Informe definitivo - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1559 (Australia) - Fecha de presentación de la queja:: 22-NOV-90 - Cerrado

1. 200. El Comité ya examinó la queja de la Confederación de Industrias de Australia (CAI) en su reunión de febrero de 1992, ocasión en que presentó conclusiones provisionales, que fueron aprobadas por el Consejo de Administración (véase 281.er informe, párrafos 326 a 364, marzo de 1992). La CAI proporcionó información adicional en una carta de 16 de abril de 1992.
2. 201. El Gobierno envió otras observaciones sobre el caso en una comunicación de 22 de mayo de 1992.
3. 202. Australia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 203. En la carta de fecha 22 de noviembre de 1990, en la que se presentó la queja originalmente, la CAI afirma que una enmienda propuesta a la ley de 1988 sobre relaciones de trabajo, incluida en el proyecto de ley de enmienda a la legislación de relaciones de trabajo, de 1990, restringe sin motivo válido el registro de nuevas organizaciones de trabajadores elegidas por éstos en empresas individuales y pequeñas industrias y limita la libertad de los trabajadores de elegir a qué sindicato desean adherirse. Posteriormente comunicó que el proyecto de ley fue adoptado por el Parlamento con muy pocos cambios.
2. 204. El querellante señaló que las disposiciones de la ley de 1988 permiten el registro de asociaciones de trabajadores a condición de que se cumplan ciertos requisitos, e indicó que le preocupan las nuevas disposiciones de registro por las que se exige que la asociación cuente al menos con 10.000 miembros (artículo 189 1) c) i)). También señaló que durante un período de tiempo designado como fases 1 y 2 se confirió a un miembro de la Comisión Australiana de Relaciones de Trabajo (el miembro presidencial designado) poder discrecional para permitir que sigan registradas algunas "organizaciones pequeñas". Está capacitado para hacerlo si, al hacer un examen de los registros, considera que existen "circunstancias especiales" que justifican que la asociación siga figurando en el registro (artículos 193 y 193A). El plazo para el examen de los registros debía iniciarse el 1.o de marzo de 1992, cubrir el período previsto para las dos fases, y expirar a fines de febrero de 1994.
3. 205. El querellante señaló que la enmienda tendría las siguientes consecuencias para las asociaciones de empleadores y de trabajadores:
   • a) la disposición impone limitaciones a las asociaciones de trabajadores con las que los empleadores deben negociar dentro del esquema legislativo, y entorpece en particular el desarrollo de las asociaciones basadas en la empresa y en la industria;
   • b) las disposiciones exigen que se supriman del registro muchas organizaciones de trabajadores con las que las asociaciones de empleadores ya han establecido una relación (por ejemplo, la aplicación del requisito de los 10.000 afiliados exigiría la supresión de 92 de las 149 organizaciones de trabajadores que hay en la actualidad);
   • c) las disposiciones promueven el establecimiento de organizaciones de trabajadores de gran tamaño, produciendo así una alteración en la fuerza relativa de las organizaciones de trabajadores frente a los empleadores y sus asociaciones.
4. 206. En la respuesta detallada del Gobierno se describe el doble propósito de la ley de 1988 sobre relaciones de trabajo: a) establecer un tribunal laboral independiente, la Comisión Australiana de Relaciones de Trabajo (AIRC), encargada de la prevención y la solución de los conflictos laborales por medio del ejercicio de los poderes de conciliación y arbitraje; b) hacer lo necesario para el registro voluntario de organizaciones de trabajadores o de empleadores, lo cual permite que dichas organizaciones tengan ciertos derechos y obligaciones dentro del sistema federal de relaciones laborales. Negó que las enmiendas que motivan la queja del presente caso violaran los principios de libertad sindical.
5. 207. El Gobierno describió con por menores los procedimientos previstos en la ley sobre relaciones de trabajo para permitir que las asociaciones de empleadores y de trabajadores soliciten su registro: deben cumplirse ciertos requisitos reglamentarios; se ha de celebrar una audiencia ante la AIRC para determinar si se ha de aceptar o no la solicitud, y durante la misma las organizaciones registradas y otras partes interesadas (por ejemplo, los sindicatos estatales o de empleadores) pueden oponerse al registro de una asociación; las objeciones han de ser oídas y zanjadas antes de aceptar una solicitud. El Gobierno recalcó que, en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo, el registro es el resultado de una solicitud voluntaria y no es un requisito para la formación y funcionamiento de un sindicato. La inscripción en el registro comporta ciertos beneficios para la organización, pero también conlleva ciertas obligaciones. Los beneficios incluyen: a) la concesión de personería jurídica a la organización interesada; b) competencia en cuestiones sindicales específicas relacionadas con las normas de la organización y el consiguiente derecho de presentar quejas, dentro del ámbito jurisdiccional de la AIRC, contra los empleadores, relativas a los miembros y a las personas que pueden afiliarse a la organización; c) el derecho de tratar de obtener laudos de obligado cumplimiento, ya sea de común acuerdo o por medio de arbitraje, de la AIRC en relación con la situación laboral de dichas personas; d) el derecho de oponerse, durante los debates ante la AIRC, a que a otras organizaciones se le confiera competencia; e) la facultad de ir a los tribunales para hacer cumplir un laudo federal, en el cual la organización es parte; f) el derecho a tratar de solucionar, por arbitraje si fuera necesario, los conflictos con otras organizaciones motivados por cuestiones de demarcación de labores; g) la protección reglamentaria de los miembros de la organización contra la discriminación en el empleo por diversos motivos, incluida la afiliación a la organización o la participación en los asuntos de la misma. Las obligaciones incluyen: el cumplimiento de ciertos requisitos reglamentarios de control democrático de las organizaciones por sus miembros y la protección de sus intereses; b) el deber de notificar a la AIRC los conflictos en los que la organización se constituya parte y de presentarse ante la AIRC cuando lo exijan los procesos relacionados con un conflicto en el que la organización se haya constituido parte; c) la aceptación, con derecho de apelación, de las decisiones de la AIRC respecto de cuestiones que afectan a la organización y a sus miembros.
6. 208. El Gobierno explicó que cualquier asociación de trabajadores puede solicitar su registro en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo y enumeró los criterios aplicables para registrarse: que la asociación sea una verdadera asociación del tipo a que se hace referencia en el artículo 188 y que promueva los intereses de sus miembros; y que la asociación tenga al menos 10.000 afiliados trabajadores o que la AIRC considere que existe una circunstancia especial que justifica el registro de la asociación. Por lo que se refiere a los casos de "pequeñas organizaciones", para determinar si se justifica o no que sigan registradas, el Gobierno reconoció que en los nuevos artículos 193 y 193A se prevé que se suprima su inscripción en el registro cuando el miembro presidente estime que no hay circunstancias especiales que lo justifiquen. La revisión del registro de las "pequeñas organizaciones" debe llevarse a cabo en dos fases: en la primera fase se examinan las organizaciones de trabajadores que cuentan con menos de 1.000 afiliados (esta fase va del 1.o de marzo de 1992 hasta el 28 de febrero de 1993); en la segunda fase se examinan las organizaciones de trabajadores que cuentan con menos de 10.000 afiliados (del 1.o de marzo de 1994 al 28 de febrero de 1995).
7. 209. El Gobierno tomó nota de la alegación según la cual el requisito de afiliación mínima de 10.000 miembros podría suponer la supresión de la inscripción de 92 de las 149 organizaciones de trabajadores y señaló que al 30 de junio de 1990 solamente había 139 sindicatos registrados y que, además, la cifra de 92 resulta engañosa ya que un número considerable de sindicatos registrados a nivel federal está participando en un programa de fusiones voluntarias en conformidad con la política del movimiento sindical.
