Informe definitivo - Informe núm. 287, Junio 1993

Caso núm. 1617 (Ecuador) - Fecha de presentación de la queja:: 01-OCT-91 - Cerrado

1. 51. El Comité examinó este caso en su reunión de noviembre de 1992, presentando un informe provisional (Véase 284.o informe, párrafos 989 a 1.010, aprobado por el Consejo de Administración en su 254.a reunión (noviembre de 1992)). Ulteriormente el Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 19 de febrero de 1993.
2. 52. Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 53. En el anterior examen del caso por el Comité quedaron pendientes varios alegatos, en los que las organizaciones querellantes objetaban algunos artículos de la ley núm. 133 (reformatoria al Código de Trabajo), promulgada el 21 de noviembre de 1991, y del decreto ejecutivo núm. 2260, del 13 de marzo de 1991, por considerar que violaban los Convenios núms. 87 y 98. Concretamente se trataba de las siguientes disposiciones:
2. - artículo 39, primer apartado, párrafo segundo (ley núm. 133):
3. "En las instituciones, entidades y empresas del sector público o en las del sector privado con finalidad social o pública, en las que no exista comité de empresa, los trabajadores sujetos al Código de Trabajo deberán constituir un comité central único, nacional, regional, provincial o seccional, según sea del caso, conformado por más del cincuenta por ciento de dichos trabajadores. En todo caso sus representantes no podrán exceder de quince principales y sus respectivos suplentes, quienes acreditarán la voluntad mayoritaria referida, con la presentación del documento en el que constarán los nombres y apellidos completos de los trabajadores, sus firmas o huellas digitales, número de cédula de identidad o ciudadanía y lugar de trabajo."
4. - artículo 68 (ley núm. 133), que modifica el artículo 503 del Código de Trabajo (que preveía un preaviso de huelga de 10 días) en la forma siguiente:
5. "Declaración de huelga en las instituciones y empresas que prestan servicios de interés social o público. En las empresas e instituciones del sector público, determinadas en el artíulo 383 de la ley orgánica de administración financiera y control, Banco Central del Ecuador y Banco Nacional de Fomento, sólo podrán suspender las labores, veinte días después de declarada la huelga."
6. "Igual plazo deberá mediar entre la declaratoria de huelga y la suspensión de labores, en las empresas de energía eléctrica, agua potable, distribución de gas y otros combustibles, hotelería, bancos privados, asociaciones de ahorro y crédito para la vivienda y entidades financieras, transportes, provisión de artículos elimenticios, hospitales, clínicas, asilos y, en general, de los servicios de salubridad y de asistencia social, empresas ganaderas, agropecuarias y agrícolas, dedicadas a actividades que por su naturaleza demandan cuidados permanentes."
7. "El plazo de veinte días empezará a contarse a partir de la fecha de notificación al empleador, con la declaratoria de huelga."
8. - el artículo 1.o del decreto núm. 2260, que establece lo siguiente:
9. "Dictamen previo. Es función de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo la emisión del dictamen sobre los proyectos de contratos colectivos que vayan a celebrar o a revisar los organismos y entidades del sector público, comprendidos en el artículo 3.3, de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, con excepción de los consejos provinciales y municipalidades, dictamen que tendrá el carácter de previo a los informes que por ley corresponde emitir a la Procuraduría General del Estado y al Ministerio de Finanzas."
10. "El dictamen de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo se referirá a los aspectos relativos al desarrollo de la administración pública y de sus recursos humanos y al análisis de los factores de costos, de conformidad con las normas y parámetros que se establecen en el presente decreto."
11. "No podrá suscribirse ningún contrato colectivo en el sector público sin los dictámenes enunciados en el inciso anterior."
12. 54. El Comité formuló las siguientes conclusiones sobre estos alegatos (véase 284.o informe, párrafo 1.009):
13. "En cuanto a los artículos 68 (alcance del preaviso para la declaración de la huelga en las instituciones y empresas que prestan "servicios de interés social o público" que exceden de la noción de servicios esenciales en el sentido estricto del término) y 39, párrafo segundo del primer apartado (que estipula que la negociación colectiva debe llevarse a cabo en un determinado ámbito territorial con la correspondiente representatividad del 50 por ciento y exige que se cree un comité negociador ad hoc con el nombre de comité central único) de la ley núm. 133, el Comité observa que la respuesta del Gobierno no contiene observaciones completas. El Comité observa igualmente que el Gobierno no ha respondido a los alegatos referidos al decreto ejecutivo núm. 2260. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que envíe observaciones completas sobre estos alegatos."
