Informe definitivo - Informe núm. 246, Noviembre 1986

Caso núm. 1366 (España) - Fecha de presentación de la queja:: 21-MAR-86 - Cerrado

1. 105. La queja figura en una comunicación de la Confederación Nacional del Trabajo (CNT) de 21 de marzo de 1986. La CNT envió informaciones complementarias por comunicación de 26 de abril de 1986. El Gobierno respondió por comunicación de 29 de mayo de 1986.
2. 106. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 107. El querellante alega que algunas disposiciones de la ley núm. 4/1986 de 8 de enero de 1986 de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado, vulneran los principios de la libertad sindical. El querellante explica que la mencionada ley aborda la configuración jurídica de dos masas patrimoniales extraordinariamente importantes, así como su reparto mediante cesiones de uso o actos de reintegración. La primera masa patrimonial se denomina Patrimonio Sindical Acumulado y está compuesta por los bienes, derechos y obligaciones procedentes de la antigua Organización Sindical y de las demás entidades sindicales anteriores al nuevo sistema. Su valor es superior a los cuarenta y cinco mil millones de pesetas. La segunda masa patrimonial se denomina por la ley Patrimonio Histórico y está compuesta por los bienes, derechos y elementos patrimoniales que en la época de la guerra civil, fueron incautados, por razones políticas, a las organizaciones sindicales o entes afiliados o asociados de carácter sindical entonces existentes. Su valor es superior a los diez mil millones de pesetas.
2. 108. En relación con el denominado Patrimonio Sindical Acumulado, la organización querellante formula las objeciones siguientes a la ley:
   • - La expresión "terceros" utilizada en el artículo 2. de la ley, supone dejar fuera del Patrimonio Histórico Sindical todos los patrimonios de origen o naturaleza sindical que ya se hubieran consolidado legalmente en poder de tercera persona, tanto fésica como jurídica, pública o privada.
   • - La continua remisión que en la ley se hace (artículo 4.2, 5.1, etc.) al "resto del ordenamiento jurédico", puede suponer serios peligros para el principio de libertad sindical. En efecto el último inciso del artículo 4.2 de la ley, sostiene que el objeto de las cesiones es cumplir las funciones encomendadas por la ley orgánica de libertad sindical y por "el resto del ordenamiento jurédico" a las entidades más representativas, concepto sobre el que en reiteradas ocasiones se ha pronunciado la OIT, siempre con un carácter restrictivo.
   • - Es extraordinariamente peligroso que el órgano omnipotente y siempre decisor sea el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículo 1.3 y 6.1) tanto en lo que afecta a certificaciones administrativas de cara a la inscripción de bienes en el Registro de la Propiedad a favor de la Administración del Estado, como en lo que concierne a todos los actos de gestión, cesión, alteración y revocación. Si no es bueno que se establezca un mecanismo que puede ser objetivamente tachado de posible arbitrariedad, pues es juez y parte un órgano de tanta importancia política y tan ligado en la actualidad a una determinada central sindical, como es el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, menos lo es aún, una fórmula como la expuesta, en la que además hay un criterio netamente excluyente, cual es la de incluir en la Comisión Consultiva prevista en el artículo 6.2 sólo a los sindicatos y asociaciones empresariales más representativas: la inseguridad y la arbitrariedad son palmarias y la administración se convierte al mismo tiempo en juez y parte.
   • - El artículo 7 establece la posibilidad de que la Administración del Estado podrá sustituir a algunos de los bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Sindical Acumulado, por bienes de valor equivalente de su titularidad ordinaria. Asimismo, podrá la Administración del Estado permutar bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Sindical Acumulado por bienes de valor equivalentes pertenecientes a otras personas. Es decir, la Administración podrá operar en tema tan importante, permutando y sustituyendo bienes inmuebles con la más absoluta discrecionalidad.
