Informe definitivo - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1604 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 31-OCT-91 - Cerrado

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INTRODUCTION
A. Alegatos del querellante
B. Respuesta del Gobierno
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
ANEXO

286. En comunicaciones de fecha 31 de octubre y 6 de diciembre de 1991, el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) presentó una queja contra el Gobierno del Canadá (Manitoba) por repetidas violaciones de la libertad sindical, en nombre del Sindicato Nacional de Empleados del Gobierno Provincial (NUPGE) y la Asociación de Empleados Públicos de Manitoba (MGEA). La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) manifestaron su apoyo a esta queja en sendas comunicaciones de fecha 8 y 12 de noviembre de 1991, respectivamente.
287. En una comunicación de fecha 11 de junio de 1992, el Gobierno federal transmitió las observaciones e informaciones que había enviado a su vez el Gobierno de Nuevo Brunswick, el 6 de abril de 1992.
288. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

289. En su comunicación de fecha 31 de octubre de 1991, la organización querellante alega que el Gobierno de Manitoba infringió los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 al dar fuerza de ley, con fecha 26 de julio de 1991, al proyecto de ley núm. 70, convertido en la ley sobre la remuneración del sector público, en adelante denominada "la ley". A efectos de facilitar la consulta, se reproducen en anexo del presente documento las principales disposiciones sustantivas de la ley, en particular aquellas que citan o en que se basan el querellante y el Gobierno.
290. La ley impone una congelación salarial de un año de duración para todos los empleados públicos y suprime la negociación en el sector público. Aunque el Gobierno anunciaba que la ley tenía la finalidad de proteger a los contribuyentes, al mantener las remuneraciones del sector público en niveles fijos durante un año, de hecho se servía de sus empleados como víctimas propiciatorias para enjugar las dificultades económicas que se abatían sobre la provincia. En realidad, el Gobierno promulgó esta ley con el fin de evitar su propio sistema de arbitraje independiente. A ello cabe añadir que la ley fue promulgada en forma arbitraria, prescindiéndose de la auténtica consulta con los agentes negociadores.
291. En diciembre de 1990, el Gobierno de Manitoba empezó las negociaciones con sus empleados al adoptar directrices sobre aumentos salariales del 0 al 3 por ciento para el sector público. Tras varios meses de negociaciones, en el curso de las cuales la oferta del Gobierno se convirtió en una congelación de los salarios, la MGEA, unidad de negociación de los empleados públicos de Manitoba, decidió que sus miembros, siguiendo la recomendación del sindicato, votaran por una solución del conflicto mediante el arbitraje de cumplimiento obligatorio. El 97 por ciento de los afiliados de la MGEA votaron a favor de la recomendación del sindicato. Comprendiendo que su "oferta" de una congelación salarial no encontraría respaldo en un sistema de arbitraje independiente, el Gobierno procedió a dar fuerza de ley al proyecto de ley núm. 70, por el que se prohibían fundamentalmente el proceso de arbitraje y la negociación colectiva en el sector público. Al ver que no podía conseguir lo que quería siguiendo la vía normal de la negociación colectiva, el empleador cambió las reglas en mitad del proceso, abusando de los poderes de que goza en su calidad de órgano legislativo.
292. La ley congela todos los salarios y prestaciones durante un año, al extender durante dicho período los convenios colectivos de los trabajadores afectados. La congelación afecta también a los contratos firmados en virtud de un arbitraje de cumplimiento obligatorio o por aplicación de la normativa de opción definitiva de la provincia desde septiembre de 1990. Mientras permanezca en vigencia, la ley niega a los trabajadores afectados y a sus sindicatos el derecho a la negocación colectiva. Perderán todo su sentido, o bien estarán prohibidos, la negociación, el arbitraje y, evidentemente, el derecho de huelga. La ley va dirigida a los trabajadores peor remunerados y preserva a los que perciben las remuneraciones más elevadas, como los jueces y los médicos de la administración pública, y es injusta por cuanto congela la remuneración de los trabajadores del sector público, pero no así los precios ni las prácticas impositivas faltas de equidad.
293. La ley es prácticamente universal, puesto que "prevalece por sobre todo reglamento, ley, laudo arbitral o de otra clase, o decisión de cualquier otra índole, y sobre todo derecho, obligación, queja, acuerdo o arreglo, independientemente de su naturaleza" (artículo 4). Además, en la definición de las tasas de remuneración están comprendidos la tasa salarial fijada por convenio colectivo, y cualesquiera primas, subsidios y prestaciones. Esto significa que la ley afecta a todos los componentes que conforman la remuneración de los trabajadores del sector público.
