Informe definitivo - Informe núm. 284, Noviembre 1992

Caso núm. 1523 (Estados Unidos de América) - Fecha de presentación de la queja:: 05-MAR-90 - Cerrado

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INTRODUCTION
A. Alegatos del querellante
B. Respuesta del Gobierno
C. Conclusiones del Comité
Recomendación del Comité
Z. ANEXO

138. El Sindicato Internacional Unificado de Trabajadores de la Alimentación y el Comercio (UFCW) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de los Estados Unidos en una comunicación de fecha 5 de marzo de 1990. La Federación Americana del Trabajo y Congreso de Organizaciones Sindicales (AFL-CIO) y la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (FIET) apoyaron la queja del UFCW en sendas comunicaciones de fecha 13 de marzo y 9 de abril de 1990. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 19 de octubre de 1990.
139. En su reunión de febrero de 1991, el Comité solicitó al querellante y al Gobierno que enviasen las informaciones complementarias que desearan sobre este caso (véase el 277.o informe, párrafo 9). En respuesta a dicha solicitud, el UCFW envió nuevas comunicaciones a la OIT con fecha 7 de junio y 28 de octubre de 1991, así como 11 y 20 de febrero de 1992. El Gobierno, por su parte, presentó observaciones complementarias mediante sus comunicaciones de fecha 4 de octubre de 1991, 10 de enero y 8 de mayo de 1992, junto con las observaciones del Consejo de Estados Unidos para el Comercio Internacional (USCIB), de fecha 19 de agosto y 16 de septiembre de 1991 y 9 de enero y 4 de mayo de 1992. Según el Gobierno, aunque esos comentarios son independientes de sus propias observaciones, será de utilidad para el Comité examinar todos los puntos de vista sobre el caso; por lo tanto, el Comité debería tener plenamente en cuenta las observaciones del USCIB.
140. Los Estados Unidos no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

141. En su comunicación de 5 de marzo de 1990, el UFCW alega que las leyes laborales estadounidenses y su aplicación no protegen adecuadamente los derechos de los sindicatos y de los trabajadores, incluida la libertad sindical y el derecho de sindicación, contra las prácticas antisindicales de ciertos empleadores. El querellante añade que, aun cuando el Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo (NLRB o "el Consejo") tiene motivos suficientes para considerar que se violan los derechos sindicales, las medidas adoptadas por los cauces legales resultan ser ineficaces. El UFCW estima que los artículos 10, J) y L), de la ley nacional sobre relaciones de trabajo (NLRA) establecen un trato desigual entre sindicatos y empleadores.
142. Esta queja se basa en lo que el UFCW considera como conducta antisindical de Delhaize-Food Lion, una empresa transnacional con sede en Bélgica que explota tiendas de alimentación en los Estados Unidos. Desde 1985, Food Lion ha ampliado sus actividades y explota unas 300 tiendas en los estados de Virginia y Carolina del Norte y del Sur. La estrategia habitual de Food Lion consiste en emprender una guerra comercial de venta de alimentos a precios más bajos para apropiarse del mercado de competidores establecidos, y lo logra pagando salarios y prestaciones bastante inferiores a los que se pagan en la industria de la alimentación de venta al por menor. Como resultado de ello, la estrategia de expansión de Food Lion ha menoscabado los salarios y las prestaciones en esta rama de actividad. Por otra parte, Food Lion no ha creado nuevos empleos; se ha limitado a contratar por un sueldo inferior a algunos de los trabajadores ocupados en los almacenes que arruinó reduciendo sus gastos de mano de obra.
143. El sindicato local 400 del UFCW, que representa a miles de trabajadores del comercio minorista en el Distrito de Columbia y los estados de Maryland y Virginia, reaccionó ante la ofensiva contra las condiciones locales de trabajo llevada a cabo por la empresa Food Lion, organizando piquetes de huelga y repartiendo octavillas, derechos que están garantizados por los artículos 1, 7 y 8, A, 1), de la LNRA (las disposiciones pertinentes de esta ley se incluyen en un anexo al presente documento).
144. El querellante declara que la organización de piquetes con fines de información es legal, con arreglo a una jurisprudencia bien establecida del NLRB. Sin embargo, cuando se organizaron piquetes en las puertas de los almacenes Food Lion, la dirección de la empresa amenazó con detener a los dirigentes sindicales. El NLRB tenía motivos suficientes para llegar a la conclusión de que estas amenazas violaban los artículos 8, A), 1) y 7, de la NLRA puesto que ya había presentado quejas por lo menos en dos casos (Food Lion Inc., Culpepper, Virginia: queja por la que se alega que la Food Lion violó el artículo 8, A), 1), de la NLRA al denegar el acceso del sindicato a los consumidores y amenazar con hacer detener a los trabajadores de los piquetes sindicales; McMahon-Carver Properties, Fredericksburg, Virginia: queja contra el propietario de un centro comercial en el que Food Lion arrendaba locales, por haber negado el acceso del sindicato a los consumidores y amenazar con hacer detener a representantes sindicales). En ambos casos las quejas fueron objeto de un procedimiento oficioso. Food Lion aceptó la fijación de carteles del NLRB en la zona reservada a los trabajadores en sus almacenes de Culpepper y Fredericksburg. (Cuando el NLRB decide presentar una queja contra un empleador por haber violado el artículo 8, A), 1), de la NLRA, la fijación de carteles es el resultado habitual del procedimiento oficioso de solución del caso.) En estos carteles, Food Lion se comprometía a no infringir los derechos sindicales garantizados por el artículo 7. Sin embargo, los carteles también mencionaban claramente que Food Lion no reconocía haber vulnerado de hecho la legislación en el pasado. Ello no impidió que Food Lion la infringiera de nuevo.
145. Antes del mes de diciembre de 1988, el sindicato local 400 del UFCW realizó varios intentos por sindicar a los trabajadores de Food Lion. Los sindicalistas trataron de dirigirse a los trabajadores fuera de los lugares y de las horas de trabajo en 14 tiendas diferentes establecidas en Virginia. En cada ocasión, Food Lion amenazó a los sindicalistas con hacerlos detener. El sindicato local 400 presentó varias quejas ante el NLRB en las que alegaba que Food Lion había violado el artículo 8, A), 1), al dictar una disposición excesivamente restrictiva en materia de propaganda y aplicarla en forma discriminatoria amenazando con hacer detener a sindicalistas ajenos a la empresa "que se limitaron a indicar a la dirección que deseaban informar a los trabajadores sobre el sindicato fuera de los lugares y de las horas de trabajo, y que no se injerían de otra manera en las actividades de la empresa". El NLRB y los tribunales federales han fallado desde hace tiempo que la libertad de comunicación es absolutamente esencial para el libre ejercicio de los derechos sindicales. Para que los trabajadores puedan ejercer plenamente estos derechos, deben tener todas las oportunidades de ser informados imparcialmente de las ventajas e inconvenientes de afiliarse a un sindicato. Según falló el Tribunal Supremo de los Estados Unidos (Central Hardware Company contra NLRB, 407 US 539, 543 (1972)), "los derechos sindicales no son viables de por sí; su eficacia depende en cierta medida de la posibilidad para los trabajadores de enterarse por otros de las ventajas e inconvenientes de la sindicación". Como los responsables sindicales reciben una formación y adquieren una experiencia especiales para exponer a los trabajadores las ventajas que presenta la sindicación, el papel que desempeñan es fundamental para que los trabajadores tengan pleno acceso a la información. El Tribunal Supremo también falló que la NLRA "garantiza también el derecho de los sindicalistas a hablar de sindicación con los trabajadores y el derecho de los trabajadores a hablar de sindicación entre ellos".
146. En lo esencial, el sindicato presentó una queja al NLRB por considerar que eran ilegales las medidas de Food Lion contra la propaganda sindical, ya que prohibían esta actividad a personas ajenas a la empresa a cualquier hora y en cualquier lugar (incluso fuera de las horas y de los lugares de trabajo); sin embargo, el sindicato no disponía de ningún otro medio viable de comunicación. El NLRB decidió, no obstante, que no interpondría un recurso respecto de los incidentes de diciembre de 1988. Basándose en la opinión del asesor jurídico adjunto de su servicio de asesoramiento jurídico del NLRB, con arreglo a la cual el sindicato no había demostrado la inexistencia de otras posibilidades de comunicación, el director de la quinta región del NLRB decidió, el 2 de mayo de 1989, rechazar los alegatos del sindicato. El sindicato impugnó esta decisión ante la oficina del asesor jurídico del NLRB, que desestimó la apelación. En el momento en que el asesor jurídico del NLRB rechaza un recurso contra la decisión de un director regional de desestimar cargos relativos a prácticas de trabajo desleales, no hay posibilidad de revisar el caso: el demandante no dispone de ningún otro medio de recurso ante el NLRB o los tribunales. Al rechazar los alegatos del sindicato local 400 relativos a los sucesos de diciembre de 1988, el NLRB interpretó la ley sobre relaciones de trabajo en un sentido que denegaba la libertad sindical. El NLRB consideró en lo esencial que los sindicalistas no podían hablar con los trabajadores fuera de los almacenes de Food Lion y fuera de las horas de trabajo, aun cuando no hubiera pruebas de que ello entorpeciera el trabajo. En otras palabras, el NLRB denegó el pleno ejercicio de los derechos sindicales previstos en el artículo 7 aun cuando no hubiera pruebas de que se menoscabaran los intereses de los propietarios.