   • - La disposición transitoria de la ley permite regularizar todas aquellas cesiones de uso de bienes inmuebles de la antigua organización sindical española y entidades análogas, efectuada - como reconoce la propia ley en el punto 2 de su exposición de motivos - sin marco general normativo que las regulase adecuadamente. Estas cesiones de uso arbitrarias efectuadas por la Administración Española en el período comprendido entre 1978 y 1986, fueron objeto de numerosas sentencias condenatorias para la administración dictadas por los tribunales españoles, entre ellas destacan - por su contundencia y por haber sido total y absolutamente incumplidas - las sentencias de la Audiencia Nacional de 2 de abril de 1980, confirmada éntegramente por el Tribunal Supremo con fecha de 3 de octubre de 1980, y la importantésima sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1983. Pues bien, todo este mar de arbitrariedades pretende ser "legalizado" por la Disposición Transitoria de la presente ley, para lo que bastará una mera resolución dictada por el propio Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
   • - Especialmente grave para el principio de libertad sindical por sus consecuencias en la disposición adicional segunda que autoriza al Gobierno para desarrollar reglamentariamente la ley 4/1986, desarrollo que puede incluso determinar que las cesiones del Patrimonio Histórico Sindical se refieran sólo a bienes de naturaleza inmobiliaria. Esta disposición adicional segunda comete una doble infracción: de un lado, hay una deslegalización y, por consiguiente, una vuelta a la tan criticable situación anterior, pues en el futuro, nos encontraremos con una mera norma reglamentaria y, de otro lado, se permite al Gobierno restringir las cesiones de uso sólo a los bienes inmuebles y esto por una simple norma subalterna de carácter reglamentario. Qué pasará con los importantésimos derechos, cuentas bancarias, acciones, bienes muebles, depósitos etc. de la antigua organización sindical y de los antiguos sindicatos y demás entidades sindicales?
   • - La ley 4/1986 utiliza con objetivos y resultados discriminatorios para ciertos sindicatos la expresión "más representativos". Es evidente que el contenido de los artículos de la ley en los que aparece la expresión "más representativas" (3, 4.2, 5.2, 5.4 y 6.2, más los concordantes), es una muestra de actividad restrictiva sin que quepa o se ofrezcan argumentos que sirvan de soporte a la arbitrariedad, dado que la discriminación es patente si se analizan a fondo los artículos antes aludidos. La denominada "preferencia" a que se refiere el artículo tres carece de toda justificación, sobre todo si se tiene en cuenta que ni siquiera en el propio concepto se dice que vayan a cederse "los restos" del Patrimonio Sindical Acumulado a entidades que no sean "más representativas". En el artículo 4.2 sólo parece darse cabida a las entidades más representativas y, lo que es más grave, se trasluce que el precepto las considera fuera de toda capacidad para cumplir las necesidades propias de su condición de entidades sindicales representativas. En el artículo 5.2, se vuelve a conculcar el marco en que se deben mover las entidades más representativas y no se dice, además, qué ocurrirá con los bienes cedidos a aquéllas cuando dejen de serlo: vuelven al Estado o pueden ser objeto de nueva cesión? El artículo 5.4, vuelve a romper un inexistente equilibrio: si los menos representativos, como vimos, ni siquiera van a obtener meras migajas de cesiones, esa inexistencia de cesión se corrobora, por si hubiera alguna duda al dar entrada a una distribución o cesión con arreglo a un criterio geográfico que asegure la "representatividad global" de todas las grandes centrales sindicales. Todo lo anterior incide en el orden competitivo entre los sindicatos, y como es previsible todas las cesiones de uso del Patrimonio Sindical Acumulado van a parar en exclusiva a los situados más arriba, estas cesiones le situarán en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones - sin ánimo excluyente -, con lo cual se puede producir además una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos. El querellante considera que todos los sindicatos, en cuanto todos cumplen las mismas funciones, deben recibir cesiones de uso de la misma categoría aunque ciertamente en proporción a su representatividad, sin que quepa tipo alguno de preferencia, bien sea ésta entendida como preferencia en el tiempo, como preferencia en la calidad de los inmuebles cedidos, y menos aún si como es previsible se entiende con carácter excluyente.
   • - La ley 4/1986, vulnera el principio de libertad sindical al desconocer los convenios internacionales y tratados suscritos por España y que interpretan el concepto de mayor representatividad. Especialmente se vulnera las resoluciones, recomendaciones e informes de la OIT, sobre el precitado concepto.
3. 109. Refiriíndose al denominado Patrimonio Histórico, la organización querellante formula las siguientes objeciones a la ley:
   • - La ley no ofrece una relación circunstanciada de bienes y derechos, cuya incautación se realizó por razones políticas en la época de la guerra civil. No se puede saber en consecuencia, qué bienes y derechos fueron objeto en su día de incautación, cuál ha sido su historia registral, ni qué valoración económica les va a ser atribuida por el actual Gobierno de forma discrecional. Desde esta perspectiva, Gobierno, Estado y Administración, se convierten indefectiblemente en jueces y partes en detrimento de la seguridad jurídica mínima, exigible en cuestión tan delicada.
