Informe provisional - Informe núm. 272, Junio 1990

Caso núm. 1505 (Barbados) - Fecha de presentación de la queja:: 23-JUN-89 - Cerrado

1. 475. El Sindicato Nacional de Empleados Públicos (NUPW) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de Barbados en una carta de 23 de junio de 1989. Ulteriormente, presentó nuevas informaciones en una carta de 4 de agosto de 1989. El Gobierno envió sus observaciones sobre el caso en una comunicación de fecha 3 de enero de 1990.
2. 476. Barbados ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del Sindicato querellante

1. 477. En su carta de 23 de junio de 1989, el NUPW alega que en los casos en que se le ha reconocido su calidad de negociador, trata de negociar convenios colectivos por separado y distintos con miras a reflejar las disparidades existentes en cuanto a las condiciones de empleo entre las diversas ramas del sector público de Barbados (administración pública, enseñanza, fuerza pública, establecimientos públicos).
2. 478. El NUPW indica que concierta negociaciones colectivas con el Gobierno para los empleados de la administración pública en general. Sin embargo, pese a sus esfuerzos por negociar directamente mejoras para sus miembros ocupados en los distintos establecimientos públicos, el Gobierno, en su calidad de empleador, insiste en vincular a estos empleados con la administración central en materia de salarios y sueldos. El querellante estima que la actitud del empleador respecto de la negociación colectiva en ciertas ramas del sector público es autocrática, dictatorial, poco realista y contraria a la razón de ser del reconocimiento de un sindicato para representar a grupos determinados de trabajadores.
3. 479. El NUPW manifiesta que dentro de unos meses presentará propuestas al Gobierno y a los distintos establecimientos públicos en que está reconocido como base para la negociación de aumentos de salario y de sueldo y mejoras de las condiciones de empleo para los empleados de la administración pública en general y de los establecimientos públicos de que se trata. Como se ha dicho más arriba, estas propuestas tratarán de reflejar las situaciones y preocupaciones diferentes de las diversas unidades de negociación. Sin embargo, el querellante cree que el Gobierno, como lo ha hecho anteriormente en la práctica, se negará a entablar negociaciones útiles respecto de los empleados de los establecimientos públicos. Frente a esta actitud inadmisible, el Sindicato Nacional de Empleados Públicos alega que el Gobierno viola los derechos sindicales de los empleados de los organismos paraestatales siguientes:
   • a) Banco de Desarrollo de Barbados (BDB);
   • b) Empresa Nacional de Petróleos (NPC);
   • c) Sociedad de Desarrollo Industrial (IDC);
   • d) Sociedad de Desarrollo Agrícola de Barbados (BADC), y
   • e) Oficina de Servicios de Sanidad (SSA).
4. 480. En su carta de 4 de agosto de 1989, el querellante confirma que el Gobierno publicó directivas o adoptó otras medidas que han impedido que los establecimientos públicos entablen con él negociaciones útiles. Se citan ejemplos relativos a los organismos mencionados más arriba correspondientes a los años 1988, 1986 y 1984. Estos incluyen en particular los casos mencionados a continuación.
5. 481. En la Sociedad de Desarrollo Agrícola, un acuerdo de empresa concertado en 1987 disponía el pago de un suplemento a tanto alzado de 3 dólares mensuales respecto del monto aceptado por el Sindicato y la administración central. Hasta la fecha, pese a esfuerzos repetidos por parte del sindicato, el Consejo de Ministros se ha negado a ratificar este acuerdo y las cuentas pendientes no se han pagado.
6. 482. En lo que se refiere al Banco de Desarrollo de Barbados, el querellante declara que se trata de un organismo pequeño, por lo cual las oportunidades de ascenso son relativamente limitadas. Por otra parte, las atribuciones y obligaciones de ciertos miembros del personal que ocupan puestos esenciales son fundamental y marcadamente más importantes que las de los empleados de la administración pública en general de grado análogo. Los empleados del Banco pagan cuotas de seguridad social más elevadas, de suerte que su remuneración neta es inferior en condiciones iguales. Hay una diferencia de tres meses en el período de vigencia del acuerdo. Los esfuerzos desplegados por el NUPW para conseguir un aumento de los sueldos habida cuenta de estos factores no se vieron frustrados por el Banco sino, según se alega, por instrucciones de la administración central.
