Informe provisional - Informe núm. 281, Marzo 1992

Caso núm. 1559 (Australia) - Fecha de presentación de la queja:: 22-NOV-90 - Cerrado

1. 326. La Confederación de Industria de Australia (CAI) presentó una queja contra el Gobierno de Australia alegando violaciones de la libertad sindical en una comunicación de 22 de noviembre de 1990. Presentó información adicional en una carta de 24 de diciembre de 1990. La Organización Internacional de Empleadores (OIE) manifestó su apoyo a dicha queja en una carta de 26 de noviembre de 1990.
2. 327. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos en sendas comunicaciones de 25 de octubre y 4 de noviembre de 1991.
3. 328. Australia ha ratificado tanto el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 329. En su carta de 22 de noviembre de 1990, la CAI afirma que las enmiendas propuestas a la ley de 1988 sobre relaciones de trabajo incluidas en el proyecto de ley de enmienda a la legislación de relaciones de trabajo de 1990 restringe sin motivo el registro de nuevas organizaciones de empleados elegidas por éstos en empresas individuales y pequeñas industrias, y limita la libre elección de los empleados.
2. 330. El fundamento de los alegatos es el siguiente. Las disposiciones de la ley de 1988 permiten el registro de asociaciones de empleados y empleadores sometido al cumplimiento de cierto número de requisitos por parte de éstos. El registro es esencial para que una asociación participe de forma efectiva en el sistema de conciliación y arbitraje, y en general en el de relaciones laborales creado por esta ley. El artículo 189, párrafo 1 contempla el registro cuando:
   • c) en el caso de una asociación de empleados:
   • i) la asociación cuenta con al menos 1.000 miembros que sean empleados; o
   • ii) el miembro presidencial designado conviene en que existen circunstancias especiales que justifican el registro de la asociación.
     • y la asociación cumple otros requisitos establecidos en el artículo. El artículo 193 de la ley recoge medidas relativas al registro continuado de una "pequeña organización", que queda definida en el artículo 193, párrafo 7, como: "... una organización de trabajadores que tiene menos de 1.000 miembros que sean empleados". El artículo 193, párrafo 1 prevé que:
     • Un miembro presidencial designado está facultado para determinar, en el caso de una pequeña organización, si existen las circunstancias especiales que justifiquen el registro continuado de la organización por motivos de interés público.
     • El artículo 193, párrafo 6 prevé que:
     • Cuando, en el ejercicio del poder conferido por el párrafo 1, un miembro presidencial considere que no existen las circunstancias especiales que justifiquen el registro continuado de una pequeña organización por motivos de interés público, cancelará el registro de dicha organización.
     • Otras disposiciones del artículo 193 exigen al miembro presidencial designado que estudie las cuestiones antes mencionadas durante el período pertinente, que queda definido como: "el plazo que comienza tres años después de la entrada en vigor de este artículo y que termina cuatro años después de dicha entrada en vigor". Los querellantes señalan que la ley de 1988, incluyendo este artículo, entró en vigor el 1.o de marzo de 1989.
   • 331. De acuerdo con los querellantes, el proyecto de ley de reforma de 1990 propone en la cláusula 12 que se cambie el artículo 189 de la ley sustituyendo la cifra de 20.000 por la de 1.000 y propone, en la cláusula 14, la sustitución del artículo 193 por dos nuevos artículos, el 193 y el 193A, para crear así dos categorías de pequeñas organizaciones. El primer tipo quedaría definido como: una organización de trabajadores que cuente con menos de 1.000 miembros que sean empleados (fase 1); para tales organizaciones, se requiere que el miembro presidencial designado empiece a considerar si existen circunstancias especiales que justifiquen el registro continuado durante la fase 1, definida como el período que comienza el 1.o de marzo de 1992 y termina el 28 de febrero de 1993; si no estuviera satisfecho, el miembro deberá proceder a cancelar el registro. La segunda categoría se define en el artículo 193A como una organización de trabajadores que tiene menos de 20.000 miembros que sean empleados (fase 2), y para tales organizaciones el período para considerar si existen o no circunstancias especiales comienza el 1.o de marzo de 1994 y termina el 28 de febrero de 1995. Una vez más, si el miembro designado no lo considera justificado, debe proceder a cancelar el registro de dicha pequeña organización.
3. 332. Los querellantes alegan por tanto que la ley actual restringe el registro de nuevas asociaciones, al exigir que dichas asociaciones tengan al menos 1.000 miembros que sean empleados, requisito carente de fundamento que restringe la libertad de asociación, ya que los empleados se ven privados de la libertad para formar organizaciones de su propia elección en las pequeñas industrias o en el ámbito de las empresas individuales. Además, las disposiciones del proyecto de ley que tratan de incrementar el nivel mínimo de afiliación con fines de registro a 20.000 constituyen otra restricción irracional que evitaría en la práctica que los empleados decidieran constituir organizaciones en las empresas individuales y en las pequeñas industrias. Por último, en opinión de los querellantes, las disposiciones de la ley y del proyecto de ley que exigen una revisión de la inscripción de las organizaciones existentes que cuenten con menos de 1.000 (fase 1) o 20.000 (fase 2) miembros y la cancelación de dicho registro caso de que no se den circunstancias especiales, infringe los principios de la libertad sindical. Por ejemplo, la puesta en práctica del requisito de los 20.000 afiliados exigiría la cancelación de 104 organizaciones de empleados de un total de 149.