   • - Además, y sorprendentemente, la ley 4/1986 no establece nada, absolutamente nada, relativo a la forma, modos, plazos, controles, financiación de un inventario del Patrimonio Histórico. Ni siquiera existe para la Administración obligación de hacerlo. Tampoco existe para la Administración la obligación en el caso de realizarlo de entregarlo a las partes interesadas.
   • - Se traslada la carga de la prueba a los sindicatos cuyos bienes fueron expoliados sin título jurédico alguno, de forma y manera que respecto a cada bien cuya reintegración se pretenda, el sindicato reclamante deberá probar que el bien era suyo en el momento de la incautación y esta prueba - tan extraordinariamente compleja y costosa - deberá agradarle a la Administración.
   • - Se obliga asimismo - según se desprende del punto 5. de la exposición de motivos de la ley 4/1986 - aprobar o acreditar al sindicato reclamante, que es legítimo sucesor del sindicato que en su momento existió, dando a la expresión sucesor, el sentido que le confieren los reiterados informes del propio Comité de Libertad Sindical de la OIT. Se comprende fácilmente que el doble condicionamiento subjetivo y objetivo que establece el punto 5. de la exposición de motivos de la ley 4/1986, será mucho más fácilmente acreditable para la central sindical más afín políticamente a la Administración del Estado que va a proceder a la reintegración de la considerable masa patrimonial que forma el Patrimonio Histórico.
   • - La ley 4/1986 a pesar de su enorme importancia económica y fáctica - pues su interpretación, ejecución y desarrollo reglamentario determinarán la clasificación sindical en España por mucho tiempo - es un momento de un proceso que comienza en 1978, y que si se caracteriza positivamente por la constitucionalización del derecho fundamental de libertad sindical, se caracteriza negativamente por los intentos de anulación de los sindicatos ordinarios (los que no son "más representativos"), por los siguientes métodos:
     • a) Efectuando cesiones de uso de bienes inmuebles arbitrariamente y sin cobertura legal alguna, como reconoce expresamente la ley 4/1986 en el punto 2. de la exposición de motivos, desde 1978 hasta la fecha de la presente queja. Las precitadas cesiones de uso se producen a pesar de que el 2 de abril de 1980 la Audiencia Nacional dicta sentencia cuyo fallo estima el recurso contencioso-administrativo promovido por el sindicato unitario, resolviendo: "que la concesión del uso de locales a unas organizaciones sindicales y no a otras, sin sujeción a unos criterios objetivos, en cuanto puede favorecer o desfavorecer a un sindicato respecto de otro, es atentatorio a la libertad sindical y concretamente a la del sindicato unitario. Que la Administración debe cesar en ese tratamiento discriminatorio adoptando las medidas adecuadas". Dicha sentencia de la Audiencia Nacional fue confirmada el 3 de octubre de 1980 por el Tribunal Supremo, pero ambas sentencias han sido completamente incumplidas.
     • b) Intentando repartir solamente entre los sindicatos "más representativos" importantes asignaciones presupuestarias. Dichos intentos fueron cortados por la Audiencia Nacional por sentencia de 7 de julio de 1984. Fue sin embargo necesario que el Defensor del Pueblo interpusiera, durante tres años seguidos y con posterioridad a la precitada sentencia, recurso de inconstitucionalidad contra los sistemas de reparto de las cantidades que establecían las leyes de presupuestos generales del Estado, para que al final quedara claramente establecido, que no cabe distribuir créditos presupuestarios a los sindicatos mayoritarios con exclusión de los sindicatos ordinarios.
     • c) Incumplimiento de la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1983, cuyo fallo reconoce textualmente: "declarar el derecho de la CNT a no ser discriminada en su derecho de libertad sindical en la cesión de uso de locales de la Asociación Institucional de Servicios Socioprofesionales".
     • d) Acordando - con anterioridad al desarrollo reglamentario de la ley 4/1986 y del comienzo del funcionamiento de la Comisión Consultiva que la misma establece con ánimo por lo demás excluyente - el reparto total del Patrimonio Sindical Acumulado mediante acuerdos adoptados el 28 de enero de 1986. Dichos acuerdos descritos minuciosamente por los periódicos no han sido paradójicamente entregados a la CNT, a pesar de ser solicitado verbalmente y por escrito.
