. 678. Por lo que respecta al decreto núm. 44, el Gobierno señala que la decisión de los asuntos más importantes ha requerido siempre una votación secreta, por ejemplo la elección de personas que ejerzan cargos sindicales y la fusión de sindicatos. Ese principio ha sido ampliado para incluir situaciones en las que los sindicatos procuran conseguir un apoyo solidario (prohibición de efectuar intercambios comerciales, suspensión de servicios aéreos) fuera del país.
16. 679. Con referencia al reglamento de los sindicatos (en su tenor modificado) de 1991, el Gobierno dice que se consideró necesaria la supervisión de las votaciones a fin de frenar el abuso generalizado de los mecanismos de votación. Las nuevas disposiciones facultan al encargado del Registro de sindicatos a supervisar las votaciones llevadas a cabo por sindicatos o, en su defecto, a designar a un funcionario del Ministerio de Empleo y Relaciones Laborales para representarle. El Gobierno no considera que tales facultades constituyan una violación del Convenio núm. 87, tal como se alega, y que no hay posibilidades de que haya abuso de poder como se pretende en la queja.
17. 680. Afirma, asimismo, que la crítica que hace la CIOSL de las disposiciones 10A y 10B es injustificada. El Gobierno considera razonable esperar que se lleve a cabo una votación secreta entre los miembros de un sindicato antes de que éste apruebe una convocatoria de huelga. La huelga debería ser utilizada sólo como último recurso cuando las negociaciones han fracasado irremediablemente. Las disposiciones permiten una gran flexibilidad en cuanto a la manera en que un sindicato decide realizar una votación, es decir, ya sea en el lugar de trabajo, por correo o en otro lugar determinado. Fiji cuenta con un eficaz sistema de comunicaciones con todas las islas habitadas del archipiélago. Las votaciones secretas llevadas a cabo ya sea mediante votación personal en un lugar central o por correo no son engorrosas ni tampoco onerosas como se pretende. El Gobierno señala que seis sindicatos afiliados al FTUC han realizado ya votaciones secretas de acuerdo con los nuevos procedimientos y que no encontraron dificultades para hacerlo, aunque sus miembros están diseminados en distintos puntos de las islas. El Gobierno añade que la definición enmendada de "huelga" que figura en el decreto núm. 44 es similar a la que se utiliza en otros países de la región. Menciona que el Tribunal Supremo de Fiji ha dictaminado que, tal como se utiliza en la ley sobre conflictos de trabajo, el término "huelga", aunque no es específico, cubre los nuevos aspectos de la nueva definición de huelga, y adjunta una copia del fallo pronunciado al respecto por el Tribunal Supremo.
18. 681. Por lo que atañe a la limitación de seis semanas para la validez de un mandato de huelga, el Gobierno opina que un mandato de huelga no puede ser indefinido y debe referirse a un asunto determinado. En el pasado, se otorgaba a veces a los sindicatos, en su reunión anual, una autorización general para decidir una huelga. No es posible llevar a cabo negociaciones fructíferas entre los empleadores y los sindicatos cuando pesa sobre los primeros una constante amenaza de huelga.
19. 682. El Gobierno consideró que la obligación legal que se imponía a los empleadores de deducir directamente las cuotas sindicales era para ellos una carga innecesaria. La nueva reglamentación permite llegar a un acuerdo voluntario al respecto. Este sistema es más corriente y más justo que la utilización de un medio legal.
20. 683. Con relación a los "acuerdos" en el servicio público, el Gobierno afirma que decir que tales "acuerdos" exigen a los sindicatos "renunciar a sus derechos básicos" a cambio de la deducción directa de las cuotas sindicales en el servicio público está lejos de ser la verdad. Dos de los sindicatos del sector han firmado ya un acuerdo en el cual simplemente se les pide que reconozcan las modificaciones legislativas y que no participen en ninguna huelga de carácter no oficial o ilegal. Esto no anula el derecho de huelga.
