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- 104. El Comité ya examinó este caso y presentó conclusiones
- provisionales al
- Consejo de Administración que fueron aprobadas en su 241.a
- reunión, noviembre
- de 1988 (véase 259. informe, párrafos 679-708). El Gobierno
- envió nuevas
- informaciones sobre el caso en una comunicación de 16 de
- febrero de 1989.
- 105. Indonesia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad
- sindical y la
- protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); sí ha
- ratificado, en
- cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de
- negociación
- colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Examen anterior del caso
A. Examen anterior del caso
- 106. En su reunión de noviembre de 1988, el Comité observó
- que el presente
- caso se refería a un alegato general presentado por la
- Confederación
- Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) sobre
- restricciones
- de los derechos sindicales en Indonesia basado en las
- siguientes críticas de
- la legislación sobre relaciones laborales: 1) prohibición del
- derecho a
- organizarse sindicalmente para todos los funcionarios públicos,
- educadores y
- empleados de empresas propiedad del Gobierno o controladas
- por éste; 2)
- protección insuficiente ante la discriminación antisindical e
- injerencias en
- contra de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Convenio núm.
- 98; 3)
- restricciones a la negociación colectiva en contra de lo
- dispuesto en el
- artículo 4 del Convenio núm. 98; 4) restricciones al ejercicio del
- derecho de
- huelga.
- 107. En cuanto al primer alegato que se refería
- específicamente a los
- funcionarios públicos, el Comité tomó nota de la respuesta del
- Gobierno, según
- la cual, como las condiciones de empleo para los empleados del
- sector público
- vienen determinadas por leyes y reglamentos especiales.
- También tomó nota de
- que no cabe el recurso a los convenios colectivos entendido
- como una función
- sindical; al mismo tiempo, el Gobierno señaló la existencia de
- una asociación
- única de funcionarios públicos, la KORPRI, organismo al que se
- reconoce un
- papel negociador entre los funcionarios públicos y su
- empleador, el Gobierno.
- Si bien el Comité tomó nota de la afirmación general del
- Gobierno según la
- cual los principios de la libertad sindical se hallan recogidos en
- la
- legislación indonesia, lamenta que éste no haya facilitado
- información
- detallada sobre la KORPRI, en especial sobre el influyente
- papel que
- presuntamente desempeñan en la misma las autoridades
- públicas, evidenciado por
- el hecho de que el Ministro del Interior ocupa la presidencia de
- la junta
- central de la KORPRI.
- 108. De igual modo, por lo que se refiere a la presunta
- negación del derecho
- a organizarse sindicalmente de los empleados de las empresas
- propiedad del
- Gobierno o controladas por éste, el Comité tomó de nuevo nota
- de la afirmación
- general del Gobierno según la cual la libertad sindical está
- admitida, si bien
- al parecer las asociaciones existentes no podían perseguir
- objetivos
- sindicales.
- 109. En cuanto a los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 98, el
- Comité tomó
- nota de que la Comisión de Expertos en Aplicación de
- Convenios y
- Recomendaciones llevaba ya muchos años pidiendo al
- Gobierno que refuerce las
- medidas legislativas contra la discriminación antisindical con
- objeto de
- garantizar la protección de los trabajadores, tanto en el
- momento de su
- contratación como en el curso del empleo, contra cualesquiera
- actos
- perjudiciales realizados por los empleadores o cualquier
- injerencia por parte
- de las organizaciones patronales en la creación de
- organizaciones de
- trabajadores. A la vez que tomaba nota de la denegación hecha
- en términos
- generales por el Gobierno de los alegatos y de su referencia a la
- filosofía
- Pancasila en la que descansa el sistema de relaciones laborales
- del país, el
- Comité reiteró la petición hecha por la Comisión de Expertos de
- que se adopten
- nuevas disposiciones específicas para asegurar la plena
- conformidad con lo
- dispuesto en los artículos 1 y 2 del Convenio núm. 98.
- 110. En cuanto a las presuntas restricciones sobre la
- negociación colectiva,
- el Comité tomó nota de la entrega por parte del Gobierno de una
- serie de
- estadísticas sobre convenios colectivos y reglamentos de
- empresa. No obstante,
- observó con preocupación que, pese a la participación
- potencial de la KORPRI
- en las negociaciones, el Gobierno había señalado claramente
- que los convenios
- colectivos no eran aplicables a los trabajadores del sector
- público. El Comité
- recordó que, según el artículo 6 del Convenio núm. 98, sólo los
- servicios
- públicos que participan en la administración del Estado no se
- hallan sujetos a
- las disposiciones del Convenio.
- 111. Por último, y por lo que respecta a las presuntas
- restricciones del
- derecho de huelga, el Comité tomó nota con preocupación de la
- lista sumamente
- extensa de servicios e industrias no esenciales que se recoge
- en la decisión
- presidencial núm. 123 de 1963 por la que se prohíben las
- huelgas (en ella se
- incluyen ciertas sociedades estatales como hoteles, grandes
- almacenes y el
- parque de atracciones Ancol). Si bien tomó nota del alegato del
- Gobierno según
- el cual la no prestación de dichos servicios podría resultar
- perjudicial para
- la vida humana, por lo que sólo debe recurrirse a la huelga en
- última
- instancia, el Comité recordó el principio de que las huelgas sólo
- pueden
- restringirse, e incluso prohibirse, en los servicios esenciales en el
- sentido
- estricto del término, es decir, en aquellos servicios cuya
- interrupción podría
- poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en
- toda o
- parte de la población.