     • e) La Administración del Estado realiza investigaciones registrales, valoraciones económicas, inventarios de Patrimonio Histórico y pese a la petición expresa de la Confederación Nacional del Trabajo, no entrega estos trabajos a esta central sindical. Todos los trabajos emprendidos por la Administración a fin de determinar los elementos patrimoniales que componen el denominado Patrimonio Histórico - a pesar de estar financiados con cargo a los presupuestos generales del Estado - sólo benefician a la central sindical más afín a la política de Gobierno, que es la única que tiene acceso a todos los trabajos precitados. Una vez más se configura "un bloque de beneficiarios" formado por el Gobierno, la Administración, la central sindical que les es afín, bloque que se constituye en juez y parte en el proceso de devolución o reintegración en propiedad de una masa patrimonial cuya valoración final se situará en torno a los quince mil millones de pesetas.
   • 110. En conclusión, la organización querellante pide que se propongan al Gobierno español las recomendaciones adecuadas para que modifique la ley 4/1986, de 8 de enero de 1986, de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado y para que se modifique la "praxis" administrativa que tiende a anular a los sindicatos ordinarios. La CNT pide asimismo que se solicite formalmente al Gobierno el inventario y trabajo de valoración efectuado sobre el Patrimonio Histórico de que fue expoliada la CNT con ocasión de la guerra civil española, así como los trabajos de inventario del Patrimonio Sindical Acumulado ya realizados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 111. El Gobierno declara que no es cierto que la expresión "terceros" utilizada en el artículo 2. de la ley suponga dejar fuera del Patrimonio Histórico, los patrimonios consolidados legalmente en poder de terceras personas, pues el mismo se refiere al llamado Patrimonio Sindical Acumulado, que como señala la exposición de motivos de la propia ley, persigue dar un único y coherente tratamiento al actual estado de desconexión en que los originarios patrimonios de naturaleza sindical se encuentran. Para ello, bajo la rúbrica del Patrimonio Sindical Acumulado consagrada por la práctica sindical y reflejada en textos internacionales, se integran dos grandes conjuntos patrimoniales: el propio de la organización sindical y los de los variados entes con patrimonio propio, privativo, separado y exclusivo, informado todo ello por el principio elemental de seguridad jurídica que exige dejar a salvo las titularidades consolidadas con anterioridad en poder de terceras personas, tanto fésicas como jurídicas, públicas como privadas. De esta forma se ha configurado un particular régimen jurédico administrativo para las cesiones destinadas a los sindicatos y preferentemente a los más representativos en proporción a su representatividad, considerándolas limitadas, gratuitas y sobre todo causales, sirviendo como pauta de definición jurídica, el criterio teleológico o de la finalidad a que los bienes y derechos sirvieron en su momento, criterio destacado por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, singularmente, en el caso núm. 900.
2. 112. El Gobierno añade que la utilización del criterio de más representatividad responde a planteamientos muy claros, rotundos y democráticos, pues el régimen jurédico particular de los patrimonios sindicales integrados en el Patrimonio del Estado está delimitado por la finalidad de la cesión en uso a los sindicatos y organizaciones empresariales con arreglo a los diferentes elementos subjetivos, objetivos y formales o de actividades siguientes:
   • a) subjetivamente, los bienes pueden ser cedidos a sindicatos y organizaciones empresariales siempre que acrediten una mayor representatividad conforme al Estatuto de los Trabajadores y a la ley orgánica de libertad sindical, atribuyíndose preferencia a los sindicatos sobre las organizaciones empresariales, dada la naturaleza misma de unas y otras.
   • b) Objetivamente, los bienes pueden ser tanto inmuebles como muebles, pudiendo ser cualquiera de los integrados en el Patrimonio del Estado, con lo que se rebate la argumentación de la CNT que parece confundir ambos patrimonios y se anticipa al futuro cuando atribuye al Gobierno, al hacer el desarrollo reglamentario de la ley, la intención de excluir cualquier bien que no posea naturaleza inmobiliaria, cuestión ésta que se tratará al referirse al Patrimonio Histórico.
   • c) Desde el punto de vista formal, se trata de cesiones limitadas de uso o disfrute de los bienes con carácter gratuito y con limitación temporal por la duración misma de los mandatos derivados de las elecciones sindicales, dando lugar a la constitución de un derecho real administrativo intransmisible, atribuido merced a un procedimiento administrativo específico, que necesariamente tenía que personalizarse en un órgano de la gestión directa, estableciendo el modo de funcionamiento, la composición y el entramado jurédico necesario para hacer operativa la Comisión Consultiva. En ésta se da protagonismo a las organizaciones más representativas, evitándose con ello, como afirma la CNT, que la Administración sea juez y parte y cumpliendo con ello la aspiración recogida en el mandato constitucional, artículo 9.2 al establecer que corresponde a los poderes públicos: promover las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, sea real y efectiva, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida económica, política, cultural y social.
3. 113. En cuanto a la objeción relativa al artículo 7, sobre la posibilidad de permutar bienes inmuebles por otros de valor equivalente, el Gobierno declara que no es preciso hacer mayores comentarios, pues la operatividad en la gestión obligará a este tipo de actuación, pero no con la más absoluta discrecionalidad, sino bajo el control de la Comisión Consultiva.
4. 114. El Gobierno señala que no hay duda sobre la necesidad de regularización de las cesiones de uso ya efectuadas con todas las garantías precisas. Pero aqué se realiza una acusación sobre incumplimiento de sentencias por parte de la Administración, que merece una especial consideración, sobre todo la muy importante del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1983, utilizada torcidamente por la CNT para reforzar su argumentación, que entronca muy directamente con el concepto de mayor representatividad, cuestionado de modo subyacente en todo el escrito de queja. No cabe hablar de incumplimiento de la aludida sentencia 99, dado el tenor del fallo y la argumentación del propio Tribunal Constitucional, pues rechaza expresa y contundentemente la pretensión deducida de que se condene a la Administración a estar y pasar por dicha declaración y a que se dejen sin efecto las cesiones de elementos patrimoniales efectuadas. No parece que a la Administración le competa ejecutar y cumplir la sentencia más allá de lo que la misma efectúa, que no es sino una pura declaración de derechos y no una condena a hacer o no hacer. Se refiere al derecho de no discriminación en el reparto de bienes, que, en ningún caso, significará derecho a percibir bienes en sentido positivo, sino a no ser injustamente excluido en los repartos efectuados con el tan repetido criterio objetivo y razonable de la mayor representatividad sindical como elemento causal de las cesiones patrimoniales en favor de sindicatos, dejando a un lado, respecto de la CNT, sus eventuales disensiones internas de unión o escisión y acudirse siempre a los resultados de las últimas elecciones celebradas, publicadas por Resolución de la Dirección General del I.M.A.C. de 10 de marzo de 1983. En dicha Resolución se observa que la CNT no aparece entre los sindicatos más representativos, sino que, bajo la rúbrica de "Desglose de Varios", se le atribuyen 107 representantes y más adelante, bajo la rúbrica "Desglose de Varios. Comunidad Autónoma País Vasco", se confiere a dicha central un total de 27 representantes, lo que indica que el nivel es bajo si se comparan las cifras de delegados obtenidos con el número total de elegidos (140.770), convirtiíndola en una organización cuasi marginal dentro de los sindicatos minoritarios.
5. 115. Siguiendo su argumentación, el Gobierno considera que debe referirse a la doctrina constitucional sobre el tema, pues su planteamiento no puede prescindir de dos principios derivados del mismo texto constitucional, cuya compatibilidad es preciso garantizar: el de libertad sindical, derivado del artículo 28.1 y el de promoción del hecho sindical, que enlaza con el artéculo 7 y que sería obstaculizado por una defensa a ultranza del primero. El problema, pues, es de lémites, como viene a reconocer incluso la propia CNT, que no rechaza la existencia de los sindicatos más representativos ni la atribución de determinadas prerrogativas, algo que se desprende de la jurisprudencia jurisdiccional, que en modo alguno ha rechazado el concepto (así sentencias núm. 53/1982, de 22 de julio y núm. 65/1982 de 10 de noviembre) en relación con la más eficaz defensa de los intereses de los trabajadores, que se vería seriamente perjudicada por una excesiva atomización sindical. Sólo en la medida en que determinadas funciones o prerrogativas se reconozcan a un sindicato y se nieguen a otros, surge el problema, que, en el caso que nos ocupa, no es tal, dado que, con respecto a la capacidad representativa para obtener cesiones temporales del uso de inmuebles patrimoniales públicos, la ley se limita a reconocer tal capacidad a los sindicatos más representativos sin contener regulación ninguna excluyente en este punto. La propia condición de mayor representatividad supone una diferencia de trato cuya constitucionalidad, según la doctrina de la OIT y la jurisprudencia constitucional, se supedita a una serie de requisitos concurrentes, todos ellos contenidos en la ley: ausencia de discriminación, utilización de criterios objetivos y limitación de las consecuencias ligadas a la mayor representatividad. Estos criterios han sido objeto de consideración por el Tribunal Constitucional en las dos sentencias citadas y ambas vienen a señalar que tienen que tener carácter objetivo y fundarse en elementos que no ofrezcan posibilidad de parcialidad o abuso. El que el legislador, en atención a finalidades que sólo a él compete establecer, haya decidido potenciar la actividad sindical mediante la extensión de un sistema de mayor representatividad, es una decisión política no controlable jurídicamente, salvo si se vulnera la igualdad de trato a los concurrentes, y nada hace pensar que esto se produzca aqué, puesto que la representatividad no es el único criterio de medición ni quedan excluidas las organizaciones no representativas, que pueden alcanzar dicha representatividad en futuros procesos electorales, arrancando de un dato plenamente objetivo, cual es la voluntad de los trabajadores que asegura la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales de los mismos, frente a una posible y no deseable fragmentación sindical. Por otro lado los conceptos de igualdad y libertad sindical, sin perjuicio de que pueden venir sobrepuestos en algunos casos, no son nociones que se confundan ni estén en relación de dependencia.
