Informe definitivo - Informe núm. 248, Marzo 1987

Caso núm. 1371 (Australia) - Fecha de presentación de la queja:: 28-MAY-86 - Cerrado

1. 228. La Federación de Trabajadores de la Construcción de Australia (BLF) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en una comunicación de 28 de mayo de 1986. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de 29 de enero de 1987.
2. 229. Australia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 230. En su comunicación de 28 de mayo de 1986, la BLF se refiere a la proclamación de ciertos artículos de la ley de 1985 sobre la BLF (cancelación del registro), que llevó a la adopción de nuevas medidas por el Gobierno de Victoria contra el sindicato querellante cuyo registro había sido cancelado. (La ley sobre la BLF (cancelación del registro) fue objeto de una queja anterior por parte de la BLF: véase 244. informe, caso núm. 1345, párrafos 157 a 193, mayo de 1986.)
2. 231. En primer lugar, la BLF menciona la real orden del Gobierno de Victoria denominada "El Código de Conducta y Asistencia Financiera" que entró en vigor el 20 de noviembre de 1985. En opinión de la BLF, el carácter jurídico de esta orden no está claro, pero el Gobierno la consideró como la legislación del país e inmediatamente empezó a obligar a los empleadores a firmar documentos en los que se incorporaban los criterios enunciados en el Código de Conducta. Entre estos criterios figura el párrafo 2.3 f)que dice lo siguiente: "Se exige a las empresas de la industria de la construcción del Estado de Victoria, con arreglo al Código de Conducta, que se nieguen a tratar con la BLF en las actividades que no son de la competencia de esta Federación según la ley sobre conciliación y arbitraje". Con arreglo al párrafo 2.4 el Código de Conducta se convierte en un elemento fundamental de todos los contratos de construcción del Gobierno de Victoria y el párrafo 2.6 impone como castigo la exclusión de las nuevas obras del Gobierno de quienes hayan violado de forma fundamental los compromisos y/o el Código de Conducta. La BLF señala que el resto del Código (del que se facilita una copia) se refiere a la asistencia financiera a empresas que han sufrido pérdidas o retrasos como resultado de las acciones directas en apoyo de la situación de la BLF.
3. 232. La BLF afirma que se ha ejercido una presión continua sobre varias empresas para que firmen el Código de Conducta; por ejemplo, se amenazó con que servicios esenciales tales como los de suministro de gas y de electricidad serían cortados en los lugares en que los constructores no hubieran firmado. La BLF incluye una copia de un comunicado de prensa del Ministro Estatal de Empleo y Relaciones de Trabajo de 13 de febrero de 1986 en el que se enumeran sanciones contra las empresas no signatarias, tales como la prohibición de cualquier tipo de transacciones con los ministerios gubernamentales. Otro comunicado de prensa de 14 de febrero, procedente de la misma fuente, se refiere a "embargos" respecto de los contratistas de obras no signatarios.
4. 233. La BLF alega que la existencia y utilización del Código de Conducta son contrarias al artículo 2 y al párrafo 2 del artéculo 8 del Convenio núm. 87, dado que desalientan a los miembros de la BLF a permanecer en el sindicato que estiman conveniente, y puesto que tienen como resultado que la afiliación a la BLF sea perjudicial para la seguridad y el mantenimiento del empleo de los trabajadores.
5. 234. En segundo lugar, la BLF se refiere a los "formularios oficiales para los trabajadores" del Gobierno de Victoria, que se distribuyeron a partir de abril de 1986 en las obras de construcción, para permitir que los miembros de la BLF renunciasen a su afiliación a ese sindicato y simultáneamente se afiliasen a otro para conseguir un trabajo. Refiriéndose a una copia de dicho formulario tipo facilitado por el sindicato querellante se indica que contiene la frase "para mantener su empleo en la industria de la construcción, debe renunciar ahora a su afiliación a la BLF".
