Informe definitivo - Informe núm. 246, Noviembre 1986

Caso núm. 1338 (Dinamarca) - Fecha de presentación de la queja:: 24-MAY-85 - Cerrado

1. 43. El Comité examinó el presente caso en su reunión de febrero de 1986 en la que presentó sus conclusiones al Consejo de Administración (víase 243. er informe, párrafos 209-247).
2. 44. En su reunión de mayo de 1986 el Comité tomó nota de que las organizaciones querellantes habían presentado, el 19 de mayo de 1986, informaciones complementarias sobre determinadas cuestiones relacionadas con el caso y a las que el Gobierno, a quien se había transmitido dicha información, había contestado en una comunicación de 22 de mayo de 1986. El Comité decidió, pues, examinar las nuevas cuestiones planteadas en su próxima reunión a la luz de las informaciones que se le habían comunicado y de cualquier otra novedad que se produjera (244. informe, párrafo 10).
3. 45. Desde su última reunión, el Comité ha recibido de las organizaciones querellantes nuevas comunicaciones de fecha 23 de mayo, 15 de agosto y 3 de octubre de 1986. Asimismo, ha recibido sendas comunicaciones del Gobierno con fecha 3 de junio, 24 de septiembre y 23 de octubre de 1986 en respuesta a las cuestiones planteadas en las mencionadas comunicaciones.
4. 46. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Examen anterior del caso

1. 47. Cuando el Comité examinó el presente caso en febrero de 1986 hizo las siguientes recomendaciones que fueron aprobadas por el Consejo de Administración:
   • "a) El Comité conféa en que el Gobierno tendrá en fecha próxima plenamente en cuenta los principios de la libre negociación colectiva al cumplir con sus obligaciones en virtud del Convenio núm. 98, ratificado por Dinamarca, así como en que, cuando sea necesario, tomará las medidas necesarias para asegurar que las cuestiones relacionadas con la fijación de salarios puedan resolverse mediante negociaciones entre las partes.
   • b) El Comité ruega al Gobierno que reexamine con las organizaciones profesionales interesadas la posibilidad de negociar acuerdos salariales en una forma libre de injerencia por parte de las autoridades públicas.
   • c) El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado del carácter y del resultado de cualquier debate orientado a fomentar el examen y la aceptación voluntarios por las partes en las negociaciones de las razones de política económica expuestas por el Gobierno en apoyo de las medidas relacionadas con la suspensión de la fijación de índices.
   • d) En cuanto a la ley de 1985 sobre la prolongación de los convenios colectivos, subsecuente a anteriores intervenciones gubernamentales en materia de negociación colectiva, el Comité señala que tales medidas, implicando como lo hacen una intervención reglamentaria en el proceso de la negociación colectiva, únicamente debieran tomarse en casos de urgencia y por breves períodos. El Comité conféa en que, en el futuro, no se tomarán tales medidas de injerencia en la libre negociación colectiva o de restricción del derecho de los trabajadores a defender sus intereses económicos y sociales a través de acciones sindicales.
   • e) El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos del caso relacionados con la legislación mencionada."