6. 116. El Gobierno señala que el propio Tribunal Constitucional establece, en los fundamentos jurédicos de la tan repetida sentencia, que la cesión de locales a unas centrales sindicales para el ejercicio de funciones que le son propias, no puede considerarse atentatoria a la libertad sindical desde el momento en que el carácter incondicionado de la atribución no supone injerencia alguna por parte de la Administración en la necesaria libertad para el planteamiento y desarrollo de sus actividades, siendo tal cesión un medio que el Estado considera útil para favorecer el cumplimiento de la función que, en un régimen democrático, se atribuye a los sindicatos, en beneficio, no sólo de los intereses de los trabajadores sino del interés público que reclaman organizaciones sindicales fuertes, sólidas y dotadas de medios suficientes de acción, con la única limitación de que el trato diferente no sea discriminatorio ni irrazonable. La CNT no ha venido reclamando en pie de igualdad con los beneficiarios el disfrute de locales, sino que ha solicitado la revisión de oficio de las atribuciones realizadas y su consiguiente declaración de nulidad. Los actos de cesión individualmente considerados y su posible futura ratificación no pueden ser atentatorios a la libertad sindical, ya que dicho atentado no se produciría en hipotésis por la cesión de bienes en uso a determinadas centrales sindicales, sino por su atribución con exclusividad. Demostración palpable de que esto no es así lo constituye la política de subvenciones en la que vienen participando los sindicatos minoritarios a través de un baremo por número de delegados, procedimiento razonable y válido para conocer su implantación. Asé, respondiendo a los resultados de las elecciones de 1982, se han tramitado a centrales minoritarias, durante los ejercicios presupuestarios de 1983, 1984, 1985 y 1986 un elevado número de subvenciones, en las que la CNT ha participado con las siguientes cifras: 1983: 2 201 153 ptas.; 1984: 2 377 246 ptas.; 1985: 2 543 655 ptas.; 1986: 2 747 146 ptas. Esta central interpuso recurso contra estas subvenciones, obteniendo sentencias favorables de la Audiencia Nacional (16 octubre 1982) y Tribunal Supremo (28 febrero 1983), que fueron declaradas nulas, ante solicitud de amparo de las centrales UGT y CC.00. al Tribunal Constitucional, sentencia 102/83, de 18 de noviembre.
7. 117. El Gobierno declara asimismo que la organización querellante formula conclusiones arriesgadas, faltando notoriamente a la verdad sobre un supuesto reparto del patrimonio acumulado con ánimo excluyente, pues siendo cierta la celebración de una reunión tripartita entre Administración y determinadas organizaciones empresariales y sindicales, la misma puede englobarse dentro del concepto genérico de actos de carácter preparatorio sin ninguna trascendencia jurídica en orden a una efectiva cesión de bienes. La citada reunión tuvo como finalidad y objetivo básico la urgente necesidad de comenzar sin mayor dilación la puesta en ejecución de la ley de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado, mediante el oportuno desarrollo reglamentario de la misma, habiíndose fijado, para conocimiento de la Administración unas determinadas preferencias por las distintas organizaciones que, presumiblemente, van a formar parte de la Comisión Consultiva que crea la ley, con arreglo a los tan repetidos criterios objetivos de representatividad y exponiendo el deseo de buscar soluciones equilibradas en el futuro. Hay que tener en cuenta por lo que atañe a la Comisión Consultiva la imposibilidad material de integrarla por todas y cada una de las organizaciones del actual panorama sindical español.
8. 118. El Gobierno señala que la afirmación de que la Administración realiza investigaciones registrales, valoraciones económicas, inventario del Patrimonio Histórico sin entregarlos a la CNT es, cuando menos, aventurada, y no responde a la realidad de los hechos, puesto que esta central sindical tuvo acceso y ejerció este derecho, a los expedientes que, correspondiendo al Patrimonio Histórico, forman parte del inventario realizado y que no es completo. Durante un cierto tiempo revisaron libremente todos los datos que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social posee. Puede pensarse en la extraordinaria complejidad que la devolución de este Patrimonio lleva consigo. El dilatado tiempo que ha transcurrido, la desaparición de pruebas documentales, modificaciones habidas en los inmuebles, la enajenación de gran parte de los mismos, etc., suponen un cúmulo de inconvenientes que podrían hacerla imposible e injusta de seguirse un criterio riguroso que obligara a los sindicatos afectados a verificar una exhaustiva determinación de su patrimonio histórico. La ley se refiere a la restitución del patrimonio incautado, con un doble condicionamiento, subjetivo y objetivo: el primero se refiere a los sindicatos que acrediten ser los legítimos sucesores de los que existieron en su momento, dando a la expresión "sucesor" el sentido que le confieren los reiterados informes del propio Comité de Libertad Sindical de la OIT, mientras que, las condiciones objetivas alcanzan a los propios bienes incautados o compensando su valor cuando no sea posible la restitución por haber pasado a poder de terceros o haber desaparecido o sufrido sustanciales alteraciones los bienes.
9. 119. Con referencia a las cuestiones que afectan al Patrimonio Histórico, el Gobierno indica que la ley 4/1986 establece su composición, previendo la reintegración en pleno dominio de los bienes y derechos a aquellos sindicatos de trabajadores que acrediten ser legítimos sucesores de las organizaciones a quienes les fueron incautados y, si no fuese posible su devolución por las razones antes apuntadas, se compensará pecuniariamente su valor teniendo en cuenta las condiciones actuales del mercado, es decir, actualizado. No puede aceptarse la acusación de arbitrariedad de los poderes públicos e inseguridad jurídica en este terreno en cuanto que cada sindicato objeto de incautación puede y debe presentar sus reclamaciones, aportando cualquier prueba admitida en derecho y la Administración se verá en la necesidad de reintegrar el bien de que se trate o compensar su valor. Se ha venido realizando un inventario de bienes inmuebles con los datos que se poseen, hoy prácticamente terminado. Según él, este Patrimonio Histórico comprende un total de 1 060 inmuebles, de los que 763 han causado baja transmitidos a terceros por diferentes títulos, restando 297, de los que 194 conservan su estructura primitiva, 62 fueron edificados por la extinta organización sindical y 41 son solares; este inventario comprende únicamente inmuebles incautados a organizaciones sindicales o entes afiliados asociados a ellas, por la ley de responsabilidades políticas que posteriormente fueron adjudicados a la D.N.S. Con independencia de los bienes inmuebles, las organizaciones existentes en 1936 se vieron privadas de sus cuentas corrientes, libretas de ahorro, etc. por leyes de 13 de octubre de 1938 y 13 de diciembre de 1939, y la relación definitiva de estas cuentas de titulares improtegibles, como la denominaba la última ley, se publicó en el B.0.E. de 9 de agosto de 1943, encontrándose al alcance, pues, de cualquier ciudadano curioso, pero sin que sea posible conocer los saldos de las mismas al no figurar en la relación oficial, limitándose a marcar con un asterisco aquellas con depósito inferior a 1 000 pesetas; los saldos no se transfirieron a la D.N.S., sino a la Hacienda Pública y nada más fácil como calcular el valor actualizado de cualquier cifra de 1936.
10. 120. El Gobierno concluye señalando que estima que la queja formulada por la organización querellante carece de todo fundamento.

C. Conclusiones del Comité

1. 121. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante ha objetado algunas disposiciones de la ley núm. 4/1986 de 8 de enero de 1986, de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado (bienes y derechos procedentes de la antigua Organización Sindical), incluidas ciertas disposiciones adicionales de la mencionada ley relativas a la devolución del denominado Patrimonio Histórico (bienes y derechos incautados a las organizaciones sindicales o sus entes afiliados o asociados como consecuencia de la guerra civil española, en virtud de la ley de responsabilidades políticas de 9 de febrero de 1939). El Comité toma nota de las observaciones del Gobierno al respecto.