- 112. A este respecto, el Comité observó que el Gobierno no
- hizo ningún
- comentario en particular respecto del alegato de la CIOSL de
- que la ley núm.
- 22 de 1957 sobre la solución de los conflictos de trabajo creaba
- un sistema de
- arbitraje obligatorio que hacía imposible en la práctica las
- huelgas, aparte
- de disponer que sólo era admisible el recurso a la huelga en
- última instancia.
- El Comité recordó su postura sobre los procedimientos de
- conciliación y
- arbitraje cuando ambas partes no están de acuerdo en un
- conflicto de trabajo,
- a saber: que la sustitución, por vía legislativa, del derecho de
- huelga por el
- arbitraje obligatorio como medio de solución de los conflictos de
- trabajo sólo
- podría justificarse en el marco de los servicios esenciales en el
- sentido
- estricto del término (esto es, aquellos cuya interrupción podría
- poner en
- peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o
- parte de la
- población).
- 113. En vista de las conclusiones del Comité hasta aquí
- resumidas, el
- Consejo de Administración aprobó las siguientes
- recomendaciones provisionales:
- a) En cuanto a la alegada prohibición del derecho a
- organizarse
- sindicalmente aplicable a los funcionarios públicos y empleados
- estatales que
- trabajan en empresas propiedad del Gobierno o controladas por
- éste, así como
- al personal docente, el Comité recuerda que todos los
- trabajadores, sin
- distinción alguna, deben disfrutar del derecho de constituir
- organizaciones
- para promover y fomentar sus intereses.
- b) Pide al Gobierno que le facilite más información sobre las
- actividades
- de la KORPRI (la asociación de funcionarios públicos), la PGRI
- (la federación
- del personal docente) y cualesquiera otras asociaciones
- creadas para proteger
- los intereses de los funcionarios públicos y paraestatales, por
- ejemplo, en
- la negociación colectiva y en los procedimientos de queja.
- c) El Comité pide al Gobierno que revise la situación de
- monopolio
- legislativo que hace de la KORPRI la única asociación de
- funcionarios
- públicos, con el fin de que éstos puedan afiliarse a aquellas
- organizaciones
- que estimen convenientes.
- d) El Comité reitera las observaciones formuladas por la
- Comisión de
- Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones
- sobre las deficiencias
- legislativas para la plena observancia de los artículos 1 y 2 del
- Convenio
- núm. 98 por lo que respecta a los límites impuestos en la
- negociación
- colectiva que no se hallan de acuerdo con el artículo 4 de
- dicho Convenio; al
- mismo tiempo, señala estos aspectos del presente caso a la
- atención de la
- Comisión de Expertos.
- e) El Comité pide al Gobierno que proceda a enmendar la
- decisión
- presidencial núm. 123 de 1963 en la que se recoge una lista
- demasiado extensa
- de servicios que se consideran esenciales, en los que se halla
- prohibido el
- recurso a la huelga, si bien exceden ampliamente de lo que el
- Comité entiende
- por servicios esenciales.
- f) El Comité pide al Gobierno que le facilite informaciones más
- detalladas
- respecto del alegato de que la ley núm. 22 de 1957 sobre la
- solución de los
- conflictos de trabajo crea un sistema de arbitraje obligatorio que
- de hecho
- hace imposible el recurso a la huelga.
- B. Nuevas observaciones del Gobierno
- 114. En una comunicación de fecha 16 de febrero de 1989, el
- Gobierno repite
- que tanto la libertad sindical como la negociación colectiva en
- cuestiones
- laborales se respetan plenamente en Indonesia, pues se hallan
- recogidas en la
- Constitución y otras disposiciones legales. Pide que se tome en
- consideración
- el hecho de que Indonesia está "actualmente estudiando la
- forma más adecuada"
- de aplicar dichos derechos, pues la experiencia histórica ha
- demostrado que la
- libertad de expresión, sin la contrapartida de una
- responsabilidad plena, ha
- dado lugar a grandes problemas que han puesto en peligro la
- integridad de
- Indonesia como Estado.