14. B. Respuesta del Gobierno
15. 55. El Gobierno declara en su comunicación de 19 de febrero de 1993 que el artículo 39, primer apartado, párrafo segundo de la ley núm. 133, reproduce en el sector público los principios en materia de negociación colectiva que estaban ya contenidos en el Código de Trabajo para el sector privado, es decir, que cuando no exista una organización sindical que agrupe el 50 por ciento de los trabajadores (un "comité de empresa", en la terminología legal), deberá constituirse un comité no permanente (denominado "comité central único") que atienda a los requerimientos de todas las organizaciones sindicales y ramas de actividad. De este modo se evita que en la misma entidad o empresa pública (cuyo personal es varias veces superior al de la empresa privada), se negocien convenciones colectivas con condiciones económicas o de trabajo discriminatorias o contradictorias entre sí.
16. 56. El Gobierno añade que el aumento del plazo de preaviso de huelga de 10 a 20 días, en lo que respecta a los servicios de interés social o público, persigue que las partes en conflicto dispongan de un lapso mayor para negociar y poder llegar a resultados, precisamente en sectores que son fundamentales para el desarrollo del país y cuya interrupción ocasiona gravísimos perjuicios a la ciudadanía. El Gobierno aclara que se trata de un preaviso de 20 días y no de una prohibición de la huelga.
17. 57. En lo que respecta al dictamen previo de la Secretaría Nacional del Desarrollo Administrativo sobre los proyectos de contrato colectivo en el sector público (artículo 1.o del decreto núm. 2260), el Gobierno declara que de la constitución política y de la legislación en vigor se desprende que la inversión y egreso de recursos económicos por parte de las entidades que integran el sector público, están sujetos a procedimientos minuciosamente normados pues se trata de fondos que pertenecen al Estado y a la comunidad en su conjunto y no a quienes administran, gerencian o representan a una entidad pública determinada. En este contexto, toda erogación por parte de una institución pública debe cumplir determinadas condiciones preestablecidas en la legislación. Por ello, los contratos colectivos en tanto importan compromisos formales de egresar del presupuesto institucional determinadas sumas en fechas o períodos prefijados por el propio convenio colectivo, están sujetos a los controles y verificaciones de disponibilidad y destino de los recursos previstos en la legislación, incluida la ley de presupuesto del Estado y el decreto núm. 2260.
18. 58. El Gobierno indica que aunque el sector privado no esté sujeto a estas leyes, es evidente que al interior de cada empresa que negocia con sus trabajadores se cumple un proceso de verificación de recursos disponibles, previo a la adopción de obligaciones económicas en contratación colectiva. No hacen falta mayores conocimientos que el propio sentido común para entender que en materia de gastos, inversiones, administración de recursos humanos, etc., toda empresa sea pública o privada, requiere contar con normas de procedimiento o reglamentos que racionalicen y establezcan parámetros generales a los egresos económicos, cuyo tope está dado siempre por el presupuesto anual aprobado. El análisis de las disposiciones contenidas en el decreto núm. 2260 permiten establecer el alcance de determinadas regulaciones relativas al gasto público. Así pues, el inciso final del artículo 1 de dicho decreto estipula que: "... El dictamen de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo se referirá a los aspectos relativos al desarrollo de la administración pública y de sus recursos humanos y al análisis de los factores de costos, de conformidad con las normas y parámetros que se establecen en el presente decreto".
19. 59. El Gobierno subraya la importancia de que para la revisión de los contratos colectivos se cuente con estudios de costos, balances y proyecciones de la institución respectiva y señala que el decreto núm. 2260 no viola el Convenio núm. 98. Por el contrario, el Gobierno afirma que la aplicación de las normas de derecho público en los procedimientos internos y previos de las entidades públicas que celebran contratos colectivos con sus trabajadores, garantizan siempre una observancia plena de los compromisos que la institución asume en el pacto en todo aspecto, sea éste económico, administrativo, gerencial, etc. En consecuencia fomentan la negociación colectiva como mecanismo idóneo para la fijación de las condiciones de trabajo.