2. 122. El Comité observa que el sistema de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado previsto en la ley núm. 4/1986 se funda en los siguientes principios: 1) atribución de su titularidad a la Administración del Estado; 2) cesión de bienes a los sindicatos y asociaciones empresariales y preferentemente a los más representativos en proporción a su representatividad y supeditadas al mantenimiento de la condición de más representativo; 3) tales cesiones se configuran como jurídicamente limitadas, gratuitas y causales, sirviendo como pauta de definición jurídica el criterio teleológico o de la finalidad a la que los bienes y derechos constitutivos del Patrimonio Sindical Acumulado estuvieron destinados en la antigua Organización Sindical (criterio éste destacado por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 900); 4) formación por la Administración de inventario fiel; 5) los actos administrativos de gestión, cesión, alteración y revocación de bienes y derechos se dictan por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, oéda en todo caso una Comisión Consultiva integrada por representantes de la Administración del Estado y de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas; 6) necesidad de que las cesiones del uso de bienes efectuadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley sean objeto de la correspondiente regularización mediante resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, previo informe de la Comisión Consultiva.
3. 123. El Comité observa por otra parte que la ley núm. 4/1986 se remite a la ley orgánica de libertad sindical promulgada el 2 de agosto de 1985 en lo que respecta a los criterios para la determinación de las organizaciones sindicales más representativas. El Comité recuerda en este sentido que en su reunión de febrero de 1986, al examinar el caso núm. 1320 consideró alegatos relativos a los criterios de representatividad contenidos en la ley orgánica de libertad sindical y concluyó que las disposiciones de esta ley no eran incompatibles con los principios de la libertad sindical (víase 243.er informe, caso núm. 1320 (España), párrafo 116). En estas condiciones el Comité, al tiempo que observa con interés que la ley núm. 4/1986 en lo concerniente al Patrimonio Sindical Acumulado, da curso al principio establecido por el Comité al examinar el caso núm. 900 (principio de la asignación de los bienes a la finalidad para la que estaban destinados en la antigua Organización Sindical) (víase, por ejemplo, 202. informe, caso núm. 900 (España), párrafo 352), el Comité considera que las disposiciones de la mencionada ley no son objetables desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical.
4. 124. En lo que respecta a las disposiciones adicionales de la ley núm. 4/1986 que se refieren a la restitución del Patrimonio Histórico, es decir la restitución de los bienes incautados a las organizaciones sindicales como consecuencia de la guerra civil española, el Comité observa que los principios que rigen esta restitución son los siguientes: 1) la restitución se hará a los sindicatos que acrediten ser los legítimos sucesores de los que en su momento existieron; 2) se dará a la expresión "sucesor" el sentido que le confieren los informes del Comité de Libertad Sindical de la OIT, 3) el Estado compensará el valor de los bienes a los sindicatos sucesores si la restitución no fuera ya posible. El Comité observa asimismo que, según el Gobierno, el inventario de los bienes inmuebles del Patrimonio Histórico está ya prácticamente terminado. En estas condiciones, habiendo examinado las disposiciones adicionales de la ley núm. 4/1986 relativas al Patrimonio Histórico, el Comité observa con interés que dan curso al principio establecido por el Comité al examinar el caso núm. 900 ("en caso de disolución de una organización, sus bienes deberían ser distribuidos en definitiva entre los miembros de la organización desaparecida o transferidos a la organización sucesiva", entendiendo por ésta, "la organización u organizaciones que persiguen los fines para los que se hubieran constituido los sindicatos disueltos y lo hacen con el mismo espíritu") (víase 196. informe, caso núm. 900 (España), párrafo 258).
5. 125. Por último, el Comité observa que, de acuerdo con la legislación española, todo acto administrativo dictado en aplicación de la ley núm. 4/1986 puede ser en su caso objeto de un recurso ante los tribunales.
6. 126. El Comité espera que al aplicar las disposiciones legislativas se continuarán respetando los criterios establecidos por él y que se logrará un reparto equilibrado del patrimonio entre los derechohabientes.

Recomendación del Comité

1. 127. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité considera que las disposiciones de la ley núm. 4/1986 de 8 de enero de 1986, de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado no son contrarias a los principios de la libertad sindical.
   • b) El Comité observa con interés que la mencionada ley da curso a los criterios establecidos por el Comité de Libertad Sindical al examinar el caso núm. 900 y más concretamente con respecto a la cuestión del destino de los denominados Patrimonio Histórico y Patrimonio Sindical Acumulado.
   • c) El Comité espera que al aplicar las disposiciones legislativas se continuarán respetando los criterios establecidos por él y que se logrará un reparto equilibrado del patrimonio entre los derechohabientes.