- 115. Pasando ahora a las recomendaciones específicas
- hechas por el Comité en
- noviembre de 1988, el Gobierno señala que por lo que respecta
- al derecho a
- organizarse en sindicatos de los funcionarios públicos o de los
- empleados de
- empresas públicas, éstos gozan de los mismos derechos que
- tienen todos los
- ciudadanos ya sean miembros o no de una organización,
- sindicatos incluidos. No
- obstante, todo funcionario público o empleado de empresa
- pública deberá
- observar las disposiciones legales existentes, entre las que cabe
- mencionar el
- requisito de afiliarse a la KORPRI ("Korps Pegarai Republic
- Indonesia" o
- Cuerpo de funcionarios públicos). Según el Gobierno, quienes
- no deseen
- afiliarse a la KORPRI deben excluir la posibilidad de ser
- funcionarios
- públicos o empleados de empresas públicas. La libertad de
- elección para ser
- funcionario de un servicio público o empleado de una empresa
- estatal es un
- derecho humano básico de todos los ciudadanos que cuenta
- con una amplia
- aceptación en Indonesia. Según el Gobierno, la KORPRI es un
- "cuerpo" y no una
- organización de trabajadores o sindicato; asimismo, la
- Asociación del Personal
- Docente de la República de Indonesia (PGRI) es una
- organización profesional
- entre cuyos fines se encuentran los de desarrollar el nivel de la
- educación,
- mejorar el nivel profesional del personal docente y formular ideas
- para
- mejorar la educación. De acuerdo con el Gobierno, los
- miembros de la PGRI
- pueden ser también miembros de la KORPRI, y a la inversa. De
- igual modo, hay
- miembros de la Confederación de Trabajadores de Indonesia
- (SPSI) que
- pertenecen también a la KORPRI y la PGRI. Si bien estas dos
- últimas
- organizaciones no son sindicatos en el sentido estricto del
- término, la
- protección de sus afiliados es su principal finalidad y
- responsabilidad a
- tenor de la decisión de la junta central de la KORPRI núm.
- Kep.50/K-X/PP/84
- sobre estructura organizativa y procedimientos de trabajo. Por
- decisión de la
- junta central de la KORPRI y sus secretarías regionales se ha
- creado la
- Oficina de Relaciones con los Empleados, cuya finalidad es
- prestar
- orientación, fomentar las relaciones entre los empleados y
- resolver los
- conflictos que puedan suscitarse entre los miembros de la
- KORPRI en todas las
- empresas públicas propiedad de los gobiernos central y
- regionales. La KORPRI
- ha creado también una Oficina de Asistencia Legal (a tenor de
- lo dispuesto en
- la decisión anteriormente mencionada de 1984), que se encarga
- de prestar la
- asistencia legal necesaria a los miembros de la KORPRI. La
- Oficina de
- Relaciones con los Empleados de la KORPRI ha resuelto
- satisfactoriamente un
- gran número de conflictos.
- 116. En cuanto a la situación particular del personal docente,
- el Gobierno
- señala que la protección por parte de la PGRI de los derechos e
- intereses de
- sus afiliados contra cualquier clase de tratamiento injusto por
- parte de los
- superiores se asegura mediante el recurso al principio del
- entendimiento mutuo
- (hermandad). La aplicación de este método viene justificada
- porque la mayoría
- de los profesores, maestros, inspectores de enseñanza y
- funcionarios del
- Ministerio de Educación y Cultura son miembros de la PGRI. En
- un determinado
- caso a varios maestros de enseñanza primaria y un miembro de
- la junta de la
- PGRI en Java occidental se les rebajó de grado por decisión del
- jefe de la
- oficina provincial del Ministerio de Educación y Cultura, pero
- posteriormente
- la PGRI consiguió que se les readmitiera en sus antiguos
- puestos y niveles. La
- Oficina de Asistencia Legal de la PGRI actúa siempre en
- aquellos casos en que
- se registran injusticias, tratamientos injustos, actos de violencia,
- etc.
- 117. Al no ser la KORPRI ni la PGRI organizaciones de
- trabajadores ni
- sindicatos, no es posible negociar convenios colectivos para los
- trabajadores
- afiliados a ellas según el Gobierno. Las condiciones de trabajo y
- los salarios
- de los funcionarios públicos se hallan regulados por vía
- legislativa, y los
- empleados de las empresas públicas se hallan sujetos a
- decretos
- gubernamentales, reglamentos ministeriales o a la
- reglamentación específica de
- las empresas en cuestión. Ahora bien, en las discusiones para la
- elaboración
- de los reglamentos aplicables a las empresas públicas participan
- también los
- representantes de la KORPRI en las diferentes empresas. Por
- otro lado,
- numerosos empleados de empresas de propiedad pública, ya
- sea total o parcial,
- están afiliados a sindicatos. Por ejemplo, el Acuerdo general
- sobre el trabajo
- firmado por las empresas de plantación de Sumatra y la
- Confederación de
- Trabajadores de Indonesia (el principal sindicato del sector
- privado) en la
- provincia de Sumatra septentrional se aplica igualmente al
- trabajo en las
- empresas de plantación que son propiedad del Gobierno. Según
- señala éste, si
- un trabajador desea darse de baja en la KORPRI y afiliarse a un
- sindicato
- puede hacerlo en aquellas empresas que son propiedad total o
- parcial del
- Gobierno. Por ejemplo, los trabajadores de PT. Semen Cibinong
- se hallan
- organizados sindicalmente.