21. 684. El Gobierno concluye destacando que la reforma de la legislación laboral es parte de una serie de reformas económicas de amplio alcance que ya han tenido un efecto sumamente positivo en la economía. No se trata de un ataque contra los sindicatos; éstos siguen teniendo derecho a organizar a los trabajadores y a realizar huelgas y los trabajadores siguen teniendo derecho a afiliarse al sindicato de su predilección. El crecimiento económico resultante de las reformas creará empleo y aumentará los ingresos reales. Antes de introducirse las reformas se efectuaron extensas consultas. Las reformas cuentan con un alto grado de apoyo en la comunidad y la nación podrá juzgar al respecto durante una votación general que debe celebrarse en mayo de 1992. Por último, el Gobierno afirma que tuvo plenamente presentes sus obligaciones dimanantes de los convenios de la OIT al elaborar las reformas, y sostiene sinceramente que éstas no son incompatibles con los convenios de la OIT ni tampoco los contravienen.
22. 685. El Gobierno adjunta a su comunicación de 2 de noviembre de 1992 una copia de la declaración del Ministro de Trabajo y Relaciones Industriales ante el Comité encargado de la elaboración de la política comercial de los Estados Unidos, acerca del Estatuto de Fiji dentro del Sistema Generalizado de Preferencias. En esta declaración, el Ministro negó que las modificaciones legislativas se encuentren en contradicción con los derechos de los trabajadores internacionalmente reconocidos, y añadió que las relaciones entre el nuevo Gobierno y los sindicatos han mejorado notablemente. Como consecuencia de las reuniones con la FTUC, el Gobierno se ha propuesto revisar los derechos en materia laboral, en consulta con la FTUC.

C. Conclusiones del Comité

1. 686. El Comité toma nota de que en este caso se alega que tres decretos adoptados en octubre de 1991, así como las disposiciones reglamentarias relativas a los requisitos previos para emprender una huelga y a la deducción de las cuotas sindicales violan varios principios de la libertad sindical. El querellante alega, además, que todas estas modificaciones legislativas fueron hechas sin consultar al FTUC y a pesar del compromiso formal de las autoridades de tener en cuenta los puntos de vista del FTUC por lo que atañe a la protección de la libertad sindical en el país.
2. 687. Los puntos específicos sobre los cuales se plantean quejas son: 1) una modificación de la definición de "asociación" (artículo 3 del decreto núm. 42); 2) la prohibición de desempeñar más de un cargo a la vez, prueba de lo cual la constituye el procedimiento judicial incoado en febrero de 1991 contra el Sr. M. Chaudhry por desempeñar puestos de dirección en varios sindicatos diferentes, y la imposición de otras condiciones que deben reunirse para desempeñar un cargo en un sindicato (artículo 4 del decreto núm. 42, por el cual se inserta un nuevo artículo 5, a), en la ley sobre las asociaciones gremiales); 3) restricciones administrativas con respecto al reconocimiento (artículo 3 del decreto núm. 43); 4) la prohibición de realizar huelgas por problemas de reconocimiento de un sindicato (artículo 10 del decreto núm. 43) por el cual se inserta una nueva parte III en la ley sobre el reconocimiento de los sindicatos; 5) exclusión de ciertas categorías de trabajadores por lo que atañe al reconocimiento (artículo 7 del decreto núm. 43); 6) introducción del requisito de celebrar votaciones secretas para decidir asuntos relativos a la solidaridad (artículo 4 del decreto núm. 44); 7) supervisión de las votaciones de los sindicatos y la facultad para tomar ciertas medidas que se atribuye a la autoridad administrativa (disposición 10 (1) y (3), del reglamento de los sindicatos, en su tenor enmendado); 8) requisitos relativos a la obligación de dar un preaviso al empleador y al secreto profesional y la introducción de un período límite de validez de seis semanas para las votaciones relativas a las huelgas (disposiciones 10A y 10B); 9) supresión del sistema legal de retención de cuotas sindicales (artículo 2 del reglamento de 1991 sobre la deducción de las cuotas sindicales), y 10) imposición de ciertos requisitos a las asociaciones del servicio público a cambio de la firma de acuerdos con relación a la deducción directa de las cuotas sindicales.
3. 688. El Comité toma nota de la respuesta detallada del Gobierno a estos alegatos, en particular de su desmentido de que las modificaciones legislativas estén inspiradas en motivos antisindicales y su afirmación, por el contrario, de que son parte de una amplia reforma del mercado laboral emprendida con el estímulo de instituciones financieras internacionales.