8. 210. El Gobierno enumeró algunos factores para demostrar que los requisitos de registro, incluido el requisito de afiliación mínima, no vulnera el principio de libertad sindical: que el registro federal no es una condición previa para la formación o la actuación de un sindicato (por ejemplo, la CAI no es uno de los organismos registrados, y de sus 34 organizaciones-miembro y afiliadas sólo 8 están registradas en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo); el registro tiene un carácter totalmente voluntario; el registro en virtud de la ley federal no resultaría de mucho interés para un pequeño sindicato de empresa; la ley sobre relaciones de trabajo no prohíbe que se registren sindicatos con menos de 10.000 miembros: más bien les exige que demuestren qué "circunstancias especiales" concurren para que se justifique su registro; los miembros de un sindicato no registrado pueden caer bajo la jurisdicción de la AIRC si están facultados para constituirse parte en un conflicto interestatal; en la ley sobre relaciones de trabajo está previsto que los cerca de 150 sindicatos que no están registrados a nivel federal y otras partes interesadas (incluyendo a los empleadores) puedan oponerse a las decisiones tomadas por la AIRC en favor de sindicatos registrados a nivel federal y en perjuicio de partes cuyas relaciones laborales quedan fuera de la jurisdicción de la AIRC; existen varias disposiciones en la legislación federal y estatal que promueven y facilitan relaciones voluntarias constructivas y de cooperación entre sindicatos registrados a nivel federal y sindicatos registrados a nivel estatal, incluyendo la autorización de compartir afiliaciones y recursos; las enmiendas a la ley gozan del apoyo mayoritario de los sindicatos federales y estatales, expresado a través de los congresos bienales del Consejo Australiano de Sindicatos (ACTU). Se celebraron consultas plenas con el ACTU sobre las enmiendas a los requisitos de afiliación y éste los refrendó.
9. 211. El Gobierno insiste en que la participación en el sistema federal de relaciones laborales establecido por la ley sobre relaciones de trabajo no es imprescindible para que un sindicato actúe con éxito. Menos de la mitad de los sindicatos existentes en Australia están registrados en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo. Muchos sindicatos han decidido operar exclusivamente dentro de los límites geográficos de un Estado. Existen disposiciones en las legislaciones federal y estatal para facilitar el contacto entre sindicatos federales y estatales, incluso por medio de la autorización de afiliación a un sindicato inscrito a nivel federal por parte de los miembros de un sindicato corresponsal inscrito a nivel estatal, aun cuando las normas del sindicato inscrito a nivel federal que definen la elegibilidad para la afiliación no sean idénticas a las del sindicato inscrito a nivel estatal. Además, el Gobierno citó una decisión anterior del Comité de Libertad Sindical relativa al registro en virtud de la ley federal (277.o informe, caso núm. 1511, párrafo 229). El Comité considera que es perfectamente razonable que la legislación y la AIRC exijan la observancia de las normas del sistema de conciliación y arbitraje como parte del quid pro quo para estos beneficios. Esto no parece ser de manera alguna incompatible con las garantías previstas en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87 o en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Los trabajadores pueden constituir los sindicatos que estimen convenientes y afiliarse a ellos. El sindicato puede optar entonces por registrarse en virtud de la ley federal, si así lo desea. Por otra parte, puede registrarse en virtud de una o más de las legislaciones estatales, o abstenerse de hacerlo. Registrado o no, puede formular sus programas en plena libertad. También puede entablar negociaciones colectivas libres.
10. 212. El Gobierno declaró que no puede argumentarse que la posibilidad de poder optar por una u otra solución sea ilusoria diciendo, por ejemplo, que las desventajas de no estar registrado son tan grandes que el sindicato debe estar registrado a nivel federal o desaparecer, por dos motivos: porque un sindicato puede crearse y funcionar fuera del sistema federal y porque un sindicato que no esté registrado a nivel federal tiene derecho a oponerse a la aplicación del sistema federal por parte de sindicatos registrados a nivel federal que traten de inmiscuirse en su propia esfera de actuación.
11. 213. El Gobierno recalcó que el sistema federal no tiene competencia en materia de sindicatos de empresa. Por razones de orden constitucional, la jurisdicción de la AIRC, en la gran mayoría de los casos, sólo puede entrar en juego cuando existe, o puede llegar a existir, un conflicto laboral interestatal. Aun así, el tamaño y la dispersión geográfica de las empresas en Australia es tal que la mayor parte de los sindicatos de empresa sólo tendrían miembros en un estado.
12. 214. Por lo que se refiere a la prueba de las circunstancias especiales, el Gobierno hizo notar que, en virtud de la ley sobre relaciones de trabajo, no está prohibido registrar sindicatos con menos de 10.000 afiliados. En cambio, el sindicato interesado debe demostrar a un tribunal independiente (la AIRC) que, aun cuando el sindicato no cumple el requisito del umbral de afiliación, existen motivos reales que justifican la participación del sindicato en el sistema de relaciones laborales federal como organización registrada. La AIRC dispone de un amplio poder discrecional y existe una clara intención legislativa de que el requisito no se aplique de forma irracional o inflexible. Todas las decisiones se pueden apelar.
13. 215. El Gobierno también sostuvo que la participación formal de los afiliados de un sindicato no registrado, o de un empleador, en el sistema federal desmiente las alegaciones del querellante. En Australia un grupo específico de trabajadores puede constituirse parte en un conflicto que incumba a la AIRC y los trabajadores pueden, por derecho propio, constituirse como parte colectiva en un laudo federal. En la práctica dichos casos son poco frecuentes, lo cual refleja la naturaleza estable en general de la representación sindical y de las relaciones intersindicales en Australia, pero también demuestra que el sistema federal no existe simplemente para beneficiar a las organizaciones registradas. El objetivo principal del sistema, como ya se ha mencionado, es evitar y resolver los conflictos laborales interestatales, independientemente de que las partes estén o no registradas con arreglo al sistema.
14. 216. El Gobierno señaló que, desde que entraron en vigor las enmiendas de 1991, se ha hecho un uso considerable de las disposiciones de fusión revisadas. Diecisiete fusiones que implicaban a 41 sindicatos registrados a nivel federal fueron aprobadas por los afiliados correspondientes. Gran parte de los demás sindicatos registrados a nivel federal han iniciado negociaciones con este fin o están a punto de hacerlo. De los 38 sindicatos registrados a nivel federal con menos de 1.000 miembros que estaban registrados cuando la ley sobre relaciones de trabajo entró en vigor en 1989, 12 ya se han fusionado voluntariamente con otros sindicatos registrados a escala federal y en la actualidad cuatro más están ocupados en procesos formales de fusión.
15. 217. Por lo que se refiere a la afirmación de que las revisiones de la primera y segunda fases y la supresión de la inscripción en el registro caso de que no concurran circunstancias especiales, restringen de manera irracional el que dichas organizaciones sigan registradas y vulneran los principios de libertad sindical, el Gobierno aduce que: a) todos los sindicatos han recibido numerosos avisos acerca de las próximas revisiones desde el momento en que se dio a las pequeñas organizaciones con menos de 1.000 afiliados un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de la ley sobre relaciones de trabajo en 1959 para que se prepararan de cara a la revisión de su registro continuado, y se dio a las pequeñas organizaciones con menos de 10.000 miembros un plazo de más de dos años desde la entrada en vigor de las enmiendas de 1991 con este fin; b) los pequeños sindicatos con menos de 1.000 miembros y aquellos con menos de 10.000 miembros son libres de tratar de incrementar sus afiliaciones por medio del reclutamiento o de la fusión, o de mantenerse como están y plantear su caso ante la AIRC; c) la revisión será llevada a cabo por un miembro presidencial de la independiente AIRC en una audiencia durante la que el sindicato implicado puede exponer su caso, y existe un derecho de apelación ante la sesión plenaria de la AIRC; d) el miembro presidencial tiene un amplio poder discrecional para comprobar que concurren circunstancias especiales, y en caso de haberlas, que el registro del sindicato no resulte afectado; e) el miembro presidencial está facultado para aplazar un asunto si él o ella considera que la pequeña organización en cuestión está llevando a cabo todos los esfuerzos necesarios para cumplir con el requisito del umbral de afiliación.
16. 218. Por último, el Gobierno no cree que los empleadores se vean afectados, porque la estructura del movimiento sindical no depende de los intereses y la conveniencia de los empleadores. Los requisitos de afiliación no acarrearán para los sindicatos ninguna dificultad adicional a la hora de formar o de tratar de registrar nuevos sindicatos industriales. Habrá pocas industrias, si es que hay alguna, que no cuenten con 10.000 empleados trabajando en ellas. Declara que resulta poco probable que muchos sindicatos de empresa se interesen de alguna forma por participar en el sistema federal ya que, por razones de orden práctico, tendrían que gestionar sus asuntos a nivel estatal. Señala que algunos sindicatos de empresa se han registrado en virtud de la ley federal cuando el empleador implicado es una gran sociedad nacional, pero dichos sindicatos se han vuelto más escasos, por preferir los trabajadores pertenecer a sindicatos sectoriales o multisectoriales más grandes. En cualquier caso, el Gobierno refutó el argumento de la CAI según el cual es probable que los sindicatos se hagan más grandes, mejor organizados y más fuertes. La gran mayoría de los empleadores y de sus órganos representativos participantes en el sistema federal están acostumbrados a tratar frecuentemente con los sindicatos más grandes registrados a nivel federal. En la práctica, las posturas de los empleadores y los trabajadores para negociar en el sistema federal se han caracterizado durante mucho tiempo por el papel predominante de las asociaciones de empleadores y de los mayores sindicatos registrados a escala federal.
17. 219. En conclusión, el Gobierno subrayó que el propósito de las enmiendas es reforzar el sistema federal de relaciones laborales mediante la introducción de un mecanismo que asegure que los sindicatos participantes cuentan con la capacidad de organización y los recursos suficientes para representar de forma eficaz a sus miembros. Este mecanismo no se ha creado para dar lugar a la exclusión automática del sistema de los sindicatos más pequeños, sino para obligarles a demostrar que existen motivos concretos que justifican su participación en un sistema a escala nacional como organismos registrados. El no conseguirlo no supone su disolución o su incapacidad para funcionar como sindicatos, ni su completa exclusión del sistema federal. La legislación no coarta la libertad de los trabajadores para formar o adherirse a sindicatos de su propia elección, ni la de los sindicatos para actuar con eficacia.
18. 220. El Consejo de Administración, en su reunión de febrero de 1992, a la luz de las conclusiones provisionales del Comité, aprobó las siguientes recomendaciones: a) el Comité observa que las modificaciones de 1991 a la ley federal sobre las relaciones de trabajo tienen por efecto, salvo en caso de derogación, impedir a las organizaciones sindicales con menos de 10.000 miembros el acceso al sistema federal de conciliación y arbitraje; b) el Comité pide a la organización querellante y al Gobierno que den precisiones sobre las consecuencias de tales modificaciones en las actividades que pueden realizar estas organizaciones sindicales, y c) el Comité pide igualmente al Gobierno que precise la naturaleza y alcance de las "circunstancias particulares" que podrían justificar una derogación al tope mínimo de 10.000 miembros.

B. Observaciones adicionales del querellante

1. 221. En su carta de 16 de abril de 1992 la CAI indica que el hecho de que un sindicato no pueda estar registrado a nivel federal constituye un importante impedimento para el registro de los pequeños sindicatos, en particular los de las industrias pequeñas o los de empresa. Los efectos de esta situación son similares a los de la supresión del registro de un sindicato registrado a nivel federal: a corto plazo pone seriamente en peligro la supervivencia y el buen funcionamiento del sindicato. Esto ocurre debido a 1) los importantes beneficios que obtienen los sindicatos por el hecho de estar registrados; 2) la primacía del sistema federal; y 3) las actividades de otros sindicatos competidores.
2. 222. La CAI señala que los considerables beneficios que obtienen los sindicatos por el hecho de registrarse incluyen la posibilidad de obtener que se dicten y modifiquen laudos federales, ventajas fiscales, personería jurídica y el reconocimiento general del sindicato para realizar sus actividades. En la práctica, para un sindicato no registrado sería difícil, cuando no imposible, obtener que se dicten y ejecuten laudos, lo cual constituye una de las principales funciones de los sindicatos registrados.
3. 223. Añade que la primacía del sistema federal significa que el hecho de estar registrado o la posibilidad de estar registrado a nivel de los estados no es más que una solución de segunda categoría para un sindicato que deja de estar registrado a nivel federal. La mayoría de los sindicatos registrados a nivel estatal, sean importantes o no, tienen vínculos orgánicos con un sindicato registrado a nivel federal. Esta situación constituye un importante freno para que los otros sindicatos federales intervengan en sus esferas de competencia. Los sindicatos estatales importantes que no están vinculados a un sindicato federal constituyen casos excepcionales y ello se debe a circunstancias especiales. Por ejemplo, la Federación Australiana de Empleados de la Construcción (BLF) no está registrada a nivel federal porque su inscripción en el registro se suprimió por mala conducta laboral en 1984, pero sigue registrada en los sistemas sindicales de cuatro estados. Los sindicatos que representan algunos sectores de la función pública en algunos estados, habitualmente no están registrados a nivel federal debido a una jurisprudencia de los laudos estatales en la que se interpretó que no están dentro de la jurisdicción del sistema federal. Según la CAI, el hecho de no estar registrado a nivel federal, aun cuando se esté registrado a nivel estatal, constituye un serio obstáculo para cualquier sindicato por cierto número de razones. En primer lugar, el sistema federal prima sobre el sistema estatal en virtud del artículo 109 de la Constitución australiana, en la cual se prevé que cuando la ley de un estado es incompatible con una ley del Commonwealth, ésta prevalecerá, y aquélla se considerará nula según su grado de incompatibilidad. En virtud del artículo 152 de la ley sobre relaciones de trabajo se prevé lo mismo:
   • En los casos en que una ley, ordenanza, laudo, decisión o fallo de una autoridad laboral estatal sea incompatible con un laudo federal, o que en algunas de esas disposiciones se aborden cuestiones tratadas en éste, el laudo federal tendrá primacía y se considerará que la disposición estatal es nula según el grado de incompatibilidad o la relación que guarde con la cuestión tratada en la disposición federal.
   • En virtud de las disposiciones anteriores, la AIRC está facultada para que sus ordenanzas o laudos relacionados con un aspecto del empleo tengan primacía sobre los de los sistemas sindicales de los estados. En la práctica esto se da con frecuencia.
4. 224. Comúnmente, se determina si un aspecto del empleo queda dentro del ámbito de aplicación de un laudo federal o de un laudo estatal con arreglo a los procedimientos del artículo 111 1) g) de la ley, en la cual se prevé que la AIRC puede desestimar una cuestión o un aspecto de una cuestión, o abstenerse de seguir examinando un conflicto de trabajo o de pronunciarse respecto del mismo o respecto de un aspecto del mismo, si se comprueba que: ... ii) el conflicto de trabajo o un aspecto de éste está siendo tratado por una autoridad laboral estatal o que corresponde que sea ésta la que lo trate; iii) no es necesario o conveniente efectuar otros procedimientos por razones de orden público. No se dispone de estadísticas detalladas al respecto, pero al parecer es frecuente que la AIRC emita ordenanzas que invalidan la jurisdicción de un estado para que éste no emita la misma ordenanza. A menudo las dos partes competidoras son sindicatos distintos y uno de ellos desea obtener competencia a nivel federal y el otro a nivel estatal.
5. 225. En segundo lugar, la CAI declara que el hecho de suprimir del registro federal a un sindicato haría necesario que éste tratara de registrarse en los sistemas sindicales de hasta seis estados. Si el sindicato no lo consigue tendrá que tratar de conseguirlo para poder conservar el ámbito de competencia que tenía. En lugar de beneficiarse del laudo dictado por una jurisdicción, sería necesario repetir el procedimiento hasta en seis jurisdicciones estatales, lo cual constituye una importante carga por la labor y los costos que supone.
6. 226. En tercer lugar, según la CAI, cuando se suprime la inscripción de un sindicato otros sindicatos pueden ampliar su ámbito de competencia ya sea con arreglo al artículo 204 (modificaciones de las reglas) o al artículo 118A (demarcación) de la ley. El principal obstáculo para que un sindicato modifique su esfera de competencia con arreglo a lo dispuesto en el artículo 204 de la ley es lo que se conoce como la regla de la "afiliación conveniente", en la cual se prevé que:
   • Un miembro presidencial designado no consentirá que se modifiquen las reglas de elegibilidad de una organización, a la que podrían afiliarse ciertas personas de resultas de la modificación, cuando estime que existe otra organización a la que sería conveniente que pertenezcan esas personas.
   • La CAI sostiene pues que al suprimirse un sindicato del registro en muchos casos se podría producir una "vacante" en éste que podrían cubrir otros sindicatos sin que se aplique la regla de la afiliación conveniente para evitar que se produzca una ampliación de las esferas de competencia. Si bien la regla de la afiliación conveniente no se aplica en relación con el artículo 118A, la existencia de una vacante en las esferas de competencia podría dar pie para que otros sindicatos aumenten su ámbito de competencia en virtud de ese artículo. Esta situación haría que se cubrieran rápidamente las vacantes creadas al suprimir del registro federal a la mayoría, o incluso a la totalidad, de los sindicatos con menos de 10.000 miembros. Los únicos factores disuasivos en este proceso serían, en primer lugar, la competencia entre los sindicatos restantes para cubrir la vacante o, en segundo lugar, un gran deseo de los afiliados por mantenerse en el sindicato a pesar de que éste no puede representarlos ni proteger sus intereses en el sistema federal. Por lo que se refiere a la competencia entre los sindicatos federales, la AIRC podría resolver este problema, utilizando tal vez sus poderes de demarcación con arreglo al artículo 118A. El segundo factor disuasivo, la lealtad de los miembros, sólo lo sería realmente en circunstancias excepcionales.
7. 227. En pocas palabras, según la CAI, en la práctica el supimir del registro a un sindicato con menos de 10.000 miembros equivale a ejercer una presión considerable que afecta la viabilidad del mismo. En la mayoría de los casos la amenaza de quedar suprimido del registro constituye un incentivo considerable para que trate de fusionarse con otros sindicatos.
8. 228. Una de las más graves amenazas que enfrentaría uno de esos sindicatos sería una reducción importante de su capacidad para impedir que otros sindicatos federales tengan competencia en su ámbito de actuación, que traten de reclutar a sus afiliados y que menoscaben su viabilidad como sindicato. La capacidad de un sindicato registrado a nivel estatal para proteger su ámbito de competencia de los sindicatos registrados a nivel federal es, por razones ya examinadas, considerablemente más limitada que la de un sindicato registrado a nivel federal.
9. 229. La CAI indica que ya se ha iniciado el proceso de revisión del registro de sindicatos con menos de 1.000 miembros. Adjunta la notificación del inicio del proceso enviada por la AIRC a los pequeños sindicatos enumerados en la notificación, y al Gobierno, la ACTU y la CAI. La CAI señala que el resultado de las revisiones tal vez no se conozca hasta el 28 de febrero de 1993 (fecha en que se terminan las revisiones de la fase 1). La CAI no considera que existen motivos válidos para seguir postergando el examen de la presente queja en espera de las decisiones de la AIRC, que tal vez demoren en dictaminarse. La incapacidad jurídica en que se encuentran esos sindicatos pequeños y la parcialidad legislativa contra su existencia, en opinión de la CAI, constituyen de por sí, una violación de los principios de libertad sindical y las decisiones de la AIRC por las que ejerce su poder discrecional no pueden cambiar esa situación.
10. 230. La CAI reconoce que la aplicación de los requisitos sobre afiliación mínima no es automática, se exige únicamente cuando la AIRC considera que no existen circunstancias especiales que justifiquen que siga registrada una organización pequeña. Sin embargo, las revisiones crean una situación de parcialidad legislativa contra el registro de los sindicatos pequeños: el sindicato pequeño o demuestra que existen "circunstancias especiales" o acepta que se suprima su inscripción en el registro federal. No basta con que el sindicato actúe de buena fe y sea legítimo, tiene también que demostrar algo más; podría hablarse también de parcialidad si los sindicatos grandes tuvieran que pasar por la misma prueba para seguir figurando en el registro. Para la CAI el hecho de ejercer discriminación contra un sindicato de esta manera basándose en el tamaño del mismo es contrario a los principios de libertad sindical. La manera en que la AIRC aplica los criterios de las circunstancias especiales no cambia el hecho de que los pequeños sindicatos se encuentran en una situación de grave incapacidad legal que podría tener consecuencias muy serias en la práctica. El hecho de que la AIRC disponga de un poder discrecional y de que la supresión del registro no sea automática no cambia la situación.
11. 231. En conclusión, el querellante indica que las estadísticas más recientes proporcionadas por el Registro de Sindicatos Australianos muestran que en abril de 1992 había 106 sindicatos registrados a nivel federal. Se estima que entre 39 y 40 de ellos cuentan con menos de 10.000 miembros. Esto supone una considerable reducción respecto de las cifras anteriores.

C. Respuesta adicional del Gobierno

1. 232. En su carta de 22 de mayo de 1992, el Gobierno sostiene que la primera recomendación del Comité (281.er informe, párrafo 364, a)) no refleja con exactitud las repercusiones de la legislación ni el contenido de las partes pertinentes de la respuesta inicial del Gobierno a la queja de la CAI. Reitera que: los miembros de un sindicato no registrado pueden participar en el sistema federal si están facultados para constituirse parte en un conflicto de trabajo interestatal; y que un sindicato no registrado puede recurrir a la AIRC para proteger sus intereses en el contexto de un procedimiento visto por la AIRC. Por consiguiente, los miembros de cualquier sindicato pequeño que haya sido suprimido del registro de resultas de las enmiendas, y los mismos sindicatos, seguirán teniendo un acceso limitado, pero considerable, al sistema federal.
2. 233. Por lo que se refiere a la segunda recomendación del Comité (281.er informe, párrafo 364, b)), el Gobierno está de acuerdo con la CAI en que los efectos de las enmiendas sobre los sindicatos que no pueden registrarse a nivel federal son similares a los efectos que tienen sobre los sindicatos cuyo registro ha sido suprimido. Sin embargo, no está de acuerdo con la CAI respecto de las consecuencias que ello entraña. Recalca que la prueba de las "circunstancias especiales" se aplica a los sindicatos que desean inscribirse en el registro federal y a los sindicatos registrados cuya inscripción ha de ser sometida a examen con arreglo a lo previsto en los artículos 193 y 193A de la ley sobre relaciones de trabajo. De este modo, los únicos que no podrán registrarse a nivel federal serán los sindicatos pequeños que tratan de figurar en ese registro, pero que no satisfacen la prueba de las "circunstancias especiales".
3. 234. Por lo que se refiere al efecto que tiene el hecho de suprimir a un sindicato del registro federal, el Gobierno no acepta que dicha supresión constituya un impedimento grave para que el sindicato siga siendo viable y funcione. Explica que, aparte de la facultad de obtener que se dicten y modifiquen laudos federales, en la mayoría de los sistemas estatales el hecho de estar registrado supone beneficios similares a los que brinda el registro federal. Por lo que se refiere a la importancia de los laudos federales, en la respuesta inicial del Gobierno se explicó que en Australia el número de trabajadores cuyas condiciones de empleo están reglamentadas por laudos de los tribunales de trabajo estatales es mayor que el de los que se rigen por laudos federales (46,5 por ciento y 31,5 por ciento, respectivamente). Para la mayoría de los sindicatos australianos la facultad de obtener que se dicten, modifiquen y ejecuten laudos federales tiene una importancia limitada, si la tiene.
4. 235. En cuanto a las quejas de la CAI respecto de la primacía del sistema federal, el Gobierno señala que es muy importante reconocer que, por razones de orden constitucional, la jurisdicción del sistema federal de relaciones de trabajo se limita a los conflictos de trabajo que van más allá de los límites de cualquiera de los estados, es decir, entra en juego para los conflictos interestatales y no para los conflictos de trabajo dentro de los estados. Por esta razón, además del sistema federal de relaciones de trabajo, cada estado dispone de un sistema de relaciones de trabajo que le es propio y que se basa en una legislación que, en términos generales, es similar a la legislación federal. Los sistemas de todos los estados se ocupan de los conflictos de trabajo que se producen dentro de sus fronteras y que por lo tanto se salen de la jurisdicción del sistema federal. En la práctica existen casos de traslape entre las jurisdicciones federal y estatal y hay laudos federales que se aplican solamente en un estado. La base jurídica de dichos laudos es, sin embargo, la existencia de un conflicto de trabajo interestatal que se esté llevando a cabo, que se amenace llevar a cabo, pendiente o probable.
5. 236. El Gobierno señala que al 30 de junio de 1990 menos de la mitad de los sindicatos de Australia estaban registrados con arreglo al sistema federal (139 de un total de 295). Las cifras más recientes de la Oficina de Estadísticas muestran que al 30 de junio de 1991 había 275 sindicatos en Australia, mientras que las estadísticas más recientes del Registro de Sindicatos Australianos, citadas por la CAI, muestran que en abril de 1992 había 106 sindicatos registrados a nivel federal. La mayoría de los sindicatos no registrados en virtud del sistema federal están registrados con arreglo a uno de los sistemas estatales. Ello indica claramente que el sistema federal reviste poca importancia para la mayoría de los sindicatos de Australia ya que no han estimado necesario registrarse en él. Sus necesidades quedan cubiertas mediante la participación en los sistemas estatales o actuando fuera de todo sistema formal. Esto se debe a que con frecuencia los sindicatos más pequeños tienen miembros únicamente en un solo estado, razón por la cual no pueden estar implicados en conflictos de trabajo interestatales. Es probable que para esos sindicatos sea más práctico estar registrados en el sistema de un estado que en el sistema federal. Sin embargo, añade que algunos sindicatos pequeños con miembros en un solo estado han decidido registrarse con arreglo a la ley federal. Esos sindicatos no podrían ser parte en un conflicto de trabajo interestatal y por lo tanto no podrían obtener que se dicte un laudo federal, lo cual constituye la ventaja principal del registro a nivel federal. De este modo, pese a que está registrado a nivel federal, dicho sindicato debe proteger los intereses sindicales de sus miembros actuando fuera del sistema federal. Algunos sindicatos pequeños han optado por no registrarse en ningún sistema y prefieren celebrar negociaciones directas con los empleadores.
6. 237. Por las razones anteriores, es obvio que las enmiendas de 1991 no tienen repercusiones para las actividades que pueden emprender numerosos sindicatos pequeños debido a que esos sindicatos no están registrados y no han estado registrados nunca con arreglo al sistema federal y a que no actúan ni han actuado nunca en el marco de dicho sistema. Otros sindicatos pequeños se han registrado con arreglo al sistema federal, pero de hecho actúan fuera del mismo.
7. 238. Por lo que se refiere a las repercusiones para los sindicatos que están registrados y que no actúan en el marco del sistema federal y cuyo registro se suprimió de resultas de las enmiendas, el Gobierno informa que:
   • - la supresión de la inscripción en el registro no significa la supresión del sindicato;
   • - la supresión de la inscripción en el registro no afecta a las reglas del sindicato, a sus miembros, a sus derechos de propiedad ni a sus derechos y responsabilidades legales (distintos de los previstos en la ley federal); y
   • - la supresión de la inscripción en el registro no impide que un sindicato celebre negociaciones fuera del sistema federal, ya sea participando en un sistema estatal o de otro tipo. En pocas palabras, dicho sindicato estaría en la misma posición que la mayoría de los sindicatos de Australia, que no están registrados y no han estado registrados nunca con arreglo al sistema federal, pero que pueden representar eficazmente los intereses sindicales de sus miembros actuando en el marco de un sistema estatal o tratando directamente con los empleadores fuera de todo sistema formal.
8. 239. Refiriéndose a la comunicación adicional de la CAI en la que se indica que la mayoría de los sindicatos registrados a nivel estatal "de importancia" están "vinculados orgánicamente" a los sindicatos registrados a nivel federal, el Gobierno señala que esto se debe normalmente al hecho de que esos sindicatos registrados a nivel estatal también están afiliados a un sindicato registrado a nivel federal. Un sindicato registrado a nivel de los estados tiene una personalidad dual: en calidad de sindicato registrado a nivel estatal puede actuar en el marco del sistema del estado por derecho propio y obtener que se dicten laudos estatales para sus miembros cuando resulta conveniente para el empleo de éstos, mientras que en calidad de afiliado de un sindicato registrado a nivel federal sus miembros pueden ampararse en laudos federales cuando se trata de proteger sus empleos. Según el Gobierno es poco probable que esos sindicatos se vean afectados de alguna manera por los requisitos de afiliación mínima de la legislación federal. En la mayoría de los casos (probablemente en todos los casos), los miembros del sindicato registrado a nivel estatal también son miembros del órgano registrado a nivel federal del sindicato. Por esta razón, es poco probable que el órgano registrado a nivel federal se vea afectado por los requisitos de afiliación mínima de la ley.
9. 240. Es cierto, como lo indica la CAI, que en virtud del artículo 109 de la Constitución australiana y del artículo 152 de la ley, las ordenanzas y laudos federales tienen primacía sobre las leyes, ordenanzas, laudos, decisiones o fallos estatales en la medida en que sean incompatibles o que dupliquen la cuestión tratada. Para determinar si un aspecto del empleo ha de quedar incluido en el campo de aplicación de un laudo federal o de un laudo estatal comúnmente se recurre a los procedimientos previstos en el artículo 111 1) g) de la ley y es frecuente que las partes en dichos procedimientos sean sindicatos distintos, que uno de ellos prefiera el sistema federal y el otro el sistema estatal. Sin embargo, cabe señalar que en dichos procedimientos el sindicato no registrado a nivel federal está facultado para comparecer ante la AIRC y explicar por qué ésta debe ejercer su poder para que no se dicte un laudo federal. Según la propia CAI, la AIRC normalmente ejerce su poder discrecional en favor de los sindicatos no registrados a nivel federal. Ello demuestra que un sindicato no registrado a nivel federal puede comparecer ante la AIRC para proteger sus intereses y que es frecuente que esas comparecencias tengan éxito.
10. 241. Refiriéndose al aserto de la CAI según el cual el hecho de suprimir del registro federal a un sindicato haría necesario que éste trate de registrarse en los sistemas sindicales de hasta seis estados, y según el cual sería necesario actuar en seis jurisdicciones estatales en una situación de desventaja considerable en términos de mano de obra y otros costos, el Gobierno afirma que ello depende de las circunstancias del sindicato interesado. Un sindicato que cuente con sindicatos afiliados en todos los estados tal vez estime necesario actuar en todos los sistemas estatales, pero en la mayoría de los casos los sindicatos estatales afiliados ya están registrados o han sido reconocidos con arreglo a la legislación del estado de que se trate y actúan en el marco de los sistemas estatales. En todo caso, es probable que la mayoría de los sindicatos registrados a nivel federal que cuenten con miembros y/o sindicatos afiliados en todos o en algunos estados tengan un número de miembros superior al prescrito en el requisito de afiliación mínima. Un sindicato que cuente con miembros y/o sindicatos afiliados sólo en uno o dos estados puede estimar necesario actuar únicamente en esos estados.
11. 242. El Gobierno también responde a la referencia de la CAI a los artículos 204 y 118A de la ley en relación con la creación de una "vacante" en el registro que podrían cubrir otros sindicatos en detrimento del sindicato que ha sido suprimido del registro. Ello podría ocurrir porque el sindicato que ha sido suprimido del registro no puede ampararse en la disposición de "afiliación conveniente" del artículo 204. El Gobierno indica en primer lugar que, en virtud de los artículos 204 y 253 de la ley, y de las reglas 51 y 73 de las Reglas para las Relaciones de Trabajo, un sindicato no registrado a nivel federal puede comparecer ante la AIRC para oponerse a que se amplíe el ámbito de competencia en cuestiones de trabajo de un sindicato registrado a nivel federal o a que se modifique el nombre del sindicato. Por lo tanto, un sindicato no registrado a nivel federal puede recurrir al sistema federal para proteger sus intereses. El Gobierno indica, en segundo lugar, que la CAI parece sostener que los principios de libertad sindical exigen no sólo que la legislación esté concebida de manera que se permita la libre formación y el libre funcionamiento de los sindicatos, sino que también proteja a los sindicatos de la competencia de otros sindicatos. El Gobierno entiende que ese concepto no ha formado parte nunca de los principios de libertad sindical. De hecho, el Comité de Libertad Sindical ha afirmado que la rivalidad entre sindicatos está fuera del alcance del Convenio núm. 98 y que el artículo 2 del mismo está destinado a proteger las organizaciones de trabajadores de las organizaciones de empleadores y no de otras organizaciones de trabajadores (95.o informe, caso núm. 448, párr. 123; 218.o informe, caso núm. 1122, párr. 346; caso núm. 1129, párr. 479). El Gobierno no cree que esta queja justifica que se modifique la jurisprudencia preparada por el Comité respecto de la aplicación de los principios de libertad sindical a la rivalidad entre sindicatos.
12. 243. El Gobierno reconoce la importancia del sistema federal de relaciones de trabajo. Sin embargo, su importancia reside no sólo en su capacidad para tratar los conflictos de trabajo nacionales, sino también en la influencia de las decisiones adoptadas por la AIRC respecto de otras cuestiones de importancia nacional tales como las discusiones para establecer los salarios nacionales y los casos de prueba sobre los problemas clave de relaciones de trabajo. En esos casos, las cuestiones de relaciones económicas y de trabajo son defendidas por los gobiernos y por los órganos más importantes de los empleadores y los sindicatos, que representan no solamente a las organizaciones registradas a nivel federal, sino también a los organismos de empleadores y de trabajadores registrados o reconocidos a nivel estatal, al igual que a las asociaciones no registradas, en particular a los grupos de empleadores. Las decisiones en esos casos generalmente son acatadas por los tribunales de trabajo estatales, algunos de los cuales están obligados por la legislación estatal a tener en consideración las decisiones de la AIRC al examinar cuestiones similares que se les plantean. Por esta razón el Gobierno no acepta el aserto de la CAI según el cual el registro a nivel de estado es únicamente una opción de segunda categoría para un sindicato cuyo registro a nivel federal ha sido suprimido. Los sistemas estatales, al igual que el sistema federal, prevén mecanismos para solucionar los conflictos mediante decisiones de obligado cumplimiento, lo cual incluye a los laudos. De hecho, en algunos aspectos, los sistemas estatales ofrecen ciertas ventajas, incluida la capacidad de dictar laudos aplicables generalmente a una industria, y no sólo (como es el caso del sistema federal) a las partes concretas involucradas en un conflicto. Del mismo modo, el registro en un sistema estatal implica, como en el caso del registro a nivel federal, la concesión de la personería jurídica para el órgano registrado y una serie de derechos y obligaciones equivalentes en el marco del sistema estatal de que se trate.
13. 244. Por lo que se refiere a la tercera recomendación del Comité (281.er informe, párrafo 364 c)), el Gobierno afirma que la prueba de las "circunstancias especiales" se examina en la respuesta inicial del Gobierno y que no ha habido casos que permitan efectuar un examen al respecto. Para explicar el alcance y los efectos buscados mediante la prueba, el Gobierno destacó la parte pertinente de una declaración que hizo el Ministro de Relaciones de Trabajo durante el debate parlamentario sobre la legislación. Esa declaración puede servir de referencia a una corte u otro tribunal para aclarar los objetivos de la legislación a que se hace referencia en la declaración. El Gobierno subraya que, al revisar el registro de un sindicato "pequeño", el miembro presidencial designado de la AIRC puede remitirse a la declaración del ministro para determinar el propósito de la prueba de "circunstancias especiales", incluido el de la prueba en sí y del tipo de consideraciones que se han de tomar en consideración al decidir si el sindicato reúne los criterios previstos. Añade que en la declaración del ministro también se indica a los sindicatos cuyo registro puede estar sometido a revisión el tipo de argumento que pueden presentar para que sigan inscritos en el registro. Algunos ejemplos de los criterios que podría utilizar la AIRC (por separado o conjuntamente) al decidir si existen o no "circunstancias especiales" incluyen:
    • a) si existe otra organización que puede representar con arreglo a la ley los intereses sindicales de los miembros de la organización pequeña y, de ser así, si la otra organización está dispuesta a hacerlo y puede hacerlo de manera satisfactoria;
    • b) si los intereses sindicales de los miembros de la organización son de tal naturaleza que es probable que estén mejor representados con arreglo a lo dispuesto en la ley si la organización sigue estando registrada;
    • c) las opiniones de sus miembros sobre qué organizaciones deben representar sus intereses sindicales a los efectos de la ley;
    • d) en qué medida, si cabe, la organización está tratando por medios apropiados (por ejemplo, aumentando el número de miembros o efectuando una fusión) de conseguir que haya más miembros de lo prescrito y si sería razonable darle una nueva oportunidad para que lo haga;
    • e) si el hecho de suprimir del registro a una organización puede llegar a perjudicar las relaciones de trabajo en las industrias o empresas de los empleadores que dan trabajo a las personas elegibles para afiliarse a la organización;
    • f) si el hecho de mantener la organización en el registro es susceptible de coadyuvar a la buena marcha de las relaciones de trabajo en esas industrias o empresas;
    • g) los antecedentes de la organización por lo que se refiere a una participación activa y constructiva en las relaciones de trabajo; y
    • h) si la organización es el sindicato principal de una rama particular de la actividad económica de los empleadores que participan en actividades similares o conexas.
14. 245. Los criterios antes mencionados no son contrarios a que se mantenga el registro de pequeños sindicatos y demuestran claramente que, al examinar si existen "circunstancias especiales", la AIRC tiene la intención de tomar en cuenta, entre otras cosas, las opiniones e intereses de los miembros del pequeño sindicato interesado y las consecuencias que tendría para las relaciones de trabajo la decisión que pudiere tomar.
15. 246. La prueba de las "circunstancias especiales" se menciona en la declaración del ministro, en la cual se explica que no se busca aplicarla de manera rígida e inflexible y que por esta razón no se ha buscado definir el concepto. La expresión "circunstancias especiales" se utiliza mucho en otros textos legislativos federales de Australia, en los que tampoco se define, y ha sido interpretada de manera amplia por los tribunales. Puede decirse que la prueba es flexible y adaptable a las circunstancias de cada caso.
16. 247. En cuanto al alcance de la prueba de "circunstancias especiales", la flexibilidad a que se hace referencia en el párrafo anterior no significa que tiene un alcance ilimitado. La legislación establece que al ejercer todo poder discrecional normativo la persona o el tribunal de que se trate deberá tener en cuenta consideraciones pertinentes y no deberá actuar sobre la base de consideraciones que no lo son. Los criterios mencionados en la declaración del ministro dan una idea del tipo de consideraciones pertinentes para la aplicación de la prueba. Por las razones antes expuestas puede decirse que el alcance de la prueba incluye cuestiones necesarias para que se mantengan buenas relaciones de trabajo y para proteger los intereses de los miembros de las organizaciones pequeñas.
17. 248. El Gobierno confirma que la AIRC ha empezado a revisar el registro de sindicatos que cuentan con menos de 1.000 miembros. Señala que la CAI sostiene que no existen razones para posponer la conclusión del examen de esta queja en espera de que la AIRC tome sus decisiones, cosa que tal vez no ocurra hasta febrero de 1993, y afirma que la parcialidad de los textos legislativos, que pone en peligro la existencia de los sindicatos afectados constituye en sí una violación de los principios de libertad sindical. El Gobierno no acepta que la mera existencia de la legislación de que se trata constituye una violación de los principios de libertad sindical. Afirma que, en vista de que el significado de la expresión "circunstancias especiales" es uno de los problemas planteados en el presente caso, el Comité debería considerar la posibilidad de postergar toda decisión final hasta que la AIRC haya tomado un número suficiente de decisiones para dar una indicación clara de la manera en que se ha de interpretar y aplicar esta expresión. El Gobierno se compromete a comunicar estas decisiones al Comité en cuanto sea posible.
18. 249. Por lo que se refiere al argumento de que la mera existencia de las disposiciones constituye una violación de los principios de libertad sindical, el Gobierno afirma, en primer lugar, que no es correcto decir que el texto de la ley es parcial y va en contra de la existencia de los sindicatos pequeños. Como ya explicó el Gobierno, un sindicato que no puede someterse con éxito a la prueba de las circunstancias especiales y que, por lo tanto, se suprime del registro no deja de existir y puede seguir actuando en el marco de uno de los sistemas estatales o fuera de todo sistema formal. Esto se reconoce de manera tácita en la respuesta de la CAI, en la cual se afirma que el texto de la ley es parcial porque no está a favor de que sigan inscritos en el registro los sindicatos pequeños, pero no porque esté en contra de que éstos sigan existiendo.
19. 250. En segundo lugar, el Gobierno señala que al igual que en el caso del argumento relativo a la protección de la competencia de otros sindicatos, la CAI parece estar luchando por la introducción de un nuevo concepto en los principios de libertad sindical, a saber, que los sindicatos tienen el derecho irrestricto de participar en todo sistema formal de relaciones de trabajo. Este argumento tendrá sentido si la capacidad para crear y administrar un sindicato dependiera por completo de que fuera aceptado en un sistema formal particular en el cual este requisito fuera una condición sine qua non para poder existir. Sin embargo, como ya lo ha demostrado el Gobierno, en Australia no existen requisitos previos para la formación y administración de un sindicato y existen otros sistemas de relaciones de trabajo para un sindicato que, por cualquier razón, no puede o no desea afiliarse al sistema federal. Sencillamente no es cierto que el hecho de no estar registrado a nivel federal sea un golpe mortal para un sindicato. De hecho, hay pruebas de lo contrario: la competencia de los otros sindicatos garantiza en mayor medida la viabilidad de un sindicato.
20. 251. Por lo que se refiere a los procedimientos mismos, pese a que el Gobierno aún no ha recibido una transcripción de los mismos, que tuvieron lugar del 19 al 20 de mayo de 1992, se tiene entendido que de los 22 sindicatos registrados a nivel federal que cuentan con menos de 1.000 miembros:
    • - diez informaron a la AIRC de que están en distintas etapas del proceso de fusión voluntaria con otro sindicato;
    • - tres indicaron que se habían disuelto;
    • - ocho indicaron que deseaban dar a conocer razones que demostraban la existencia de circunstancias especiales que justificaban que se mantuviera su registro, y tendrán la oportunidad de hacerlo más adelante en el presente año;
    • - uno de ellos no envió ninguna respuesta.
21. 252. El Gobierno también señala que el proceso de fusión generalmente se está llevando a cabo rápidamente en todos los tipos de sindicatos registrados a nivel federal, no sólo en el caso de los sindicatos pequeños, de acuerdo con las propias políticas de racionalización del movimiento sindical. Desde que entró en vigor la ley de relaciones de trabajo de 1989 ha habido 33 fusiones completas de 73 sindicatos. Actualmente 20 sindicatos están tratando oficialmente de fusionarse. Se están examinando muchas otras posibles fusiones entre los sindicatos registrados a nivel federal interesados. Aproximadamente las tres cuartas partes de los sindicatos implicados en las fusiones que se han llevado a cabo con éxito tienen menos de 10.000 afiliados.

D. Conclusiones del Comité

1. 253. En el presente caso, la asociación de empleadores querellante alega que las enmiendas de 1991 de la ley federal de relaciones de trabajo impiden que ciertas organizaciones sindicales puedan acceder al sistema federal de conciliación y arbitraje. El Comité toma nota de los argumentos del querellante según los cuales el requisito de 10.000 miembros para el registro de los sindicatos, que figura actualmente en el artículo 189 de la ley federal, es demasiado alto y que por lo tanto vulnera la libertad de asociación de las organizaciones de trabajadores por empresa o por industria; según el querellante, este requisito hará que se supriman del registro numerosas organizaciones de trabajadores. Según el querellante, las disposiciones de la ley que permiten que sigan registradas organizaciones que no tienen por lo menos 10.000 miembros cuando existen "circunstancias especiales" no constituye una garantía suficiente de libertad sindical.
2. 254. El Gobierno, en sus detalladas respuestas, recalca que las enmiendas de 1991, que cuentan con el apoyo total de las organizaciones de trabajadores del país, no vulneran los principios de libertad sindical debido a que el registro con arreglo al sistema federal no es en ningún modo obligatorio y que las organizaciones de trabajadores tienen libertad para existir y actuar sin necesidad de estar registradas en el sistema federal, y que de hecho, lo hacen, ya sea en el marco de los sistemas estatales de relaciones de trabajo o sin registrarse en absoluto; los sindicatos no registrados, en ciertas circunstancias (por ejemplo cuando un conflicto se sale de los límites de un estado o cuando un sindicato no registrado desea proteger sus intereses ante la AIRC) pueden acceder de todos modos al sistema federal. En efecto, el Gobierno señala que casi el 70 por ciento de los trabajadores australianos no están cubiertos por el sistema federal y que más del 60 por ciento de los sindicatos no están registrados de acuerdo con el sistema federal. Ello indica que el sistema persigue facilitar la solución de conflictos interprovinciales y que, por tanto, no todos los sindicatos pueden acudir a la jurisdicción federal.
3. 255. En respuesta a la petición del Comité para que se proporcione más información, el querellante hace hincapié en que: 1) los beneficios que supone el estar registrado a nivel federal (ventajas fiscales, personería jurídica, la facultad de obtener que se dicten laudos federales y el reconocimiento general); 2) la primacía del sistema federal, según la cual el recurso a los sistemas estatales es solamente una opción de "segunda categoría" (la legislación y los laudos federales tienen primacía sobre sus equivalentes estatales, el inconveniente de tener que tratar de obtener el registro o reconocimiento en los sistemas sindicales de hasta seis estados); y 3) que existe la posibilidad de que se vea desposeído de su esfera de acción cuando se produce una vacante. El querellante indica que se han iniciado los procedimientos de revisión del registro de los sindicatos que cuentan con un número de miembros inferior al mínimo prescrito y se queja de que las enmiendas de 1991 son parciales y desfavorecen a esos sindicatos ya que en adelante tendrán que demostrar que existen "circunstancias especiales" para justificar que se mantenga su inscripción en el registro. El Comité toma nota de las cifras presentadas por el querellante: en abril de 1992 había 106 sindicatos registrados a nivel federal (aproximadamente 40 de ellos tenían menos de 10.000 miembros), muchos menos que los 139 registrados en 1990 cuando se presentó la primera queja. El Comité observa asimismo que ningún registro de los primeros 159 sindicatos fue cancelado a causa de su dimensión y que la disminución de sus miembros se produjo como consecuencia de fusiones, en concordancia con la política de racionalización del propio movimiento sindical.