- 118. En cuanto a la observación hecha por la Comisión de
- Expertos en
- Aplicación de Convenios y Recomendaciones, en especial
- sobre los artículos 1 y
- 2 del Convenio núm. 98, el Gobierno señala que en Indonesia
- se observan dichas
- disposiciones, salvo en el caso de aquellos empleados del
- Gobierno y de
- empresas públicas que se afilian a la KORPRI. Según añade,
- las autoridades
- indonesias observan plenamente el artículo 4 del Convenio
- núm. 98, habiendo
- hecho todo lo posible por fomentar los contratos colectivos y la
- negociación
- voluntaria entre los sindicatos y los empleadores sobre las
- condiciones de
- empleo. A modo de ejemplo, cita el decreto ministerial núm.
- 01/MEN/1985 sobre
- los procedimientos para pactar los convenios colectivos de
- trabajo. Asimismo,
- se ha hecho todo lo posible para difundir toda la información
- relacionada con
- los convenios colectivos de trabajo en el ámbito empresarial. En
- realidad,
- señala el Gobierno, el desarrollo de los convenios colectivos de
- trabajo a
- nivel empresarial es uno de los objetivos perseguidos en el
- campo de la
- política laboral.
- 119. Por lo que se refiere al decreto presidencial núm. 123 de
- 1963, que
- según estima el Comité impide el recurso a la huelga por parte
- de los
- sindicatos, el Gobierno señala que fue publicado hace 25 años
- y no guarda
- relación alguna con la situación actual de la sociedad
- indonesia. Según indica
- el Gobierno, en el decreto se recoge una lista detallada de
- organismos
- públicos, empresas y proyectos de desarrollo que se
- consideraban vitales en
- aquel momento, si bien muchos de ellos han desaparecido ya.
- El número de
- trabajadores empleados en las áreas recogidas en el decreto
- asciende tan sólo
- a unas 170 000 personas. En cualquier caso, señala el
- Gobierno, las relaciones
- laborales basadas en el espéritu de hermandad no contempla la
- huelga como una
- necesidad inmediata.
- 120. Por último, el Gobierno hace notar que el derecho de
- huelga se halla
- plenamente garantizado por la ley núm. 22 de 1957 y la ley núm.
- 14 de 1969, en
- las que se recoge toda la normativa legal sobre la huelga. En
- realidad,
- continuamente se producen huelgas pese a que últimamente
- parece registrarse un
- acusado descenso de las mismas. Según el Gobierno, las
- estadísticas oficiales
- sobre las huelgas durante los últimos cuatro años son las
- siguientes: en 1985,
- 78 huelgas; en 1986, 73 huelgas; en 1987, 37 huelgas; y en
- 1988, 36 huelgas.
- Dichas estadísticas demuestran que sigue habiendo huelgas, si
- bien la
- situación ha mejorado sustancialmente en los últimos años
- debido a la práctica
- de la concertación entre los interlocutores sociales y a que los
- medios de
- resolución de conflictos han demostrado ser muy eficaces. El
- Gobierno sostiene
- que el arbitraje obligatorio no supone coerción alguna respecto
- de las partes
- en conflicto para alcanzar un acuerdo, sino que es más bien un
- procedimiento
- para conseguir una solución amistosa basada en las
- disposiciones y prácticas
- en vigor. Bajo el actual sistema, las partes enfrentadas en una
- situación
- bipartita negociarán con miras a alcanzar un acuerdo y, en el
- caso de no
- hallarse una solución tras la intervención de una autoridad
- arbitral designada
- por el Gobierno, el conflicto puede llevarse ante un comité
- nacional o
- regional para que emita una resolución.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité
- 121. Sobre la primera cuestión, el Comité lamenta tener que
- observar que,
- pese a la continua referencia del Gobierno a textos legales en
- los que se
- asegura el derecho de todos los ciudadanos a afiliarse o no a
- una
- organización, incluidos los sindicatos, según expone claramente
- el Gobierno,
- una gran parte de la fuerza de trabajo de Indonesia no goza de
- libertad para
- formar sus propias organizaciones de trabajadores o afiliarse a
- ellas. En
- concreto, se trata de los funcionarios públicos y el Gobierno
- indica que éstos
- sólo pueden afiliarse a la KORPRI, un organismo "que no puede
- considerarse una
- organización de trabajadores o un sindicato" y que cabría
- traducir al español
- como "Cuerpo de Funcionarios Públicos". Al mismo tiempo, el
- Comité observa
- que, según el Gobierno, los empleados de empresas públicas
- propiedad o
- controladas por el Estado, gozan de entera libertad para afiliarse
- a
- sindicatos.
- 122. El Comité observa que los textos a que se refiere el
- Gobierno están
- redactados en términos muy generales. Por ejemplo, la
- Constitución de 1945
- estipula, en su artículo 28, que "la libertad de asociación y
- reunión, de
- expresión oral y escrita y otras similares, serán prescritas por vía
- legislativa"; en el artículo 11 de la ley núm. 14 de 1969 sobre
- las normas
- básicas del trabajo se dice lo siguiente: "1) Todos los
- trabajadores podrán
- crear organizaciones laborales y afiliarse a las mismas. 2) Toda
- creación de
- organizaciones laborales deberá ajustarse a principios
- democráticos", y en el
- artículo 12: "Las organizaciones de trabajadores podrán pactar
- convenios
- laborales con los empleadores" ("empleadores" entendido en el
- sentido de
- entidades públicas o privadas, según la aclaración que
- acompaña a la ley núm.