4. 333. Los querellantes señalan que la ley y el proyecto de ley tienen las siguientes consecuencias sobre las asociaciones de trabajadores y empleadores:
   • a) la disposición impone limitaciones a las asociaciones de trabajadores con las que los empleadores deben negociar dentro del esquema legislativo, y entorpece en particular el desarrollo de las asociaciones basadas en la empresa y en la industria;
   • b) las disposiciones exigen la cancelación del registro de muchas organizaciones de trabajadores con las que las asociaciones de empleadores ya han establecido una relación;
   • c) las disposiciones promueven el establecimiento de organizaciones de trabajadores de gran tamaño, produciendo así una alteración en la fuerza relativa de las organizaciones de trabajadores frente a los empleadores y sus asociaciones.
5. 334. En su carta de 24 de diciembre de 1990, la CAI informa que el 20 de diciembre el Parlamento Australiano aprobó el proyecto de ley de reforma de 1990 con las siguientes alteraciones que tienen relevancia para su queja: el artículo 189, párrafo 1, apartado c), inciso i) incluirá ahora la cifra de 10.000 en lugar de la de 1.000; el artículo 193A definirá a partir de ahora la segunda categoría de pequeña organización como "una organización de trabajadores que tiene menos de 10.000 miembros que sean empleados"; y según el artículo 193A, el período de la segunda fase para considerar si existen o no circunstancias especiales empieza a contar desde el 1.o de marzo de 1993 hasta el 28 de febrero de 1994. La CAI adjunta una copia del debate del proyecto de ley en el Senado durante el cual el Ministro para las Relaciones de Trabajo hizo una declaración enfatizando la amplia discrecionalidad con que cuenta el miembro presidencial designado a la hora de determinar si se dan "circunstancias especiales" de conformidad con los artículos 193 y 193A. El Ministro dio ejemplos de factores que justifican el registro continuado y señaló que "la prueba de las circunstancias especiales no se creó para ser aplicada de forma estrecha o rígida". La CAI cree, sin embargo, que la declaración del Ministro relativa a la discrecionalidad que se aplicará al registro continuado de las así llamadas pequeñas organizaciones no supone una garantía suficiente de libertad sindical. A pesar del texto final de las enmiendas, los querellantes sostienen sus alegatos, señalando que el nivel de 10.000 afiliados significaría la cancelación del registro de 92 organizaciones de trabajadores de un total de 149.

B. Respuesta del Gobierno

1. 335. En sus cartas de 25 de octubre y 4 de noviembre de 1991, el Gobierno señala que presta todo su apoyo a los principios de libertad sindical contenidos en los convenios, y no considera que hayan sido infringidos en este caso. Cita la disposición constitucional de acuerdo con la cual la ley sobre relaciones de trabajo (IR) fue aprobada por el Parlamento en 1988 y entró en vigor el 1.o de marzo de 1989. Entre otras cosas, la ley sobre relaciones de trabajo: a) establece un tribunal laboral independiente, la Comisión Australiana de Relaciones de Trabajo (AIRC) cuya principal responsabilidad es la prevención y la solución, por medio del ejercicio de los poderes de conciliación y arbitraje, de los conflictos laborales dentro de su jurisdicción; y b) hace lo necesario para el registro voluntario de organizaciones de trabajadores o empleadores, que tiene como resultado el que dichas organizaciones tengan ciertos derechos y obligaciones dentro del sistema federal de relaciones laborales.
2. 336. El Gobierno añade que en Australia cada Estado ha creado su propio sistema de relaciones laborales, que opera dentro del Estado en cuestión para los asuntos que se salen de la jurisdicción federal o de los que la AIRC no se ocupa. El Gobierno no describe el sistema estatal en detalle ya que la querella se refiere únicamente al sistema federal. Señala, sin embargo, que la legislación de relaciones laborales de cada uno de los Estados también establece tribunales laborales con poderes de conciliación y arbitraje, y prevé el registro o el reconocimiento formal de asociaciones de empleadores y empleados. De acuerdo con la Oficina Australiana de Estadísticas, el empleo del 31,5 por ciento de los empleados se rige por laudos dictados por la AIRC y el del 46,5 por ciento por laudos dictados por los tribunales estatales. El 20 por ciento se halla completamente libre de laudos (aproximadamente el 2 por ciento están regidos por laudos de tipo desconocido).
3. 337. La ley sobre relaciones de trabajo permite que las asociaciones de empleadores y empleados se inscriban para registrarse de acuerdo con los propósitos de la ley, resultando dicho registro el que da acceso a la prevención y solución de los conflictos dentro del sistema federal. Deben cumplirse determinados requisitos reglamentarios (artículos 188, 189, 194 a 201) y hay que celebrar una audiencia ante la AIRC para decidir la admisión de una candidatura (artículo 198; párrafo VII, apartado 1 de la normativa de relaciones laborales). Las organizaciones registradas y otras partes interesadas (esto es sindicatos estatales o empleadores) pueden oponerse al registro de una asociación (norma 36) y tales objeciones deben ser oídas y concretadas antes de admitir una candidatura (norma 37). El registro en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo se produce tras una solicitud voluntaria y no constituye un requisito previo para la formación y actuación de una asociación industrial o sindicato. Sin embargo, la ley de relaciones de trabajo alienta la formación y registro de organizaciones: artículo 3, párrafo 3, apartado f), incluye entre sus objetivos el de alentar la creación de organismos representativos de los empleadores y de los trabajadores así como su registro en virtud de la ley.