147. Aunque el UFCW estuvo en completo desacuerdo con la decisión del NLRB, trató de explotar todos los medios posibles de comunicación. Por ejemplo, el sindicato local trató de llevar a cabo una campaña de anuncios, aunque poco tiempo atrás (en 1986) todos los anuncios del sindicato local 400 habían sido rechazados por casi todos los periódicos de gran y pequeña difusión a los que habían sido enviados. El sindicato local 400 también fijó un cartel en Harrisonburg, Virginia; el cartel se arrancó inmediatamente y el jefe de la policía local (sheriff) declaró al sindicato que no podía hacer nada contra este acto de vandalismo. En lo que se refiere a los demás medios de comunicación social que el sindicato trató de utilizar, no sólo las estaciones radiofónicas se negaron a difundir anuncios, sino que el sindicato comprobó que como medio de comunicación la radio era ineficaz puesto que no llegaba al público deseado, es decir, los trabajadores de Food Lion. Análogamente, la televisión no podía dedicarse a una audiencia específica y, además, su costo era prohibitivo para el sindicato.
148. El 23 de junio de 1989, representantes del sindicato local 400 visitaron un almacén de Food Lion en Fredericksburg, Virginia. Pidieron al director del almacén que les facilitara un copia del horario de trabajo del día. Querían averiguar a qué hora los empleados terminaban su servicio para poder reunirse con ellos fuera de los lugares de trabajo, método que, según el mismo NLRB, el sindicato no había agotado. El director del almacén rechazó la petición. Durante la misma visita, uno de los representantes del sindicato empezó a hablar con un trabajador que había terminado su servicio en una zona abierta al público fuera del almacén. A los pocos minutos, la policía se presentó en los locales a petición del director del almacén e informó a los representantes del sindicato que tenían que "salir del edificio" porque "molestaban a los clientes". La policía dijo que si los representantes del sindicato no salían inmediatamente, serían detenidos y encarcelados sin auto de detención; añadió que el director del almacén no quería volver a verlos dentro de los locales de Food Lion, incluida la zona de aparcamiento.
149. El sindicato local presentó una queja sobre el incidente (que se designará a continuación como "caso Fredericksburg") y agregó que la empresa había violado el artículo 8, A), 1), de la NLRA. La oficina regional núm. 5 del NLRB consideró que había motivos suficientes para considerar que Food Lion había violado este artículo y presentó una queja. En la decisión emitida el 15 de febrero de 1991 (19 meses después del incidente), el juez de derecho administrativo Leiner dictaminó que Food Lion había incurrido en prácticas de "injerencia, restricción y coacción" con los trabajadores impidiéndoles ejercer con plena libertad su derecho de sindicación en virtud del artículo 7 de la ley y violado, por ende, el artículo 8, A), 1), de la misma... (Estas) prácticas de trabajo desleales... han afectado y afectan el comercio en el sentido del artículo 2, 6) y 7), de la ley. El juez, ordenó que Food Lion Inc. "renunciara a prohibir que representantes del UFCW se comunicaran con los trabajadores... y a pedir que la policía amenazara con detener a estos representantes...; ... así como a incurrir en cualquier práctica directa o indirecta de injerencia, restricción o coacción con el ejercicio de los derechos que garantiza el artículo 7 de la ley...". Food Lion invocó entonces excepciones ante el NLRB, que confirmó las conclusiones del juez Leiner sobre otras bases, a saber, que el empleador había "aplicado con parcialidad en contra del sindicato sus reglas y sus prácticas en materia de incitación". El NLRB también rechazó un arreglo propuesto por Food Lion Inc. por considerar que "no cumplía los fines y objetivos de la ley".
150. Sin embargo, en sus dos primeras observaciones adicionales, el querellante señaló que las decisiones del NLRB no eran ejecutorias; sólo los tribunales federales itinerantes (Federal Circuit Court) podrían declararlas de obligado cumplimiento. El UFCW no tenía entonces idea de si el empleador aplicaría la decisión del NLRB. Los esfuerzos del sindicato en materia de sindicación continuaron siendo frustrados y se siguió violando el derecho de asociación. En efecto, las continuas infracciones de la ley cometidas por Food Lion han paralizado los esfuerzos del sindicato en materia de sindicación; cada vez que los organizadores tratan de comunicarse con los trabajadores de Food Lion, se ven amenazados con ser detenidos. El NLRB y los tribunales federales no han conseguido poner término a esta práctica sistemática.
151. En su tercera observación adicional (11 de febrero de 1992), el UFCW declara que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos emitió recientemente un fallo, en el caso Lechmere Inc. contra NLRB, que tendrá repercusiones extremadamente negativas para los derechos de los trabajadores en materia de libertad sindical en los Estados Unidos. Según el UFCW, el fallo dictado en el caso Lechmere anula todas las recientes decisiones del NLRB que mantenían un cierto equilibrio entre los derechos de sindicación previstos en el artículo 7 de la NLRA y el derecho de propiedad. El Tribunal Supremo ha reconocido, en efecto, la prioridad absoluta de la propiedad privada sobre la libertad sindical en todos los casos en que estén implicados dirigentes sindicales.
152. En su cuarta observación adicional (20 de febrero de 1992), el UFCW hace referencia, en forma harto elaborada, a dos de los argumentos invocados anteriormente, que resume como sigue: a) el hecho de que no haya recurso contra la decisión del asesor jurídico principal del NLRB de rechazar las quejas presentadas por el sindicato contra la prohibición que se le había impuesto de comunicarse con los empleados de Food Lion fuera de los lugares y de las horas de trabajo constituye una violación de la libertad sindical; b) aunque el NLRB haya dictaminado recientemente que Food Lion había violado la NLRA al amenazar con detener a los representantes sindicales que trataban de hablar con los empleados delante de los almacenes, este derecho de acceso limitado ha sido negado de modo irreversible porque el Gobierno no exigió nunca las medidas preliminares adecuadas que habrían permitido evitar tal perjuicio desde el comienzo.
153. En su comunicación inicial, el querellante alega además que la NLRA crea una desigualdad patente entre sindicatos y empleadores porque no les otorga los mismos recursos. Por una parte, el artículo 10, j), dispone que el NLRB está facultado para solicitar un mandamiento judicial a un tribunal federal de distrito en caso de violación de la NLRA por un demandado después de que se haya presentado una queja; esta solución tiene pues un carácter facultativo. En otras palabras, el NLRB podría pedir al tribunal que dicte un mandamiento por el que se obligue a Food Lion a dejar de infringir constantemente la ley; sin embargo, no ha ejercido esta facultad en el presente caso. Por consiguiente, los derechos sindicales de los trabajadores de Food Lion se violan con impunidad y sin posibilidad de recurso. Por otra parte, el artículo 10, l) de la NLRA dispone que cuando se acusa a un sindicato de incurrir en prácticas ilegales y está a punto de presentarse una queja contra él, el NLRB tiene la obligación de solicitar un mandamiento judicial a un tribunal federal. En otras palabras, los empleadores que son víctimas de prácticas de trabajo desleales por parte de un sindicato tienen derecho a que se apliquen las disposiciones imperativas previstas por la NLRA en materia de mandamientos. En cambio, los sindicatos y los trabajadores que son víctimas de prácticas desleales por parte de los empleadores pueden acogerse a un mandamiento pero solamente cuando el NLRB decide solicitarlo. De hecho, no hay igualdad de protección con arreglo a la NLRA en materia de mandamientos. En su comunicación del 13 de marzo de 1990 en apoyo de la queja, la AFL-CIO insiste sobre este aspecto del caso, poniendo de relieve esta desigualdad derivada del propio texto de la legislación laboral de los Estados Unidos; así pues, incluso en casos tan graves como cuando se trata del despido de trabajadores por actividades sindicales, el NLRB no está obligado a solicitar un mandamiento judicial, mientras que sí debe hacerlo con relación a ciertas prácticas de trabajo desleales por parte de los sindicatos.