- 14); asimismo, en el artículo 2 del reglamento ministerial núm.
- PER-01/MEN/1975 sobre el registro de organizaciones
- laborales se estipula que
- "las organizaciones de trabajadores que pueden registrarse en
- el Ministerio de
- Trabajo ( ... ) son aquellas que adoptan la forma de una
- federación de
- sindicatos tal como se expuso en el artículo 1, c) supra, que
- cuenten al menos
- con una representación en 20 provincias y con afiliados
- pertenecientes a no
- menos de 15 sindicatos tal como se expuso en el artículo 1, b)
- supra"; en el
- artículo 1 se definen los diversos tipos de organizaciones como
- sigue:
- a) las organizaciones laborales son aquellas organizaciones
- creadas
- voluntariamente por los trabajadores y para servirles a ellos
- como los
- sindicatos o federaciones de sindicatos;
- b) los sindicatos son aquellas organizaciones creadas
- voluntariamente por
- los trabajadores y para servirles a ellos consistentes en unidades
- que operan
- dentro de una esfera de la actividad laboral y que están
- englobadas en un
- órgano central;
- c) las federaciones de sindicatos son aquellas organizaciones
- de
- trabajadores cuyos afiliados son los sindicatos citados en b)
- supra. (Al
- parecer, desde que hizo su última el reglamento ministerial núm.
- PER-01/MEN/1975 ha sido derogado y sustituido por otro
- de 1987 que modifica los procedimientos relativos al registro
- pero no las
- definiciones.)
- 123. Está claro, pues, que los textos legislativos a los que se
- refiere el
- Gobierno y que ha examinado el Comité no contienen ninguna
- prohibición
- específica de la sindicación de los funcionarios públicos (y otros
- empleados
- de Gobierno). Ahora bien, la situación en la práctica, según el
- propio
- Gobierno, parece ser muy distinta, por lo que supone una
- violación del
- principio básico de la libertad sindical según el cual todos los
- trabajadores,
- sin ninguna distinción, podrán constituir las organizaciones que
- estimen
- convenientes y afiliarse a ellas.
- 124. Dejando aparte de momento la cuestión de la afiliación
- obligatoria a la
- KORPRI, el Comité debe examinar la naturaleza de las
- organizaciones laborales
- existentes en Indonesia para los funcionarios públicos, ya se les
- denomine
- "cuerpos" o "asociaciones", a la luz de decisiones anteriores
- del Comité en
- casos similares. En un caso, el Comité decidió que el registro
- como
- asociación, según la ley de asociaciones del país en cuestión,
- de una
- organización de funcionarios públicos no garantizaba a dichos
- trabajadores el
- derecho a estar representados por un órgano que promueva y
- defienda sus
- intereses laborales (véase 230. informe, caso núm. 1189
- (Kenya), párrafos
- 679-688). En otro caso en que un gobierno prohibió a
- determinada categoría de
- trabajadores del servicio público el derecho que éstos venían
- disfrutando de
- poder afiliarse a un sindicato, el Comité estimó que la posibilidad
- que tenían
- de afiliarse a una asociación de personal ministerial que debía
- aprobarse por
- el director de la institución empleadora, no satisfacía el requisito
- de que
- los trabajadores pudieran crear sus propias organizaciones y
- afiliarse a las
- mismas sin necesidad de autorización previa (véase 234.
- informe, caso núm.
- 1261 (Reino Unido), párrafos 343-371).
- 125. En el caso presente, el Comité observa que, según lo
- dispuesto en sus
- estatutos, la KORPRI cumple las siguientes funciones o
- actividades:
- a) fomentar e impulsar la modernización mediante toda clase
- de actividades y
- esfuerzos constructivos;
- b) impulsar la mejora del rendimiento de los servicios públicos;
- c) asesorar y hacer recomendaciones al Gobierno sobre todo
- lo relacionado
- con las principales funciones y objetivos de la KORPRI;
- d) adaptar, analizar y comunicar los intereses de sus miembros
- de
- conformidad con las normas y políticas gubernamentales;
- e) organizar todo tipo de actividades encaminadas al logro del
- bienestar
- material y espiritual de sus afiliados y sus familias. El Comité toma
- nota
- asimismo de la descripción que hace el Gobierno de la Oficina
- de Relaciones
- con los Trabajadores y de la Oficina de Asistencia Legal de la
- KORPRI, que
- parecen dedicarse más a la solución de conflictos en general
- que a la de
- conflictos laborales. Por otro lado, por lo que se deduce de la
- información
- examinada por el Comité, entre las actividades realizadas por la
- KORPRI con
- ocasión de su 17. aniversario se incluía la realización de visitas
- a
- hospitales y hospicios, donaciones de sangre, planificación
- familiar y
- conferencias contra la drogadicción, actividades deportivas y
- concursos
- corales (véase Indonesian Observer del 24 de noviembre de
- 1988). El Comité
- concluye que la KORPRI no cumple con los requisitos del
- principio según el
- cual todos los trabajadores deben tener derecho a constituir sus
- propias
- organizaciones y a afiliarse a las mismas para defender sus
- intereses
- laborales.