B. Evolución posterior

1. 48. En su comunicación de 19 de mayo de 1986 los querellantes señalan que, pese a las recomendaciones hechas por el Comité cuando examinó el caso en febrero y, en particular, a la recomendación de que el Gobierno examine con los interlocutores sociales la posibilidad de negociar acuerdos salariales de una forma que no implique la intervención de las autoridades públicas, el Gobierno declaró el 16 de mayo, sin consulta previa de los interlocutores sociales, que trataba de abolir las medidas sobre fijación de índices salariales actualmente en suspenso de los convenios colectivos en vigor. A juicio de los querellantes, dicha medida era incompatible con las conclusiones del Comité, por lo que pidieron que se estudiase el envéo de un representante de la OIT a Dinamarca a fin de examinar la situación y, en particular, las intervenciones llevadas a cabo por el Gobierno en el derecho a una negociación colectiva libre.
2. 49. En su comunicación complementaria de 23 de mayo de 1986 los querellantes volvían a instar sobre la nececidad de que se efectuase una misión de contactos directos, pues el Gobierno trataba de abolir la fijación de índices automáticos según el costo de la vida a comienzos de junio de 1986 y el proyecto de ley del Gobierno estaba siendo examinado por el Parlamento danés.
3. 50. Los querellantes añadían que el Ministro de Trabajo había garantizado por escrito el 2 de mayo de 1986 que se consultaría a los interlocutores sociales sobre la suspensión del sistema de fijación de índices según el costo de la vida, pero el 16 de dicho mes se convocó a los representantes de las organizaciones querellantes a una reunión en el Ministerio de Trabajo en la que se les informó de la intención del Gobierno de presentar el proyecto de ley en cuestión. En modo alguno podía considerarse esta reunión una consulta. Los querellantes añadían que el Gobierno no había informado al Parlamento de las conclusiones formuladas por el Comité y adoptadas por el Consejo de Administración en marzo de 1986, haciíndolo sólo a instancias de los parlamentarios.
4. 51. En su comunicación de 15 de agosto de 1986 los querellantes confirmaron que el Parlamento danés adoptó el 26 de mayo de 1986 una ley con objeto de que los acuerdos existentes en el mercado de trabajo danés sobre fijación de índices automáticos de sueldos y salarios caducasen al expirar la actual suspensión del sistema de fijación de índices. A juicio de los querellantes, la abolición por parte de los gobiernos de los acuerdos vigentes o de parte de los mismos era contraria a los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva. Por otro lado, los querellantes argumentaban que la acción se había adoptado sin ningún tipo de consulta previa con los interlocutores sociales pese a las garantías por escrito del Gobierno de que se celebrarían consultas. Respecto a la discusión de estas cuestiones por la Comisión de la Conferencia en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en junio de 1986, los querellantes volvieron a solicitar que antes del próximo examen del caso por parte del Comité de Libertad Sindical se efectuase una misión de contactos directos.
5. 52. En su última comunicación de 3 de octubre de 1986 los querellantes, al referirse a la reunión mantenida con el Ministro de Trabajo el 16 de mayo de 1986, señalan que los interlocutores sociales fueron convocados a la reunión por teléfono ese mismo día y sin haber sido informados de la finalidad de la misma. En la reunión se les comunicó que el Gobierno había preparado un proyecto de ley sobre el sistema de fijación de índices salariales que se presentaría al Parlamento danés en breve plazo. Los interlocutores sociales tuvieron conocimiento por vez primera del proyecto de ley en el transcurso de la reunión, y pese a las protestas formuladas por los sindicatos no se produjo ninguna consulta o negociación durante la misma. El Gobierno añadía que se había asegurado una mayoría parlamentaria a fin de garantizar la adopción del proyecto de ley. Los querellantes alegaron que si los sindicatos no habían aprovechado la oportunidad de expresar sus pareceres ante la Comisión del Mercado de Trabajo del Parlamento, ello se debéa a que, a juicio suyo, la presentación de puntos de vista no podía considerarse como negociaciones o consultas, conforme la OIT había solicitado al Gobierno danés que entablase con los interlocutores sociales. En cualquier caso, la Comisión del Mercado de Trabajo del Parlamento danés fue informada de las opiniones de los sindicatos al respecto. Los querellantes seguían mostrándose partidarios de que se efectuase una misión de contactos directos. Los querellantes alegaban que el Ministro de Trabajo había hecho ciertos comentarios en la prensa en los que se reflejaba la falta de voluntad por parte del Gobierno de observar las recomendaciones formuladas por la OIT.