6. 235. Según el querellante, se desplazaron a varias obras funcionarios gubernamentales y policías para garantizar que se rellenasen los formularios; así, si los trabajadores no renunciaban a su afiliación a la BLF, se podía proceder a su despido. La BLF afirma que, realmente, hubo despidos en varias obras, en particular, de trabajadores contratados directamente por el Ministerio de Obras Públicas del Gobierno. Como resultado de esta situación, varios miembros de la BLF entablaron acciones judiciales en los tribunales, pero el querellante afirma que ya no están protegidos por la legislación de despido antisindical, debido a los procedimientos de cancelación de registro a nivel federal, examinados por el Comité en el marco del caso núm. 1345 (244. informe, párrafos 157 a 193, aprobados por el Consejo de Administración en su 233. reunión, mayo-junio de 1986). Así, las acciones judiciales se están desarrollando con arreglo a la legislación sobre prácticas comerciales y al derecho consuetudinario. Según la BLF, algunos trabajadores despedidos consiguieron del Tribunal Supremo de Victoria un dictamen en el que se prohibía al Ministro Estatal del Trabajo publicar cualquier declaración - hasta el juicio - en la que se estipulase que el Código de Conducta obligaba a los empleadores implicados en el proceso a no contratar a miembros de la BLF.
7. 236. La BLF alega que la acción del Gobierno de Victoria, tanto respecto del despido de sus propios trabajadores por negarse a renunciar a su afiliación a la BLF como de la presión ejercida sobre los empleadores en la industria de la construcción para que despidan a los miembros de la BLF constituye una violación del artículo 1 del Convenio núm. 98 y es contraria a la declaración del Gobierno de que no está exigiendo a los trabajadores que renuncien totalmente a la afiliación sindical, sino más bien que se afilien a sindicatos "apropiados".

B. Respuesta del Gobierno

1. 237. La comunicación del Gobierno de 29 de enero de 1987 contiene la respuesta detallada del Gobierno de Victoria en la que se niega esencialmente que el Código de Conducta o los "formularios oficiales" publicados para los miembros de la BLF estén en contra de los Convenios núms. 87 y 98.
2. 238. En lo que se refiere al alegato de que el Código de Conducta viola el artículo 2 y el párrafo 2 del artéculo 8 del Convenio núm. 87, el Gobierno afirma que el Código se debe considerar en el contexto de la situación laboral sin precedentes existente en el momento de su aprobación, como se expone en los párrafos 169 y 170 del 244. informe del Comité en el que se examinó la queja anterior de la BLF (contenida en el caso núm. 1345). En pocas palabras, el registro de la BLF se canceló en 1974 con arreglo a la ley federal sobre conciliación y arbitraje después de que llevase a cabo de forma persistente prácticas indebidas graves, y su nuevo registro fue anulado nuevamente en 1981. Cuando la BLF no respetó los compromisos que aceptó al firmar el memorándum de acuerdo de 1984 entre los empleadores de la industria de la construcción, el Gobierno Federal, enfrentado con los enormes problemas causados por la BLF en la industria de la construcción, promulgó la ley sobre la industria de la construcción, de 1985. Se establecía, entre otras cosas, una audiencia por la Comisión Australiana de Conciliación y Arbitraje sobre la conducta laboral de la BLF que, en abril de 1986, pronunció su decisión contra la BLF. Posteriormente, el Parlamento australiano aprobó una ley que anulaba el registro de la BLF y el Gobierno de Victoria proclamó la ley sobre la BLF (cancelación del registro), a excepción de los artículos 4, 5 y 7. Estos artículos han sido proclamados posteriormente a fin de mantener la ley en vigor, pero los artículos 4 y 5 no empezarán a aplicarse hasta el 1 de enero del año 2000.
3. 239. El Gobierno señala que el Código de Conducta no se refiere principalmente a la BLF, sino que es una continuación de intentos anteriores (especialmente el memorándum de acuerdo de 1984) destinados a mejorar la situación laboral y económica de la industria de la construcción y a eliminar prácticas incompatibles con ese objetivo. Cuatro gobiernos de Australia han publicado códigos de conducta muy similares como un nuevo intento por abordar los problemas laborales existentes en la industria de la construcción. Subraya que el Código es simplemente un acuerdo entre el Gobierno de Victoria y los contratistas que están dispuestos a cumplir sus condiciones, y que los que no desean cumplirlas no están legalmente obligados a hacerlo. Sin embargo, esto tendrá como consecuencia que el Gobierno de Victoria no mantendrá relaciones contractuales con esos contratistas.