- 126. En cuanto a los otros órganos que existen para la
- protección de los
- empleados públicos, como es el caso del personal docente, el
- Comité observa
- que el Gobierno describe la PGRI como una "organización
- profesional" y no "un
- sindicato en cuanto a tal". Por lo que se deduce de la
- información que obra en
- poder del Comité, los objetivos de la PGRI tal como se recogen
- en sus
- estatutos son los siguientes:
- a) lograr plasmar los ideales de la proclamación de
- independencia de la
- República de Indonesia efectuada el 17 de agosto de 1945;
- b) participar activamente en el desarrollo del país, sobre todo
- en las
- esferas de la educación y la cultura, prestando asistencia a la
- gestión de los
- programas educativos y culturales de conformidad con la
- política del Gobierno;
- c) elevar el nivel, calidad y actividades de la profesión docente
- y tratar
- de conseguir un mayor nivel de bienestar para sus afiliados. La
- descripción
- que hace el Gobierno de las actividades de la PGRI muestra
- igualmente que esta
- es una asociación profesional cuyos fines son el desarrollo del
- nivel de
- educación, mejorar el nivel profesional del personal docente y
- formular ideas
- para mejorar la educación. En consecuencia, el Comité estima
- que la PGRI no
- satisface completamente las funciones de una organización
- sindical cuyos fines
- son la promoción y defensa de los intereses de sus miembros.
- 127. Volviendo a la situación de monopolio de que goza la
- KORPRI por lo que
- respecta a los empleados públicos (en virtud del decreto
- presidencial núm. 82
- de 1971), el Comité observa en la nueva información facilitada
- por el Gobierno
- que si bien los funcionarios públicos pueden afiliarse a otras
- asociaciones
- deben afiliarse a la KORPRI si desean trabajar en el servicio
- público. Esto no
- modifica para nada la postura que adoptó en su anterior examen
- del presente
- caso. En noviembre de 1988, el Comité dejó clara constancia
- de que "una
- situación en la que se niega a un individuo toda posibilidad de
- elección entre
- distintas organizaciones, porque la legislación sólo permite la
- existencia de
- una sola en la rama profesional en la que el interesado ejerce su
- actividad,
- es incompatible con los principios de la libertad sindical" (párrafo
- 701). Los
- órganos de control de la OIT han reconocido que si bien puede
- ser ventajoso
- para los trabajadores y los empleadores evitar la multiplicación
- del número de
- organizaciones defensoras de sus intereses, toda situación de
- monopolio
- impuesta por vía legal se halla en contradicción con el principio
- de la
- libertad de elección de las organizaciones de empleadores y de
- trabajadores
- (véase a este respecto Estudio general sobre la libertad sindical
- y la
- negociación colectiva, 1983, párrafos 136-138).
- 128. El Comité pide nuevamente al Gobierno que revise el
- decreto
- presidencial núm. 82 de 1971 con el fin de posibilitar la creación
- de
- organizaciones que representen los intereses laborales de éstos
- al margen de
- las estructuras ya establecidas, lo cual no impediría a la
- KORPRI que
- continuase desempeñando el papel asistencial que ejerce en la
- actualidad.
- 129. Segundo, por lo que respecta al artículo 4 del Convenio
- núm. 98 y al
- limitado papel negociador que se reconoce a las organizaciones
- de trabajadores
- que existen para los funcionarios públicos y empleados de
- empresas públicas,
- el Comité toma nota de la nueva descripción que hace el
- Gobierno sobre cómo se
- determinan las condiciones de empleo en el sector público. El
- Comité no puede
- menos de lamentar que esta información confirma su anterior
- interpretación de
- que tanto la legislación como la práctica no guardan
- conformidad con el
- Convenio en este punto. Dado que como consecuencia de ello
- un gran segmento
- de la población asalariada (más de la mitad según los alegatos
- de la CIOSL) se
- ve privado del derecho a negociar colectivamente, el Comité
- insta al Gobierno
- a que revise su legislación de manera que se reconozca el
- derecho a la
- negociación colectiva a aquellos funcionarios públicos que no
- participan en la
- administración del Estado (de conformidad con lo dispuesto en
- los artículos 4
- y 6 del Convenio núm. 98). Al efectuar la revisión, el Gobierno
- debería tener
- especialmente en cuenta la jurisprudencia del Comité que ha
- mantenido que el
- personal docente, el personal administrativo de enseñanza
- nacional, el
- personal de los institutos nacionales de radio y televisión, los
- empleados de
- los servicios de correos y telecomunicaciones y, en general, los
- empleados de
- las empresas nacionalizadas deben disfrutar del derecho de
- negociación
- colectiva consagrado en el artículo 4 del Convenio (véase
- Recopilación de
- Decisiones, 1985, párrafos 599-602 y 597).