154. En todas sus comunicaciones, el querellante concluye que los hechos muestran que la protección de la libertad sindical por parte del Gobierno de los Estados Unidos es ineficaz en general y solicita al Comité que haga todo lo posible por que se restablezcan plenamente los derechos sindicales. No se trata de un caso aislado; por el contrario, este caso revela una situación mucho más generalizada y una realidad muy inquietante en los Estados Unidos.

B. Respuesta del Gobierno

155. En su comunicación de 19 de octubre de 1990, el Gobierno declara que sus leyes cumplen en general las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT y que las relaciones de trabajo en los Estados Unidos, en especial en lo que se refiere a este caso, se ajustan a los principios de la libertad sindical de la OIT. El Gobierno insiste en que sus declaraciones no deben interpretarse en el sentido de una aprobación o de una crítica de las acciones de cada una de las partes interesadas. Sólo se refieren a la eficacia de las leyes de los Estados Unidos para proteger la libertad de asociación y los derechos de sindicación de los representantes de los empleadores y de los sindicatos.
156. El Gobierno desglosa la queja en siete alegatos, a saber:
- - la legislación del trabajo estadounidense y su aplicación no protegen eficazmente los sindicatos y los derechos de los trabajadores, incluida la libertad sindical y el derecho de sindicación;
- - aun cuando el NLRB estima que hay motivos suficientes para considerar que hay violación de los derechos sindicales, los recursos legales resultan ineficaces;
- - la fijación de carteles en cumplimiento de arreglos oficiosos de las quejas emitidas por el NLRB, en los que Food Lion se compromete a no violar los derechos de sindicación, no ha tenido efectos duraderos puesto que no ha impedido que Food Lion continúe violando la ley;
- - al rechazar los alegatos del sindicato local 400 sobre los sucesos relacionados con los intentos de sindicación en diciembre de 1988, el NLRB interpretó la NLRA en una forma que deniega la libertad sindical;
- - aunque el NLRB se pronunció a favor de los derechos sindicales en el caso relativo a los intentos de sindicación del 23 de junio de 1989, la presentación de una queja no disuadió a Food Lion de continuar sus violaciones de la ley. Cada vez que sindicalistas tratan de hablar con trabajadores de Food Lion se ven amenazados con ser detenidos, y ni el NLRB ni los tribunales federales han conseguido poner término a estas prácticas que se han vuelto crónicas;
- - el proceso de revisión de un caso de prácticas de trabajo desleales requiere a veces varios años, lo cual puede obstaculizar el curso de la justicia, y
- - el artículo 10 de la NLRA, que dispone la emisión de mandamientos judiciales en ciertos casos para prevenir nuevas violaciones de la NLRA después de que se haya presentado una queja, establece una desigualdad flagrante, ya que los empleadores acusados de violar la NLRA pueden ser objeto de un mandamiento, mientras que estos obligatoriamente deben dictarse en los casos en que se acusa a un sindicato de infringir la NLRA.
157. En lo que se refiere al primer alegato, el Gobierno declara que la legislación del trabajo estadounidense protege adecuadamente los derechos de los sindicatos y de los trabajadores, incluidas la libertad sindical y el derecho de sindicación. Estas garantías se consagran en la primera enmienda a la Constitución de los Estados Unidos, con arreglo a la cual "el Congreso no promulgará leyes... que limiten la libertad de palabra... o el derecho de las personas a reunirse pacíficamente...". La primera enmienda establece así el derecho de afiliación a sindicatos u otras organizaciones con fines comerciales o lucrativos. Por otra parte, la NLRA contiene varias disposiciones a ese efecto, a saber, los artículos 1, 7, 8, a), 1) y 10.
158. El Comité de Libertad Sindical observó en los casos núms. 1437 y 1467 que la NLRA contiene diversas garantías de procedimiento para la presentación y vista de los cargos formulados por prácticas de trabajo desleales. En el presente caso, como en otros anteriores, el hecho de que el sindicato querellante continúe recurriendo a estos procedimientos previstos por la ley indica "que el sistema goza de cierta confianza por parte de las organizaciones de trabajadores interesadas" (262.o informe del Comité de Libertad Sindical, párrafo 222). En el único caso mencionado por el UFCW sobre el cual se pronunció una decisión definitiva, el fallo dictado fue favorable al UFCW. Por consiguiente, el UFCW no puede demostrar que los Estados Unidos menoscaban ninguno de los derechos que se derivan de la libertad sindical o que las leyes estadounidenses sobre el trabajo no protegen el derecho de sindicación.
159. En lo que se refiere al segundo alegato, el Gobierno estima que los recursos jurídicos que ofrece la NLRA son eficaces para remediar los casos de violación de los derechos sindicales. En virtud del artículo 10, c), el NLRB está facultado, cuando llega a la conclusión de que hay práctica de trabajo desleal, para "emitir y aplicar a la persona responsable una orden por la que se exige que esta persona abandone esta práctica de trabajo desleal y renuncie a ella, y para adoptar medidas positivas como la reintegración de trabajadores con o sin el pago de atrasos salariales con arreglo a la NLRA". El artículo 10, e), faculta al NLRB para pedir al Tribunal de Apelación de los Estados Unidos el cumplimiento de sus decisiones relativas a una práctica de trabajo desleal, y esta aplicación puede incluir mandamientos temporales o interdictos ("temporary relief or restraining order"). Por otra parte, con arreglo al artículo 10, j), el NLRB está facultado para pedir a los tribunales de distrito de los Estados Unidos que dicten un mandamiento judicial temporal o un interdicto cuando presenta una queja en la que se acusa a una persona de prácticas indebidas de trabajo desleales. Por consiguiente, el NLRB dispone de amplios poderes de reparación que le permiten adoptar las medidas que estima necesarias para dar efecto a los principios establecidos por la NLRA. El UFCW no menciona en su alegato ningún caso concreto en que los recursos previstos por el NLRB no hayan sido suficientes para remediar casos de violación de los derechos sindicales.
160. En lo que se refiere al tercer alegato, es decir, que la fijación de carteles (en los que Food Lion se comprometía a no vulnerar los derechos sindicales) no disuadió a la empresa de continuar infringiendo la ley, el Gobierno declara que es difícil responder porque la queja se formula en términos muy generales y se acompaña con pocas pruebas. En especial, el UFCW no dice que Food Lion haya violado alguna de las cláusulas del acuerdo oficioso concertado respecto del almacén situado en Culpepper (Virginia), por ejemplo oponiéndose a los esfuerzos del sindicato local 400 UFCW por organizar piquetes y repartir octavillas informativas en el almacén.
161. El NLRB llegó a la conclusión de que los sucesos mencionados por el UFCW respecto de este alegato no justificaban una queja. Ello significa que no había motivos válidos para demostrar que Food Lion infringía la NLRA. Por otra parte, los primeros incidentes objeto del litigio que fue resuelto en forma oficiosa se relacionaban con actividades muy diversas llevadas a cabo en otros lugares. Los incidentes más recientes se registraron en otros almacenes y se debieron a intentos de organización por parte del UFCW y no a actividades de información como en el caso de los primeros incidentes. No puede esperarse pues que la solución impuesta como consecuencia de los primeros incidentes resuelva necesariamente por completo un caso relativo a actividades de índole diferente llevadas a cabo en momentos y lugares también diferentes.
162. En su cuarto alegato, el UFCW sostiene que al negarse a presentar quejas cuando sindicalistas se vieron amenazados con ser detenidos por tratar de hablar con trabajadores de Food Lion fuera de los lugares y de las horas de trabajo, el NLRB interpretó la NLRA en una forma que deniega la libertad sindical. El Gobierno responde que al negarse a presentar quejas en estos casos, el director regional del NLRB estimó que los lugares ajenos a los de trabajo en los que trataban de actuar los representantes del sindicato no eran lugares públicos, y que el UFCW trataba de ejercer sus derechos sindicales en lugares en que imperan los derechos de propiedad de Food Lion. El director regional también estimó que el UFCW no había demostrado que los representantes del sindicato no tenían a su alcance otros medios de comunicación con los trabajadores. La oficina del asesor jurídico general del NLRB confirmó esta opinión. Para llegar a esta conclusión, el NLRB estudió minuciosamente los derechos y oportunidades del UFCW respecto de las actividades sindicales previstas en los Convenios núms. 87 y 98.