294. El artículo 2.3), que se refiere a los acuerdos no firmados antes del 3 de junio de 1991, es particularmente ultrajante porque hace caso omiso de la independencia y el valor de la intervención de un tercero (arbitraje). En realidad, penaliza a las partes que, por una razón u otra, no finalizaron sus negociaciones antes de que se promulgara la ley.
295. El artículo 6.2) invalida los incrementos negociados anteriormente, al declarar inoperantes las disposiciones de los convenios colectivos. El artículo 6.3) ignora los acuerdos celebrados por la vía del arbitraje o la selección de la opción definitiva. Las únicas excepciones a la congelación de salarios establecidas en el artículo 7 se refieren al ascenso o a la reclasificación de los puestos de trabajo, a la aplicación de la ley sobre la igualdad salarial, y a la aplicación de los reglamentos establecidos por el Vicegobernador en consejo.
296. El artículo 8.1) autoriza al Vicegobernador en consejo a establecer reglamentos con el fin de limitar los pagos a cualesquiera personas que no estén de otro modo comprendidas en el ámbito de aplicación de la ley. La disposición pertinente confiere al Vicegobernador en consejo unas facultades sumamente amplias (artículo 9), si se sabe, además, que todo reglamento puede regir retroactivamente desde el 1.o de septiembre de 1990. El artículo 8.4) establece que estos reglamentos prevalecen por sobre todo reglamento, sentencia o laudo arbitral o decisión de cualquier otra índole, y sobre todo derecho, obligación, queja, acuerdo o arreglo, independientemente de su naturaleza.
297. El querellante alega que la ley viola el Convenio núm. 87, puesto que bloquea los convenios colectivos, incluidos sus aspectos no monetarios, e impide que el agente negociador lleve adelante su actividad. Se prohíben por igual la negociación colectiva, la mediación, el arbitraje y, en caso necesario, el derecho de huelga. La ley viola también el Convenio núm. 98, toda vez que interfiere en el funcionamiento y la administración de los sindicatos, así como el Convenio núm. 151, pues ignora por completo la negociación colectiva.
298. El Comité ha recalcado la importancia que a su entender merece la necesidad de que todas las partes interesadas lleguen a un acuerdo aceptable cuando se hallen en estudio leyes que afectarán a los trabajadores (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, párrafo 651). El proceso unilateral por el que optó el Gobierno al promulgar la legislación contravenía directamente estos principios. El Gobierno no hizo ningún esfuerzo para que los trabajadores del sector público o sus agentes negociadores participaran en un proceso al cabo del cual se habría podido llegar a un entendimiento. La Comisión legislativa encargada de estudiar el proyecto de ley núm. 70 hizo creer que se invitaría al público a someterle sus propuestas. Se presentaron aproximadamente 600 personas, y recién en la madrugada se supo los nombres de quienes serían oídos. A esas alturas, muchas personas, desanimadas, habían abandonado el lugar, de modo que únicamente 100 personas formularon sus propuestas, y las audiencias duraron hasta las cinco de la mañana.
299. Se plantea un problema grave cuando el órgano legislativo es al mismo tiempo el empleador, pues el equilibrio entre las partes queda profundamente distorsionado cuando una de ellas tiene facultades para invalidar lo concertado en acuerdos anteriores. El Gobierno no actuó de buena fe cuando firmó convenios colectivos antes de dar fuerza de ley al proyecto de ley núm. 70, puesto que la situación económica de la provincia no cambió tan radicalmente en el período comprendido entre la firma de los convenios y la promulgación de la ley. El empleador tenía que haber sido plenamente consciente de la situación económica de la provincia mientras se hallaba en la mesa de negociación. Como señalaba el Comité, el ejercicio de facultades financieras por parte de las autoridades públicas de modo tal que imposibilite el cumplimiento de los convenios colectivos firmados por organismos públicos no está de acuerdo con los principios de la libre negociación colectiva (Recopilación, op. cit., párrafo 117).
300. El Comité ya ha examinado también casos en los cuales se ha promulgado una legislación sobre congelación de salarios como método para combatir la inflación (Ontario, caso núm. 1172, párrafo 115). Llegó entonces a la conclusión de que las medidas de estabilización por las que se limita el derecho a la negociación colectiva pueden aceptarse únicamente si tienen un carácter excepcional y en el grado en que sean necesarias. En opinión del querellante, no era necesario presentar el proyecto de ley núm. 70 para hacer frente a una urgencia económica, y tampoco era éste el plan más viable para hacerlo.