C. Respuesta del Gobierno

1. 53. En su comunicación de 22 de mayo de 1986 el Gobierno explicaba que cuando entró en funciones, una de las primeras cosas que hizo en el otoño de 1982 fue suspender la fijación de los índices automáticos de los sueldos y salarios según el costo de la vida. A tal efecto promulgó la ley núm. 575 de 27 de octubre de 1982. La suspensión se amplió por medio de la ley núm. 237 de 23 de mayo de 1984, y como consecuencia de la misma hasta septiembre de 1986 no podrá producirse la fijación de índices a los sueldos y salarios. A juicio del Gobierno, el sistema de fijación de índices automáticos según el costo de la vida contribuéa en gran medida a que se mantuviera una alta tasa de inflación. En lugar de proteger a los trabajadores mal remunerados contra la erosión de sus salarios, el sistema de fijación de índices automáticos según el costo de la vida contribuéa a agravar el problema económico y a la disminución continua de los salarios reales. El tiempo ha venido a demostrar que el Gobierno tenía razón. En 1982 la tasa de inflación era superior al 10 por ciento, mientras que para 1986 se espera que sea sólo de alrededor del 2 por ciento. Las organizaciones que operan en el mercado de trabajo celebrarán negociaciones para la renovación de los convenios colectivos a partir de la primavera de 1987 y, como señala el Gobierno, las organizaciones de trabajadores han mostrado vivos deseos por saber desde un primer momento qué sucederá con la fijación de índices automáticos según el costo de la vida. Como quiera que las negociaciones estaban en curso, el Gobierno estimó procedente, en consecuencia, presentar un proyecto de ley en el Parlamento danés sobre la derogación de la regulación automática de sueldos y salarios en base al índice de precios. Lo que se proponía en el proyecto de ley era que los acuerdos existentes sobre fijación del índice de los sueldos y salarios según el costo de la vida desaparecieran cuando expirase la actual suspensión del sistema de fijación de índices según el costo de la vida. Conforme al proyecto de ley, no puede procederse a ninguna regulación basada en los acuerdos actualmente en vigor, por lo que cualquier cuestión que se plantee sobre los índices de los sueldos y salarios debe ser objeto de nuevos acuerdos entre las partes. Asé pues, la ley no impone ninguna limitación sobre los acuerdos que concluyan las organizaciones del mercado de trabajo cuando conciertan futuros convenios colectivos o de otro tipo. El proyecto de ley tampoco tiene ninguna repercusión sobre los sueldos y salarios vigentes en el período actual. Al presentar esta ley, el Gobierno estimaba que había creado una base clara a partir de la cual las partes podrían negociar y esperaba que éstas concluirían por sé solas nuevos convenios en la primavera de 1987. El Gobierno señalaba que las organizaciones profesionales habían subrayado que no querían negociaciones de carácter tripartito por lo que se refiere a los nuevos convenios colectivos que se concluyeran en adelante.
2. 54. El Gobierno señalaba asimismo que había considerado necesario adoptar una ley que cubriese la totalidad del mercado de trabajo a fin de asegurar así que la situación sería la misma para todos los trabajadores, ya estuvieran cubiertos por convenios colectivos o de otro tipo. El 16 de mayo de 1986 se celebraron reuniones con objeto de explicar el proyecto de ley y sus antecedentes a los interlocutores sociales, quienes tendrían la posibilidad de presentar sus puntos de vista ante el Parlamento de conformidad con el procedimiento legislativo tradicional. El Gobierno añadía que dicha ley debería contemplarse como un elemento más de la política general seguida por él en materia de fijación de índices. Entre los objetivos del Gobierno se encontraba presentar una ley en el otoño de 1986 por la que se pusiera fin a la fijación de índices automáticos de los precios. A juicio del Gobierno las disposiciones recogidas en la ley se hallaban totalmente de acuerdo con los principios recogidos en los Convenios núms. 87 y 98.
3. 55. En su nueva comunicación de 3 de junio de 1986, el Gobierno facilitó una copia del proyecto de ley sobre la derogación del ajuste automático de los sueldos, salarios, etc. en función del índice de precios que se presentó ante el Parlamento danés el 20 de mayo de 1986. Según confirma el Gobierno, el proyecto de ley fue adoptado por el Parlamento el 30 de mayo de 1986 sin que se introdujera ninguna enmienda. La ley entraría en vigor a raíz de su publicación en el Boletén Oficial danés.
4. 56. El Gobierno deseaba subrayar de nuevo, en especial, que esta ley no tenía ninguna repercusión sobre los sueldos y salarios durante el actual período de vigencia de los acuerdos, ni imponía limitaciones sobre los acuerdos que se concluyeran por las organizaciones profesionales por lo que respecta a futuras negociaciones. El Gobierno danés deseaba seguir las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración y esperaba que las partes concluyeran por su cuenta nuevos acuerdos en la primavera de 1987.