C. Conclusiones del Comité

1. 60. En lo que respecta al artículo 39, primer apartado, párrafo segundo de la ley núm. 133, el Comité toma nota de las aclaraciones del Gobierno y, en particular, de que esta disposición, relativa a la negociación colectiva en el sector público, se limita a establecer que cuando en una entidad o empresa pública existan varias organizaciones sindicales y ninguna represente al 50 por ciento de los trabajadores, deberá constituirse un comité no permanente ("comité central único") con representantes de las distintas organizaciones sindicales para llegar a una representatividad de al menos 50 por ciento. El Comité constata sin embargo que la legislación no contiene ninguna disposición sobre la posibilidad de negociar colectivamente cuando las organizaciones sindicales tienen una representatividad inferior al 50 por ciento. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación reconozca el derecho de negociación colectiva de las organizaciones sindicales en la mencionada hipótesis, al menos en nombre de sus afiliados.
2. 61. En lo que respecta al artículo 68 de la ley núm. 133, que modifica el artículo 503 del Trabajo aumentando el plazo de preaviso de huelga de 10 a 20 días, el Comité toma nota de que, según indica el Gobierno, la ampliación del plazo de preaviso se refiere solamente a los servicios de interés social o público y persigue que las partes en conflicto tengan un lapso mayor para negociar y llegar a resultados. A este respecto, el Comité desea recordar que, de conformidad con sus principios, "la obligación de dar un preaviso al empleador o a su organización antes de declarar una huelga puede ser considerada como admisible", siempre y cuando el plazo de preaviso se sitúe en un nivel razonable (véase, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 377 y 381). El Comité estima asimismo que refiriéndose a la disposición objetada por la organización querellante a servicios de interés social o público, el requisito de un preaviso de 20 días no atenta contra los principios de la libertad sindical.
3. 62. Por último, en lo que respecta a la exigencia de un dictamen previo de la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo sobre los proyectos de contrato colectivo en el sector público (artículo 1.o del decreto núm. 2260), el Comité toma nota de que el Gobierno fundamenta el mencionado dictamen en la necesidad de verificar los recursos disponibles (dado que los egresos económicos tienen como tope el presupuesto anual aprobado) y en la necesidad de tener en cuenta en la negociación colectiva no sólo los costes y balances de la institución de que se trate sino también las proyecciones de la misma; la aplicación de estos principios garantiza además, a juicio del Gobierno, el cumplimiento pleno de los contratos colectivos en el sector.
4. 63. El Comité es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante objeta que el control de los gastos que implicaría un proyecto de contrato colectivo en caso de que las partes los suscriban no lo realice la entidad o empresa pública que negocia sino la "Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo" encargada de realizar un dictamen previo. A juicio del Comité no hay que excluir que este órgano formule también recomendaciones en función de la política económica del Gobierno o vele por que no se produzcan discriminaciones en las condiciones de trabajo de los empleados de distintas entidades o empresas públicas con motivo de la negociación colectiva.
5. 64. Dado que el Comité no ha tenido ocasión de examinar anteriormente alegatos de esta naturaleza, desea referirse al siguiente principio formulado por la Comisión de Expertos al examinar una situación similar (Véase informe III (parte 4A), 1989 y 1991, páginas 500 y 497, respectivamente, en la versión española):
   • "la Comisión considera que en la medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de los presupuestos del Estado, no sería objetable que - después de una amplia discusión y consulta entre los empleadores y las organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente con la confianza de las partes - se establecieran topes salariales en las leyes de presupuesto del Estado, ni tampoco que el Ministerio de Economía y Hacienda realice un informe previo antes de que se inicie la negociación colectiva con miras a que se respeten dichos topes".
   • A juicio del Comité, independientemente de toda opinión expresada por la Secretaría Nacional del Desarrollo Administrativo, las partes en la negociación deberían encontrarse en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo; si este no es el caso, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio según el cual el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir el cumplimiento de convenios colectivos que hayan previamente negociado los organismos públicos, no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva (véase Recopilación, op. cit., párrafo 640).
6. 65. En este sentido, el Comité pide al Gobierno que se prevea un mecanismo con objeto de que en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores y sus organizaciones en el sector público sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la Secretaría de Desarrollo Administrativo (autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos).

Recomendación del Comité

1. 66. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la legislación reconozca en las entidades o empresas públicas el derecho de negociación colectiva de las organizaciones sindicales con una representatividad inferior al 50 por ciento, al menos en nombre de sus miembros, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que se prevea un mecanismo con objeto de que en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores y sus organizaciones sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la Secretaría de Desarrollo Administrativo (autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos).