Informe provisional - Informe núm. 277, Marzo 1991

Caso núm. 1553 (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) - Fecha de presentación de la queja:: 16-OCT-90 - Cerrado

1. 448. La queja del Sindicato de Empleados de Correos de Hong Kong (HKUPOE), del Sindicato de Trabajadores de Correos de Hong Kong (HKPWU), de la Asociación de Supervisores de Correos de Hong Kong (HKSPA) y de la Sección de Trabajadores de Correos de la Asociación de Funcionarios Civiles Chinos de Hong Kong (HKCCSA), a los que nos referiremos en adelante como "los querellantes", está incluida en una comunicación fechada el 16 de octubre de 1990. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación fechada el 21 de enero de 1991.
2. 449. El Reino Unido ratificó el Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), en relación con Hong Kong. Declaró aplicables a Hong Kong el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), modificado, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), aplicable sin modificaciones.

A. Alegatos de los querellantes

1. 450. Los querellantes alegan que el Gobierno de Hong Kong ha violado los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151, al aplazar la negociación del convenio colectivo con los cuatro sindicatos de trabajadores de correos que representan a la mayoría de los 4.500 trabajadores de correos de Hong Kong, y al amenazar con el despido a los empleados que intentaban participar en una sentada.
2. 451. En una asamblea celebrada por más de 2.000 trabajadores de correos el 28 de septiembre de 1990, los miembros decidieron realizar una sentada de protesta delante de la Oficina Central de Correos desde las 8 de la mañana hasta el mediodía, con objeto de presionar en favor de sus reivindicaciones (disminución de la semana de trabajo de 48 a 44 horas; elevación en tres puntos del escalón de base en la escala salarial de todas las categorías; mejora de las perspectivas de promoción). Los sindicatos en cuestión habían luchado por estas mejoras desde hace diez años, durante los cuales el Gobierno había usado tácticas dilatorias.
3. 452. Los dirigentes sindicales se reunieron con el Director General de Correos, pero sin resultados concretos. Después de este encuentro, el Director General de Correos les envió una carta, fechada el 12 de octubre de 1990, advirtiendo que sus acciones podían originar la imposición de las sanciones previstas en los Reglamentos de la Función Pública y en el Artículo XVI de las Cartas Patentes. El Artículo XVI de las Cartas Patentes dispone lo siguiente:
   • Según las disposiciones del Artículo XVI A, el Gobernador puede, sometidas las instrucciones que Nos le podamos comunicar en cualquier momento, a través de uno de nuestros Secretarios de Estado Principales, y si existe motivo suficiente, despedir o suspender en el ejercicio de su función a cualquier persona que ejerza cualquier cargo público dentro de la Colonia, o, de acuerdo a lo susodicho, adoptar cualquier otra medida disciplinaria que le parezca necesaria.
   • Es la primera vez que se utilizan las Cartas Patentes para intimidar a los sindicatos que intentan realizar acciones de protesta. Esta amenaza constituye una violación del artículo 8 del Convenio núm. 151, que fue ratificado por el Reino Unido y declarado aplicable a Hong Kong sin modificaciones.
4. 453. El Director General de Correos añadía en su carta que la Comisión Permanente para los Salarios y las Condiciones de Trabajo en la Función Pública estaba revisando las condiciones salariales y de trabajo, y aconsejaba a los sindicatos que esperaran pacientemente a conocer los resultados de la revisión y abandonaran la sentada prevista. Terminaba destacando que el servicio de correos constituye un importante servicio público, y que cualquier trastorno que causara molestias a los usuarios privados y de empresas no sería juzgado con simpatía por el público y los medios de comunicación social, y afectaría a la buena imagen del Departamento y de su personal.
5. 454. Los querellantes afirman además que el Gobierno no ha puesto en funcionamiento ningún mecanismo, ni de conciliación ni de arbitraje, para resolver los conflictos, y que no ha adoptado ninguna medida para promover un pleno desarrollo de la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos, como exige el artículo 7 del Convenio núm. 151. A este respecto, los querellantes exigen que se lleven a cabo las acciones apropiadas contra el Gobierno de Hong Kong.

B. Respuesta del Gobierno

1. 455. El Gobierno declara que los demandantes le han presionado durante cierto tiempo para que aumentara los salarios y redujera las horas de trabajo. Sus reivindicaciones fueron discutidas con la dirección en varias ocasiones y se han remitido a la Comisión Permanente para los Salarios y las Condiciones de Trabajo en la Función Pública, que está realizando una revisión global de las estructuras salariales de todos los funcionarios civiles de Hong Kong. Los resultados de la revisión de la Comisión Permanente fueron hechos públicos a principios de 1991.
2. 456. El 29 de septiembre de 1990, los sindicatos informaron al Director General de Correos que iban a realizar una sentada de cuatro horas el 20 de octubre para acentuar su protesta. En una carta dirigida a los dirigentes de los cuatro sindicatos, fechada el 12 de octubre, el Director General de Correos les instaba a que tuvieran paciencia y abandonaran su acción de protesta. Los sindicatos decidieron entonces no realizar la sentada, pero, en cambio, organizaron una manifestación hasta el edificio del Gobierno el 4 de noviembre.
3. 457. El Gobierno sostiene que se han tomado medidas, adaptadas a las circunstancias de Hong Kong, para promover y estimular el desarrollo de los mecanismos de consulta y negociación voluntaria que permitan determinar las retribuciones y condiciones de trabajo de los funcionarios civiles. Los mecanismos funcionan tanto a los niveles central como departamental. Las cuestiones de carácter general, relacionadas con las retribuciones y las condiciones de trabajo de todos los funcionarios civiles, son negociadas con la Comisión Permanente para los Salarios y las Condiciones de Trabajo en la Función Pública y la Comisión Permanente para la Disciplina del Servicio, los Salarios y las Condiciones de Trabajo. Estas dieron su dictamen independiente e imparcial sobre los asuntos tratados. Al nivel departamental, los comités consultivos oficiales son los organismos en los cuales los funcionarios civiles pueden, bien individualmente o a través de sus sindicatos, discutir con la dirección asuntos de interés mutuo. En lo que atañe a la Oficina de Correos de Hong Kong, el Comité Consultivo Departamental cuenta con más de 20 representantes del personal que se reúnen cada mes con la dirección para tratar de asuntos operativos y de bienestar del personal. De acuerdo con el artículo 8 del Convenio, el Gobierno de Hong Kong sigue la política consistente en solucionar los conflictos con los funcionarios públicos a través del diálogo abierto y sincero entre la dirección y el personal.
4. 458. El Gobierno también rechaza la acusación de que la aplicación de los Reglamentos de la Función Pública y del Artículo XVI de las Cartas Patentes pueda suponer una violación del Convenio núm. 151 de la OIT. En caso de interrupción del servicio, la administración tiene la responsabilidad de invocar los Reglamentos de la Función Pública para asegurar que se mantienen los servicios públicos. Las Cartas Patentes configuran la estructura básica para la administración del territorio. El Artículo XVI regula un poder, que debe ser ejercido por el Gobernador a través del Secretario para la Función Pública, para formar y dirigir a la función pública. No sirve para disuadir acciones de protesta organizadas por los sindicatos.
5. 459. Al describir los últimos acontecimientos, el Gobierno sostiene que, después de la manifestación del 4 de noviembre, el HKPWU y la Sección de Trabajadores de Correos de la HKCCSA informaron al Director General de Correos que sus miembros no harían horas extraordinarias entre el 29 de noviembre y el 1.o de diciembre. El HKUPOE declaró también que sus afiliados se negarían a la realización de horas extraordinarias desde el 29 de noviembre hasta el 6 de diciembre. El Director General de Correos mantuvo varias reuniones con los sindicatos el 28 de noviembre y les explicó una vez más todas las acciones positivas que el Departamento había realizado o estaba realizando en relación con las distintas reivindicaciones formuladas por los sindicatos y de nuevo les pidió que abandonaran sus acciones de protesta. Después de la reunión, el HKUPOE decidió renunciar a cualquier acción de protesta y esperar los resultados de la revisión global llevada a cabo por la Comisión Permanente. Aunque el HKPWU y la Sección de Trabajadores de Correos de la HKCCSA persistieron en su decisión de no hacer horas extraordinarias, precisaron que no habría más acciones de protesta hasta que se conocieran los resultados de la revisión global. La evolución posterior mostró que los procedimientos corrientes para resolver los conflictos y determinar las retribuciones y condiciones laborales están funcionando con eficacia. El Gobierno sostiene, por esta razón, que los alegatos de los sindicatos de trabajadores de correos carecen claramente de fundamento. La dirección de la Oficina de Correos seguirá celebrando regularmente diálogos con los sindicatos sobre las actividades, las retribuciones y las condiciones de trabajo.

C. Conclusiones del Comité

1. 460. La queja, en este caso, plantea dos cuestiones: las observaciones del Director General de Correos sobre las medidas que se pueden adoptar contra los trabajadores que intenten realizar acciones de protesta; y la alegada falta de mecanismos idóneos de negociación colectiva y de resolución de los conflictos en la función pública.
2. 461. En relación con el primer asunto, el Comité considera que el contenido de la carta del Director General de Correos del 12 de octubre de 1990 suponía una amenaza contra los trabajadores que habían expresado su intención de realizar una sentada para presionar al empleador en sus negociaciones. Aunque al parecer no se tomaron medidas administrativas ni disciplinarias de acuerdo con el Reglamento de la Función Pública o el Artículo XVI de las Cartas Patentes, el mero hecho de que se produjera esta amenaza pudo ser un poderoso factor de disuasión para los trabajadores afectados, teniendo en cuenta en particular el enunciado amplio y discrecional del Artículo XVI, que prevé penas severas: "El Gobernador puede... despedir o suspender en el ejercicio de su función a cualquier persona que ejerza cualquier cargo público dentro de la Colonia o... adoptar cualquier otra medida disciplinaria que le parezca necesaria" (énfasis añadido). El Comité considera que el uso dado por el Gobernador a las Cartas Patentes en este caso es contrario a los principios de la libertad sindical.
3. 462. El Comité y los otros órganos directivos de la OIT siempre han reconocido que el derecho a la huelga en sus diferentes formas (incluso la sentada), mientras se ejerce pacíficamente, constituye uno de los medios esenciales a través del cual los trabajadores y sus organizaciones pueden promover y defender sus intereses económicos y sociales (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 362, 363 y 367). De esto se deduce que las restricciones, o incluso las prohibiciones del derecho de huelga, sólo se pueden justificar en un número limitado de situaciones: función pública - los funcionarios públicos son aquellos que actúan en nombre de las autoridades públicas - o trabajadores de servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir aquellos servicios cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (Recopilación, loc. cit., párrafo 387), garantizando, no obstante, a estos trabajadores el acceso a procedimientos adecuados, como la conciliación y el arbitraje, donde las partes interesadas pueden participar en todas las fases y donde las decisiones vinculan a ambas partes y pueden ser ejecutadas entera y rápidamente, para salvaguardar plenamente los intereses de los trabajadores privados de medios esenciales para la defensa de sus intereses laborales.
4. 463. El Director General de Correos, en su carta del 12 de octubre de 1990 dirigida a los dirigentes sindicales, destaca el hecho de que el servicio de correos es un servicio público importante, y que la interrupción del mismo puede causar molestias a los usuarios privados o de empresas y puede deteriorar la buena imagen del Departamento y de su personal. El Comité recuerda a este respecto los comentarios que hizo sobre un caso reciente relacionado con una huelga de correos: "... el Comité no entiende bien cómo los servicios de correos pueden calificarse de servicios esenciales en el sentido estricto del término. Es cierto que las empresas experimentarán problemas y pérdidas durante una huelga de correos, y es posible que incluso tengan que despedir a trabajadores; las empresas que dependen fundamental o exclusivamente del correo - como las de venta por correo - se verán especialmente afectadas por una huelga en el sector. Asimismo, es cierto que algunas personas que dependen del reparto del correo para recibir sus cheques o prestaciones de desempleo, pensiones de jubilación, prestaciones familiares o sociales, sufrirán molestias. No obstante, aun cuando se trate de consecuencias desafortunadas, no puede justificarse una restricción de los derechos fundamentales garantizados por los Convenios núms. 87 y 98, a menos que se llegue a un punto en que pueda ponerse en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población..." (268.o informe caso núm. 1451 (Canadá), párrafo 98).
5. 464. Por consiguiente, el Comité considera que, amenazando con medidas de represalia a los trabajadores que, en aquel momento, habían expresado simplemente su intención de realizar una sentada, en defensa de sus legítimos intereses económicos y sociales, el empleador interfería en el derecho fundamental de los trabajadores a organizar su administración y sus actividades y a formular su programa de acción, en violación del artículo 3 del Convenio núm. 87. El Comité insta al Gobierno a que, en el futuro, evite esta clase de amenazas contra los trabajadores y sus organizaciones que tienen derecho a hacer huelga.
6. 465. En relación con el segundo asunto, a saber, la falta alegada de mecanismos apropiados de negociación colectiva, el Gobierno expone que las retribuciones y condiciones laborales de los funcionarios públicos civiles se negocian con él a nivel central (en la Comisión Permanente para los Salarios y las Condiciones de Trabajo de la Función Pública) y dentro de varios departamentos (en el caso presente, en el Comité Consultivo del Departamento). Por otra parte, los querellantes alegan que el Gobierno no ha utilizado procedimientos de conciliación o arbitraje para resolver el conflicto, ni ha tomado medida alguna para promover el pleno desarrollo de la negociación entre las autoridades y las organizaciones de empleados públicos. En un punto más específico, los querellantes sostienen que, durante los últimos diez años, el Gobierno utilizó tácticas dilatorias en estos asuntos de negociación.
7. 466. El Comité ha recordado la importancia que da al principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, y que la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua (Recopilación, loc. cit., párrafo 590). Además, el artículo 8 del Convenio núm. 151 prevé que la solución de los conflictos debe lograrse "... por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados". Este elemento de la confianza falta aquí claramente, desde el momento en que los demandantes alegan que han buscado mejoras en sus condiciones de trabajo durante diez años, sin resultados.
8. 467. No obstante, el Comité no dispone de todas las informaciones necesarias sobre este aspecto del caso, en relación tanto con el marco legislativo (por ejemplo, la posibilidad de que las disposiciones para la solución de los conflictos sean o no conformes al Convenio núm. 151 y otros convenios sobre la libertad sindical) como con los resultados de las negociaciones de 1990 para los trabajadores de correos (el Gobierno sostiene que el resultado de la revisión global de la Comisión Permanente fue hecho público a principios de 1991, pero el Comité no está informado de la opinión de los sindicatos a este respecto). El Comité pide a ambas partes que proporcionen más información sobre estos dos aspectos del caso.

Recomendación del Comité

1. 468. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité considera que el uso dado por el Gobernador a las Cartas Patentes en este caso es contrario a los principios de la libertad sindical. El Comité estima por otra parte que amenazando con medidas de represalia a los trabajadores que expresaron su intención de realizar acciones de protesta para defender sus legítimos intereses económicos y sociales, el Gobierno puso trabas al derecho de los trabajadores a organizar su administración y sus actividades y a formular su programa de acción, en violación del artículo 3 del Convenio núm. 87. El Comité insta al Gobierno a que, en el futuro, se abstenga de esta clase de amenazas, y
   • b) el Comité ruega a ambas partes que proporcionen más información sobre las disposiciones legales que regulan la solución de los conflictos en el servicio público, y sobre el resultado de la revisión global de las condiciones laborales en la función pública, hecha pública a principios de 1991 por la Comisión Permanente.