301. A ello cabe añadir que la presentación de un proyecto de ley que convierte a los trabajadores del sector público en víctimas propiciatorias y blanco de la acción del Gobierno es manifiestamente un acto de discriminación sindical, según se entiende en el artículo 4.1) del Convenio núm. 151. No se deparó una protección adecuada a los trabajadores del sector público de Manitoba, porque el Gobierno, y al mismo tiempo empleador, había suspendido durante toda la vigencia de la ley el derecho de estos trabajadores a negociar libremente y a valerse de la intervención de un tercero.
302. El querellante llega a la conclusión de que la ley no es conforme a los principios del derecho laboral internacional que enuncia la OIT, y subraya que la promulgación de una ley de esta naturaleza ya ha tenido efectos negativos, al privar de sus derechos fundamentales a los trabajadores del sector público de Manitoba. El Comité debería pedir al Gobierno que derogue la ley, para que los trabajadores y los sindicatos interesados puedan reanudar unas negociaciones colectivas libres y equitativas, y optar por la resolución de un conflicto mediante la intervención de un tercero independiente.
303. En su comunicación de fecha 31 de octubre de 1991, el CTC informaba que cinco provincias diferentes habían presentado quejas similares, y pedía que se las examinara por separado. Insistía, sin embargo, en que, en opinión del movimiento laboral y de casi todos los expertos independientes especializados en relaciones de trabajo, en el sector público del Canadá las relaciones laborales se están deteriorando rápidamente, en la medida en que los Gobiernos canadienses se muestran dispuestos a promulgar leyes por las cuales se prohíbe la negociación colectiva en el sector público o se le imponen muchas cortapisas. A entender del CTC, para que el Comité de Libertad Sindical de la OIT pueda tener una idea precisa del grado de deterioro de las relaciones de trabajo en el Canadá, convendría que enviara una misión independiente al Canadá en el transcurso de los próximos meses. Por consiguiente, propone que el Comité estudie seriamente esta posibilidad de tener una visión cabal de los problemas que afectan a las relaciones de trabajo en el sector público del Canadá. El CTC reiteró su solicitud en su comunicación de fecha 6 de diciembre de 1991, informando que se presentaría pronto al Comité otra queja contra el Gobierno federal por haber promulgado una ley sobre la reintegración al trabajo destinada a los funcionarios públicos. Según informa el CTC, esto significa que las leyes federales o provinciales niegan o coartan gravemente sus derechos fundamentales a más de medio millón de trabajadores en el Canadá.

B. Respuesta del Gobierno

304. El Gobierno señala que en el presente caso procedió de manera totalmente conforme a los principios de la OIT, ya que la promulgación de la ley se justificaba por circunstancias económicas y fiscales excepcionales. El Comité ya había juzgado aceptable esta situación en el caso núm. 1147, en cuya oportunidad el Gobierno federal del Canadá había promulgado una ley por la que se limitaban las subidas salariales al 6 y al 5 por ciento durante un período de elevada inflación. Considerando los salarios, prestaciones y condiciones de trabajo de los empleados públicos de Manitoba en relación con los de los trabajadores de otros sectores de actividad y jurisdicciones del Canadá (los salarios del sector público exceden en el 40 por ciento la media correspondiente a los demás trabajadores de Manitoba), resulta difícil de entender que se pueda conceder importancia a la queja de la MGEA en cuanto a su fondo.
305. En la primavera de 1991 la provincia de Manitoba se vio enfrentada a dificultades económicas y fiscales derivadas de los efectos de la recesión, los ingresos fijos y la deuda acumulada. En su presupuesto de abril de 1991, el Gobierno tomó disposiciones para tratar de hacer frente a esta coyuntura. Contrariamente a lo que aduce la MGEA, el presupuesto no acarreó mil despidos, sino que eliminó 951 puestos de trabajo, de los cuales 430 estaban ocupados. Los 430 trabajadores afectados fueron notificados según los procedimientos establecidos en el convenio colectivo para los casos de despido. Todos los conflictos sobre la correcta aplicación de estas disposiciones se están tratando según el procedimiento para la presentación de quejas que consta en el convenio colectivo. Se fortalecieron las disposiciones que regulan el despido en los convenios colectivos y se estableció un programa de incentivos para la separación voluntaria (medidas recomendadas por la MGEA), gracias a lo cual resta por emplear en puestos de plantilla a menos de cien trabajadores despedidos. Muchos de ellos ocupan hoy puestos temporales en el servicio público. En vez de reducir el gasto público de la salud y de la educación, como pretende la MGEA, el presupuesto aumentó el gasto correspondiente a partidas prioritarias críticas como la salud, la educación y los servicios sociales.