4. 689. Con respecto al alegato inicial de que estas reformas fueron introducidas sin consultar previamente al FTUC y a pesar de que el Gobierno había asegurado que para efectuar cualquier enmienda legislativa tendría en cuenta los puntos de vista de esa organización, el Comité toma nota de que el Gobierno niega este hecho y afirma que se realizaron extensas consultas. El Comité observa en particular que, tras su presentación en la Cumbre Nacional Económica de 1991, que fue dada ampliamente a conocer, las propuestas de enmiendas legislativas fueron discutidas en la Junta de Asesoramiento Laboral, de composición tripartita, en la que no participó el FTUC pero sí lo hicieron los representantes de otras organizaciones de trabajadores (incluidas algunas afiliadas al FTUC). No obstante, el Comité no puede sino lamentar que el Gobierno no haya mantenido contactos suficientes con las principales organizaciones gremiales para discutir las propuestas. A pesar de haber sido puestas ampliamente en conocimiento de la comunidad mediante la Cumbre y los medios de comunicación, estas propuestas merecían ciertamente un examen más detallado en presencia de los representantes del movimiento sindical. A pesar del hecho de que las discusiones tripartitas en la Junta de Asesoramiento Laboral resultaron frustradas por la ausencia del FTUC, el Gobierno debería haber perseverado en debatir el asunto con él, con objeto de poder al menos registrar públicamente los puntos de vista de todas las partes, aunque no fuera posible llegar a un acuerdo.
5. 690. Con respecto a los alegatos específicos planteados por el querellante, el Comité toma nota, en primer lugar, de que en el artículo 3, a), del decreto núm. 42 modificatorio de la ley sobre las asociaciones gremiales se modifica la definición de "asociación" de modo que éstas deben ceñirse a la protección y defensa de los intereses profesionales y se les prohíbe participar en cualquier conflicto relativo a las relaciones entre empleadores y trabajadores. En respuesta a esto, el Gobierno señala que la enmienda tiene por finalidad hacer una clara distinción entre las asociaciones gremiales y los sindicatos, y que aquellas organizaciones que deseen estar cubiertas por las disposiciones de la ley sobre conflictos de trabajo pueden inscribirse en el registro como sindicatos. En la lista de las asociaciones gremiales registradas que ha proporcionado el Gobierno puede verse que los empleadores o los grupos de trabajadores independientes tales como los propietarios de taxis, los vendedores ambulantes, los banqueros, los músicos y los propietarios de tierras, etc., están registrados en virtud de la ley sobre las asociaciones gremiales. En lo que respecta a estos trabajadores independientes, no se plantean cuestiones de conflictos colectivos con un empleador.
6. 691. No obstante, el Comité observa que, según los querellantes, si un grupo de trabajadores asalariados desea constituir una organización para fomentar y defender sus intereses, puede registrarse de conformidad con la ley sobre los sindicatos, siempre que cumpla ciertos requisitos, incluido el de trabajar para un solo empleador. A juicio del Comité, esta exigencia plantea un serio problema para aquellos trabajadores que tienen más de un empleador y que desean registrarse como sindicatos, pues tropiezan con el requisito que impone la ley sobre los sindicatos de que los trabajadores tengan un solo empleador. En la medida en que se restringen los medios de acción de los trabajadores asalariados que tienen varios empleadores, debido a las exigencias de la ley sobre los sindicatos, se violan los principios de la libertad sindical.
7. 692. En segundo lugar, con relación al artículo 4 del decreto núm. 42, por el cual se prohíbe el desempeño múltiple de cargos y se imponen ciertas restricciones con respecto a las condiciones requeridas para ocupar un puesto en un sindicato (haber estado empleado en la misma rama de actividad de que se trata durante un año y no haber sido condenado por fraude, improbidad o extorsión en el transcurso de los últimos cinco años), el Gobierno argumenta en defensa de esta disposición que es similar a otras contenidas en la ley sobre los sindicatos. Estas disposiciones fueron acordadas en 1964 en una reunión tripartita, y el Gobierno niega que se hayan introducido en la ley sobre asociaciones gremiales con el fin de perjudicar a ciertas personas en particular. La opinión del Comité con respecto a las restricciones de esta índole es que las disposiciones que exigen que, en el momento de su elección, los dirigentes sindicales hayan estado empleados en la misma rama de actividad en la que funciona la organización por más de un año, no son compatibles con el Convenio núm. 87 (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 304). Otro aspecto incompatible es el poder discrecional que se otorga al encargado del Registro con relación a las vacantes de secretario y tesorero, que pueden ser ocupadas por personas que no estén trabajando en esa rama de actividad: esta disposición parece, a primera vista, permitir una cierta flexibilidad en la elección de personas calificadas, aunque ajenas a la actividad, para ocupar puestos que requieren aptitudes específicas, pero otorga a un funcionario administrativo la facultad de rechazar a una persona elegida libremente por los miembros de una organización de trabajadores. El Comité opina también que la prohibición de desempeñar un cargo en más de una organización de trabajadores a la vez interfiere con el derecho de los trabajadores a elegir sus representantes con total libertad (Recopilación, op. cit., párrafo 293). En vista de que se ha incoado un procedimientos judicial contra un dirigente sindical (el Sr. Mahendra Chaudhry) por desempeñar puestos de dirección en dos sindicatos diferentes, el Comité solicita al Gobierno que suspenda la acción judicial y que le informe acerca de las medidas que se propone adoptar para armonizar estas disposiciones con los principios de la libertad sindical.
8. 693. No obstante, el Comité recuerda - como lo hace la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1983, párrafos 163 y 164) - que la descalificación para ocupar cargos por haber cometido determinados delitos que ponen en tela de juicio la integridad del interesado no contraviene necesariamente el derecho a elegir libremente los dirigentes. En el presente caso, la descalificación basada en "cualquier delito que implique fraude, improbidad o extorsión" puede ir en contra de este derecho dado que el término "improbidad" puede abarcar una amplia gama de comportamientos que no impliquen necesariamente que las personas condenadas por ese delito no sean aptas para ocupar un puesto de confianza como el de dirigente sindical.
9. 694. En tercer lugar, con relación a los requisitos para el reconocimiento que se añaden en el artículo 3 del decreto núm. 43 modificatorio de la ley sobre el reconocimiento de los sindicatos, el Comité toma nota de los argumentos expuestos por el Gobierno, es decir, que las facultades que se atribuyen al secretario permanente para decidir en materia de solicitudes de reconocimiento figuraban ya en la ley de 1976; que estas facultades son ejercidas de manera independiente; que hasta la fecha ningún empleador ha intentado promover un sindicato rival para frustrar una solicitud de esa índole; que el querellante ha confundido dos cuestiones diferentes, la del "registro" y la del "reconocimiento a los fines de la negociación colectiva". Las condiciones exigidas para el reconocimiento (que el 50 por ciento de los trabajadores sean miembros con derecho de voto del sindicato que solicita el reconocimiento; que no haya otro sindicato rival que pretenda representar a esas personas; que la solicitud sea presentada por escrito y enviada por correo certificado o entregada en mano al empleador, y que se envíe una copia al secretario permanente; que este último tenga acceso a los documentos necesarios para verificar las cifras) parecen ser objetivas y preestablecidas, destinadas a evitar toda parcialidad o abuso, y la certificación de las solicitudes está a cargo de un funcionario independiente en cumplimiento de las disposiciones de la ley (Estudio general, párrafo 295). Además, la disposición de órdenes de reconocimiento obligatorio complementa el principio de que, a los fines de la negociación colectiva, los empleadores deberían reconocer a las organizaciones representativas de los trabajadores en una industria determinada (Recopilación, op. cit., párrafo 619). Según parece, en efecto, el decreto de 1991 simplemente especifica de manera clara que los sindicatos deben primero presentar una solicitud al empleador en cuestión y, si su gestión no tiene éxito, solicitar una orden de reconocimiento obligatorio al secretario permanente, que debe verificar objetivamente esa solicitud (Recopilación, op. cit., párrafo 620) y que, según los datos proporcionados por el Gobierno, en diciembre de 1991 había aprobado ya 126 solicitudes de esa índole. No obstante, el Comité observa que una solicitud de reconocimiento puede verse bloqueada por la existencia de un sindicato rival. Considera pues que, en los casos en que haya sindicatos rivales que reclamen los derechos exclusivos de negociación, debe resolverse rápida y objetivamente la cuestión de la representatividad, por ejemplo mediante una votación.
10. 695. El Comité observa, además, que la ley nada dispone en cuanto a la situación de un sindicato mayoritario que no reúna el 50 por ciento de los trabajadores de una unidad de negociación. La Comisión de Expertos ha señalado que, si en el marco de un sistema de designación del agente exclusivo de negociación no existe sindicato alguno que agrupe a más del 50 por ciento de los trabajadores, los derechos de negociación colectiva deberían ser acordados a los sindicatos de esta unidad, al menos en nombre de sus propios miembros, a fin de que las negociaciones no resulten frustradas por falta de un interlocutor para la negociación (Estudio general, párrafo 295). El Comité confía, por lo tanto, en que el secretario permanente tendrá en cuenta este principio al emitir órdenes de reconocimiento en virtud del artículo 3 de la ley, y solicita al Gobierno que le mantenga informado acerca del número de solicitudes formuladas y concedidas desde la entrada en vigor del decreto en 1991.