4. 240. Según el Gobierno, el Código de Conducta establece seis criterios que se espera que serán cumplidos por los empleadores en la industria de la construcción. De estos criterios, sólo uno está directamente relacionado con la BLF que indica que las empresas "se nieguen a tratar con la BLF en las actividades que no son de la competencia de esta Federación según la ley sobre conciliación y arbitraje". El Gobierno explica que de acuerdo con el sistema federal de relaciones de trabajo (que se aplica a la mayor parte de la industria de la construcción en Victoria) la expresión actividades de su competencia significa lo siguiente: que los sindicatos registrados - para los fines de participación en el sistema establecido de conciliación y arbitraje y para garantizar que los empleadores puedan negociar con los sindicatos sobre cuestiones de su competencia - tienen derecho a representar a los trabajadores que realizan los tipos de trabajo especificados en el reglamento registrado de esos sindicatos. Después de la cancelación del registro de la BLF, la competencia respecto de ciertas actividades que anteriormente formaban parte del reglamento de la BLF registrado a nivel federal se asignó como medida provisional a otros sindicatos registrados a nivel federal con el consentimiento de los mismos. Esto no impide el funcionamiento del sistema normal de sindicatos registrados que tratan de obtener el consentimiento del Registrador Industrial para modificar sus reglamentos a fin de que se reconozca su competencia respecto de dichas actividades.
5. 241. En lo que se refiere a la supuesta coacción ejercida sobre los contratistas para que cumplan el Código, el Gobierno señala que representantes de las organizaciones principales de empleadores de la industria de la construcción y diferentes contratistas se han mostrado, todos ellos, a favor del Código y han reconocido la necesidad del mismo. Según el Gobierno, ningún grupo empleador ha hecho críticas sobre Código desde su publicación en noviembre de 1985 y el alegato de la BLF sobre la interrupción del suministro de gas, etc., contra los contratistas no signatarios se debería considerar teniendo en cuenta los graves problemas que ocasionó en el pasado un pequeño grupo de empleadores que habían mantenido constantemente relaciones injustificables con la BLF, a fin de evitar trastornos laborales en sus obras de construcción. El Gobierno afirma que podía haber sido necesario entablar acciones legales respecto de tres o cuatro empleadores en estas circunstancias excepcionales, para inducirles a aceptar los acuerdos concertados para lograr los objetivos que han sido voluntariamente aceptados por otros empleadores y sindicatos de la construcción, con excepción de la BLF. La actitud del Gobierno de Victoria de interrumpir el suministro de ciertos servicios a los empleadores que no cumpliesen el Código, se debería considerar como una medida a la que se recurriría en una situación extrema, pero el Gobierno subraya que no ha sido necesario adoptar ninguna acción de este tipo.
6. 242. El Gobierno añade que el Código no niega a los trabajadores el derecho a afiliarse a las organizaciones que consideren convenientes; establece únicamente que los empleadores no deben mantener relaciones con la BLF respecto de las actividades que no son de la competencia de esta Federación de acuerdo con la ley sobre conciliación y arbitraje. El Gobierno de Victoria opina que, el hecho de que un trabajador pertenezca a la BLF, no implica que existan entre su empleador y la BLF relaciones que estén en contra del Código de Conducta. Así, no se adoptarán medidas contra ningún empleador simplemente por contratar a miembros de la BLF.