306. En junio de 1991 el Gobierno de la provincia estimó que los distintos agentes que participaban en las negociaciones del sector público no reconocían la gravedad de los problemas financieros candentes. Estaban dispuestos a sacrificar puestos de trabajo y servicios prioritarios en vez de concertar acuerdos adaptados a las circunstancias. Como los costos de mano de obra representan en promedio el 80 por ciento del gasto público provincial, las restricciones salariales debían ser inevitablemente un factor central para combatir las dificultades económicas y fiscales de la provincia.
307. Contrariamente a lo que afirma la MGEA, la ley sobre la remuneración del sector público no "suspende la negociación colectiva en el sector público", sino que prorroga los convenios colectivos, con todos los derechos y privilegios en ellos contenidos, por un período de doce meses a partir de la fecha de expiración. La ley establece, además, que "en virtud de la presente ley no se prorrogará ningún convenio colectivo por más de un período de doce meses" (artículo 5.2)). La ley protegía también los pagos adicionales a que podían hacerse acreedores los trabajadores en virtud de un convenio colectivo o en concepto de ascenso, reclasificación, progresión dentro de un sistema de remuneración establecido y pagos para restablecer la igualdad salarial. El texto de la ley no exigía que se redujeran o prohibieran las prestaciones o las condiciones de trabajo negociadas, y mantenía la plena vigencia de todos los procesos concertados para la resolución de las quejas relativas al respeto de los derechos reconocidos.
308. En la primavera de 1991 el Gobierno comprendió que los árbitros no prestaban toda su importancia al hecho de que la capacidad de pago de la provincia estaba seriamente comprometida. Casi todos estos árbitros basaban sus apreciaciones en decisiones pronunciadas algunos años atrás, y en las cuales se establecía que, al estar dotado de facultades legislativas, un Gobierno no podía pedir, en su calidad de empleador, que una junta de arbitraje estudiara su capacidad de pago, y que podía legislar en la materia si las circunstancias exigían la imposición de restricciones. Como las larguísimas negociaciones no habían arrojado ningún resultado aceptable, y los árbitros no estaban dispuestos a estudiar la capacidad del Gobierno y, en definitiva, de los contribuyentes, de pagar, o por lo menos creían que no podían hacerlo, el Gobierno de la provincia estimó que era preciso promulgar una ley. La provincia está resueltamente decidida a tener en cuenta la solvencia de los contribuyentes.
309. En contraposición a las quejas presentadas por la MGEA, la legislación no apunta a los trabajadores peor remunerados: el 84 por ciento de los afiliados de la MGEA cobran salarios de aproximadamente 24.000 dólares canadienses al año, lo cual está por encima de la remuneración media en Manitoba. Los que ganan por debajo de esta suma suelen ser los que recién ingresan o los que ejercen un trabajo estacional. Los afiliados de la MGEA pueden ganar hasta 68.000 dólares canadienses. Además, los salarios de los trabajadores que no están comprendidos por el convenio colectivo estuvieron congelados durante un año, así como los pagos correspondientes a los miembros de la Asamblea Legislativa y del Gabinete de Ministros. Los jueces provinciales tampoco percibieron subidas salariales durante un año. Los médicos al servicio de la administración pública habían firmado un convenio colectivo antes de que se promulgara la ley, y por lo tanto no quedaron englobados por la prórroga contractual de un año. No obstante, al expirar el acuerdo de un año que habían firmado, se negoció con ellos un acuerdo de tres años de duración que preveía una congelación de salarios para el primer año. Aunque la MGEA afirmaba lo contrario, no se suspendieron los incrementos salariales que se habían negociado con anterioridad.
310. Contrariamente a lo que afirma el querellante de que la ley sería motivo de desavenencia entre las partes, por lo menos en un futuro cercano, de hecho el Gobierno y la MGEA firmaron en diciembre de 1991 un nuevo convenio colectivo de tres años de duración, al cabo de uno de los períodos de negociación más cortos en los casi treinta años de historia de la negociación colectiva entre las partes.
311. Por lo que se refiere a la supuesta falta de consulta, el Gobierno señala que durante las negociaciones con la MGEA se informó a ésta en todo momento y con detalle sobre las dificultades que se abatían sobre la provincia. En el sistema de gobierno de Manitoba, la presentación de un proyecto de ley al poder legislativo no significa de modo alguno que se haya dado por terminado el proceso de consulta. Una comisión del cuerpo legislativo se encarga de estudiar cada disposición, y a las partes interesadas se les da la posibilidad de formular ante esta comisión peticiones sobre temas de su interés, e incluso de proponer enmiendas al proyecto de ley. Seguidamente la comisión remite el proyecto de ley a la Asamblea Legislativa, con todas las enmiendas que haya juzgado oportuno incorporar. El proyecto de ley se estudia minuciosamente en la Asamblea Legislativa, antes de promulgarse la ley definitiva. En el presente caso, los trabajadores sindicalizados expresaron sus opiniones en varias oportunidades, previamente a la proclama del proyecto de ley núm. 70. Se procuró consultar a las partes interesadas antes de promulgar la ley, tanto por vía de la negociación directa como mediante el proceso normal de consulta legislativa. A pesar de que la MGEA sostiene que "el Gobierno no hizo ningún esfuerzo para que los trabajadores del sector público o sus agentes negociadores participaran en un proceso al cabo del cual se habría podido llegar a un entendimiento", la verdad es que durante más de un año el Gobierno hizo esfuerzos en este sentido, y convocó a más de treinta reuniones de negociación, durante las cuales la MGEA se negó a abordar las acuciantes dificultades con que se enfrenta la provincia.
312. Tratándose más concretamente de las supuestas violaciones del Convenio núm. 87, la ley sólo limita la actividad sindical según se establece explícitamente en la legislación. Seguirán surtiendo pleno efecto todas las cláusulas de los convenios colectivos vigentes al decretarse la prórroga. No se redujeron las tasas de remuneración ni se interrumpió el pago de las prestaciones; no se alteraron las condiciones de trabajo, y se mantuvieron los procedimientos para la resolución de las quejas. No se impusieron restricciones al derecho de asociación de los trabajadores ni a su derecho de sindicalizar a nuevos grupos de trabajadores. Se impusieron restricciones a la negociación colectiva sobre asuntos de naturaleza no monetaria con objeto de proteger el proceso de la negociación colectiva, pues, en las negociaciones normales se efectúan muchas veces compensaciones entre asuntos de carácter monetario y otros que no lo son. Podían proseguir las discusiones sobre temas ajenos al convenio o sobre conceptos que podrían ponerse en aplicación al término del período de prórroga.
313. En lo tocante a la supuesta violación del Convenio núm. 98, el Gobierno se remite a la opinión expresada por los miembros del Comité, en el sentido de que las restricciones impuestas al derecho de negociación colectiva para hacer frente a dificultades económicas son aceptables "a condición de que tengan un carácter excepcional, y sólo en la medida en que son necesarias" (Caso núm. 1172, 241.er informe, Ontario). El Gobierno de Manitoba estimó que se necesitaban medidas de carácter excepcional, habida cuenta de las graves dificultades económicas y fiscales que aquejaban a la provincia. Elegido democráticamente, el Gobierno de Manitoba asume la responsabilidad que en él han depositado los electores de administrar los fondos públicos de manera de garantizar la estabilidad fiscal y económica y la solidez de la provincia, y prestar servicios prioritarios, como la salud, la educación y los servicios sociales. Las partes poseen una historia de treinta años de negociaciones colectivas, en el curso de los cuales tan sólo en una ocasión se recurrió al arbitraje de un tercero. La presentación del proyecto de ley núm. 70 no fue una medida adoptada superficialmente por el Gobierno, sino más bien la única salida al cabo de unos esfuerzos insatisfactorios. Está claro que fue presentado únicamente en razón de unas circunstancias excepcionales.
314. La legislación no pretendió disminuir las prestaciones ni los salarios acordados en ningún convenio vigente, y el Gobierno tampoco firmó acuerdos antes de que se promulgara el proyecto de ley núm. 70, y que fueran posteriormente "invalidados". La prórroga de los convenios colectivos se extendía por doce meses y, en virtud de la ley, se limitaba específicamente a un período de doce meses para todos los convenios. El artículo 9.1) de la ley autoriza a que se "termine o suspenda total o parcialmente la aplicación de la presente ley con respecto a todo trabajador o grupo de trabajadores". De esto se infiere que la ley contempla la posibilidad de hacer excepciones.
315. Respecto de la supuesta violación del Convenio núm. 151, el Gobierno puntualiza que la ley no erosiona la "adecuada protección contra actos de discriminación antisindical respecto al empleo" que se confiere a los empleados públicos en Manitoba. Los trabajadores que están excluidos de las unidades de negociación, como los directores ejecutivos, los miembros del cuerpo legislativo, los ministros públicos y los jueces sufrieron una congelación de salarios durante un año. Las medidas que figuran en las disposiciones de la ley fueron aplicadas extensamente, y las medidas adoptadas por el Gobierno no se limitaron a los sindicalistas. La ley se aplica únicamente a ciertos trabajadores del sector público, cuya remuneración, que se abona con fondos del sector público, constituye la mayor parte del gasto provincial y se ve afectada por la capacidad de pago de la provincia.
316. En lo que atañe a la supuesta violación del Convenio núm. 154 (fomento de la negociación colectiva), el gobierno señala que la ley no resta en ningún momento importancia a la negociación colectiva. Una historia de más de treinta años de negociaciones, la protección de los salarios, las prestaciones y condiciones de trabajo establecidas en el proyecto de ley núm. 70 y la firma de un convenio colectivo de tres años de duración concertado con éxito tras la prórroga de un año, son pruebas fehacientes de que el Gobierno respeta la negociación colectiva. En Manitoba se han logrado todos los puntos del artículo 5 de la ley a que alude la MGEA en sus declaraciones. La negociación colectiva libre existe cuando es posible concertar un convenio por la vía de la negociación o mediante la intervención de un tercero, si el resultado es el mismo al que hubieran llegado las partes tras considerar todos los factores pertinentes, incluida la capacidad de pago. La selección de la opción definitiva no permite esta clase de resultados.
317. La decisión del Gobierno de anular el proceso de la selección de la opción definitiva constituye un ejemplo de los esfuerzos que ha hecho para fomentar el proceso de la libre negociación colectiva. La legislación derogada entrañaba un proceso unilateral favorable a los sindicatos, por cuanto toda decisión de proceder a una selección de la opción definitiva exigía el voto de los afiliados. En el proceso de negociación no se concedían derechos similares a la otra parte. El verdadero proceso de selección de la opción definitiva, en virtud del cual se podía escoger únicamente una opción o la otra, dejaba como saldo un proceso en el que había ganadores y perdedores. En muchos casos, las partes cambiaban de postura y, como en la lotería, corrían el riesgo de que se eligiera la suya: era todo o nada. El Gobierno actual es de la creencia de que la mejor forma de solucionar los problemas en el sector público tanto como en el privado consiste en entablar unas negociaciones formales, en las cuales cada uno de los factores pertinentes cuenta por sí mismo, incluida la capacidad de pago.
318. El Gobierno llega a la conclusión de que la ley fue una manera necesaria y razonable de reaccionar ante circunstancias excepcionales, y de que en este sentido era totalmente consecuente con los convenios y principios de la OIT. Se procuró por todos los medios proteger los derechos de los empleados públicos de Manitoba y aplicar restricciones a esos derechos durante el menor tiempo posible. El hecho de que al término de la prórroga de doce meses se haya negociado libremente entre las partes un convenio colectivo de tres años de duración es un indicio de que el clima de la negociación colectiva en Manitoba no se ha resentido con la promulgación de la ley.

C. Conclusiones del Comité

319. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a la imposición de ciertas restricciones a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público de la Provincia de Manitoba (Canadá). El Gobierno declara que la promulgación de la ley se justificaba por unas circunstancias económicas y fiscales excepcionales, y que las medidas adoptadas son conformes a los principios de la OIT.
320. Antes de abordar el fondo de la queja, el Comité se remite a los comentarios que formuló en el presente informe sobre el caso núm. 1616 (Canadá) respecto del contexto general en el que se presentó la queja, así como a sus opiniones sobre la justificación por motivos económicos de las medidas de restricción de la negociación colectiva, que también son válidas aquí, con las modificaciones del caso.
321. El Comité ha reconocido que, cuando por razones apremiantes de interés económico nacional y como parte de una política de estabilización, un gobierno considera que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable, e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Recopilación, op. cit., párrafo 641). La Comisión de Expertos ha adoptado un enfoque similar sobre el particular (Estudio general, 1983, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 315).