4. 338. Dicho registro comporta ciertos beneficios para la organización, pero también conlleva ciertas obligaciones. Los beneficios incluyen: a) la concesión a la organización en cuestión de un estatus corporativo, con los derechos consiguientes para mantener y disponer de propiedades y para demandar y ser demandado en nombre de la organización (artículo 192); b) un área específica de cobertura sindical de acuerdo con las normas registradas de la organización (artículo 195) con el derecho consiguiente para plantear demandas contra empleadores que caen bajo la jurisdicción de la AIRC en relación con los miembros y personas elegibles para pertenecer en calidad de miembro a la organización; c) el derecho a tratar de obtener laudos de obligado cumplimiento, ya sea de común acuerdo o por medio de arbitraje, de la AIRC (artículos 99, 110-115) en relación con la situación laboral de dichas personas; d) el derecho a oponerse durante los debates ante la AIRC a que otras organizaciones accedan, ya sea por laudo o por un cambio de la normativa, a áreas laborales que competen a la organización objetora según sus normas registradas (artículos 111, párrafo i), apartado g), 204, 253 y la normativa asociada); e) la posibilidad de entablar procesos ante un tribunal para que se cumpla un laudo federal en el que la organización se constituya en parte (artículos 58 y 178); el derecho a tratar de obtener la solución, por medio del arbitraje si fuera necesario, de los conflictos con otras organizaciones acerca del ámbito de actuación laboral (artículo 4, párrafo 1); definición del "conflicto laboral"; artículos 118 y 118A); g) la protección reglamentaria de los miembros de la organización contra la discriminación en el empleo por diversos motivos, incluyendo la afiliación o la participación en los asuntos de la organización (artículo 334).
5. 339. Al mismo tiempo, el registro implica un cierto número de obligaciones que incluyen: a) el cumplimiento de ciertos requisitos estatutarios encaminados a asegurar el control democrático de las organizaciones por sus miembros y la protección de sus intereses (capítulo IX de la ley sobre relaciones de trabajo); b) el deber de notificar a la AIRC los conflictos en los que la organización se constituya en parte (artículo 99) y de presentarse ante la AIRC cuando así se le requiera en los procesos relacionados con un conflicto en el que la organización se haya constituido parte (artículos 111 y 119); c) el sometimiento, sujeto al derecho de apelación, a las decisiones de la AIRC en asuntos que afecten a la organización en cuestión y a sus miembros (el no someterse a los laudos y directivas de la AIRC es motivo para proceder a la cancelación del registro de una organización - artículo 294).
6. 340. El Gobierno explica cómo cualquier asociación de trabajadores puede solicitar su registro en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo siempre y cuando: a) una parte o todos los miembros de la asociación sean "empleados" (definidos en el artículo 4), apartado 1, como aquellas personas cuya ocupación habitual es la de empleados) que puedan involucrarse en un conflicto laboral, y los demás miembros (si los hubiera) sean: i) funcionarios de la organización o ii) tratados como empleados a efectos de la legislación estatal específica sobre relaciones de trabajo (artículo 118, párrafo 1, apartado b)); y b) la asociación sea realmente representativa de los miembros que son empleados (artículo 188, párrafo 2). Los criterios utilizados por la AIRC al considerar una candidatura para el registro son: a) que la asociación sea una verdadera asociación del tipo al que se refiere el artículo 188 y que se trate de una asociación para favorecer los intereses de sus miembros (artículo 189, párrafo 1, apartado a)); b) que la asociación tenga al menos 10.000 miembros que sean empleados (con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de 1991 el número mínimo de afiliaciones requerido era de 1.000) o que la AIRC considere que existe una circunstancia especial que justifica el registro de la asociación (artículo 189, párrafo 1, apartado c)); y c) que la asociación cumpla otros requisitos, no relacionados con esta demanda, establecidos en el artículo 189.
7. 341. El Gobierno declara que la ley de 1991 incorporó nuevos artículos: el 193 y 193A para conseguir que el registro de las "pequeñas organizaciones" se revise y confirmar así que su registro continuado como organización en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo se justifica por motivos de interés público. Cuando el miembro presidencial designado considere que no concurren circunstancias especiales que justifiquen el registro continuado, el registro de la organización será cancelado (artículos 193, párrafo 7 y 193A, párrafo 7). La revisión del registro de las "pequeñas organizaciones" debe llevarse a cabo en dos etapas. La primera etapa se trata en el artículo 193, de acuerdo con el cual: "pequeña organización (primera etapa)" significa una organización de trabajadores que tiene menos de 1.000 miembros que sean empleados; y que abarca el período que va del 1.o de marzo de 1992 al 28 de febrero de 1993. La segunda etapa se trata en el artículo 193A de acuerdo con el cual: por "pequeña organización (segunda etapa)" se entiende una organización de trabajadores que tiene menos de 10.000 miembros que sean empleados, y que abarca el período que va del 1.o de marzo de 1994 al 28 de febrero de 1995.