7. 243. Respecto de la supuesta violación del artículo 1 del Convenio núm. 98, debido a que ciertos trabajadores fueron despedidos por se miembros de la BLF, el Gobierno señala que algunos trabajadores están simultáneamente afiliados a la BLF y a otros sindicatos: esos trabajadores no fueron despedidos por ser miembros de la BLF. En lo que los empleadores insisten es en que los trabajadores sean miembros de un sindicato registrado. Para aclarar esta cuestión, el Gobierno se refiere brevemente a los antecedentes de la seguridad sindical en la industria de la construcción afirmando que tradicionalmente, el empleo en esta industria ha estado muy estrechamente controlado para garantizar la máxima sindicalización entre los trabajadores. Así, se acepta en esta industria que las personas que trabajan en una obra que está sujeta al reglamento de un sindicato particular deben pertenecer a ese sindicato. Dado que la cancelación del registro de la BLF suprime la competencia de esta Federación en las obras de construcción de Victoria, no puede representar a los trabajadores de las mismas ni ofrecerles las ventajas del actual sistema de relaciones de trabajo. Por consiguiente, la denegación de contratos a los trabajadores que no se afilian a un sindicato "apropiado" que pueda actuar en el marco del sistema mencionado, es compatible con la práctica anterior de esta industria.
8. 244. El Gobierno recuerda con respecto a ciertas declaraciones del Gobierno de Victoria y a los "formularios oficiales" (en los que se afirmaba que para mantener sus empleos en la industria de la construcción, los trabajadores tenían que renunciar a su afiliación a la BLF y afiliarse a otros sindicatos), que la BLF tiene muy malos antecedentes de aplicación enérgica de las disposiciones en materia de seguridad sindical para la industria de la construcción en su propio beneficio, hasta el punto de que esto ha sido causa de resentimiento y oposición considerables en los sindicatos de otras industrias, provocando graves trastornos laborales. El Gobierno de Victoria estaba seriamente preocupado por la posibilidad de que se produjeran nuevos trastornos en caso de que continuara la presencia de la BLF en las obras de construcción, después de la cancelación de su registro. En el momento de la cancelación federal del registro y de la denegación de reconocimiento a nivel estatal, los empleadores estaban siendo objeto de acciones directas intensas y prolongadas por parte de la BLF sobre una variedad de cuestiones laborales y de otra índole, y algunos habían llegado a la conclusión de que la respuesta adecuada sería, la terminación del contrato de trabajo de los miembros de la BLF. Algunos despidos se produjeron antes de la cancelación del registro de la BLF, pero después de entablarse acciones legales los empleadores aceptaron contratar nuevamente a los trabajadores interesados.
9. 245. En este caso, afirma el Gobierno, después de la reasignación de las actividades que eran de la competencia de la BLF a otros sindicatos registrados posteriormente a la cancelación del registro de dicha Federación, casi todos los miembros de la BLF estuvieron de acuerdo en afiliarse a esos sindicatos. Entre estos sindicatos existía, por las razones anteriormente mencionadas, el temor de que la permanencia en las filas de la BLF en estas circunstancias resultaría impracticable desde el punto de vista laboral. En realidad, un sindicato importante, el Sindicato Industrial de Trabajadores de la Construcción de Australia (BWIU) impuso inicialmente la condición de que la obtención de la calidad de miembro estaba sujeta a la renuncia a la afiliación a la BLF. Esta condición ha sido posteriormente anulada y la afiliación a la BLF ya no constituye un obstáculo para convertirse en miembro del BWIU.
10. 246. Respecto del proceso entablado ante el Tribunal Supremo en el marco de la ley sobre comercio equitativo de Victoria, de 1985, el Gobierno indica que no se ha adoptado una decisión final. Explica que el proceso se refiere, en particular, a la alegación de la BLF de que era inexacto afirmar en los "formularios oficiales" que con arreglo al Código de Conducta para continuar trabajando en la industria de la construcción fuera necesario dejar de pertenecer a la BLF. El Gobierno de Victoria se comprometió en mayo de 1986, en una fase preliminar del proceso, interrumpir la distribución de los formularios. Dado que no ha concluido el proceso ante el Tribunal Supremo, el Gobierno de Victoria no considera apropiado hacer nuevas observaciones sobre este aspecto de la queja.