11. 696. En cuarto lugar, la CIOSL alega que en el artículo 10 del decreto se declaran ilegales las huelgas motivadas por un conflicto relativo al reconocimiento. El Gobierno señala que la ley sobre los conflictos de trabajo prevé facultades similares y que los temores con respecto a que un empleador pueda objetar el reconocimiento de un sindicato durante las negociaciones son infundados dado que las negociaciones no pueden ni siquiera comenzar hasta tanto no se haya establecido el reconocimiento. A juicio del Comité, la prohibición de realizar huelgas por motivo de problemas de reconocimiento no está en conformidad con el principio de que el recurso a la huelga es un derecho legítimo al que puedan recurrir los trabajadores y sus organizaciones para fomentar y defender sus intereses laborales (Recopilación, op. cit., párrafo 362). Por consiguiente solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para restaurar el derecho de huelga en materia de reconocimiento de sindicatos y que lo mantenga informado de cualquier acción al respecto.
12. 697. En quinto lugar, con relación al alegato de que la enmienda del artículo 10 de la ley niega el ejercicio de la libertad sindical a las personas que desempeñan funciones de carácter confidencial o que representan al empleador en asuntos que afectan a las relaciones laborales o las relaciones con el personal, el Comité observa que en la respuesta del Gobierno se indica que dicha enmienda simplemente amplía el ámbito de aplicación de una disposición que ya figuraba en la ley, pero sólo con relación a las órdenes de reconocimiento obligatorio, a fin de abarcar tanto los casos de reconocimiento obligatorio como los de reconocimiento voluntario. El Gobierno esgrime que el querellante ha confundido el derecho de sindicación con el ámbito de aplicación de las órdenes de reconocimiento que se formulan en el contexto de la negociación colectiva. El Comité recuerda que los órganos de supervisión de la OIT han aceptado que, a fin de evitar conflictos de intereses, pueden imponerse ciertas condiciones al derecho de sindicación del personal de dirección o de las personas que realizan tareas de carácter confidencial en el ámbito de las relaciones laborales. Pero para no incurrir en una infracción del derecho de sindicación, debería establecerse claramente que esas personas tienen derecho a constituir sus propias organizaciones para defender sus intereses particulares (Estudio general, párrafos 86-88 y 131). Estas organizaciones deberían poder, a su vez, solicitar al empleador el reconocimiento voluntario a los fines de sus negociaciones específicas y al secretario permanente una orden de reconocimiento obligatorio en los mismos términos.
13. 698. En sexto lugar, por lo que respecta al artículo 4 del decreto núm. 44 modificatorio de la ley sobre los sindicatos, en el que se introduce el requisito de una votación secreta para los asuntos relativos a un apoyo solidario, el Comité observa que en la respuesta del Gobierno se dice que las decisiones sindicales importantes han requerido siempre una votación secreta. El Comité considera que este asunto deben resolverlo las organizaciones de trabajadores a través de sus estatutos y, por ende, solicita al Gobierno que le mantenga informado acerca de las medidas que tome para eliminar esta injerencia en los asuntos internos de los sindicatos.
14. 699. Con relación al séptimo alegato específico, relativo a la supervisión de las votaciones de los sindicatos estipulada en las disposiciones 10 (1) y (3) del nuevo reglamento de los sindicatos, el Comité observa que, de acuerdo con el Gobierno, la introducción de este requisito era necesaria para frenar el abuso generalizado de los mecanismos de votación y que no hay "posibilidades de que haya abuso de poder" por parte del registro. El Comité considera que las disposiciones legislativas que prevén la intervención de ciertas autoridades administrativas en los procedimientos electorales (por ejemplo, la presencia obligatoria de inspectores del trabajo o de representantes de la administración - tales como el encargado del Registro en este caso - mientras se efectúa la votación, o la participación de dichos funcionarios en el recuento de votos) pueden constituir una injerencia en el derecho a elecciones libres incompatible con el Convenio núm. 87. Aun en el caso de que las disposiciones en cuestión tengan por objeto prevenir conflictos, la intervención de las autoridades administrativas puede resultar arbitraria; de ser necesaria una fiscalización, parecería más conveniente que la ejerciera una autoridad judicial competente a fin de garantizar un procedimiento imparcial (Estudio general, párrafo 173). En el presente caso, el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de las medidas que tome para suprimir esta restricción de la libertad sindical.