322. En cuanto a los pormenores del presente caso, el Comité advierte que no tiene conocimiento de que el Gobierno de Manitoba haya intervenido anteriormente de este modo en el proceso de la negociación colectiva. Segundo, la ley en estudio congela los salarios del sector público durante un año, y su artículo 5.2) aclara que ningún convenio colectivo se prolongará por más de un período de doce meses; de hecho se infiere que la ley tiene un carácter eminentemente temporal. Tercero, el artículo 7.b) de la ley establece excepciones en cuanto a la aplicación de la ley sobre la igualdad salarial; por consiguiente, la ley afectaría las medidas que se adopten con el fin de rectificar las diferencias salariales entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor. Cuarto, se mantienen todas las condiciones de trabajo y los beneficios, con exclusión del salario. Quinto, la ley no prohíbe la concertación de acuerdos sobre "medidas de recuperación" al término del período de restricción. Por último, el Comité toma nota de que el Gobierno y la MGEA han celebrado un nuevo convenio colectivo de tres años de duración en diciembre de 1991, lo cual parece indicar que se reanudó regularmente la negociación colectiva en el sector público de Manitoba.
323. El Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva como medio de fijar las condiciones de empleo de sus funcionarios, habiendo preferido promulgar la ley sobre la remuneración del sector público de 1991 que ha creído deber adoptar. El Comité advierte sin embargo que las restricciones sólo abarcaban un período de doce meses, al final del cual se reanudó la negociación colectiva. El Comité confía en que desde ahora en adelante el Gobierno se abstendrá de tomar disposiciones de esta naturaleza.
324. El querellante señala asimismo que la ley sobre las restricciones salariales se promulgó prescindiéndose de toda verdadera consulta con los trabajadores del sector público o sus agentes de negociación, mientras que el Gobierno afirma que se proporcionó amplia información sobre las dificultades económicas de la provincia a la MGEA y a los trabajadores sindicalizados, los cuales pudieron expresar sus opiniones en varias oportunidades antes de que se proclamara la ley. Ante esta contradicción, el Comité desea reiterar sus observaciones finales sobre el tema, que constan en el informe de una misión de información y estudio realizada al Canadá en 1985: "... la importancia de esta consulta es doble cuando el Gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que interviene real o indirectamente como empleador. El tiempo dispuesto para la consulta debe ser adecuado, respetándose evidentemente los límites impuestos por la gravedad de los problemas económicos. La actitud que adopten los sindicados interesados puede disminuir la eficacia de tal consulta. No cabe la menor duda de que es necesario examinar y aclarar en forma abierta las proposiciones y disipar las dudas, las sospechas y los malentendidos antes de que la ley adquiera su forma definitiva" (241.er informe, párrafo 224).

Recomendación del Comité

325. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el Comité lamenta que el Gobierno no haya dado prioridad a la negociación colectiva como medio para solucionar la cuestión de las condiciones de trabajo de sus funcionarios, habiendo preferido promulgar la ley sobre la remuneración del sector público de 1991 que ha creído deber adoptar;
- b) el Comité subraya la importancia de celebrar una consulta adecuada antes de promulgar una ley mediante la cual el Gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que interviene real o indirectamente como empleador, y
- c) el Comité confía en que desde ahora en adelante el Gobierno se abstendrá de adoptar medidas de esta naturaleza.

ANEXO

LEY SOBRE LA REMUNERACION DEL SECTOR PUBLICO
(EXTRACTOS)
1. En la presente ley se entiende por:
"convenio colectivo" todo convenio colectivo, según se define
en la ley sobre
las relaciones de trabajo, que ampara a los trabajadores
empleados por un
empleador, y comprende todo convenio colectivo autorizado en
virtud del
artículo 47 de la ley de la función pública, y que ampara a los
trabajadores
empleados por un empleador;
"tasa de remuneración" la tasa salarial a que tiene derecho un
trabajador en
virtud de un convenio colectivo, así como los subsidios, primas
y prestaciones
de toda clase;
...
"empleador":
a) Su Majestad la Reina de Manitoba;
b) toda sociedad estatal u organismo que esté total o
parcialmente sujeto a la
ley de inspección pública de las sociedades estatales;
c) toda persona o entidad que posea o dirija un hospital, según
se define en
la ley de hospitales;
...
g) todo empleador del sector público designado por el
Vicegobernador en
consejo en una reglamentación establecida en virtud del
apartado 9.1, b);
...