8. 342. Según el Gobierno, además de incrementar el número de los miembros que una organización debe tener para cualificarse de cara al registro, la ley sobre relaciones de trabajo fue enmendada de forma importante para propiciar una fusión más fácil de las organizaciones registradas.
9. 343. El Gobierno señala que la querella afirma que el requisito de afiliación mínima de 10.000 miembros podría suponer la cancelación de la inscripción de 92 organizaciones de empleados de un total de 149. De hecho, al 30 de junio de 1990, solamente habrá 139 sindicatos registrados y, además, la cifra de 92 resulta engañosa ya que un número considerable de sindicatos registrados a nivel federal están participando en un programa de fusiones voluntarias de acuerdo con la política del movimiento sindical.
10. 344. El Gobierno considera que la información proporcionada por los querellantes es injustamente selectiva y llama a engaño. Cuando se consideran en el contexto general del sistema de relaciones laborales de Australia los requisitos legales que son objeto de la querella, las objeciones no tienen base. En primer lugar, en lo que se refiere a los requisitos para el registro, el Gobierno responde que existen distintos factores que se han pasado por alto y que, al tomarlos en consideración, eliminan la posibilidad de utilizar los requisitos de afiliación mínima para vulnerar los criterios de libertad sindical. Estos factores son: que el registro federal no es una condición previa para la formación o la actuación de un sindicato (por ejemplo, la CAI no es uno de los organismos registrados, y de sus 34 organizaciones-miembro y afiliadas sólo 8 están registradas en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo). Dicho registro tiene un carácter totalmente voluntario; el registro en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo no resultaría de mucho interés para un pequeño sindicato de empresa; la ley sobre relaciones de trabajo no prohíbe que se registren sindicatos con menos de 10.000 miembros: más bien les exige que demuestren qué "circunstancias especiales" concurren para que se justifique su registro; los miembros de un sindicato no registrado pueden caer bajo la jurisdicción de la AIRC si son capaces de constituirse como parte en un conflicto interestatal; en la ley sobre relaciones de trabajo está previsto que los cerca de 150 sindicatos que no están registrados a nivel federal y otras partes interesadas (incluyendo a los empleadores) puedan oponerse a las decisiones tomadas por la AIRC en favor de sindicatos registrados a nivel federal y en perjuicio de partes cuyas relaciones laborales quedan fuera de la jurisdicción de la AIRC; existen varias disposiciones en la legislación federal y estatal que promueven y facilitan relaciones voluntarias constructivas y de cooperación entre sindicatos registrados a nivel federal y sindicatos registrados a nivel estatal, incluyendo la autorización de compartir afiliaciones y recursos; las enmiendas a la ley gozan del apoyo mayoritario de los sindicatos federales y estatales, expresado a través de los congresos bienales del Consejo Australiano de Sindicatos.
11. 345. El Gobierno insiste en que la participación en el sistema federal de relaciones laborales establecido por la ley sobre relaciones de trabajo no es imprescindible para que un sindicato actúe con éxito. Menos de la mitad de los sindicatos existentes en Australia están registrados en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo. Muchos sindicatos han decidido operar exclusivamente dentro de los límites geográficos de un Estado. De acuerdo con el censo de sindicatos realizado por la Oficina Australiana de Estadísticas (al 30 de junio de 1990), había 295 sindicatos en Australia, de los cuales menos de la mitad (139) estaban registrados a nivel federal. Muchas ramas estatales de sindicatos registrados a nivel federal tienen relaciones con sindicatos estatales, con afiliaciones que se solapan, propiedades compartidas y los mismos funcionarios, que ocupan cargos a la vez en la rama federal y en el sindicato estatal. Algunos sindicatos estatales no tienen corresponsal federal. Existen disposiciones en las leyes estatal y federal para facilitar el contacto entre sindicatos federales y estatales, incluso por medio de la autorización de afiliación a un sindicato inscrito a nivel federal por parte de los miembros de un sindicato corresponsal inscrito a nivel estatal, aun cuando las normas del sindicato inscrito a nivel federal que definen la elegibilidad para la afiliación no sean idénticas a las del sindicato inscrito a nivel estatal (artículo 202 de la ley sobre relaciones de trabajo). Además, las implicaciones del sistema federal de registro de sindicatos han sido consideradas por el Comité de Libertad Sindical. En el caso núm. 1511, presentado por la Federación Internacional de Asociaciones de Pilotos de Líneas Aéreas (IFALPA), el Comité llegó a las siguientes conclusiones en relación con la inscripción en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo de la Federación Australiana de Pilotos de Avión (AFAP) (277.o informe, párrafo 229):
    • En opinión del Comité, estos acontecimientos no ponen de manifiesto ninguna violación de los principios de libertad sindical. La adhesión en virtud de la ley de 1988 es facultativa. La AFAP había optado por registrarse y aceptar las ventajas que de ello se derivan. El Comité considera que es perfectamente razonable que la legislación y la AIRC exijan la observancia de las normas del sistema de conciliación y arbitraje como parte del quid pro quo para estos beneficios. Esto no parece ser de manera alguna incompatible con las garantías previstas en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87 o en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Los trabajadores pueden constituir los sindicatos que estimen convenientes y afiliarse a ellos. El sindicato puede optar entonces por registrarse en virtud de la ley federal, si así lo desea. Por otra parte, puede registrarse en virtud de una o más de las legislaciones estatales, o abstenerse de hacerlo. Registrado o no, puede formular sus programas en plena libertad. También puede entablar negociaciones colectivas libres.