11. 247. Respecto del alegato de la presencia de la policía en las obras para garantizar que se rellenen los formularios, el Gobierno afirma que esa presencia constituéa una respuesta moderada y era únicamente el resultado de los constantes actos de violencia cometidos por la BLF y tenía como fin impedir nuevas violencias o intimidaciones. La persistencia de la BLF en actuar al margen de las normas laborales aceptadas desde la cancelación de su registro y de su reconocimiento en abril de 1986, hace que estas preocupaciones estén justificadas. Entre los ejemplos de sus acciones recientes figuran: el asalto y la ocupación de las oficinas del Ministro de Empleo y Relaciones de Trabajo de Victoria, en octubre de 1986; la acusación de asaltos por miembros de la BLF y de resistencia a la detención; la perturbación de las operaciones de coladas de hormigón y las detenciones por penetrar ilegalmente en las obras.
12. 248. Por último, el Gobierno se refiere a la falta de apoyo a la BLF por parte del Consejo Australiano de Sindicatos y de los principales organismos de trabajadores de otros Estados. También señala que la contratación de trabajadores por otros sindicatos ha tenido un gran éxito. En Victoria, el BWIU estima que el 80 por ciento de los antiguos miembros de la BLF figuran actualmente entre sus miembros financieros y en Nueva Gales del Sur se calcula que por lo menos 10 000 antiguos miembros de la BLF pertenecen actualmente a otros sindicatos registrados.
13. 249. El Gobierno también desea recordar que la BLF podrá solicitar a la Comisión sobre Conciliación y Arbitraje su nuevo registro federal, cinco años después de la fecha de entrada en vigor de la ley sobre la Federación de Trabajadores de la Construcción (cancelación del registro), de 1986, que tuvo lugar el 14 de abril de 1986. Así, las consecuencias que tiene para la BLF la cancelación de su registro no tienen necesariamente carácter permanente. Evidentemente, afirma el Gobierno, la respuesta a dicha solicitud depende significativamente de la conducta de la BLF durante el período correspondiente.

C. Conclusiones del Comité

1. 250. El Comité observa que este caso se refiere a ciertas medidas adoptadas contra miembros de la BLF por el Gobierno de Victoria como consecuencia de la entrada en vigor de la ley sobre la BLF (cancelación del registro), de 1985, que fue examinada en el contexto del caso núm. 1345 en mayo de 1986. Si bien el Gobierno afirmó durante el examen del caso anterior que ciertos artículos de la ley no se proclamarían "en ninguna circunstancia" haciendo, así, considerar al Comité que dicha ley expiraría automáticamente el 30 de julio de 1986 (véase 244. informe, párrafo 172), el Comité advierte que el Gobierno declara actualmente que las disposiciones impugnadas se han proclamado por razones técnicas, es decir, para mantener la ley en vigor, pero que no empezarán a aplicarse hasta el año 2000.
2. 251. A pesar de que aparentemente no se aplican las sanciones previstas por la ley, el querellante afirma que los dos textos examinados - el Código de Conducta que entró en vigor en noviembre de 1986 y los "formularios oficiales" del Gobierno distribuidos en las obras de construcción, entre abril y mayo de 1986 - desalientan a los miembros de la BLF a permanecer en el sindicato que consideran conveniente y discriminan contra los miembros de la BLF en materia de empleo debido a su afiliación sindical.
3. 252. En primer lugar, el Comité observa que el Código de Conducta no es una disposición legislativa ni un requisito previo obligatorio para obtener contratos gubernamentales de construcción en Victoria; si bien prevé como sanción la pérdida de contratos gubernamentales por los contratistas no signatarios. En realidad, por el contrario, el Gobierno señala que los representantes de todos los principales grupos de empleadores apoyan el Código. Incluso no se ha recurrido a la supuesta coacción ejercida sobre los empleadores para que firmen el Código mediante amenazas de suprimir en las obras el suministro de ciertos servicios controlados por el Gobierno.