- 130. Acerca de una cuestión similar, el Comité observa que en
- su comentario
- más reciente sobre el artículo 4 del Convenio, la Comisión de
- Expertos mantuvo
- sus críticas sobre el nivel de negociación de que gozan los
- sindicatos del
- sector privado (sólo pueden negociar colectivamente las
- federaciones
- registradas y el registro requiere que abarquen por lo menos 20
- provincias y
- 15 sindicatos). Al mismo tiempo, sin embargo, tomó nota de la
- garantía dada
- por el Gobierno de que la legislación en cuestión había sido
- derogada y
- sustituida por otra. El Comité confía que el Gobierno examinará
- la situación
- negociadora respecto de las críticas formuladas por la Comisión
- de Expertos y
- que dicho examen recogerá el derecho de los empleados
- públicos a negociar tal
- como se precisa en el párrafo anterior.
- 131. Tercero, en cuanto a los artículos 1 y 2 del Convenio
- núm. 98 el Comité
- toma nota de que, en contra de la afirmación del Gobierno de
- que los afiliados
- a la KORPRI no se hallan protegidos por dichos artículos, la
- circular del
- Gobierno núm. Ed.1/DP/1978 de 22 de febrero extiende
- expresamente la
- legislación protectora a los empleados de las empresas de
- propiedad pública
- controladas por el Gobierno. Asimismo, señala que la Comisión
- de Expertos, en
- su último comentario, pidió de nuevo al Gobierno que adoptase
- más medidas
- legislativas de protección contra toda clase de actos de
- discriminación
- antisindical (artículo 1) y contra los actos de injerencia por parte
- de los
- empleadores y sus organizaciones (artículo 2). Como resulta
- claro de la
- observación hecha por la Comisión de Expertos que existe una
- legislación en la
- que se contemplan diversos aspectos de dichos artículos, lo
- que a su vez
- quiere decir que sólo se precisaría incorporar nuevas
- disposiciones
- legislativas relativamente simples, el Comité considera que este
- aspecto del
- caso debe ser seguido por la Comisión de Expertos.
- 132. Cuarto, el Comité toma nota de que el Gobierno reconoce
- que el decreto
- presidencial núm. 123 de 1963 (en el que se recoge una lista
- muy amplia de
- empresas y servicios en los que se prohíben las huelgas) es
- obsoleto y en la
- actualidad sólo se aplica a unas 170 000 personas. El Gobierno
- no debe tener
- por tanto problemas para derogar el texto, o al menos modificar
- la lista, con
- el fin de asegurar que sólo se prohíban las huelgas en los
- servicios
- esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos
- servicios
- cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o
- la salud de
- la persona en toda o parte de la población (véase Recopilación
- de decisiones,
- párrafo 394, y Estudio general, párrafo 214).
- 133. Por último, el Comité ha examinado detenidamente la
- nueva información
- facilitada por el Gobierno acerca de la repercusión de la ley
- núm. 22 de 1957
- sobre la incidencia de las huelgas y de las disposiciones de la
- ley misma.
- Entiende que el sistema en vigor para la solución de los
- conflictos laborales
- adopta uno de los modelos siguientes:
- 1) Las dos partes de un conflicto o una de ellas, si el conflicto
- no se
- somete a arbitraje, piden por escrito la asistencia de un
- funcionario de
- conciliación para resolver el conflicto; en caso de resultado
- negativo, el
- funcionario somete la solución del conflicto a un comité regional
- tripartito;
- la decisión de éste (que es coercitiva y puede aplicarse
- mediante el
- procedimiento judicial normal para los juicios civiles) puede
- recurrirse por
- ambas partes ante el comité central tripartito para la solución de
- los
- conflictos laborales, cuyas decisiones tienen carácter coercitivo
- y se aplican
- en la práctica, salvo que se oponga a ellas o suspenda su
- aplicación el
- Ministro de Trabajo alegando "que la medida es necesaria para
- garantizar el
- mantenimiento del orden público o proteger los intereses del
- Estado".
- 2) Cualquier conflicto entre las partes puede someterse por
- éstas a un
- arbitraje voluntario previa recomendación de un funcionario de
- conciliación o
- decisión de un comité regional; una vez "legalizado"
- (aprobado) por el comitz
- central tripartito para la solución de los conflictos, el laudo
- arbitral puede
- aplicarse como si se tratase de una decisión del comité central y
- no cabe
- recurso contra él. En el arbitraje puede recurrirse a la
- investigación como
- procedimiento subsidiario.
- 134. El Comité señala a este respecto que los artículos 13 y 14
- de la ley
- núm. 14 de 1969 estipulan, respectivamente, que "el ejercicio
- del derecho de
- huelga, de demostración y de cierre patronal se determinarán
- por vía
- legislativa" y "las normas sobre la terminación de la relación de
- empleo y la
- solución de los conflictos laborales se determinarán por vía
- legislativa".