4. 256. La información adicional proporcionada por el Gobierno no concuerda con la evaluación que hizo el querellante sobre las consecuencias del hecho de no estar registrado a nivel federal o de que se suprima la inscripción en dicho registro y recalca en gran medida la explicación de la prueba de las "circunstancias especiales" que dio el Ministro de Relaciones de Trabajo durante los debates celebrados en el Parlamento acerca de las enmiendas. El Gobierno señala que la cancelación del registro no pone término a la existencia de los sindicatos, ni afecta a sus derechos o responsabilidades, ni les impide negociar fuera del sistema federal. El Gobierno reconoce la importancia del sistema federal, pero no acepta que los sistemas estatales sean simplemente una opción de segunda categoría. Sostiene que el registro en los sistemas sindicales de la mayoría de los estados supone beneficios similares a los derivados del registro federal y que, en la práctica, el sistema federal es de poco interés para la mayoría de los sindicatos de Australia. Sostiene que si algún inconveniente puede surgir al estar registrado en varios sistemas no federales, ello no afecta a la mayoría de los sindicatos. También sostiene que cualquier sindicato no registrado que tema ser desposeído de su esfera de acción tiene derecho a recurrir ante la AIRC para oponerse a ello y que, en la práctica, esto se da con frecuencia y a menudo los sindicatos obtienen satisfacción.
5. 257. El Gobierno declara asimismo que todavía no se han tomado decisiones respecto de casos en los que se utilice la prueba de las "circunstancias especiales". Sin embargo, se enumeran las indicaciones del ministro acerca de los criterios que podrían utilizarse y se indica que en otros contextos esta expresión ha sido interpretada de manera amplia por los tribunales. El Gobierno estima que el alcance de la prueba abarca cuestiones pertinentes para el mantenimiento de buenas relaciones de trabajo y la protección de los intereses de los miembros de las organizaciones pequeñas. Se compromete a transmitir al Comité copias de las decisiones que está por tomar la AIRC ahora que se ha iniciado la primera etapa del proceso de revisión. La primera serie de revisiones de 22 sindicatos registrados a nivel federal dio los siguientes resultados: diez anunciaron fusiones voluntarias, tres indicaron que se disolvían, uno no dio respuesta alguna y ocho decidieron someterse a la prueba de las "circunstancias especiales" y sus casos serán tratados más adelante en el presente año. El Gobierno propone que el Comité considere la posibilidad de aplazar la toma de una decisión final en espera de que la AIRC haya revisado un número suficiente de registros de modo que el Comité pueda apreciar de qué manera se está interpretando la expresión.
6. 258. El Comité ha examinado cuidadosamente toda la información y los argumentos que se le han presentado ya que la queja se presentó por primera vez en noviembre de 1990 y estima que tiene a su disposición suficientes datos para fundamentar su examen del caso sin tener que esperar a que se complete la primera serie de procedimientos de revisión en Australia.
7. 259. El Comité ha tenido que efectuar una cuidadosa evaluación de las repercusiones de la introducción del requisito de afiliación mínima de 10.000 miembros para poder inscribir a los sindicatos en el registro, y para ello se ha basado tanto en argumentos teóricos como en datos sobre la situación que se da en la práctica. Siempre ha tenido presente este principio fundamental de la libertad sindical, a saber: en virtud del nuevo requisito, _tienen los trabajadores libertad para constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas y, una vez creadas, tienen las organizaciones libertad para promover y defender los intereses de sus miembros?
8. 260. El Comité evaluó en primer lugar el argumento del Gobierno relativo al carácter facultativo del sistema federal y la convicción del querellante de la primacía del sistema federal en relación con otras soluciones. No ha habido casos en los que el Comité o la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones haya estimado que el sistema federal es incompatible con las garantías previstas en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87. Sin embargo, el nuevo factor - el requisito en el que se prescribe un número muy alto de afiliación mínima - exige que se examine la situación desde otro punto de vista. Los trabajadores pueden seguir creando sindicatos y afiliándose a ellos, pero _tienen libertad de elegir? El Comité siempre ha dado mucha importancia a las presiones o medidas de favoritismo de los gobiernos, tanto directas como indirectas, que pudieran influir en la afiliación de los trabajadores a los sindicatos. Si bien a menudo resulta difícil demostrar que la medida oficial es decisiva en la elección de los trabajadores, es un hecho que el trato que se da a un sindicato en comparación con el que reciben otros puede llegar a poner en peligro este importante derecho de los trabajadores (Recopilación de principios y decisiones del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 252 a 254). En este caso la medida oficial (límite de 10.000 miembros), en opinión del Comité, podría influir de manera indebida en la elección que hacen los trabajadores del sindicato al que desean pertenecer, incluso cuando tienen conocimiento de que el registro federal es sólo una de las posibles soluciones que tienen a su disposición para proteger sus derechos. El Comité ha llegado a esta conclusión teniendo presente qué espera un trabajador al afiliarse a un sindicato, es decir, el mayor apoyo posible. Ha evaluado la importancia del sistema de relaciones de trabajo federal establecido por la ley de relaciones de trabajo y, si bien toma nota de las estadísticas proporcionadas sobre el nivel del registro por estado, considera que una organización de trabajadores que cuente con menos de 10.000 miembros, y que puede invocar la ley de relaciones laborales, debería tener los mismos derechos que un sindicato con ese número de miembros a exigir los beneficios derivados del registro en el sistema federal, así como tener la facultad de aceptar las obligaciones derivadas del registro federal.
9. 261. En este punto cabe preguntarse si las excepciones previstas en la ley federal responden a las reivindicaciones para obtener estos beneficios. El Comité ha tomado en consideración los argumentos del Gobierno según los cuales antes de las enmiendas de 1991 los sindicatos no registrados de acuerdo con el sistema federal podían acceder al sistema federal de conciliación y arbitraje en ciertas circunstancias y según los cuales la denegación de registro y la supresión del registro no son automáticas, y que pueden contrarrestarse demostrando que existen "circunstancias especiales". El Comité observa que el Gobierno subraya el alcance y la flexibilidad de las circunstancias del criterio, pero el Comité no considera que este criterio responda a sus preocupaciones. El Comité considera que las nuevas circunstancias previstas en las enmiendas exigen pruebas demasiado gravosas por parte de los sindicatos, que anteriormente podían solicitar el registro a nivel federal (aunque con sujeción a ciertos requisitos de otro tipo que no fueron considerados incompatibles con la libertad de asociación por parte de los órganos supervisores de la OIT). Los trabajadores, al saber que los sindicatos con menos de 10.000 miembros tendrán que justificar de algún modo que disfruten de los beneficios derivados del registro federal, podrían estar influenciados al elegir el sindicato al que desean pertenecer. Las organizaciones que solicitan el registro o que ya están registradas y cuentan con menos de 10.000 miembros pueden haberse visto forzadas a reaccionar por temor a que se les nieguen esos beneficios.
10. 262. El Comité es consciente del apoyo que ha dado a las enmiendas el órgano sindical supremo de Australia, el Consejo Australiano de Sindicatos. Si la actual política de racionalización está destinada a establecer sindicatos bien organizados y con recursos, los trabajadores que tratan de aunar fuerzas y obtener un apoyo máximo se decidirán de manera espontánea por un sindicato cuyas dimensiones sean grandes; no es necesario que ello esté plasmado en la legislación federal.

Recomendación del Comité

1. 263. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité observa que la introducción en la ley federal de relaciones de trabajo, a instancia del Gobierno, del requisito de afiliación mínima de 10.000 miembros para registrar los sindicatos a nivel federal, podría influir de manera indebida en la libre elección del sindicato al que desearán afiliarse los trabajadores, incluso teniendo en cuenta que el registro federal es sólo una de las posibles soluciones para proteger sus derechos, y
   • b) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que no sea necesario contar con 10.000 miembros, o demostrar que concurren ciertas circunstancias para solicitar el otorgamiento de los beneficios derivados del registro en el sistema federal.