4. 253. A juicio del Comité, la situación actual de la BLF, es decir, la cancelación de su registro en el marco del sistema de relaciones de trabajo de Victoria, y así, la imposibilidad de que pueda disponer de competencia en las obras de construcción gubernamentales, explica por qué, en la práctica, se incluyó en el Código de Conducta el criterio que exige que las empresas de construcción signatarias se nieguen a mantener relaciones con la BLF en las actividades que no son de su competencia. Además, dado que el Comité ya ha aceptado que la cancelación del registro de la BLF estaba justificada en vista de las circunstancias (véase 244. informe, párrafo 185), no está en situación de criticar un documento que, afirma sin ambigüedad que, no excluye a los miembros de la BLF de los contratos de obras públicas, sino que simplemente exige que el empleador trate con un sindicato legalmente capacitado para representar a los trabajadores contratados en esa obra. El Comité considera que el Código no están en contra del Convenio núm. 87, dado que no se obliga, en ningún momento, a los trabajadores a renunciar a la afiliación al sindicato que consideren conveniente, en este caso la BLF. Al llegar a esta conclusión, el Comité ha tenido presente el hecho de que la BLF puede solicitar su nuevo registro federal - y, por consiguiente, la rehabilitación de su competencia - a partir de abril de 1991. El Código de conducta simplemente aclara a los trabajadores que deciden continuar siendo miembros de la BLF o afiliarse únicamente a esta Federación en una obra en la que, actualmente, no tiene competencia, que su relación de empleo puede sufrir ciertas consecuencias.
5. 254. La situación de los "formularios oficiales" es, sin embargo, en opinión del Comité, bastante diferente. En estos formularios se afirma claramente que para mantener su empleo en la industria de la construcción, los trabajadores están "obligados a renunciar a su afiliación a la BLF". Esta exigencia no se puede aceptar de acuerdo con el artículo 1 del Convenio núm. 98. La descripción por el Gobierno de la militancia de la BLF en el pasado y actualmente y de sus malas relaciones con otros sindicatos no cambia esta situación. El Comité considera que el Gobierno admitió esta violación de los derechos de los miembros de la BLF cuando, en el contexto del proceso legal, dejó de distribuir los formularios en las obras públicas un mes después de su aparición. El Gobierno ha declarado también que se produjeron algunos despidos de miembros de la BLF, pero que los empleadores habían contratado nuevamente a todos los trabajadores interesados. Además, el Comité toma nota de que la BLF, cuando se dirigió al Tribunal Supremo, consiguió una orden que prohibía que el Ministro Estatal del Trabajo publicase declaraciones relativas a una supuesta obligación de despedir a los miembros de la BLF.
6. 255. El Comité confía en que el proceso planteado ante el Tribunal Supremo por la BLF contra el contenido de los "formularios oficiales" se concluirá y que se tomará en cuenta el principio, aceptado por Australia cuando ratificó el Convenio núm. 98, de que ningún trabajador debería ser despedido o perjudicado en cualquier otra forma en su empleo a causa de su afiliación sindical.
7. 256. Sobre esta última cuestión, el Comité recuerda sus observaciones sobre los artículos 4 y 5 de la ley de 1985, que permiten las rescisión de los contratos de obras públicas cuando afiliados de la BLF están contratados o continúan contratados en actividades vinculadas con estos contratos (véase 244. informe, párrafos 187 y 188). El Comité había afirmado que en caso de promulgarse y aplicarse estas disposiciones causarían perjuicios indebidos a los afiliados de la BLF en su empleo, por el solo motivo de su afiliación sindical, en violación del artículo 1 del Convenio núm. 98. En opinión del Comité, el texto de los "formularios oficiales", lo mismo que el de estas disposiciones, fue demasiado lejos al sancionar a todos los miembros de la BLF por malas prácticas laborales y penales existentes a diversos niveles de la jerarquía de la BLF. Por consiguiente, el Comité espera que estos artículos de la ley de 1985 serán revocados antes de su entrada en vigor en el año 2000.

Recomendación del Comité

1. 257. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) El Comite señala a la atención del Gobierno la importancia de la protección contra la discriminación antisindical prevista en el artículo 1 del Convenio núm. 98 y confía en que los artículos 4 y 5, promulgados en 1986, de la ley estatal de 1985, contrarios a este principio, serán revocados antes de su entrada en vigor en el año 2000.
   • b) Expresa la esperanza de que el proceso ante el Tribunal Supremo relativo a los "formularios oficiales" concluirá y que se tomará en cuenta el principio de que ningún trabajador debería ser despedido a causa de su afiliación sindical.