- Según el artículo 6 de la ley núm. 22 de 1957 sobre la solución
- de los
- conflictos laborales, cualquiera de las partes de un conflicto que
- trate de
- tomar medidas (así, el recurso al cierre patronal o la huelga)
- contra la otra
- debe dar un preaviso a la otra parte (en el que se especifique,
- entre otras
- cosas, la falta de cooperación durante más de dos semanas en
- las negociaciones
- con el funcionario de conciliación), así como al presidente del
- comité
- regional, que debe acusar recibo por escrito dentro de los siete
- días
- siguientes a la notificación; hasta que la parte interesada no ha
- recibido
- dicha notificación por escrito no puede adoptarse ninguna
- medida. Por otro
- lado, según el artículo 23 de la ley, los empleadores y los
- trabajadores no
- pueden tomar represalias (o medidas similares) como
- consecuencia de un
- conflicto o durante la fase de solución del mismo.
- 135. En vista de lo expuesto anteriormente, el Comité concluye
- que las
- huelgas sólo pueden declararse una vez fracasadas las
- consultas bipartitas y
- ser informado el comité regional. Dicho período puede
- prolongarse durante tres
- semanas, o incluso más si se produce una dilación burocrática
- entre la
- presentación del preaviso y su notificación efectiva al
- presidente del comité
- regional. Cualquier acción que se lleve a cabo para tratar de
- eludir este
- proceso está penalizada con tres meses de prisión o una multa.
- Además, el
- Comité reconoce que las partes corren el riesgo de que el
- ministro rechace el
- acuerdo de conciliación o que en el arbitraje obligatorio se les
- imponga una
- resolución que no sea de su agrado y contra la que no pueden
- recurrir.
- 136. A juicio del Comité, no obstante, los criterios recogidos en
- la ley
- sobre estos dos puntos, la situación está abierta a crítica. En el
- primer
- caso, el artículo 17 estipula que el ministro sólo podrá hacer uso
- de la
- facultad de invalidar un acuerdo de conciliación tras consultar
- con los otros
- ministros cuyos departamentos se hallan representados en el
- comité central
- tripartito para la solución de conflictos, aunque de hecho el
- ministro goza de
- entera libertad para decidir en última instancia si es necesario
- mantener el
- orden público o proteger los intereses del Estado. Esta facultad
- es demasiado
- amplia. Segundo, el artículo 19, 3) estipula que en el
- procedimiento de
- arbitraje, la elección del árbitro o los miembros de la junta arbitral
- correrá
- a cargo de las partes, pero esto no modifica el hecho de que se
- puede obligar
- a las partes al arbitraje obligatorio sin que puedan recurrir a la
- huelga. El
- Comité, pues, recuerda que acepta limitaciones al recurso a la
- huelga
- únicamente en el caso de los funcionarios públicos que actúan
- en calidad de
- órganos del poder público, o en los servicios esenciales en el
- sentido
- estricto del término (a saber, aquellos cuya interrupción podría
- poner en
- peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o
- parte de la
- población) o en casos de crisis nacional grave. Al tiempo que
- toma nota del
- hecho de que en el presente caso las huelgas son posibles
- teóricamente en las
- primeras fases de la conciliación y aparentemente en la práctica
- sólo un
- pequeño número tienen lugar, el Comité pide al Gobierno que
- reexamine la
- legislación pertinente de manera que se garantice a las
- organizaciones de
- trabajadores el derecho a la huelga como un medio de promover
- y defender los
- intereses de sus miembros.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité
- 137. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité
- invita al Consejo
- de Administración a que apruebe las siguientes
- recomendaciones:
- a) El Comité considera que el Gobierno debe revisar la
- situación de los
- funcionarios públicos con el fin de asegurar que dichos
- trabajadores - al
- igual que los trabajadores del sector privado y los empleados de
- empresas
- públicas - pueden en la práctica crear sus propias
- organizaciones y afiliarse
- a aquellas que estimen convenientes.
- b) En particular, el Comité pide de nuevo al Gobierno que
- revise el decreto
- presidencial núm. 82 de 1971 con el fin de posibilitar a los
- empleados del
- sector público la creación de organizaciones que representen
- sus intereses
- laborales al margen de las estructuras existentes (KORPRI), que
- desempeña
- funciones de carácter sobre todo asistencial.
- c) Si bien lamenta las discrepancias existentes entre el artículo
- 4 del
- Convenio núm. 98 y la legislación y la práctica sobre la
- negociación colectiva
- - en particular las limitaciones impuestas a las negociaciones en
- el sector
- público y al nivel de la negociación reconocido a los sindicatos
- que operan en
- el sector privado -, el Comité confía que el Gobierno
- reexaminará la situación
- negociadora a la luz de las críticas de la Comisión de Expertos
- ya que el
- artículo 6 del Convenio sólo permite la exclusión de las
- garantías recogidas
- en el mismo a aquellos funcionarios públicos empleados en la
- administración
- del Estado.
- d) El Comité pide al Gobierno que tome medidas para derogar o
- enmendar el
- decreto presidencial núm. 123 de 1963 que, a juicio del
- Gobierno mismo, ya no
- es apropiado con la situación actual de Indonesia.
- e) El Comité pide al Gobierno que examine de nuevo el sistema
- de arbitraje
- obligatorio establecido por la ley núm. 22 de 1957, en particular,
- el problema
- del recurso a la huelga.
- f) El Comité señala este caso a la atención de la Comisión de
- Expertos en
- Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