7. 483. El NUPW experimentó dificultades análogas con la Empresa Nacional de Petróleos, la Sociedad de Desarrollo Industrial y la Oficina de Servicios de Sanidad. Hasta la fecha, aunque el Sindicato se haya reconocido como negociador, no hay contrato colectivo en vigor en estos tres organismos ni tampoco en el Banco de Desarrollo de Barbados.
8. 484. El NUPW piensa someter propuestas a estos organismos, en diciembre de 1989 o enero de 1990, pero teme que el Gobierno adopte nuevamente la misma actitud que anteriormente con lo cual debilitaría al Sindicato y decepcionaría a sus afiliados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 485. En su carta de 3 de enero de 1990, el Gobierno declara que hay en Barbados 59 establecimientos públicos con plantilla de personal. Los empleados de estos establecimientos, como todas las demás personas en Barbados, pueden afiliarse al sindicato de su elección. Ese derecho se garantiza por la Constitución y la legislación. Cada establecimiento se crea por una ley del Parlamento que faculta al ministro de su Ministerio de tutela para darle instrucciones de política general. Se ha previsto en particular que un sueldo superior al monto que el ministro establezca no podrá atribuirse a cualquier puesto sin aprobación previa del mismo. Análogamente, ninguna disposición relativa al pago de pensiones, gratificaciones u otras prestaciones de la misma índole al personal de dirección o los empleados de un establecimiento puede adoptarse sin aprobación previa del ministro.
2. 486. El Gobierno declara que desde 1975 ha sentado un principio con arreglo al cual cuando ejerce las atribuciones que la ley le confiere respecto de las condiciones de empleo del personal de los establecimientos públicos, el ministro competente ha de tener debidamente en cuenta el interés económico nacional y las directivas que el Gobierno pueda haber formulado para el sector público. Dentro del marco de esta política general, dos organismos centrales del Gobierno - el Ministerio de la Administración Pública y el Ministerio de Hacienda y Economía - tienen por cometido asesorar y ayudar a los establecimientos en sus negociaciones con los sindicatos. Por otra parte, la aplicación de los resultados de las negociaciones de esta naturaleza se somete a la aprobación previa del Consejo de Ministros. Según el Gobierno, estas disposiciones son necesarias porque los gastos de la mayor parte de los establecimientos públicos se sufragan enteramente con el tesoro público o reciben importantes subvenciones de este último. La Sociedad de Desarrollo Industrial y la Oficina de Servicios de Sanidad pertenecen a la primera de estas categorías, y el Banco de Desarrollo de Barbados y la Sociedad de Desarrollo Agrícola de Barbados a la segunda. En lo que se refiere a la Empresa Nacional de Petróleos, si bien ésta ejerce una actividad comercial - a saber, la distribución de gas natural -, todo su programa de inversiones se financia o garantiza por el Estado.
3. 487. El Gobierno declara que conviene considerar la queja junto con estos antecedentes y también en una perspectiva histórica. Durante muchos años, las condiciones de empleo en los establecimientos públicos, incluidos los salarios y los sueldos, fueron muy inferiores a las condiciones que se ofrecían al personal de nivel comparable en la administración pública en general. Estas condiciones se han mejorado progresivamente y se ha llegado ahora a una fase en que la igualdad casi se ha alcanzado, en parte debido a la presión de los sindicatos y en parte a iniciativas de los mismos establecimientos o del Gobierno. Esta igualdad existe respecto de la duración del trabajo, las calificaciones exigidas para el nombramiento en empleos comparables, los sistemas de escalas de salarios y los créditos para la concesión de estas escalas, los regímenes de pensiones, las tasas de salario y de sueldo, la clasificación y las estructuras de clasificación de los puestos, e incluso su nomenclatura.