2.1) A reserva de lo dispuesto en el párrafo 2), la presente ley se
aplica a
todos los convenios colectivos cuya fecha de expiración se
haya fijado al 1.o
de septiembre de 1990 o con posterioridad a ésta, pero no más
allá del 1.o de
septiembre de 1991, o en cualquier otra fecha posterior que
pueda prescribir
el Vicegobernador en consejo.
2.2) Cuando un empleador y un sindicato que sean parte en un
convenio
colectivo a tenor del párrafo 1) hayan firmado un convenio
colectivo
prorrogado, revisado o nuevo, que ampare a los trabajadores
empleados por un
empleador, después del 1.o de septiembre de 1990, pero antes
del 3 de junio de
1991, la presente ley no afectará la aplicación de dicho
convenio colectivo
firmado.
2.3) Para mayor seguridad, cuando un empleador y un sindicato
que son parte en
un convenio colectivo cuya fecha de expiración se sitúa en el
período fijado
en el párrafo 1) no han firmado un convenio colectivo
prorrogado, revisado o
nuevo antes del 3 de junio de 1991, la presente ley se aplica al
convenio
colectivo, aunque no se haya comenzado ni concluido un
proceso de selección de
la opción definitiva ni de arbitraje, y aunque no haya sido
pronunciada
decisión alguna por un seleccionador, árbitro o junta de
arbitraje.
...
4. La presente ley prevalece por sobre todo reglamento, ley,
laudo arbitral o
de otra clase, o decisión de cualquier otra índole, y sobre todo
derecho,
obligación, queja, acuerdo o arreglo, independientemente de su
naturaleza.
5.1) No obstante las disposiciones contenidas en todo
reglamento, ley,
convenio colectivo, contrato, laudo arbitral o de otra clase, o
decisión o
acuerdo de cualquier otra índole, en virtud de los cuales se
deba ajustar las
tasas de remuneración, o se autorice a hacerlo, todo convenio
colectivo queda
por la presente prorrogado por un período de doce meses a
partir de su fecha
de expiración, y no será válido ningún requisito, acuerdo o
arreglo de
cualquier índole, ni ninguna decisión o laudo en virtud de los
cuales se
ajuste una disposición del susodicho convenio colectivo.
5.2) Para mayor seguridad, en aplicación de la presente no se
prolongará
ningún convenio colectivo por más de un período de doce
meses.
6.1) A reserva de lo dispuesto en el párrafo 2), todo convenio
colectivo
permanecerá vigente y sin cambios durante el período de
prórroga establecido
por la presente ley, con excepción de aquellas de sus
disposiciones o
memorandos de acuerdo cuya expiración esté fijada en una
fecha determinada.
6.2) Durante el período de prórroga del convenio colectivo
establecido en
virtud de la presente ley, no tendrá vigencia ni efecto ninguna
disposición de
un convenio colectivo cuyo objetivo sea ajustar las tasas de
remuneración.
6.3) A reserva de lo dispuesto en el párrafo 2.2), serán nulos y
sin efecto
todos los arreglos, negociaciones, acuerdos y procesos de
arbitraje o de
selección de la opción definitiva iniciados con anterioridad al 3
de junio de
1991, en relación con la prorrogación, revisión o sustitución de
un convenio
colectivo cuya fecha de expiración esté comprendida en el
período fijado en el
párrafo 2.1).
7. No obstante lo dispuesto en la presente ley, todo trabajador
puede recibir
pagos adicionales que se deriven de:
...
b) la aplicación de la ley sobre la igualdad salarial;
c) la aplicación de una reglamentación en virtud del apartado
9.1, a).
...
8.4) Toda reglamentación establecida en virtud del presente
artículo prevalece
por sobre toda reglamentación, laudo arbitral o de otra clase, o
decisión de
cualquier otra índole, y sobre todo derecho, obligación, queja,
acuerdo o
arreglo, independientemente de su naturaleza.
...
9.1) El Vicegobernador en consejo puede establecer
reglamentaciones
a) por las que se termine o suspenda total o parcialmente la
aplicación de la
presente ley con respecto a todo trabajador o grupo de
trabajadores, según las
condiciones que el Vicegobernador en consejo estime
apropiado fijar;
b) por la que se prorrogue la aplicación total o parcial de la
presente ley a
todo convenio colectivo, según las condiciones que el
Vicegobernador en
consejo estime apropiado fijar;
...
f) relativas a cualquier otra cuestión que se considere necesaria
para cumplir
el objetivo de la presente ley.
...
11. La presente ley se derogará en la fecha fijada por
proclamación.
12. La presente ley entró en vigor retroactivamente el 1.o de
septiembre de
1990.