12. 346. El Gobierno también destaca que un sindicato es libre de buscar o no el registro federal, a su elección. Si resulta registrado, tiene un acceso más directo al sistema federal de solución de conflictos, obtiene determinados beneficios e incurre en ciertas obligaciones. Además, no puede argumentarse que la elección sea ilusoria diciendo, por ejemplo, que las desventajas de no estar registrado son tan grandes que un sindicato debe estar registrado a escala federal o morir, ya que un sindicato puede crearse y actuar fuera del sistema federal (tal y como la mayor parte de los sindicatos australianos ha decidido hacer) y porque un sindicato que no esté registrado a escala federal tiene el derecho de poner objeciones a la aplicación del sistema federal por parte de sindicatos registrados a escala federal que traten de inmiscuirse en su propia área de actuación.
13. 347. El Gobierno resalta la falta de relevancia del sistema federal para los sindicatos de empresa. Por motivos constitucionales, la jurisdicción de la AIRC sólo puede, en la inmensa mayoría de los casos, entrar en juego cuando existe, o puede llegar a existir, un conflicto laboral interestatal. Aun así, el tamaño y la dispersión geográfica de las empresas en Australia es tal que la mayor parte de los sindicatos de empresa sólo tendrían miembros en un Estado. Aunque es teóricamente posible, probablemente la negociación entre un sindicato de este tipo (los sindicatos de empresa son poco comunes en Australia) y el empleador que corresponde no se desarrollaría en el marco de un conflicto interestatal. A este nivel, la negociación directa o el recurso a los sistemas estatales de conciliación y arbitraje, si llegara el caso, es mucho más probable y práctico.
14. 348. En lo que se refiere a la prueba de las circunstancias especiales, el Gobierno explica que no se prohíbe el registro en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo a un sindicato con menos de 10.000 miembros. En cambio, el sindicato en cuestión debe demostrar a un tribunal independiente (la AIRC) que, aun cuando el sindicato no alcanza el requisito del umbral de afiliación, existen motivos reales que, en relación con los objetivos de la ley, justifican la participación del sindicato en el sistema de relaciones laborales federal en tanto que organización registrada. La AIRC dispone de una amplia discrecionalidad y existe una clara intención legislativa de que el requisito no se aplique de forma irracional o inflexible. Cualquier decisión está sujeta a apelación.
15. 349. Otro factor de peso para el Gobierno es la participación formal de los miembros de un sindicato sin registrar en el sistema federal. En Australia es una norma de general aplicación el que un grupo específico de trabajadores sea capaz de constituirse en parte en un conflicto dentro de la jurisdicción de la AIRC y que dichos trabajadores puedan, por derecho propio, ser partes colectivamente en una sentencia federal. En la práctica dichos casos son raros, lo cual refleja la naturaleza estable en general de la representación sindical y de las relaciones intersindicales en Australia. También es cierto que esta situación resulta de alguna forma incómoda y tiene otros inconvenientes comparándola con la participación en el sistema federal de un sindicato registrado a escala federal. Aun así, no sería correcto deducir que el sistema federal existe exclusivamente para beneficio de las organizaciones registradas en él. El objetivo central del sistema, como ya se ha mencionado, es evitar y resolver los conflictos laborales interestatales, sin tener en cuenta si las partes están registradas en virtud del sistema.
16. 350. Según el Gobierno, la protección del sistema federal puede extenderse a los intereses de los sindicatos que no están registrados a escala federal. En virtud de la ley sobre relaciones de trabajo, un sindicato que no esté registrado a escala federal puede: dirigirse a la AIRC en relación con un proceso que se celebre ante ésta, solicitando que la AIRC rechace el asunto o se abstenga de considerarlo por tratarse de un asunto que deba ser tratado ante una autoridad laboral estatal, o que no es necesario seguir con el procedimiento o no es deseable por motivos de interés público (artículo 111, párrafo 1, apartado g) y artículo 111, párrafo 2; norma 134); y oponerse a la ampliación de la cobertura sindical de un sindicato registrado a escala federal (artículos 204, 253; normas 51, 73). Un empleador interesado que sea parte en un conflicto o que pudiera resultar afectado por él puede oponerse, ya sea como parte o como interviniente (artículo 43), a la actuación de la AIRC.
17. 351. El Gobierno sostiene que las disposiciones legislativas fomentan y facilitan las relaciones entre los sindicatos registrados a escala federal y los registrados a escala estatal. El sistema australiano se caracteriza por la estrecha relación entre los sindicatos federales y los sindicatos correspondientes estatales. Resulta frecuente que ramas de sindicatos registrados a escala federal estén registradas separadamente como sindicatos estatales, logrando de esta forma una personalidad jurídica distinta. Los sindicatos federales y estatales implicados han compartido en ocasiones recursos y superpuesto sus afiliados. Aun cuando surgen conflictos entre los sindicatos federales y los estatales con un ámbito de actuación laboral superpuesto, existe un mecanismo para resolver dicho conflicto. La ley sobre relaciones de trabajo trata de alentar la cooperación y evitar las dificultades de orden legal o práctico de la forma siguiente: permitiendo a los sindicatos que alcancen un acuerdo por el que los miembros del sindicato estatal sean admitidos a la condición de miembros en el sindicato federal, aun cuando no cumplan con las normas de elegibilidad del sindicato federal, y a participar en sus asuntos internos (artículo 202); o dando validez a ciertas actuaciones que serían nulas por derivarse de la intervención en los asuntos de una organización registrada a nivel federal de personas que no pueden ser miembros según sus propias normas (esto es, miembros de un sindicato estatal que han sido tratados indebidamente como miembros de un sindicato federal); o solicitando audiencias conjuntas de la AIRC con los tribunales estatales para facilitar la solución de asuntos conexos surgidos dentro de las jurisdicciones federal y estatal (esto es cuando sindicatos estatales y federales han presentado simultáneamente una reclamación en relación con el mismo trabajo o industria) (artículo 175).
18. 352. Por último, el Gobierno subraya el apoyo sindical a esta legislación. De acuerdo con la Oficina Australiana de Estadísticas, en Australia el 54 por ciento de los empleados pertenecen a sindicatos estatales o federales y, de los 295 sindicatos identificados, 127 representan alrededor de 2,8 millones de trabajadores (más del 80 por ciento de todos los afiliados a sindicatos) están afiliados al más alto organismo sindical nacional, el Consejo Australiano de Sindicatos. Se consultó con el ACTU sobre los nuevos requisitos de afiliación y éste se mostró de acuerdo con ellos. El Gobierno cita una carta del ACTU al Gobierno que afirma que el ACTU no presta apoyo alguno a la querella:
    • ... el ACTU considera que la querella es falsa y se ha creado exclusivamente con fines políticos y para debilitar la organización de los trabajadores en Australia promoviendo el desarrollo de sindicatos de empresa domesticados; el ACTU respalda la legislación en cuestión, sobre la que fue plenamente consultado, y considera que es justa, práctica y resulta apropiada para el sistema de relaciones laborales federal; el ACTU señala que los sindicatos con menos de 10.000 miembros no están excluidos del registro, siempre y cuando demuestren que concurren circunstancias particulares que justifiquen su admisión o mantenimiento en el sistema federal como organizaciones registradas, y que cumplan los demás requisitos reglamentarios de registro que se aplican a todos los sindicatos; la política del ACTU, respaldada de forma aplastante por los afiliados durante el congreso de 1991 del ACTU, va dirigida a la racionalización progresiva de la cobertura sindical; esta política, que refleja la madurez de la organización sindical de Australia, deberá llevarse a cabo por medio de la fusión voluntaria de los sindicatos en virtud de la ley, la cual prevé que los miembros de los sindicatos implicados en dichas fusiones puedan participar en una votación para decidir si una fusión determinada debe seguir adelante; el ACTU señala que la ley no se aplica ni afecta a los afiliados y demás sindicatos que están fuera del sistema federal, en particular aquellos que actúan en virtud de sistemas estatales (esto es, la mayoría de los afiliados al ACTU).
    • Ningún otro organismo sindical relevante o sindicato alguno se ha puesto en contacto con el Gobierno australiano para oponerse al funcionamiento de la legislación desde que ésta entró en vigor.
19. 353. El Gobierno señala que, desde que entró en vigor la ley de 1991, se ha hecho un uso considerable de las disposiciones de fusión revisadas. Diecisiete fusiones que implicaban a 41 sindicatos registrados a nivel federal fueron aprobadas por los afiliados correspondientes. Cuando todas estas fusiones voluntarias se lleven a cabo, el número de sindicatos registrados a nivel federal se habrá reducido en 25. Además, 20 sindicatos registrados a nivel federal están involucrados actualmente en procesos relativos a ocho propuestas de fusión. Gran parte de los demás sindicatos registrados a nivel federal han iniciado negociaciones con este fin o están a punto de hacerlo. De los 38 sindicatos registrados a nivel federal con menos de 1.000 miembros que estaban registrados cuando la ley sobre relaciones de trabajo entró en vigor en 1989, 12 ya se han fusionado voluntariamente con otros sindicatos registrados a escala federal y en la actualidad cuatro más están ocupados en procesos formales de fusión.
20. 354. En lo que se refiere a la afirmación de que las revisiones de la primera y segunda etapas y la cancelación del registro caso de que no concurran circunstancias especiales, son una restricción irracional al registro continuado de dichas organizaciones y vulneran los principios de libertad sindical, el Gobierno aduce que los querellantes no han sido capaces de presentar disposiciones en este sentido. Por ejemplo, señala que:
    • a) todos los sindicatos han recibido numerosos avisos acerca de las próximas revisiones desde el momento en que se dio a las pequeñas organizaciones con menos de 1.000 afiliados un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de la ley sobre relaciones de trabajo para que se prepararan de cara a la revisión de su registro continuado (empezando el 1.o de marzo de 1992), y se dio a las pequeñas organizaciones con menos de 10.000 miembros un plazo de más de dos años desde la entrada en vigor de la ley de 1991 con este fin (las revisiones comienzan el 1.o de marzo de 1993);
    • b) los pequeños sindicatos con menos de 1.000 miembros y aquellos con menos de 10.000 miembros son libres de tratar de incrementar sus afiliaciones por medio del reclutamiento o de la fusión, o de mantenerse como están y plantear su caso ante la AIRC;
    • c) la revisión será llevada a cabo por un miembro presidencial de la independiente AIRC (la cual, de acuerdo con la ley sobre relaciones de trabajo, goza de un estatus judicial), celebrándose una audiencia durante la que el sindicato implicado puede exponer su caso, existiendo un derecho de apelación ante la sesión plenaria de la AIRC;
    • d) el miembro presidencial debe comprobar que concurren circunstancias especiales, y si así fuera, que el registro del sindicato no debe resultar afectado;
    • e) el miembro presidencial tiene la posibilidad de aplazar un asunto si él o ella considera que la pequeña organización en cuestión está llevando a cabo todos los esfuerzos necesarios para cumplir con el requisito del umbral de afiliación.