4. 488. Desde 1988, el Gobierno lleva a cabo una política encaminada a promover y facilitar la creación de regímenes de pensiones para el personal de estos establecimientos públicos en que no existían hasta entonces disposiciones de esta naturaleza. La única condición que exige es que las disposiciones en materia de pensiones en vigor en el régimen nacional de seguros y de seguridad social se tomen en consideración para evitar una duplicación de las prestaciones. Según el Gobierno, todas las demás diferencias en las condiciones de empleo son de hecho poco importantes, con exclusión, esencialmente, del método de nombramiento. La administración pública se ha dotado de un mecanismo constitucional - comisión de administración pública u otra comisión -, mientras que el nombramiento del personal de los establecimientos públicos compete a los mismos. A nivel superior, los nombramientos se someten a la aprobación previa del ministro competente.
5. 489. El Gobierno señala que en una época el personal de la mayor parte de los establecimientos, y desde luego el de los cinco organismos mencionados por el Sindicato Nacional de Empleados Públicos, sólo estaba representado por el Sindicato de Trabajadores de Barbados. Como existe la posibilidad de una representación conjunta o exclusiva, el NUPW ha conseguido estos últimos años ser reconocido en algunos establecimientos para representar a diversas categorías de trabajadores. En su esfuerzo por ser reconocido como organismo más digno de confianza y, por consiguiente, conseguir la mayoría o la afiliación exclusiva del personal de estos establecimientos, el Sindicato pone en tela de juicio la política del Gobierno respecto de las negociaciones con los establecimientos públicos. Por otra parte, también trata de lograr para el personal de los establecimientos públicos, sobre todo en lo que se refiere a la remuneración, condiciones de empleo superiores a las que se aplican en la administración pública en general.
6. 490. El Gobierno aduce que el alegato del NUPW según el cual se niega a entablar negociaciones útiles para los empleados de los establecimientos públicos es contradictorio puesto que, por otra parte, el Sindicato sostiene que los establecimientos han de ejercer su autonomía en la materia. Por consiguiente, parece ser inoportuno que quiera negociar con el Gobierno.
7. 491. El Gobierno desestima, por carecer de fundamento, el alegato según el cual violaría los derechos sindicales de los empleados de los cinco establecimientos públicos mencionados, puesto que la única condición que exigen es que los establecimientos se ajusten a las directivas y a la política definidas a nivel nacional, conservando no obstante la libertad de entablar directamente negociaciones con los sindicatos.
8. 492. Finalmente, el Gobierno declara que los establecimientos públicos son realmente instrumentos de política general que han de actuar de conformidad con la política que se estima más oportuna para los intereses de la nación.

C. Conclusiones del Comité

1. 493. El Comité advierte que la queja plantea tres problemas distintos: el nivel de la negociación colectiva; la formulación de directivas (habida cuenta de la política del Gobierno y del interés económico nacional) para la negociación de las condiciones de empleo en los establecimientos públicos; y la aprobación del Gobierno de las condiciones de empleo así negociadas.
2. 494. En lo que se refiere al primer problema, el NUPW afirma que las partes interesadas han de poder negociar convenios colectivos por separado y distintos que reflejen las disparidades existentes entre la administración pública en general y los diferentes establecimientos públicos. El Gobierno estima por su parte que las difererencias en las condiciones de empleo son en realidad poco importantes con exclusión, esencialmente, del método de nombramiento, y que la igualdad entre esos dos sectores casi se ha conseguido ahora.
3. 495. El Comite considera que la determinación del nivel de negociación debería depender de la voluntad de las partes interesadas, que han de tomar una decisión en la materia por acuerdo mutuo. Si las partes interesadas no consiguen ponerse de acuerdo, debería decidir un organismo independiente, como dispone la legislación de muchos países. Lo importante es que este organismo sea realmente independiente y goce de la confianza de todos los interesados, en especial cuando una de las partes en las negociaciones es el Estado. Por su parte, el Comité no desea detenerse más sobre esta cuestión puesto que el Gobierno declara en su respuesta que los establecimientos públicos están facultados para concertar negociaciones directas con los sindicatos. La cuestión esencial es si estos establecimientos tienen un poder de negociación real y efectivo, por lo cual el Comité tiene que examinar el segundo problema, que es el más importante.
4. 496. El Gobierno declara que los establecimientos públicos han de ajustarse a las directivas y a la política nacional que se consideran más oportunas para los intereses de la nación. También declara que ha decidido desde 1975 que, en lo que se refiere a las condiciones de empleo en estos establecimientos, los ministros competentes han de tener debidamente en cuenta el interés económico nacional y las directivas que formule el Gobierno para el sector público. Por otra parte, la aplicación de los resultados de las negociaciones depende de la aprobación previa del Consejo de Ministros. El Gobierno justifica ese punto de vista por el hecho de que la mayor parte de los establecimientos se financian integralmente o en grado importante por el tesoro público.
5. 497. Habida cuenta de que los establecimientos públicos se financian con fondos públicos, el Comité comprende que el Gobierno desee mantener condiciones de trabajo aproximadamente comparables con las que se aplican en la administración pública propiamente dicha. El Comité también comprende que el Gobierno estime tener la obligación y la responsabilidad de ofrecer a los empleados de estos establecimientos salarios y otras condiciones de trabajo aceptables, sin imponer una carga excesiva a la hacienda pública.
6. 498. Para alcanzar este doble objetivo, el Gobierno podría establecer ciertas directivas como parece haberlo hecho en este caso. Podría también participar más directamente en la negociación colectiva, mediante una presencia más marcada en las negociaciones y una participación más activa. También podría, en los casos en que los convenios colectivos ya concertados parecen presentar incompatibilidades con consideraciones de interés nacional, prever la adopción de un procedimiento que permita señalar estas consideraciones a la atención de las partes con miras a convencerlas de proceder a un nuevo examen. También podría, en lugar de supeditar la entrada en vigor de los contratos colectivos a la aprobación gubernamental, prever que todo convenio colectivo que se deposite en el Ministerio de Trabajo entre normalmente en vigor dentro de un plazo razonable en relación con su fecha de depósito; si la autoridad pública estima que las condiciones del convenio propuesto son claramente contrarias a los objetivos de la política económica que se han reconocido como de interés general, el caso podría someterse al dictamen y recomendación de un organismo consultivo apropiado. Sin embargo, en todos los casos, la decisión final debería incumbir a las partes en la negociación (Estudio general de la Comisión de Expertos, 1983, párrafos 303-315; Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 635-644.).
7. 499. El Comité señala, sin embargo, que debe hacerse una distinción entre la presente situación y aquella a que se refiere, por ejemplo, el párrafo 313 del Estudio general ("... en vez de subordinar la validez de los convenios colectivos a la aprobación del Gobierno, habría que convencer a las partes de que tuviesen libremente en cuenta en sus negociaciones los motivos primordiales de política económica y social y de interés general invocados por el Gobierno".) que concierne principalmente a la negociación en el sector privado. En la medida en que el Gobierno mismo es dador de fondos, el Comité pone de relieve que es legítimo que el Gobierno establezca directivas razonables para las negociaciones.
8. 500. En resumen, como el Comité siempre ha sostenido: "La intervención de las autoridades públicas con el fin esencial de asegurar que las partes en las negociaciones subordinen sus intereses a la política económica nacional del Gobierno, independientemente del hecho de que esté o no de acuerdo con dicha política, es incompatible con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener el derecho de organizar libremente sus actividades y de formular su programa y que las autoridades deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar ese derecho o entorpecer su ejercicio legal, y de que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe el goce de dicho derecho." (Véase Recopilación, op. cit., párrafo 636.)