15. 700. En octavo lugar, con referencia a las disposiciones 10A y 10B, que introducen la obligación de dar un preaviso al empleador y de realizar una votación secreta para decidir una huelga, el Gobierno argumenta que éste es un requisito razonable para tomar una decisión tan importante como la de convocar una huelga y que permite suficiente flexibilidad en cuanto a la manera de organizar la votación a fin de evitar cualquier problema práctico (se prevé la posibilidad de realizar votaciones por correo o en los lugares de trabajo o en un lugar conveniente para los votantes). El Gobierno pone también de relieve que seis sindicatos afiliados al FTUC han celebrado votaciones secretas en virtud de las nuevas disposiciones y no han encontrado dificultades para hacerlo, a pesar de que sus miembros están diseminados en distintos puntos de las islas. Consciente de las dificultades que plantean las características geográficas del país, el Comité recuerda, no obstante, que en otros casos anteriores ha considerado que son admisibles la obligación de dar un preaviso y de decidir una huelga mediante una votación secreta (Recopilación, op. cit., párrafos 381 y 382).
16. 701. En cuanto a la introducción de un período límite de seis semanas para la validez de las votaciones concernientes a las huelgas, que figura también en la disposición 10B, el Comité toma nota del argumento del Gobierno de que un mandato de huelga debe referirse a un asunto determinado y que no se pueden llevar a cabo negociaciones fructíferas cuando pesa sobre el empleador una constante amenaza de huelga. El Comité toma nota en particular de que esa limitación no restringe en la práctica el derecho de huelga, sino que complica simplemente los requisitos previos para emprender una acción de esa índole. No obstante, en opinión del Comité, esta restricción parece ser una injerencia innecesaria dado que el mandato de huelga puede renovarse indefinidamente al finalizar cada período de seis semanas, con lo cual persistirá un factor de presión sobre el empleador. Esto es, no obstante, un asunto que debe estar sujeto al reglamento interno de los sindicatos; por ello, el Comité solicita al Gobierno que suprima esta injerencia en los asuntos internos de las organizaciones de trabajadores.
17. 702. En noveno lugar, por lo que respecta a la supresión del mecanismo obligatorio de deducción directa de las cuotas sindicales estipulada en el reglamento sobre la deducción de las cuotas sindicales, de 1991, el Comité observa que el Gobierno considera que la situación previa imponía una carga innecesaria a los empleadores. El Gobierno destaca, no obstante, que se prevé la posibilidad de celebrar acuerdos voluntarios al respecto. Observando que las partes pueden negociar libremente tales acuerdos, el Comité considera que la situación actual no es contraria a los principios de la libertad sindical.
18. 703. Por último, el querellante alega que se obliga a las asociaciones del servicio público a hacer concesiones a cambio de la firma de un acuerdo voluntario para la deducción de las cuotas. El Comité toma nota de la manifestación en contrario del Gobierno y de la aclaración de que dos sindicatos del servicio público han firmado un acuerdo por el cual simplemente se comprometen a reconocer los decretos núms. 42, 43 y 44 y a no participar en ninguna huelga que sea ilegal o que no sea oficial. En una copia de uno de tales acuerdos, suministrada por el querellante, el Comité observa que una asociación signataria se compromete a acatar los decretos "en consideración de la deducción de las cuotas sindicales por parte del Gobierno en cumplimiento de este acuerdo" y acepta una amplia restricción de su libertad de acción: no promover ni participar directa o indirectamente en ninguna huelga tal como se la define en el decreto núm. 44. Aunque reconoce la autonomía de las partes para negociar tales acuerdos, el Comité señala a la atención del Gobierno, no obstante, el hecho de que este tipo de condición previa en un acuerdo denominado "voluntario" para la deducción de las cuotas no propicia la instauración de relaciones profesionales armoniosas, sobre todo porque el Gobierno es a la vez el poder administrativo que establece tales acuerdos y el empleador que los firma. Por consiguiente, solicita al Gobierno que suprima esas cláusulas de compromiso "estándar" de los acuerdos para la deducción de las cuotas sindicales en el servicio público, a fin de que las partes en dichos acuerdos puedan negociar sin interferencia alguna su contenido, así como los derechos y obligaciones que implica su firma.