21. 355. Al tiempo que resalta que el miembro presidencial dispone de una amplia discrecionalidad en materia de "circunstancias especiales", el Gobierno se refiere a la declaración del Ministro para las Relaciones Laborales durante el debate ante el Senado acerca de la interpretación del término "circunstancias especiales" en el contexto del artículo 193 revisado y el nuevo artículo 193A. En virtud de la ley sobre la jurisprudencia de 1901, dicha declaración debe remitirse a un tribunal para que aclare el sentido de la legislación.
    • Aún así ... no se deduce que el sistema nacional no tenga en cuenta a los sindicatos con menos de 10.000 miembros. Precisamente por esta razón es necesario disponer de una exención motivada por circunstancias especiales. Se ha planteado una cuestión acerca de su amplitud. Existen dos elementos relacionados con la exención propuesta. El primero es la existencia demostrada de circunstancias especiales. El proyecto de ley no define el término "circunstancias especiales". Esto es deliberado; tratar de definirlo anularía el objetivo de proporcionar un amplio poder discrecional. El objetivo es otorgar una discrecionalidad que sea flexible y que deje plena libertad para tomar en consideración la realidad de los casos particulares. El segundo elemento es que cuando concurran dichas circunstancias especiales, resulta del interés público mantener el registro de la organización. Corresponderá únicamente al miembro presidencial designado, en el ejercicio de su discrecionalidad, determinar si dichos elementos se dan, pero la discrecionalidad no se ejercerá en el vacío. Una discrecionalidad reglamentaria debe ejercerse teniendo en cuenta el alcance, objetivos y propósitos de la ley en la que se basa. En el caso de la ley sobre relaciones de trabajo, este requisito queda reforzado por el artículo 90. En virtud de dicha disposición, la Comisión debe tener en cuenta el interés público en el ejercicio de su función y con este fin debe preocuparse, entre otras cosas, de los objetivos de la ley ... de promover la armonía laboral y la cooperación entre las partes involucradas en las relaciones laborales en Australia.
22. 356. El Gobierno arguye que, aun cuando se decida que el registro de un sindicato debe cancelarse, dicha cancelación no pone fin a la existencia del sindicato; no afecta a las normas del sindicato, a su afiliación, a sus derechos de propiedad, o a sus derechos y deberes legales; no impide al sindicato negociar fuera del sistema federal, ya sea por medio de la participación en el sistema estatal o de otra forma; pero el sindicato deja de estar sujeto al cumplimiento de los laudos de la AIRC.
23. 357. Por último, el Gobierno no cree que los empleadores se resientan, ya que la estructura del movimiento sindical no depende de los intereses y la conveniencia de los empleadores. Los requisitos de afiliación no acarrearán para los sindicatos ninguna dificultad adicional a la hora de formar, o tratar de registrar nuevos sindicatos industriales. Habrá pocas industrias, si es que hay alguna, que no cuenten con 10.000 empleados trabajando en ellas. El propio movimiento sindical, a través de su política de racionalización voluntaria, ha empezado a reformarse siguiendo las líneas de la industria. El Gobierno cita ejemplos de sindicatos de la industria que ya se han registrado en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo (v.g. el Sindicato del Sector Financiero, el Sindicato del Sector Público Australiano, la Federación de Empleados de Constructores de Vehículos, el Sindicato Nacional de Trabajadores del Ferrocarril). Declara que resulta poco probable que muchos sindicatos de empresa se interesen de alguna forma por participar en el sistema federal ya que, en la práctica, gestionarían sus asuntos a nivel estatal. Señala que algunos sindicatos de empresa se han registrado en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo cuando el empleador implicado es una gran sociedad nacional (por ejemplo, la Asociación del Personal de la Sociedad AMP, la Asociación de Funcionarios de la CSR Limited y la Asociación de Funcionarios de Banca de la Commonwealth), pero dichos sindicatos se han vuelto más escasos, por preferir los trabajadores pertenecer a sindicatos industriales o sectoriales más grandes. De hecho, el sindicato AMP se ha integrado voluntariamente en el sindicato del sector financiero. En el caso de las "pequeñas" organizaciones que están sometidas a revisión y cuyo registro llegue a ser cancelado, su existencia y su capacidad de operación fuera del sistema federal no se verá afectada.
24. 358. En cualquier caso, el Gobierno no acepta el argumento de que uno pueda quejarse en términos de libertad sindical, de que los sindicatos se hagan mayores, mejor organizados y más fuertes. Esto es especialmente cierto si la formación de grandes sindicatos se lleva a cabo por medio de la fusión voluntaria que debe ser aprobada en votación secreta por los afiliados. En cualquier caso, este aspecto de la querella llama de alguna forma a engaño, ya que los 37 sindicatos con más de 20.000 miembros representan al 86,4 por ciento de los miembros de todos los sindicatos registrados a nivel federal, y la gran mayoría de los empleadores y de sus órganos representativos participantes en el sistema federal están acostumbrados a tratar frecuentemente con los sindicatos más grandes registrados a nivel federal. El Gobierno señala que, en el ámbito federal, los grandes sindicatos nacionales son los participantes clave por parte de los trabajadores. En la práctica, las posturas relativas de empleadores y trabajadores para negociar en el sistema federal se han caracterizado durante mucho tiempo por el papel predominante de las asociaciones de empleadores y de los mayores sindicatos registrados a escala federal.
25. 359. En conclusión, el Gobierno subraya que el propósito de la legislación es reforzar el sistema de relaciones laborales federal mediante la introducción de un mecanismo que asegure que los sindicatos participantes cuentan con la capacidad de organización y los recursos suficientes para representar de forma eficaz a sus miembros dentro del sistema nacional. Este mecanismo no se ha creado para dar lugar a la exclusión automática del sistema de los sindicatos más pequeños, sino para obligarles a demostrar que existen motivos concretos que justifican su participación en un sistema a escala nacional en tanto que organismos registrados. El no conseguirlo no supone su disolución o su incapacidad para funcionar en tanto que sindicatos, ni su completa exclusión del sistema federal. La legislación no coarta la libertad de los trabajadores para formar o adherirse a sindicatos de su propia elección, o para que dichos sindicatos actúen con eficacia.

C. Conclusiones del Comité

1. 360. El Comité observa que este caso se refiere a dos aspectos del proyecto de ley de enmienda a la legislación sobre relaciones de trabajo, que fue aprobada por el Parlamento australiano el 20 de diciembre de 1990 y entró en vigor el 1.o de enero de 1991. La asociación de empleadores querellante alega por una parte que el requisito de una afiliación de 10.000 miembros que figura actualmente en el artículo 189 de la ley federal sobre relaciones de trabajo resulta un obstáculo excesivo e infringe por muchos motivos los principios de libertad sindical; por otra parte, afirma que la discrecionalidad mencionada en los artículos 193 y 193A para permitir el registro continuado de una "pequeña" organización que ya esté registrada no constituye una garantía suficiente de la libertad sindical. También menciona las dificultades de orden práctico que, como organismo de los empleadores, tendrá para trabajar de acuerdo con estas nuevas disposiciones.
2. 361. El Comité también toma nota de la detallada respuesta del Gobierno a estos alegatos, que puede resumirse en los siguientes términos: el sistema creado en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo y su continuación a través de las enmiendas de 1991 es opcional, y si las organizaciones de trabajadores no están conformes con sus disposiciones o no pueden cumplir con sus requisitos, gozan de plena libertad para actuar, fuera del sistema de relaciones de trabajo federal, como hacen en la práctica (tal y como demuestran las estadísticas); existen disposiciones que permiten que miembros de sindicatos no registrados puedan acceder de cierta forma al sistema; las enmiendas fueron apoyadas por el más alto organismo sindical nacional de Australia (el ACTU), que se muestra favorable a la racionalización de las organizaciones de trabajadores en el contexto de las 139 existentes; la revisión de los registros de "pequeñas" organizaciones existentes es correcto, independiente y debe llevarse a cabo con una amplia discrecionalidad en relación con la concurrencia de circunstancias especiales que permitan la continuidad de dichos registros; los inconvenientes ocasionados a los organismos de los empleadores no constituyen un argumento válido para refutar los cambios introducidos con el fin de reforzar el movimiento sindical y, además, no deberían producirse puesto que, en cualquier caso, la mayor parte de los sindicatos de empresa no opera a escala federal.
3. 362. Habiendo examinado las declaraciones del querellante y del Gobierno, el Comité observa que las modificaciones que se introdujeron en 1991 a la ley federal sobre relaciones de trabajo tienen por efecto impedir a las organizaciones sindicales con menos de 10.000 miembros el acceso al sistema federal de conciliación y arbitraje. No obstante, pueden concederse derogaciones a esta regla a fin de mantener el registro de las organizaciones cuando en interés público lo justifican circunstancias particulares.
4. 363. A fin de poder pronunciarse con pleno conocimiento de causa en el presente caso, el Comité pide a la organización querellante y al Gobierno que den precisiones sobre las consecuencias de las mencionadas modificaciones legislativas en las actividades que pueden realizar estas organizaciones sindicales. El Comité pide al Gobierno que precise la naturaleza y alcance de las "circunstancias particulares" que podrían justificar una derogación al tope mínimo de 10.000 miembros.

Recomendación del Comité

1. 364. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité inivita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité observa que las modificaciones de 1991 a la ley federal sobre las relaciones de trabajo tienen por efecto, salvo en caso de derogación, impedir a las organizaciones sindicales con menos de 10.000 miembros el acceso al sistema federal de conciliación y arbitraje;
   • b) el Comité pide a la organización querellante y al Gobierno que den precisiones sobre las consecuencias de tales modificaciones en las actividades que pueden realizar estas organizaciones sindicales, y
   • c) el Comité pide igualmente al Gobierno que precise la naturaleza y alcance de las "circunstancias particulares" que podrían justificar una derogación al tope mínimo de 10.000 miembros.