5. 57. En su comunicación de 24 de septiembre, el Gobierno adjuntaba un resumen de las circunstancias que llevaron a la suspensión en 1982 de la fijación de los índices automáticos de los sueldos y salarios y a la prolongación de dicha suspensión en mayo de 1984, de forma que la fijación de índices no podría tener lugar en ningún caso antes de septiembre de 1987. Respecto a la ley sobre la derogación de la fijación de índices automáticos, el Gobierno insistía nuevamente que se había vuelto necesaria si quería crearse una base clara a partir de la cual las partes pudieran negociar y concluir nuevos acuerdos en la primavera próxima.
6. 58. En cuanto se refiere a las consultas, el Gobierno señalaba que pensaba convocar discusiones tripartitas con los interlocutores sociales en el otoño de 1986, previendo que una reunión tuviera lugar en octubre de dicho año. El Gobierno estaba dispuesto a satisfacer los deseos de los interlocutores sociales de celebrar discusiones. Ahora bien, según añadía, las organizaciones profesionales habían declarado que no querían celebrar negociaciones tripartitas.
7. 59. El Gobierno indicó que la legislación sobre la suspensión de la fijación de índices según el costo de la vida, es decir, las leyes de octubre de 1982 y mayo de 1984, implicaba que no podía llevarse a cabo ninguna regulación automática de los sueldos desde el índice de precios correspondiente a enero de 1983 hasta el de enero de 1987. El Gobierno volvía a señalar que la suspensión no entrañaba una prohibición de que se aumentaran los sueldos y salarios, y a modo de prueba alegaba la renovación del convenio colectivo que se había celebrado en la primavera de 1983 a raíz de la negociación colectiva entablada entre los interlocutores sociales. Desde la suspensión de la fijación de índices hasta el primer trimestre de 1986, los sueldos y salarios habían aumentado alrededor de un 15 por ciento; como por otro lado los aumentos de los precios habían experimentado una reducción sustancial, los salarios reales habían crecido por vez primera en muchos años. Asé pues, según el Gobierno, no se había producido en modo alguno una congelación salarial, y además se habían adoptado medidas de salvaguardia para proteger el nivel de vida de los trabajadores al no imponerse limitaciones al proceso de negociación colectiva. En cuanto a las reuniones que tuvieron lugar con los interlocutores sociales con anterioridad a la presentación del proyecto de ley, el Gobierno señalaba que el Ministro de Hacienda se había reunido con representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el sector público, mientras el Ministro de Trabajo lo hacía con los representantes de dichas organizaciones en el sector privado, a fin de explicarles los motivos de la presentación de dicha ley. Tras las explicaciones se pudo celebrar una discusión sustanciosa del proyecto de ley y varias organizaciones aprovecharon la ocasión para exponer sus puntos de vista. Según el Gobierno, el procedimiento normal era que el mercado de trabajo, las organizaciones sindicales y cualesquiera otras partes interesadas entablaran contactos con la Comisión Parlamentaria encargada de examinar un determinado proyecto de ley - bien por escrito o mediante el envéo de una delegación al efecto - a fin de dar a conocer directamente sus opiniones a la Comisión. Por lo que se refiere al proyecto de ley en cuestión, ninguna de las organizaciones querellantes había aprovechado esta oportunidad.
8. 60. Por lo que se refiere a la petición de los querellantes de que la OIT enviase una misión de contactos directos a Dinamarca, el Gobierno señalaba que estaba convencido de que la situación no planteaba problemas y que cualquier cuestión que hubiera podido plantearse había quedado plenamente aclarada en la documentación escrita remitida a la OIT.
9. 61. En su última comunicación de 23 de octubre de 1986, el Gobierno señala que las declaraciones del Ministro de Trabajo a las que se refieren los querellantes, han sido sacadas de su contexto y que en ningún momento el Gobierno ha declarado que no pretendía cumplir sus obligaciones como Miembro de la OIT. El Gobierno desea seguir las recomendaciones del Comité del Consejo de Administración. Se refirió a una declaración del Primer Ministro ante el Parlamento el pasado 7 de octubre de 1986, en la que mencionaba la renovación de las convenciones colectivas por medio de negociaciones y declaró que el Gobierno había invitado a los interlocutores sociales a proceder a discusiones tripartitas que se desarrollarían el 29 de octubre de 1986. En la invitación del Primer Ministro se indica a estos fines que el propósito de la discusión previa a las negociaciones con miras a la renovación de las convenciones colectivas es un intercambio mutuo de informaciones sobre la situación de la negociación colectiva y la política del Gobierno. El Gobierno desearía discutir igualmente la situación económica en general y la política de mercado del trabajo, así como otros temas.

D. Conclusiones del Comité

1. 62. El Comité ha tomado nota de todas las informaciones complementarias enviadas por los querellantes y por el Gobierno de Dinamarca. Al respecto, recuerda que en su reunión de febrero de 1986 examinó la queja original presentada por las organizaciones querellantes sobre las cuestiones en litigio y emitió una serie de conclusiones definitivas al respecto. Ahora bien, desde entonces las organizaciones querellantes han señalado a la atención del Comité una serie de nuevos alegatos e informaciones sobre las medidas legislativas adoptadas por el Gobierno en mayo de 1986 respecto de la fijación de índices salariales, sobre las que el Gobierno había hecho públicas sus observaciones. De conformidad con la decisión a que llegó en su reunión de mayo de 1986, el Comité ha examinado los nuevos elementos del caso, formulando las conclusiones que se exponen a continuación. El Comité ha tomado nota asimismo de los comentarios formulados en 1986 por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre las cuestiones planteadas en la queja, así como la discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas durante la 72.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1986).
2. 63. El Comité recuerda que la queja presentada inicialmente por las organizaciones querellantes se refería esencialmente a la suspensión en octubre de 1982 de las cláusulas de fijación de índices salariales negociadas en los convenios colectivos y la prolongación de dicha suspensión, en virtud de una ley de mayo de 1984, hasta 1987. Los querellantes ponían asimismo de relieve la incapacidad mostrada por el Gobierno para entablar una serie de consultas o negociaciones con los interlocutores sociales sobre tales cuestiones. El Comité llegó a una serie de conclusiones al respecto en su reunión de febrero de 1986, por lo que vuelve a señalar las mismas a la atención de las partes.
3. 64. Los nuevos elementos que desde entonces se han señalado a la atención del Comité por parte de las organizaciones querellantes se refieren, en primer lugar, a la presentación por parte del Gobierno de una nueva ley sobre la suspensión de la fijación de índices ante el Parlamento en mayo de 1986 (que fue aprobada por el Parlamento el 26 de mayo de 1986) y, en segundo lugar, a la incapacidad mostrada por el Gobierno para consultar o negociar con los interlocutores sociales antes de adoptar tal medida.
4. 65. En lo referente a la ley adoptada por el Parlamento danés en mayo de 1986, el Comité entiende que el resultado de dicha adopción fue abolir de los convenios colectivos las cláusulas de fijación de índices salariales ya en suspenso hasta la próxima ronda de negociaciones que tendrá lugar en la primavera de 1987. En los nuevos convenios que se negocien entonces podrán incluirse cláusulas de fijación de índices que entrarán en vigor a partir de septiembre de 1987, fecha en que expira la suspensión del sistema de fijación de índices según el costo de la vida. El Comité hace notar, asimismo, que la ley no impone ninguna limitación sobre los convenios que se firmen ni tiene ninguna repercusión sobre los sueldos y salarios durante el actual período de vigencia de los convenios.
5. 66. Los motivos alegados por el Gobierno para presentar esta nueva ley son que deseaba establecer unas bases claras sobre las que los interlocutores sociales pudieran negociar en el futuro, y que quería que la totalidad del mercado de trabajo se hallase cubierta por la ley y que todos los trabajadores disfrutasen de una situación similar.