163. El UFCW alega luego que, aunque el NLRB defendió los derechos sindicales al presentar una queja sobre el incidente ocurrido el 23 de junio de 1989 en Fredericksburg (Virginia), ello no ha impedido que Food Lion continúe violando la legislación; se alega además en la reclamación que el NLRB y los tribunales federales no han impedido la práctica de Food Lion de amenazar a los sindicalistas con ser detenidos cuando tratan de hablar con trabajadores de Food Lion. El Gobierno responde que este quinto alegato se acompaña con pocas pruebas. Por ejemplo, el UFCW alega que Food Lion recurrió a las mismas prácticas ilegales en su almacén de Quiocassin, en Richmond, Virginia. Por otra parte, en la declaración según la cual los sindicalistas del UFCW se ven habitualmente amenazados con ser detenidos tampoco se indica si las circunstancias fueron las mismas en todos los casos y si se presentaron reclamaciones al NLRB. Este último dispone de amplias facultades y puede dictar una orden que abarque todos los establecimientos de un empleador. Sin embargo, no puede esperarse que el NLRB examine y resuelva todos los casos de prácticas de trabajo desleales si no puede evaluarlos con base en una queja formal.
164. Contrariamente a lo que se dice en el sexto alegato formulado por el UFCW, el procedimiento de revisión de los casos de prácticas de trabajo desleales se lleva a cabo dentro de plazos razonables y es muy raro que la justicia no triunfe como resultado del mismo. El Gobierno comprende que, como principio general del derecho de sindicación, la legislación nacional debería establecer procedimientos de apelación ante tribunales de justicia o tribunales independientes: las leyes de los Estados Unidos establecen este procedimiento de apelación. Uno de los objetivos principales del sistema judicial de los Estados Unidos es resolver rápidamente los casos. Por consiguiente, los procedimientos de apelación han de incoarse dentro de un plazo limitado después del cual prescriben, salvo en contadas excepciones.
165. En el ejercicio financiero 1988, el más reciente para el cual hay estadísticas, se sometieron al NLRB 31.453 reclamaciones relativas a prácticas de trabajo desleales (Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo, informe anual núm. 53). Más del 90 por ciento de estos casos se resolvieron en un lapso medio de 40 días, sin litigación formal. En los casos que dieron lugar a reclamaciones, el tiempo medio transcurrido entre su presentación y su aceptación fue de 46 días. El período de tiempo que requiere la solución de los casos en que se publica una queja varía considerablemente, según las circunstancias particulares del caso, la complejidad de los asuntos que deben ser resueltos y el nivel en que se interpone el recurso. Los casos, en su gran mayoría, se resuelven dentro de un plazo razonable. Hay algunas excepciones: por ejemplo, en octubre de 1990, había cerca de 27 casos pendientes de solución en el NLRB desde hacía más de dos años. Sin embargo, estos casos son muy excepcionales y el NLRB ha adoptado medidas para modificar su procedimiento de examen con el fin de resolverlos. Sin referencia a un caso concreto en que el proceso de revisión fuera demasiado extenso, no es posible responder al alegato del UFCW. Sólo puede reiterarse que el objetivo de la legislación estadounidense es garantizar, con arreglo a un procedimiento conforme a las reglas del derecho, una solución rápida de todos los casos.
166. Finalmente, en lo que se refiere al alegato de que hay una desigualdad patente en la NLRA entre las solicitudes de mandamientos que pueden presentarse contra los empleadores y las que debe presentar el NLRB contra un sindicato, el Gobierno estima que un examen más completo y detallado de los antecedentes y objetivos de estas disposiciones muestra que éstas se fundamentan en una base razonada y que el Congreso se esfuerza por igualar la influencia de cada una de las partes.
167. Según el artículo 10, 1), de la NLRA, el NLRB ha de solicitar un mandamiento judicial si llega a la conclusión de que hay motivos suficientes para considerar que está fundada la acusación de prácticas de trabajo desleales (en virtud de los artículos 4), A), B) o C); 8, e); 8, b) u 8 b), 7)) y que debería darse curso a la queja. Estas disposiciones tratan de las huelgas y de los piquetes de solidaridad, los acuerdos sobre boicoteo y los piquetes organizados con fines de reconocimiento sindical. De ello se infiere que el Congreso sólo autoriza órdenes temporales e interdictos en situaciones en que prácticas consideradas como desleales podrían causar a los empleadores daños considerables en un mínimo de tiempo. Esta disposición tiene por objeto impedir que actividades ilegales permitan llegar a los resultados deseados antes de que pueda concluirse el procedimiento administrativo, lo cual haría perder su eficacia a los recursos administrativos. Es inexacta la declaración del UFCW con arreglo a la cual "los empleadores expuestos a prácticas de trabajo desleales por parte de los sindicatos tienen el estricto derecho de acogerse a las disposiciones imperativas de la NLRA relativas a los mandamientos judiciales". Las órdenes ejecutorias previstas en el artículo 10, 1), sólo se autorizan en un número muy limitado de prácticas de trabajo desleales que se especifican en el artículo 10, 1), a saber, aquellas prácticas de trabajo desleales cuyos efectos se consideran tan destructores que, de no eliminarse rápidamente, podrían amenazar la existencia de una empresa o incluso de toda una rama de la economía y causar daños irreparables, tanto para los empleadores como para los trabajadores. En la inmensa mayoría de los casos en que se comprueba una práctica de trabajo desleal por parte de un sindicato, no se dictan mandamientos. Por ejemplo, en el año 1988, se interpusieron 9.111 recursos por prácticas de trabajo desleales de los sindicatos con arreglo al artículo 8, b). Sólo 52 de estas reclamaciones (alrededor del 0,05 por ciento) condujeron a una solicitud de que se dictase un mandamiento y solamente se aceptaron 14 solicitudes de esta naturaleza (alrededor del 0,015 por ciento) (véase el informe núm. 88 del NLRB, págs. 189, 245).
168. En una comunicación de fecha 4 de octubre de 1991, el Gobierno presentó observaciones adicionales, incluido un anexo en el que se describe en detalle la evolución de la jurisprudencia de los Estados Unidos respecto del acceso de los sindicatos a los trabajadores. Cuando se trata de considerar el derecho de los representantes sindicales no asalariados de comunicarse libremente con los trabajadores en un lugar propiedad del empleador, el NLRB tiene presentes los derechos de los trabajadores y los derechos del empleador con respecto a la propiedad privada, y se informa acerca de la existencia de otros medios de comunicación viables. El Gobierno cita ejemplos de los derechos protegidos por el artículo 7 de la NLRA: constituir o tratar de constituir un sindicato entre los trabajadores de una empresa; afiliarse a un sindicato independientemente de si éste ha sido reconocido por el empleador; ayudar a un sindicato a organizar a los trabajadores de un empleador; declararse en huelga para conseguir mejores condiciones de trabajo; abstenerse de participar en actividades sindicales. El NLRB y el asesor jurídico general son quienes velan principalmente por el respeto de estos derechos a través de 52 oficinas regionales y locales. El NLRB interpreta las disposiciones de la NLRA caso por caso con base en los precedentes. Su jurisprudencia puede ser modificada por los órganos del sistema judicial, a saber, los tribunales itinerantes de apelación y el Tribunal Supremo. Cada caso entraña a menudo problemas complejos de derecho y de hecho. No hay una fórmula precisa que determine de manera inmutable los derechos de las partes sino más bien un acervo cambiante de jurisprudencia basada en las decisiones del NLRB, de los tribunales de apelación y del Tribunal Supremo.
169. La evolución de la jurisprudencia relativa al acceso de representantes sindicales no asalariados a los trabajadores de una empresa en locales del empleador (es decir, el problema principal que se plantea en las quejas del UFCW relativas al incidente de Fredericksburg) se describe en detalle en el anexo a las observaciones adicionales del Gobierno. En resumen, para determinar el alcance del derecho de los dirigentes sindicales a comunicarse con los trabajadores, los tribunales examinan, por un lado, los derechos de los trabajadores que garantiza el artículo 7 y por otro, y los derechos del empleador en calidad de propietario. Cuando existe a la vez un derecho legítimo de propiedad equivalente al derecho garantizado por el artículo 7, el juez debe examinar si hay otros medios de comunicación alternativos que no menoscaben el derecho de propiedad. Cuando no hay intereses de propiedad, un empleador no puede negar a los sindicalistas el libre acceso. Cuando no existen medios de comunicación alternativos aceptables, el empleador debe renunciar, en general, a hacer prevalecer sus derechos de propietario y permitir el acceso a su explotación. Aun cuando hay intereses legítimos de propiedad y medios de comunicación alternativos aceptables, la denegación del acceso a los locales de un empleador puede ser considerada ilícita cuando hay desigualdad en el trato de los dirigentes sindicales y de otras personas que realizan actividades análogas. En este caso, el juez administrativo y el Consejo tomaron en cuenta todos estos factores, por lo cual se llegó a la conclusión de que la denegación por Food Lion del acceso a áreas adyacentes a sus almacenes en Fredericksburg, Virginia, constituía una infracción de las disposiciones de la NLRA.
170. El Gobierno aduce que la legislación de los Estados Unidos establece procedimientos para reparar las violaciones de los derechos en materia de libertad sindical, y que vela por que estos procedimientos sean equitativos y eficaces para todas las partes interesadas. Describe en detalle la estructura del NLRB, el procedimiento de examen de las reclamaciones y de los casos de prácticas de trabajo desleales, los recursos relativos a la libertad sindical y las condiciones reguladoras de las solicitudes de mantenimiento. Se trata de un procedimiento contradictorio que ofrece a todas las partes un foro abierto, la oportunidad de citar testigos, depositar pruebas, presentar argumentos y escritos y, en último caso, pedir un examen judicial independiente.
171. El Gobierno explica, además, que el UFCW ha utilizado y continúa utilizando la legislación y los procedimientos en vigor para resolver las reclamaciones contra la violación de la libertad sindical. Ha ganado respecto de algunas de sus quejas y perdido en otras. Sin embargo, los alegatos del UFCW no consiguen de ninguna manera demostrar un fallo sistemático en la legislación y los procedimientos de los Estados Unidos para proteger la libertad sindical:
- - se llegó a un acuerdo sobre los alegatos formulados por el UFCW acerca de los incidentes acaecidos en los locales en Culpepper (Virginia), en relación con los piquetes de información y las actividades de distribución de octavillas. El UFCW no ha presentado pruebas de que Food Lion haya violado las cláusulas del acuerdo;
- - los 14 alegatos de prácticas de trabajo desleales relativos a diversos establecimientos de Virginia (y los alegatos relativos a la violación del artículo 8, A), 1) de la NLRA) fueron desestimados por el director regional del NLRB y por el asesor jurídico general del mismo organismo;
- - en febrero de 1990, el UFCW retiró las tres quejas que había presentado en octubre de 1989 contra Food Lion con relación al acceso a tres locales en Virginia, y
- - los dos alegatos restantes presentados por el UFCW (relativos al caso de Fredericksburg) se resolvieron a favor del querellante, como se explica en el párrafo que sigue.
172. El sindicato local 400 del UFCW presentó quejas contra Food Lion en julio y octubre de 1989, en las que alegaba que esta empresa había violado sus derechos en virtud de la NLRA en dos establecimientos de Fredericksburg (al denegar a representantes del sindicato un acceso razonable para comunicarse con los trabajadores, amenazar con detener a los representantes del sindicato y expulsarlos de los locales del empleador con ayuda de la policía local). El NLRB presentó quejas formales y las consolidó en marzo de 1990 sin que fuera posible llegar a un acuerdo. El juez de derecho administrativo Zenkel celebró audiencias los días 26 y 27 de marzo y 2, 4 y 29 de mayo de 1990; se presentaron dos escritos después de las audiencias en julio de 1990. Desgraciadamente el juez Zenkel falleció antes de haber tomado una decisión; por consentimiento mutuo, el caso se sometió en noviembre de 1990 al juez de derecho administrativo Leiner, que publicó su decisión el 15 de febrero de 1991. El juez Leiner llegó a la conclusión de que Food Lion había violado el artículo 8, a) 1) de la NLRA; consideró que Food Lion no había conseguido demostrar que tenía un derecho de propiedad exclusiva sobre las zonas adyacentes a sus almacenes y que, por consiguiente, no podía denegar su acceso a representantes del UFCW. En marzo de 1991, Food Lion apeló contra la decisión del juez y, el 27 de agosto de 1991, el NLRB confirmó la decisión del juez Leiner, aunque basándose en consideraciones diferentes, a saber, que la acción del empleador constituía "un trato discriminatorio y contrario a la ley". El NLRB adoptó la orden del juez Leiner modificada para reflejar el carácter discriminatorio de las violaciones.
173. En esas circunstancias, era razonable el período de dos años necesario para resolver el caso; se hicieron varios intentos con miras a llegar a una solución, se precisaron cinco días de audiencia y las partes presentaron escritos muy completos. Ni los hechos ni el derecho eran claros; se ofreció a las partes igualdad de oportunidades para presentar sus argumentos y testimonios, y cada una de ellas tuvo la misma oportunidad de apelación en caso de disentir con la decisión del juez administrativo o del Consejo. Este caso demuestra la medida en que la legislación de los Estados Unidos y su aplicación en la práctica protegen eficazmente los derechos de los trabajadores, los empleadores y los sindicatos, tanto en cuanto al fondo como en cuanto a la forma. Es un sistema sólido e imparcial concebido a la vez para funcionar y resolver los conflictos rápida, eficaz e imparcialmente.
174. Contrariamente a lo que alega el UFCW en sus observaciones adicionales, Food Lion aceptó cumplir voluntariamente las decisiones del Consejo de 27 de agosto de 1991, y no fue necesario utilizar el procedimiento ejecutorio de la NLRA. El 9 de diciembre de 1991, Food Lion firmó la siguiente advertencia a los trabajadores, de conformidad con la decisión del Consejo:
- "El Consejo Nacional de Relaciones de Trabajo ha llegado a la conclusión de que violábamos la ley nacional sobre relaciones de trabajo (NLRA) y nos ha ordenado que fijemos un cartel con esta advertencia y cumplamos su contenido. El artículo 7 de la ley concede a los trabajadores los derechos siguientes: organizarse; constituir sindicatos, afiliarse a los mismos o ayudarlos a negociar colectivamente por conducto de representantes de su elección; participar en actividades mancomunadas con fines de asistencia y protección mutuas, y decidir no participar en cualesquiera de estas actividades concertadas que se protegen.
- NO PROHIBIREMOS con carácter discriminatorio que representantes del sindicato local 400 del UFCW, afiliado a la AFL-CIO, hablen con nuestros empleados en las aceras, calzadas y zonas de aparcamiento situadas enfrente o alrededor de nuestros almacenes en los centros comerciales de Breezewood y Chancellor, sitos en Fredericksburg, Virginia, ni amenazaremos a los representantes del sindicato con motivo de su presencia en las aceras, calzadas o zonas de aparcamiento adyacentes para hablar con nuestros empleados.
- NO RECURRIREMOS a ninguna práctica de injerencia, limitación o coerción en el ejercicio de sus derechos que garantiza el artículo 7 de la ley."
175. Por otra parte, de conformidad con la orden del Consejo, Food Lion colocó carteles con esta advertencia en los almacenes de Fredericksburg, donde permanecieron fijados 60 días, hasta comienzos de febrero de 1992. Food Lion ha cumplido ahora con la orden del Consejo. Como se ha dicho antes, este caso y su solución demuestran que la legislación del trabajo y la práctica en los Estados Unidos protegen los principios de la libertad sindical y del derecho de sindicación.
176. En lo que se refiere a la supuesta desigualdad en las disposiciones en materia de mandamientos judiciales de la NLRA, el Gobierno señala que, en el caso de Fredericksburg, el UFCW no pidió que el NLRB solicitara un mandamiento al tribunal federal de distrito; sólo pidió como reparación "un mandamiento que obligara a Food Lion a renunciar a prohibir a los representantes del sindicato local 400 que se comunicaran con los trabajadores en las aceras fuera de los almacenes y que garantizara el acceso de los sindicalistas a las aceras para comunicarse con los empleados de Food Lion". Esto es lo que ordenó en sustancia el juez administrativo. Análogamente, en su escrito de 12 de abril de 1991 al Consejo, el UFCW pidió que este último confirmara la decisión del juez administrativo y declaró que "es evidente que la solución impuesta por el juez Leiner es correcta y se ajusta plenamente a anteriores sentencias análogas...". Con la modificación antes mencionada para reflejar el carácter discriminatorio de la violación, el Consejo confirmó la decisión del juez administrativo. Por consiguiente, el UFCW ha conseguido la reparación que pedía y ha indicado que era "correcta"; por tanto, carece de bases para declarar que la legislación y la práctica son inadecuadas en los Estados Unidos.
177. Aunque la llamada "desigualdad" para conseguir un mandamiento judicial que invoca el UFCW no sea realmente un elemento del presente caso, el Gobierno quiere reiterar que existen razones válidas para establecer una distinción entre mandamientos "ejecutorios" y órdenes "facultativas". Los mandamientos "ejecutorios" previstos en virtud del artículo 10, 1), de la NLRA sólo pueden conseguirse en un número limitado de casos de prácticas de trabajo desleales, a saber, casos de huelgas y piquetes de solidaridad, acuerdos de boicoteo y piquetes con objeto de lograr el reconocimiento de un sindicato. Estos casos entrañan daños causados a terceros neutrales. La reparación se ha previsto para impedir que se causen daños irreparables a estos terceros, y no menoscaba el equilibrio que establece la ley entre los intereses de los empleadores y los de los trabajadores y sus representantes.
178. El hecho de que los mandamientos previstos en el artículo 10, 1), de la NLRA suelan denominarse "ejecutorios" no significa que se conceden automáticamente a la parte que invoca una violación de los artículos 8, b), 4), A), B), o C) o del artículo 8, e), de la NLRA. El término "ejecutorio" sólo significa que cuando un director regional del NLRB considera que hay motivos suficientes para tener la convicción de que la acusación está fundada ha de presentarse una petición de mandamiento al tribunal de distrito de los Estados Unidos en nombre del Consejo. El mandamiento sólo se dicta cuando pueden demostrarse motivos suficientes ante el tribunal de distrito y cuando el tribunal considera que esta reparación es legítima y adecuada.
179. La finalidad de los mandamientos temporales previstos en los artículos 10, j) y 10, l) es garantizar la facultad de intervención del Consejo permitiendo que se mantenga igual la situación hasta la decisión definitiva del Consejo. Al definir las razones que justifican los artículos 10, j) y 10, l), el informe del Senado de los Estados Unidos pone de relieve los largos plazos que pueden transcurrir hasta que el Consejo pronuncie su sentencia y a la necesidad de eliminar todo obstáculo para permitir la libertad del comercio y favorecer el libre desarrollo de la negociación colectiva en sesión privada. El Congreso, por su parte, determinó que "el Consejo, actuando en interés del público y no con el fin de defender derechos exclusivamente privados, puede pedir que se pronuncie un mandamiento en todos los casos de prácticas de trabajo desleales y recurrir también a esta medida en caso de huelgas o boicoteos definidos como prácticas de trabajo desleales". Al adoptar el artículo 10, l), el Congreso se proponía esencialmente proteger contra los daños que los boicoteos de solidaridad pueden causar a personas inocentes.
180. El Consejo solicita que se dicte un mandamiento en virtud del artículo 10, j), en diversas situaciones en que estima que los derechos de los trabajadores se ven gravemente amenazados. Pide estos mandamientos en los casos en que "el efecto de las prácticas de trabajo desleales es considerable, el interés público se ve gravemente afectado, hay injerencia en la actividad del Consejo o cuando constituyen un último recurso en circunstancias en que las facultades del Consejo habrían sido claramente insuficientes y la práctica desleal es flagrante". Las limitaciones establecidas reflejan claramente la voluntad del Congreso de los Estados Unidos de impedir que se causen daños irreparables a personas inocentes, ya sean trabajadores o empleadores. Sin embargo, en los casos en que existe la posibilidad de causar daños irreparables a los derechos de los trabajadores, el NLRB puede pedir y pide que se dicten mandamientos en virtud del artículo 10, j).
181. En su tercera observación adicional (8 de mayo de 1992), el Gobierno destaca que los últimos argumentos del UFCW no plantean ningún elemento nuevo, ni de hecho ni de derecho. Responde, no obstante, de manera detallada a esos comentarios, relacionándolos con sus propias observaciones anteriores, resumidas más arriba. En cuanto a los comentarios del querellante sobre el fallo en el caso Lechmere, el Gobierno hace notar que Food Lion no era parte en ese caso, que no tiene de todos modos repercusión alguna en las quejas relativas a las prácticas de trabajo desleales presentadas por el UFCW contra Food Lion.
182. El Gobierno concluye que el UFCW no ha demostrado que la legislación y los procedimientos aplicados en los Estados Unidos permitan violaciones repetidas de los derechos sindicales ni que los trabajadores o las organizaciones sindicales tengan serios motivos para desconfiar del sistema. El único caso que no había sido resuelto por el Consejo cuando el UFCW presentó su queja en marzo de 1990 se resolvió favorablemente para este último en agosto de 1991. Por otra parte, en diciembre de 1991 Food Lion acató voluntariamente la decisión del NLRB. Eso demuestra que la legislación de los Estados Unidos protege los derechos de los trabajadores en materia de libertad sindical. El UFCW ha utilizado plenamente la legislación y la práctica de los Estados Unidos en la defensa de su caso y éste ha sido resuelto expeditamente, habida cuenta de las cuestiones planteadas y de la necesidad de ofrecer a todas las partes los mismos medios de recurso. Contrariamente a lo que afirma el UFCW este caso demuestra que la legislación y los procedimientos aplicados en los Estados Unidos son suficientes para proteger los derechos de los trabajadores en materia de libertad sindical.
183. La legislación del trabajo de los Estados Unidos y sus modalidades de aplicación han demostrado ser eficaces durante más de 50 años para garantizar una solución equitativa, imparcial, rápida y efectiva en casi un millón de casos de prácticas de trabajo desleales. El hecho de que al UFCW no le satisfaga la solución de todas las reclamaciones que ha presentado en relación con su intento de organizar a los trabajadores de Food Lion en Virginia no demuestra ningún defecto del sistema.
184. En su comunicación de 19 de agosto de 1991, el Consejo de Estados Unidos para el Comercio Internacional (USCIB) declara que, aunque la presente queja sea la cuarta presentada contra el Gobierno de los Estados Unidos, ello no significa que el sistema establecido no sea capaz de atender los casos de maniobras antisindicales y de prácticas de trabajo desleales. En un país de la dimensión de los Estados Unidos, se presentan cada año 20.000 reclamaciones por prácticas de trabajo desleales de los empleadores. El hecho de que cuatro sindicatos diferentes, impulsados por razones políticas y como parte de una campaña mancomunada, hayan presentado cuatro quejas al Comité de Libertad Sindical en comparación con las 80.000 acusaciones de prácticas de trabajo desleales presentadas durante el mismo período, o sea el 0,0005 por ciento de todas las acusaciones, no constituye una base para llegar a la conclusión de que los procedimientos del NLRB dejan que desear.
185. Todos los alegatos relativos a prácticas de trabajo desleales mencionados en el presente caso se han resuelto hasta la fecha, es decir, que han sido ya sea desestimados o aceptados en cuanto al fondo, retirados por el sindicato o resueltos favorablemente para este último. Por consiguiente, no hay bases en este caso para llegar a la conclusión de que los recursos previstos contra las prácticas de trabajo desleales son ineficaces. Aunque la presentación de una reclamación al NLRB no significa que el empleador haya incurrido de hecho en una práctica de trabajo desleal, cada año este organismo llega expeditamente a la conclusión de que centenares de empleadores incurren en prácticas de trabajo desleales y se condena a estos infractores a pagar más de 34 millones de dólares por concepto de salarios pendientes de pago como consecuencia de haber violado la ley. Más del 90 por ciento de todas estas reclamaciones se examinan dentro de un plazo de 40 días, o menos.
186. Por otra parte, como ningún mandamiento ha sido solicitado por una de las partes o emitido por el NLRB en este caso, no hay bases para que el Comité se pronuncie sobre la eficacia de los artículos 10, j) y 10, l), relativos a los mandamientos. De hecho, de las 9.111 reclamaciones por prácticas de trabajo desleales presentadas contra sindicatos en 1988, sólo 52 justificaron un mandamiento contra un sindicato con arreglo al artículo 10, l), o sea el 0,5 por ciento de todas las reclamaciones presentadas contra sindicatos. Estos mandamientos se emiten por prácticas sindicales tales como actos de violencia que, en caso de no prohibirse rápidamente, podrían amenazar la existencia de una empresa o incluso de toda una rama de actividad económica y causar daños irreparables en detrimento tanto de los empleadores como de los trabajadores. Con arreglo al artículo 10, j), un sindicato puede solicitar que se dicte un mandamiento contra un empleador cuando estima que se ha violado su derecho a la libertad de asociación. En 1988, el NLRB presentó 24 solicitudes de mandamientos de esta naturaleza contra empleadores.
187. En su comunicación de 16 de septiembre de 1991, el USCIB declara que la decisión adoptada por el NLRB el 27 de agosto de 1991 demuestra claramente que cuando los hechos justifican una reclamación por prácticas indebidas de trabajo basada en pruebas fehacientes, los recursos que la ley ofrece funcionan eficazmente. Por consiguiente, este caso demuestra la eficiencia de las medidas de reparación que establece la NLRA contra quienes incurren en prácticas de trabajo desleales. En esas circunstancias, no hay bases que justifiquen reconsiderar el sistema de recursos instituido por la legislación de los Estados Unidos para estos efectos. Este reexamen conduciría a una reforma de la legislación del trabajo de los Estados Unidos y alteraría el firme equilibrio entre los derechos de los empleadores, de los sindicatos y de los trabajadores que existe en los Estados Unidos desde 1947.
188. En su comunicación de 9 de enero de 1992, el Consejo de Estados Unidos para el Comercio Internacional (USCIB) reitera que Food Lion acató la decisión del NLRB y ello demuestra que los procedimientos y los recursos previstos en la NLRA son eficaces. Existen, además razones para dudar de la buena fe del querellante cuando afirma que su propósito es organizar a los trabajadores de Food Lion. Basándose en varios documentos (otros litigios entre Food Lion y el UFCW; artículos de diario reunidos y publicados por el UFCW en forma de impreso; boletín interno del UFCW; una carta del UFCW en la que pide a los trabajadores que formulen reclamaciones contra Food Lion por violación de la legislación sobre el salario por horas), el USCIB sostiene que el UFCW nunca trató de organizar a los trabajadores de Food Lion de conformidad con la legislación de los Estados Unidos. Ello suscita graves dudas sobre la validez de la queja presentada al Comité y constituye, cuando menos, un abuso en cuanto a los mecanismos de control de la OIT.
189. En su comunicación del 4 de mayo de 1992, el USCIB reafirma algunos de sus argumentos anteriores, resumidos más arriba, y hace un análisis detallado del fallo pronunciado en el caso Lechmere y de su importancia para la libertad sindical y el derecho de sindicación en los Estados Unidos. Asimismo, destaca que la empresa Food Lion no estaba implicada en ese caso, en el cual por otra parte, no se pone en tela de juicio la cuestión jurídica planteada en la única queja fundada de práctica desleal de trabajo que formuló el UFCW contra dicha empresa. En cuanto al fondo, el fallo pronunciado en el caso Lechmere no hace sino reafirmar una decisión unánime pronunciada por el Tribunal Supremo en 1956 (NLRB c. Babcock & Wilcox), a la cual el NLRB no se había atenido recientemente. Comoquiera que sea, la influencia del fallo Lechmere en el derecho laboral de los Estados Unidos - suponiendo que la tenga - no se hará sentir hasta dentro de varios años. El USCIB concluye que el presente caso constituye un recurso abusivo al procedimiento del Comité. Ninguno de los temores expresados por el UFCW en sus tres primeras observaciones se han confirmado en los hechos. En efecto, lo que ha quedado demostrado en los hechos es la eficacia del sistema de derecho laboral de los Estados Unidos para resolver las quejas relativas a prácticas de trabajo desleales, gracias a los mecanismos previstos de investigación, conciliación y decisión en lo concerniente al fondo de la cuestión.

C. Conclusiones del Comité

190. Antes de examinar el fondo de la cuestión, el Comité desea señalar que la reseña de la posición de las partes que precede no es, a pesar de su extensión, más que un intento de resumir las 150 páginas, aproximadamente, de alegatos, respuestas y réplicas y las 600 páginas de documentación presentadas al respecto (documentos y decisiones del NLRB, fallos, artículos de doctrina jurídica, estadísticas, documentos sindicales, recortes de prensa, etc.). Más allá de la complejidad de los aspectos fácticos y jurídicos, así como de los relativos a la jurisprudencia que plantea este caso, lo que se alega esencialmente es que la legislación del trabajo y la práctica en los Estados Unidos no protegen adecuadamente el derecho de sindicación, puesto que los dirigentes sindicales no pueden ejercer realmente su derecho a comunicarse con los trabajadores. El UFCW alega, asimismo, que aunque el NLRB tenga motivos para considerar que se viola el derecho de sindicación, los recursos jurídicos existentes - en particular por lo que atañe a las prácticas de trabajo desleales - son de hecho ineficaces. El UFCW señala que se ha impedido que sus afiliados locales organicen a los trabajadores del sector de la alimentación al por menor en razón de las prácticas de trabajo desleales de la empresa Food Lion, propietaria de unas 300 tiendas de alimentación en los Estados Unidos. El querellante alega también que la NLRA establece una desigualdad patente entre los empleadores y los sindicatos, puesto que cuando se presenta una queja por prácticas de trabajo desleales, los segundos sólo tienen la posibilidad de conseguir una orden facultativa, mientras que los empleadores tienen derecho a solicitar órdenes ejecutorias.
191. El Gobierno responde que su legislación del trabajo cumple en general las disposiciones de los Convenios de la OIT núms. 87 y 98 y que la práctica laboral en los Estados Unidos, en especial en lo que se refiere a la solución de este caso, se ajusta a los principios de la OIT relativos a la libertad sindical. En resumen, el Gobierno estima que los conflictos relativos a los hechos de que se trata se han resuelto satisfactoriamente, que la legislación del trabajo protege adecuadamente el derecho de sindicación, y que las disposiciones de la NLRA en lo que concierne a los mandamientos judiciales mencionados no establecen una discriminación contra los sindicatos.
192. En lo que se refiere a los diferentes incidentes relativos a las actividades sindicales o la organización de piquetes y reparto de octavillas del sindicato local, el Comité observa que el UFCW presentó varias quejas contra Food Lion por prácticas de trabajo desleales, con resultados más o menos satisfactorios para él. En primer lugar, el director regional del NLRB en Baltimore y luego el asesor general del NLRB, que reexaminó el caso, ante los cuales las dos partes tuvieron plenamente la oportunidad de presentar testimonios, pruebas y argumentos, rechazaron en su conjunto los alegatos relativos a la actividad sindical del UFCW en 14 tiendas de Virginia. En segundo lugar, se llegó a un acuerdo respecto de la tienda de Culpepper en virtud del cual Food Lion aceptó fijar un cartel en los locales de uso exclusivo de los trabajadores, en el que prometía que no vulneraría sus derechos de sindicación; no hay pruebas de que este acuerdo se violara. En tercer lugar, en febrero de 1990, el UFCW retiró las quejas que había presentado en octubre de 1989 respecto de tres tiendas de Virginia. Por último, en agosto de 1991, el NLRB mantuvo las acusaciones relativas al caso de Fredericksburg, y Food Lion aceptó voluntarimente, en diciembre de 1991, acatar la decisión del NLRB y colocar a tales efectos el texto de la advertencia en las dos tiendas de que se trataba.
193. Como ha podido comprobar en casos anteriores concernientes a los Estados Unidos, el Comité observa que la LNRA establece un procedimiento muy elaborado para el examen y la solución de las quejas relativas a prácticas de trabajo desleales que se presentan al NLRB, teniendo ambas partes la posibilidad de recurrir, en ciertos casos, incluso al Tribunal Supremo. Por ser un organismo nacional de carácter casi judicial especializado, el NLRB dicta decisiones obligatorias después de haber oído a los testigos, examinado las pruebas y los argumentos - a menudo muy complejos en razón de la misma naturaleza de los casos relativos a prácticas de trabajo desleales -, ponderado los respectivos intereses de las partes e interpretando la legislación y la jurisprudencia nacionales en materia de trabajo para aplicarla a los hechos. Se desprende de las pruebas presentadas que la mayor parte de los casos se tramitan rápidamente por el NLRB.
194. El Comité considera que las relaciones entre la empresa Food Lion y la sección local del UFCW eran manifiestamente difíciles. El esfuerzo de sindicación del querellante tropezó aparentemente con una fuerte resistencia del empleador desde un principio. En particular, el Comité toma nota de que los representantes del sindicato no podían a menudo siquiera comunicarse con los trabajadores a pesar de todos los esfuerzos realizados por diversos cauces. En varios casos se profirieron amenazas de arresto contra los dirigentes del sindicato, a veces con intervención de la policía para expulsarlos de los locales del empleador. Se desprende de los documentos presentados que varios incidentes condujeron a presentar quejas ante el NLRB y que la situación general entre el UFCW y Food Lion dio lugar a muchos conflictos. Preocupan al Comité, especialmente, las amenazas de detención proferidas contra los representantes sindicales, así como su expulsión de los lugares donde se pusieron en contacto con los trabajadores de la empresa. Tales intimidaciones o amenazas desencadenan, inevitablemente, un clima desfavorable para las actividades sindicales legítimas, sobre todo las que tienen por finalidad la afiliación de los trabajadores. El Comité recuerda que una actitud exagerada e indebidamente legalista es incompatible con el desarrollo de relaciones de trabajo armoniosas, y puede llegar incluso a comprometerlas y que la calidad de estas relaciones depende sobre todo de la actitud y de la confianza que las partes tengan entre sí (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 624). El Comité pide al Gobierno que cuando haya empresas que realicen acciones en violación de los derechos sindicales, señalará sus conclusiones en este caso a la atención de tales compañías, así como que enfatice a todas las partes la necesidad de promover relaciones laborales armoniosas, basadas en la confianza mutua.
195. El Comité pide al Gobierno que garantice el acceso de los representantes sindicales a los lugares de trabajo, con el debido respeto del derecho de propiedad y de los derechos de la dirección de la empresa, de manera que los sindicatos puedan comunicarse con los trabajadores para que puedan informarles de los beneficios que pueden derivarse de la afiliación sindical.
196. Por lo que respecta al segundo aspecto importante del caso, el querellante también sostiene que la NLRA establece un trato desigual entre empleadores y sindicatos, lo que agrava la falta de confianza del UFCW en el sistema. El Gobierno contesta que los mandamientos "ejecutorios" temporales previstos en el artículo 10, 1) sólo se autorizan para evitar que se causen daños irreparables a terceros neutrales; se emiten únicamente cuando prácticas consideradas como ilícitas pueden causar a los empleadores daños muy graves en un mínimo de tiempo. El Gobierno añade que los mandamientos tienen carácter ejecutorio sólo en los casos de prácticas de trabajo desleales por parte de los sindicatos que entrañan un tal peligro de perturbación que si no se suspenden rápidamente pueden amenazar la existencia de una empresa y causar daños irreparables en detrimento de los empleadores y de los trabajadores.
197. El Comité comprende que los mandamientos llamados "ejecutorios" no se conceden automáticamente a un empleador que alega una violación de los artículos 8, b), 4), A), B) o C) o del artículo 8, e), de la NLRA (es decir, ciertas prácticas de trabajo desleales en que incurren sindicatos). Sin embargo, advierte que, en virtud del artículo 10, l), el NLRB debe pedir un mandamiento cuando un director regional considera que hay causas suficientes para creer que el alegato de un empleador es fundado, y en cambio sólo está facultado (en otras palabras, "puede"), en virtud del artículo 10, j), para pedir que se emita este mantenimiento contra un empleador.
198. Según el Comité interpreta este argumento, es el carácter potencialmente "destructor" de la actividad y las repercusiones que pueda llegar a tener para terceras partes neutrales lo que justifica el recurso obligatorio y no facultativo de esta medida de reparación. Este argumento puede comprenderse, pero el Comité estima que el mismo razonamiento podría aplicarse, mutatis mutandis, para justificar la emisión de mandamientos "ejecutorios" contra los empleadores en ciertos casos (por ejemplo, cuando prácticas de trabajo desleales menoscaban la libertad sindical de los trabajadores), para impedir que los actos ilegales alegados logren su finalidad antes de haberse cumplido el procedimiento administrativo y frustrar así sus resultados. Por lo tanto, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que, en el marco de la aplicación de la ley federal de relaciones laborales, los trabajadores y los empleadores serán tratados en un plano de total igualdad, en particular en lo concerniente a las prácticas de trabajo desleales.

Recomendación del Comité

199. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) el Comité pide al Gobierno que garantice el acceso de los representantes sindicales a los lugares de trabajo, con el debido respeto del derecho de propiedad y de los derechos de la dirección de la empresa, de manera que los sindicatos puedan comunicarse con los trabajadores para que puedan informarles de los beneficios que pueden derivarse de la afiliación sindical;
- b) el Comité pide al Gobierno que cuando haya empresas que realicen acciones en violación de los derechos sindicales, señalará sus conclusiones en este caso a la atención de tales compañías, así como que enfatice a todas las partes la necesidad de promover relaciones laborales armoniosas, basadas en la confianza mutua, y
- c) el Comité pide al Gobierno que se asegure de que, en el marco de la aplicación de la ley federal de relaciones laborales, los trabajadores y los empleadores serán tratados en un plano de total igualdad, en particular en lo concerniente a las prácticas de trabajo desleales.

Z. ANEXO

EXTRACTOS DE LA LEY NACIONAL SOBRE RELACIONES
DE TRABAJO
Artículo 1:
Declárase por las presentes disposiciones que la política de los
Estados
Unidos es eliminar las causas de ciertas obstrucciones
importantes a la
libertad del comercio, y atenuar o suprimir tales obstrucciones
cuando se han
producido, alentando la práctica y el procedimiento de
negociación colectiva y
protegiendo el ejercicio por los trabajadores del derecho a la
plena libertad
de sindicación, de organización y de designación de
representantes de su
elección, a los efectos de negociar sus condiciones de empleo,
u otras formas
de ayuda o protección mutuas.
Artículo 7:
Los trabajadores tendrán el derecho de organizarse, de
constituir sindicatos y
afiliarse a los mismos, de apoyarlos o de negociar
colectivamente por
intermedio de sus representantes libremente elegidos y de
emprender
cualesquiera otras actividades concertadas con fines de
negociación colectiva
u otras formas de ayuda o protección mutuas, y tendrán
asimismo el derecho de
abstenerse de desarrollar tales actividades...
Artículo 8:
1. a), 1): Se considerará como práctica de trabajo desleal por parte
de un
empleador "el hecho de interferir en el ejercicio de los derechos
garantizados
en el artículo 7, restringirlos o ejercer coerción sobre los
trabajadores a
este respecto..."
- b): Constituye una práctica de trabajo desleal por parte de un
sindicato o de
sus agentes: ...
1. 4), i): Organizar o inducir o alentar a toda persona ocupada en
una actividad
comercial o industrial a participar en una huelga o a negarse
durante su
empleo a utilizar, elaborar, transformar, transportar o manipular
de otra
manera productos, artículos o materiales o a prestar
cualesquiera otros
servicios; o ii) amenazar, ejercer coerción o reprimir a toda
persona ocupada
en una actividad comercial o industrial para, según el caso:
A) obligar a un empleador o a una persona ocupada por cuenta
propia a
afiliarse a una organización patronal u obrera o a ser parte en un
acuerdo
prohibido por el artículo 8, e);
B) obligar a cualquier persona a que se abstenga de utilizar,
vender,
manipular, transportar o hacerse cargo de otra manera de los
productos de otro
productor o fabricante o a que se abstenga de realizar negocios
con otra
persona, u obligar o invitar a otro empleador a reconocer o
negociar con
cierto sindicato como representante de sus trabajadores a
menos que éste haya
sido certificado como agente negociador de sus empleados en
virtud del
artículo 9;
C) obligar o invitar a un empleador a reconocer o negociar con
cierto
sindicato como representante de sus empleados cuando otra
organización de
trabajadores ha sido certificada como representante de los
mismos en virtud
del artículo 9;...
1. 7) organizar piquetes de huelga alentar su organización, o
amenazar con
organizar piquetes directa o indirectamente a todo empleador
con el fin de
obligarlo a reconocer o negociar con un sindicato como
representante de sus
empleados, u obligar a los trabajadores de un empleador a
aceptar o a designar
este sindicato como su representante en la negociación
colectiva...
- e): Se considerará como práctica de trabajo desleal para
cualquier
organización sindical o empleador ser parte en un contrato o
acuerdo,
explícita o implícitamente, por el que deje o se abstenga (o
acepte dejar o
abstenerse) de manipular, utilizar, vender, transportar o hacerse
cargo de
otra manera de los productos de otro empleador, o deje de tener
una relación
comercial con toda otra persona, y todo contrato o acuerdo
concertado anterior
o ulteriormente con arreglo a estos criterios que contenga una
cláusula de
esta naturaleza se considerará como nulo y sin efectos...
Artículo 10:
- a) El Consejo está facultado... para impedir que toda persona
incurra en una
práctica de trabajo desleal (prevista en el artículo 8) que afecte
la
actividad comercial...
- b) Siempre y cuando se acuse a una persona de haber incurrido
o de incurrir en
una de estas prácticas de trabajo desleales, el Consejo, o todo
agente u
organismo designado por el Consejo con ese fin estará
facultado para formular
o pedir que se formule una queja contra esta persona en la que
se especifiquen
las acusaciones a este respecto...
- j) En el momento en que se emita una queja con arreglo al
apartado b) en la
que se acuse a una persona de haber incurrido o incurrir en una
práctica de
trabajo desleal, el Consejo estará facultado para pedir al tribunal
de
distrito de los Estados Unidos (incluido el tribunal de distrito de
los
Estados Unidos para el Distrito de Columbia) en el distrito en que
se alegue
la práctica de trabajo desleal de que se trate o en el que el
interesado
resida o desempeñe su actividad, que emita un mandamiento o
un interdicto
temporal a "relief or restraining order". Al considerar toda
demanda de esta
índole el tribunal informará de la misma a todas las personas
interesadas y
podrá entonces otorgar al Consejo el mandamiento o interdicto
que considere
conveniente y adecuado...
- l) Siempre y cuando se acuse a una persona de haber incurrido
en una práctica
de trabajo desleal en el sentido del párrafo 4, A), B) o C) del
artículo 8,
- b), del artículo 8, e) o del artículo 8, b), 7), se realizará la
encuesta
preliminar de esta acusación y se le dará prioridad respecto de
todos los
demás casos, salvo casos de carácter análogo, en la oficina a
la que se
someta. Si después de esta investigación el funcionario o
procurador regional
al que el asunto haya sido sometido estima que hay motivos
razonables para
creer que esta acusación está fundada y que debería ser objeto
de una queja,
pedirá, en nombre del Consejo, a cualesquiera tribunal de distrito
de los
Estados Unidos que emita un mandamiento ejecutorio en espera
de la decisión
final del Consejo sobre el asunto considerado...