19. 704. Como último punto general, el Comité desea señalar al Gobierno que una legislación que reglamenta minuciosamente varios aspectos de las actividades sindicales es incompatible con los principios de la libertad sindical. El Comité recomienda al Gobierno que reforme la legislación, tal como se indica más arriba, de manera que se deje la autonomía necesaria a las organizaciones de trabajadores para elegir a sus representantes, organizar su administración y sus actividades y formular sus programas de conformidad con su propio reglamento interno.

Recomendación del Comité

1. 705. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que modifique la legislación a fin de que los asalariados que tengan más de un empleador puedan disfrutar del derecho de organización sindical y ser parte en conflictos colectivos;
   • b) el Comité considera que las disposiciones por las que se prescribe que los dirigentes de las asociaciones gremiales, en el momento de ser elegidos, tienen que haber ejercido durante más de un año la ocupación u oficio en la cual la organización tiene competencia, o por las que se faculta al encargado del Registro para atribuir los cargos de secretario y tesorero, o por las que se que prohíbe que se ocupen cargos en más de una organización de trabajadores, no son compatibles con el derecho de los trabajadores para elegir a sus representantes en plena libertad. El Comité, por lo tanto, pide al Gobierno que armonice las disposiciones del decreto núm. 42 con las prescripciones de libertad sindical y que lo mantenga informado de las medidas adoptadas en esos efectos;
   • c) el Comité pide al Gobierno que suspenda la acción judicial iniciada en febrero de 1991 contra el Sr. M. Chaudhry por ocupar cargos en dos organizaciones de trabajadores, y que lo mantenga informado sobre la suspensión de los procedimientos;
   • d) el Comité pide al Gobierno que examine nuevamente las disposiciones relativas a la descalificación para ocupar un cargo por haber cometido determinados delitos teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en las conclusiones anteriores;
   • e) por lo que se refiere a los requisitos de las órdenes de reconocimiento obligatorio previstos en el decreto núm. 43 de 1991, el Comité, tomando nota de que una solicitud de reconocimiento puede quedar suspendida si existe un sindicato rival, recomienda que, en tales casos, las cuestiones de representatividad se resuelvan rápidamente y de manera objetiva, por ejemplo, mediante una votación. Además, confía en que el secretario permanente, al dictar esas órdenes, tenga en cuenta el principio según el cual, en los casos en que no existe un sindicato que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, los derechos de negociación colectiva se conferirán a todos los sindicatos que se encuentren en esta situación, al menos en nombre de sus propios miembros, de manera que las negociaciones no se vean impedidas por falta de una parte con que negociar; pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre el número de solicitudes presentadas y aprobadas desde que entró en vigor el decreto de 1991;
   • f) en vista de que la prohibición de hacer huelgas en relación con conflictos de reconocimiento no está en conformidad con los principios en materia de derecho de huelga, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para armonizar su legislación con los principios de libertad sindical a este respecto, y que lo mantenga informado sobre todas las medidas que adopte;
   • g) el Comité, teniendo en cuenta que el nuevo requisito del decreto núm. 44 de 1991 sobre la votación secreta para dar apoyo solidario interfiere en una cuestión que debe solucionarse mediante los estatutos de los sindicatos, pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre las medidas adoptadas para suprimir este requisito;
   • h) en vista de que el Comité opina que las nuevas disposiciones legislativas (reglas 10A y 10B) por las que se prescribe la intervención de ciertas autoridades administrativas en las votaciones de los sindicatos y se limita a seis semanas el plazo para decidir por votación si se va a la huelga pueden interferir con el derecho de celebrar elecciones libres e de intervenir demasiado en los asuntos internos de los sindicatos, pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas adoptadas para anular estas restricciones a la libertad sindical;
   • i) el Comité solicita al Gobierno que suprima las cláusulas de compromiso "estándar" de los acuerdos para la deducción de las cuotas sindicales en el servicio público, a fin de que las partes en dichos acuerdos puedan negociar sin interferencia alguna su contenido, así como los derechos y obligaciones que implica su firma, y
   • j) el Comité recomienda al Gobierno que modifique la legislación, de la manera indicada en las conclusiones, a efectos de dejar la necesaria autonomía a las organizaciones de trabajadores.