9. 501. Los diversos principios relativos a la autonomía de las partes en las negociaciones colectivas no constituye una innovación puesto que el Comité los ha concretado desde hace mucho tiempo (véase, por ejemplo, 25.o informe, caso núm. 151 (República Dominicana), párrafo 312; 65.o informe, caso núm. 266 (Portugal), párrafo 70; 110.o informe, caso núm. 503 (Argentina), párrafo 46), de la misma manera que se estableció, al iniciar el Comité sus labores, que los sindicatos deberían tener derecho, mediante negociaciones colectivas, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan y que las autoridades públicas deben abstenerse de interferir de forma que este derecho sea coartado. (Véase, por ejemplo, 15.o informe, caso núm. 102 (Unión Sudafricana), párrafo 164.) Esos principios se han reafirmado recientemente en un caso análogo relativo a los empleados del sector de las instituciones subvencionadas y del seguro nacional. (Véase 265.o informe, caso núm. 1469 (Países Bajos), párrafos 195-197.)
10. 502. El Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos han reconocido ambos que si bien una intervención del Estado en la negociación puede justificarse "por razones poderosas de interés económico a nivel nacional", para ser aceptable, sin embargo, esta intervención debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, sin sobrepasar un período razonable e ir acompañada por garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. (Recopilación, op. cit., párrafo 641; Estudio general, párrafo 315.)
11. 503. El Comité observa a ese respecto que el Gobierno no ha facilitado ningún texto oficial - ley, reglamento, decreto u otro instrumento legislativo o ejecutivo - en que puedan basarse las restricciones arriba mencionadas que se imponen a la negociación colectiva. Por esta razón, el Comité puede apreciar difícilmente las bases jurídicas de la posición del Gobierno y el alcance exacto de sus poderes de intervención en el proceso de negociación colectiva, o señalar la existencia eventual de garantías encaminadas a proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Comité invita, pues, al Gobierno a que facilite los textos de que se trata lo antes posible.
12. 504. Finalmente, el Sindicato querellante señala que quiere someter propuestas de negociación a los establecimientos públicos en diciembre de 1989 o enero de 1990 y declara temer que el Gobierno se niegue a entablar negociaciones válidas respecto de los empleados de estos establecimientos. El Comité no puede formular comentarios sobre estas afirmaciones hipotéticas y se limita a invitar al Gobierno a que tenga en cuenta los comentarios arriba mencionados en sus negociaciones actuales y futuras con el NUPW.

Recomendación del Comité

1. 505. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité estima que la cuestión del nivel de la negociación debería regirse por un acuerdo entre las partes y, en su defecto, someterse a la decisión de un organismo independiente;
   • b) tomando en cuenta la intención del Gobierno de mantener en los establecimientos públicos financiados por subvenciones condiciones de trabajo razonables y comparables a aquellas de la función pública, el Comité estima que una participación más directa del Gobierno en las negociaciones, o la posibilidad de hacer conocer a tiempo sus argumentos o aún la consulta previa de un organismo apropiado no serían contrarios a los principios de la libertad sindical; por el contrario, el Comité estima que las exigencias relativas a la aprobación del Consejo de Ministros para los convenios negociados y su conformidad con la política y las directivas formuladas unilateralmente por el sector público no cumplen plenamente estos principios;
   • c) el Comité pide al Gobierno que adopte medidas para aplicar los acuerdos negociados por el NUPW a nivel de la empresa, como en el caso de la Empresa de Desarrollo Agrícola de Barbados, incluida la liquidación de los pagos atrasados;
   • d) el Comité invita al Gobierno a que tome estos comentarios en cuenta en sus negociaciones actuales y futuras con el NUPW y ruega a las dos partes que tengan a bien informarle del resultado de estas negociaciones; y
   • e) el Comité invita al Gobierno a que le comunique los textos oficiales disponiendo que:
     • - las condiciones de trabajo en los establecimientos públicos han de tener en cuenta las directivas formuladas por el Gobierno para el sector público;
     • - los acuerdos negociados por los establecimientos públicos sólo entran en vigor después de haber sido aprobados por el Consejo de Ministros.