6. 67. Por lo que se refiere a la cuestión de la suspensión de las cláusulas de fijación de índices salariales en los convenios colectivos, introducida por vez primera en el otoño de 1982, el Comité, cuando examinó previamente este caso, observó que dicha medida no iba acompañada, al menos hasta 1985, de otras que interfiriesen la negociación colectiva y que los convenios colectivos se negociaron y concluyeron de hecho para un período de dos años en 1983. Ahora bien, el Comité hizo notar que la , había resaltado el principio de que el derecho a la libre negociación de salarios y condiciones de empleo con los empleadores y sus organizaciones es un aspecto fundamental de la libertad sindical y que cualquier restricción que se imponga a la libre fijación de índices salariales deberá hacerse a título excepcional, y sólo en la medida necesaria sin exceder un período razonable; asimismo, cualquier restricción que se imponga debe ir acompañada de las pertinentes medidas de salvaguardia para proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Comité recordaba asimismo que la intervención del Gobierno en esferas que tradicionalmente han sido de siempre objeto de libre negociación entre las partes podría poner en cuestión el principio de la libre negociación colectiva reconocido por el artículo 4 del Convenio núm. 98 si no va acompañada de ciertas garantías y, en particular, si su período de aplicación no se halla limitado temporalmente.
7. 68. Con relación a dichos principios, el Comité considera que, si bien puede admitirse que en determinadas circunstancias excepcionales, cabe imponer restricciones a la fijación de los salarios, la negociación colectiva libre y voluntaria debería significar que los convenios colectivos, una vez que se han negociado libremente entre las partes, no deberán verse interrumpidos o interferidos por medidas de carácter legal u otras formas de intervención. El Comité nota, empero, que según el Gobierno la prohibición de la fijación de índices salariales concluirá en 1987 y que los interlocutores sociales serán libres para, si así lo desean y siguiendo la tradición vigente en Dinamarca, negociar la inserción de tales disposiciones en los convenios colectivos que se concluyan por entonces. El Comité, desea una vez más señalar a la atención del Gobierno las conclusiones a que llegó en mayo de 1986 y desearía expresar la esperanza de que los interlocutores sociales podrán negociar dichos convenios de manera plenamente conforme con los principios y normas de la libertad sindical, es decir, sin ninguna injerencia de las autoridades públicas.
8. 69. Respecto al alegato de que el Gobierno presentó la nueva ley en mayo de 1986 sin haber celebrado antes las consultas pertinentes con los interlocutores sociales, el Comité hace notar que la declaración del Gobierno según la cual se ofrecieron explicaciones a los interlocutores sociales acerca de las medidas legislativas que pensaban adoptarse y que, de conformidad con la práctica habitual en Dinamarca, los interlocutores sociales tenían la posibilidad de presentar sus puntos de vista ante la comisión parlamentaria que se ocupaba del tema. Si bien manifiesta su pleno respeto por la práctica habitual existente en Dinamarca en cuanto se refiere al proceso legislativo, el Comité estima que es esencial que la presentación de proyectos de ley que afectan a las condiciones de empleo, y en especial a la negociación colectiva, debería ir precedida de una serie de consultas exhaustivas y detalladas con las organizaciones de empleadores y trabajadores interesadas. El Comité querría señalar al Gobierno la conveniencia de que preste la debida consideración a esta posibilidad antes de emprender en el futuro cualquier acción legislativa o de otro tipo que tenga un interés directo para los interlocutores sociales.
9. 70. El Comité toma nota con interés de que con anticipación al próximo período de negociaciones, se ha previsto que tengan lugar discusiones tripartitas el 29 de octubre, en las que serán examinadas la negociación colectiva y la situación económica en general, así como la política de mercado del trabajo.

Recomendación del Comité

1. 71. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • Al tiempo que señala a la atención del Gobierno las conclusiones a que llegó anteriormente, el Comité subraya, en particular, que es esencial que, cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas.