Informe definitivo - Informe núm. 244, Junio 1986

Caso núm. 1334 (Nueva Zelandia) - Fecha de presentación de la queja:: 03-MAY-85 - Cerrado

1. 78. En comunicación de 3 de mayo de 1985, la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia presentó una queja contra el Gobierno de Nueva Zelandia en la que alegaba que el proyecto de ley sobre afiliación sindical, que el 13 de junio de 1985 quedó aprobado pasando a ser la ley de enmienda de 1985 sobre las relaciones laborales violaba la libertad sindical. El querellante facilitó información adicional en comunicación de 22 de mayo de 1985, y el Gobierno respondió en comunicación de 12 de septiembre de 1985.
2. 79. El 1.o de agosto de 1985, la Federación Sindical de Nueva Zelandia solicitó detalles de la queja y expresó el deseo de que se le brindara la oportunidad de expresar sus opiniones sobre los temas planteados. El Comité examinó el tema en su reunión de noviembre de 1985 y decidió que, de acuerdo con su procedimiento habitual, al considerar el caso sólo podía tener en cuenta las comunicaciones sometidas por la organización querellante y las presentadas por o a travís del Gobierno interesado. Por tanto, decidió que se comunicara a la Federación Sindical de Nueva Zelandia que sus observaciones sólo se podrían tener en cuenta en el caso de que fueran transmitidas por o a travís del Gobierno. Asé pues, dichas observaciones se enviaron en comunicación del Gobierno de 10 de diciembre de 1985.
3. 80. Nueva Zelandia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 81. El querellante alega que la normativa resultante del proyecto de ley sobre afiliación sindical reintrodujo, a partir del 1.o de julio de 1985, la sindicación obligatoria al establecer por vía legal cláusulas de exclusividad sindical que sustituyeron la libertad de elección de que gozaban los sindicalistas en virtud de la legislación anterior, vigente desde el 1.o de febrero de 1984.
2. 82. En concreto, el querellante alega en primer lugar que en la legislación se preví un período inicial de 18 meses de afiliación obligatoria, durante el que todos los trabajadores afectados por los laudos y acuerdos colectivos tendrán que afiliarse o seguir siendo miembros de un determinado sindicato; tras este período se procederá a una votación sobre la afiliación que, en virtud de las nuevas disposiciones legales, debe tener alcance nacional o del sector industrial, en vez de limitarse al contexto empresarial, y según procedimientos de voto que el querellante considera inadecuados para garantizar que los trabajadores se pronuncien realmente sobre su pertenencia sindical. En segundo lugar, el querellante alega que la legislación no brinda a los trabajadores la posibilidad de optar por un sindicato u otro.
3. 83. En apoyo de sus alegatos, el querellante se refiere a la nueva disposición en cuya virtud, durante un período inicial de 18 meses, se preví la inclusión de una cláusula de afiliación sindical en todos los laudos y acuerdos colectivos dotados hasta ese momento de una cláusula de preferencia (es decir, una cláusula que tiene por resultado que todo trabajador cubierto por una sentencia arbitral o una convención colectiva debe afiliarse al sindicato concernido en un plazo de 14 días a partir de su contratación); añade el querellante que, aunque durante este período cabe que se celebren votaciones, al no existir ninguna obligación al respecto, la afiliación obligatoria proseguirá durante todo el período, a no ser que el sindicato decida proceder a la votación.
4. 84. El querellante indica asimismo que la legislación obliga al empleador a despedir a todo trabajador que, solicitado en tal sentido, no se afilie a un sindicato, a no ser que en su caso se prevea una excepción por motivos de conciencia. Se indica que el carácter obligatorio de la afiliación, que puede conducir al despido, es sin duda alguna una transgresión de la libertad sindical, y al respecto se cita una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, relativa al artículo 11 de la Convención Europea de Derechos Humanos.
5. 85. En cuanto a las disposiciones sobre las votaciones, el querellante indica que, al designar como electores a los afiliados sindicales a nivel nacional, en vez de limitarse al ámbito empresarial, la posibilidad de que los trabajadores afectados procedan a una votación verdaderamente representativa es muy remota, y que, además, la afiliación sindical puede resultar obligatoria en la empresa para unos trabajadores, y no para otros (dada la multiplicidad que en Nueva Zelandia existe de sindicatos artesanales o de carácter profesional).
6. 86. El querellante añade que en dos de los tres tipos de votaciones previstas (es decir, la relativa a un nuevo laudo o acuerdo - llamada votación inicial - y la que interviene para determinar si se debe reintroducir en un laudo o acuerdo colectivo la cláusula de afiliación sindical, llamada votación de reintroducción) tienen derecho a votar todos los trabajadores del sector, si bien prevalece la decisión de la mayoría simple. La legislación preví como tercer caso el de que la cláusula de afiliación sindical figure ya en un laudo o acuerdo colectivo (tal como sucede en todos los laudos y acuerdos colectivos en vigor, que anteriormente contenían una cláusula de preferencia); en este caso el voto mayoritario de los miembros sindicales afectados por el laudo o por el acuerdo, determinará si se mantiene la cláusula de afiliación sindical.
7. 87. Además, según el querellante, en todos los casos la decisión depende esencialmente del voto de las personas presentes en las reuniones, pues sólo existen oportunidades muy limitadas para proceder a votaciones especiales y no se establece, ni siquiera se preví, el voto por correo. Afirma el querellante que, en la práctica, una minoría - y con frecuencia una pequeña minoría - determinará el resultado que prevalecerá para la mayoría.
8. 88. El querellante indica que, además, el sindicato es el que esencialmente se encarga de organizar la votación, y no se regula adecuadamente la supervisión del procedimiento por el registrador de sindicatos profesionales o por la persona que íl designe; se indica que lo mismo sucede en cuanto a la posibilidad de reclamar ante el registrador por irregularidades durante o con ocasión de la votación.
9. 89. El querellante sostiene que esta situación es totalmente anómala puesto que, en virtud de la nueva normativa, los sindicatos tienen total libertad para fijar la cuantía de las cotizaciones mientras que, antes de la introducción de la afiliación sindical voluntaria, en 1984, tales cotizaciones se limitaban a 1 por ciento del salario mínimo.
10. 90. Por último, el querellante sostiene que, por lo que respecta al sistema de laudos laborales de Nueva Zelandia, toda votación en favor de una cláusula de afiliación sindical obligará efectivamente a todos los trabajadores afectados por el laudo o el acuerdo colectivo a afiliarse a un determinado sindicato - el que representa a la categoría profesional de que se trate - bajo pena de despido. Se indica que, en Nueva Zelandia para cada laudo o acuerdo colectivo existe solamente un sindicato registrado con derechos de negociación exclusivos; las nuevas disposiciones legales no permiten en modo alguno a los trabajadores optar por un sindicato de su elección ni crear uno nuevo y proceder a su registro. Se afirma que, una vez que se ha insertado una cláusula de afiliación sindical en un laudo o acuerdo colectivo, se instaura la exclusividad sindical a nivel nacional y se suprime de hecho toda posibilidad de opción.
11. 91. Así, el querellante considera que la legislación contradice el criterio del Comité de Libertad Sindical de que sólo se debe descartar la libertad individual de afiliación cuando tal opción sea reflejo de la decisión mayoritaria de los trabajadores directamente afectados (como en el caso de la exclusividad sindical a nivel empresarial). A este respecto, se cita la opinión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre la práctica en Nueva Zelandia cuando indica que "... el derecho de los sindicatos registrados a obtener la inserción de cláusulas de seguridad sindical (en forma de cláusulas de preferencia) en laudos obligatorios de aplicación general opone obstáculos a la creación y existencia de sindicatos no registrados". (Párrafo 77 del Estudio general de 1973 sobre libertad sindical y negociación colectiva, reproducido en nota de pie de página del párrafo 144 del Estudio general de 1983 sobre libertad sindical y negociación colectiva.) Al respecto, el querellante indica que previamente existía un procedimiento alternativo (aunque nunca se utilizó) por el que se preveía la inserción en un laudo o acuerdo colectivo de una cláusula de preferencia cuando tal fuera el deseo de al menos 50 por ciento de los trabajadores adultos a quienes resultare aplicable dicha cláusula; por tanto, la nueva legislación contrariaba aún más las opiniones de esa Comisión.
12. 92. En conclusión, el querellante subraya también las decisiones del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 266 (véanse 65.o informe, párrafo 60) 283 (véanse 83.o informe, párrafos 190 a 193) donde se indica que "... incluso si en derecho un trabajador puede adherirse a un sindicato distinto, continuará estando obligado - por ley - a adherirse a un determinado sindicato si desea conservar su empleo, exigencia que parece ser incompatible con el derecho de adherirse a la organización que estime conveniente".

B. Respuesta del Gobierno

1. 93. En su respuesta de 12 de septiembre de 1985, el Gobierno indica que la nueva normativa abroga los sistemas de afiliación voluntaria, implantados en 1984, y vuelve a un sistema basado esencialmente en las anteriores cláusulas de preferencia, en cuya virtud mediante votaciones de ámbito sindical se determinará la inserción de una cláusula de afiliación sindical, por la que resultará obligatorio para los trabajadores (a partir de los 18 años de edad, o para aquellos que perciban un salario equivalente al de aquel que haya alcanzado dicha edad) atenerse a los laudos o acuerdos colectivos negociados por el sindicato. Tales acuerdos se normalizaron para todos los sindicatos, exceptuados los del sector público que ya antes de la ley de 1984 contaban con una afiliación de carácter voluntario. Si los trabajadores se pronunciaban en contra de la inserción de la cláusula de afiliación sindical, cabía la libertad de decidir individualmente sobre dicha afiliación.
2. 94. El Gobierno indica además que la queja debe examinarse a) en el contexto del anterior sistema de preferencia no condicionada; y b) en la medida en que el nuevo sistema facilita la representación sindical. En su opinión, este último aspecto constituyó el objetivo principal de la nueva normativa, con la que también se procuraba recoger en la estructura de relaciones laborales de Nueva Zelandia los principios que figuran en los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87. El Gobierno considera que el sistema de afiliación sindical de Nueva Zelandia se adecúa a las obligaciones que al respecto establece la Constitución de la OIT y al espéritu del Convenio.
3. 95. En concreto, el Gobierno opina que realmente la legislación reconoce los principios que figuran en los mencionados artículos del Convenio núm. 87 al disponer:
   • a) en el período posterior a la fase transitoria, la afiliación sindical se convertirá en una cuestión sindical interna;
   • b) en este contexto, la legislación establece que la afiliación sindical se dilucidará mediante una decisión mayoritaria en votación democrática;
   • c) en la organización de estas votaciones (de ámbito sindical) se reconocen aspectos representativos, pues se concede derecho de voto a aquellas personas que se verían afectadas por los acuerdos negociados por el sindicato;
   • d) la legislación reconoce la posibilidad de que en una votación sobre afiliación se pueda optar por la aceptación o el rechazo de una disposición sobre afiliación sindical - y se establecen medidas de protección contra la discriminación en cualquiera de ambos casos;
   • e) de acuerdo con lo dispuesto en los estatutos sindicales, los afiliados a quienes se aplique un instrumento (contenga o no una disposición sobre afiliación sindical) pueden instar el procedimiento para que el sindicato convoque una votación sobre la cuestión de la afiliación sindical;
   • f) la legislación reconoce el derecho de toda persona a mantener una genuina objeción a la afiliación a un sindicato, y se preví la creación de un tribunal que dilucidará sobre la procedencia de las solicitudes que en tal sentido se presenten;
   • g) se protege el derecho de toda persona a afiliarse a un sindicato;
   • h) en virtud de la nueva legislación sobre fijación de salarios los empleadores pueden alegar la falta de representatividad (que puede surgir cuando disminuya el número de afiliados y no se inserte una cláusula de afiliación sindical) para rechazar la posibilidad de arbitraje. No obstante, ninguna disposición legal impide que los trabajadores afectados por tales medidas, formen sociedades de trabajadores y negocien acuerdos con sujeción a la ley de relaciones laborales.
4. 96. En opinión del Gobierno estos sistemas transitorios se deben enjuiciar a la luz de lo que antecede. Como primera medida, estas disposiciones devuelven a los sindicatos su base asociativa, por la que se reconoce la responsabilidad colectiva de los trabajadores hacia su organización, y se preví su participación en un voto democrático para perfeccionar el fundamento de la afiliación sindical. La disposición sobre exención transitoria reconoce los derechos individuales y, asimismo, en cuanto a la afiliación respecta, protege a aquellos que se ampararon en su derecho a renunciar a la sindicación durante el período de afiliación voluntaria. La inserción legal de la cláusula de afiliación sindical en los laudos y acuerdos se establece para un período de 18 meses a partir de la entrada en vigor de la nueva ley, a no ser que antes el sindicato proceda a una votación. Estas disposiciones no imponen limitación alguna a la votación, y los sindicatos quedan libres para celebrarla en cualquier momento durante el plazo de 18 meses. El 9 de septiembre se recibió una solicitud para la celebración de votaciones de una federación sindical que cuenta con siete sindicatos afiliados, y se espera que la mayoría de los sindicatos procedan a votar antes de que concluya el período transitorio. La decisión de no celebrar votaciones acarrearía la pérdida de la cláusula de afiliación sindical.
5. 97. El Gobierno indica que el sistema de preferencia no condicionada permitía a sindicatos y empleadores negociar la inserción en los acuerdos de una cláusula de exclusividad sindical con posterioridad a la entrada en funciones, y supeditada al voto afirmativo de los afiliados sindicales; además, existía un procedimiento de exclusión aplicable a todos aquellos que pudieran tener objeciones respecto de la afiliación sindical. Se señala que estos acuerdos de afiliación sindical sólo se aplicaban a los sindicatos registrados en virtud de la ley de relaciones laborales de 1973, aunque se indica que la mayoría de los sindicatos solicitaron su registro para obtener las ventajas que ello comporta. En la medida en que el registro implicaba el reconocimiento de derechos exclusivos de negociación, el Gobierno indica que el sistema planteaba cuestiones de libertad sindical en cuanto al derecho a crear organizaciones de propia elección. En su opinión, bajo el nuevo sistema de afiliación sindical no se produce modificación material alguna, y no ha variado su posición en lo que respecta a la observancia del artículo 2, del Convenio núm. 87.
6. 98. El Gobierno señala que, de acuerdo con la afiliación voluntaria, se habían anulado los resultados de los acuerdos negociados previamente, negándose a ambas partes el derecho a negociar nuevos acuerdos de afiliación. Algunos sindicatos habían registrado muchas defecciones entre sus miembros y habían experimentado problemas para el reclutamiento (se facilitan detalles sobre las fluctuaciones en la afiliación durante el período de afiliación voluntaria), y, por lo tanto, a partir de ese momento se brindaba a los sindicatos la oportunidad de rehacerse.
7. 99. El Gobierno añade que en la inserción de cláusulas de afiliación ya no es una cuestión negociable entre empleadores y sindicatos, sino que ha de ser cada sindicato quien lo determine mediante votación de sus miembros: esto resulta tanto más necesario cuanto que la legislación aprobada en 1984 implica la pérdida de las garantías de arbitraje obligatorio y, a partir de la reforma, la sumisión a arbitraje de los conflictos no solucionados requiere el consentimiento de ambas partes. El mítodo implantado en Nueva Zelandia para incluir la afiliación sindical quizá constituya una novedad pero, en opinión del Gobierno, es compatible con la libertad sindical, y es expresión del principio de que los sindicatos deben establecer las bases que rijan la afiliación. Tampoco entra en conflicto con las opiniones de la Comisión de Expertos de la OIT, que consideró inaceptable la obligación legal de afiliación; aunque sí se aceptan las disposiciones legales por las que las partes obligadas por instrumentos reguladores de las relaciones laborales pueden imponer a sus miembros sistemas de seguridad sindical.
8. 100. En cuanto al sistema de votaciones, el Gobierno describe los procedimientos sobre derecho a voto y las medidas para lograr la mayor participación posible (incluyendo la convocatoria por escrito y los anuncios en la prensa); además, se facilitan detalles sobre el cometido en la supervisión de las elecciones de los funcionarios escrutadores o de los representantes departamentales. Se indica que, en lo que respecta a las investigaciones sobre votación, rigen disposiciones similares a las existentes en el sistema de preferencia no condicionada, aunque se indica que hasta la fecha no se ha recibido petición para llevar a cabo tales investigaciones. Se señala que la decisión de organizar las votaciones mediante la reunión de los interesados (mientras que en la anterior legislación cabía la posibilidad del voto por correo) tiene como finalidad que los votantes estén mejor informados sobre el tema de la votación; y que no se ha previsto la votación en el marco empresarial o de taller, por no ser tal sistema reflejo de las actuales estructuras organizativas de las relaciones laborales en Nueva Zelandia: la mayoría de los sindicatos tienen ámbito departamental. Por último, en lo que se refiere al escrutinio, el Gobierno indica que la mayoría requerida (un mínimo de 50 por ciento de los votos válidos emitidos) es la misma que la del sistema de preferencia no condicionada.
9. 101. En cuanto al tema de la exención de afiliación sindical por motivo de conciencia o firme convencimiento personal, el Gobierno indica que se preví una nueva vista de los casos que entrañen fraude, error o nuevas pruebas, y que sólo cabe el recurso de casación. Añade que la ley establece que los miembros del tribunal de exenciones han de tener experiencia en creencias religiosas, derechos humanos o relaciones laborales, aunque se señala que sólo recientemente se ha creado dicho organismo y que todavía no se conocen sus criterios para interpretar la legislación.
10. 102. La respuesta del Gobierno hace referencia asimismo a la cuestión de la discriminación, y se indica que las nuevas disposiciones tienden a garantizar la neutralidad anticipando así las decisiones de los sindicatos de establecer la voluntariedad en la afiliación, mientras que otras disposiciones son las mismas que regían con el sistema de preferencia no condicionada. Se refiere también al traspaso de las facultades ejecutivas desde el departamento de trabajo a los sindicatos, al mantenimiento de las disposiciones sobre fijación de niveles de cotización establecidas en el período de afiliación voluntaria, en vez de fijarlas en uno por ciento de los salarios mínimos, tal como se hacía bajo el sistema de preferencia no condicionada.

C. Punto de vista de la Federación Sindical de Nueva Zelandia

1. 103. En la comunicación presentada por la Federación Sindical de Nueva Zelandia a travís del Gobierno, se insiste en rechazar los alegatos de incompatibilidad de la legislación con el concepto de la libertad sindical y, al indicar que la Federación hubiera preferido abordar algunos temas de un modo diferente, manifiesta su apoyo al principio subyacente a dicha normativa, es decir el de un proceso decisorio democrático.
2. 104. En cuanto a las disposiciones transitorias, la Federación considera que en realidad su objetivo es solamente restablecer las disposiciones que figuraban en los laudos libremente negociados con anterioridad a 1983, y cuya denegación durante el período de afiliación sindical voluntaria constituía en sí una transgresión de los principios de la OIT sobre libertad sindical.
3. 105. La Federación indica que los principios de la OIT garantizan el derecho de afiliarse a la organización que elija cada trabajador, pero que no existen tales garantías en cuanto al derecho a no afiliarse a un sindicato; además, el único principio aplicable a las cláusulas de seguridad sindical es el que tiende a evitar que éstas se impongan por vía legal: no obstante, la ley puede facilitar la adopción de tal cláusula, como ocurre en el caso de Nueva Zelandia.
4. 106. En cuanto a las sugerencias de que el sistema puede originar un monopolio sindical a causa de las ventajas conferidas a raíz del registro legal, la Federación pone de relieve que:
   • a) sigue existiendo la posibilidad de crear sindicatos no registrados, y los trabajadores pueden decidir afiliarse a ellos;
   • b) la desaparición del derecho de los sindicatos registrados a obligar a los empleadores al arbitraje, y su sustitución por un procedimiento consensual, lo que, en su opinión, coloca los sindicatos, registrados o no en en situación similar respecto a la negociación colectiva; y
   • c) que la única posibilidad de que exista una cláusula de afiliación sindical es que cuente con el apoyo de la mayoría de los trabajadores: si la mayoría no respalda dicha cláusula, quedaría minada la capacidad del sindicato para mantener su monopolio. Además, no se considera lógica la distinción entre normativa de ámbito empresarial y la de sector industrial, y se indica que la organización de los trabajadores (y de los laudos) sobre bases profesionales e industriales refleja la realidad de las relaciones laborales en Nueva Zelandia. Se considera asimismo que la queja tiende esencialmente a acabar con estas estructuras tradicionales para pasar a un sistema de ámbito empresarial que, en opinión de la Federación, iría contra los intereses de los trabajadores de Nueva Zelandia.
5. 107. En opinión de la Federación, las disposiciones de la ley establecen un sistema democrático para la constitución de sindicatos, con el que se tiende a garantizar su adecuada representatividad. Además, se preví también la posibilidad de que, tanto las organizaciones de trabajadores existentes como las de nueva creación, puedan impugnar la representatividad de los sindicatos. En opinión de la Federación no condicionar las posibilidades de registro podría originar fragmentación y ampliar las posibilidades de que se formen "sindicatos dirigentes", lo que resultaría pernicioso para los intereses de los trabajadores. En opinión de la Federación, la posibilidad de impugnar la representatividad de los sindicatos existentes ante un tribunal independiente (el tribunal de arbitraje) constituye un mítodo racional y aceptable de abordar el tema de los derechos de negociación colectiva.
6. 108. La Federación Sindical pone también de relieve que en el período posterior a 1977, se celebraron votaciones sobre el tema de la preferencia no condicionada, en las que 67 por ciento del conjunto de los sindicatos y 81 por ciento del total de los afiliados decidieron por abrumadora mayoría mantener en los laudos las cláusulas de afiliación sindical.

D. Conclusiones del Comité

1. 109. El Comité toma nota de la información facilitada por los querellantes y de la respuesta del Gobierno, así como de las opiniones que, por su intermedio hace llegar la Federación Sindical de Nueva Zelandia.
2. 110. La queja versa sobre los cambios introducidos en la ley de relaciones laborales de Nueva Zelandia por la que se enmienda la legislación (conocida como proyecto de ley de afiliación sindical) que entró en vigor el 1.o de julio de 1985. Al parecer, esta nueva normativa se proponía, entre otros fines, restablecer los sistemas de seguridad sindical de carácter similar a los de preferencia no condicionada existentes en Nueva Zelandia antes de la entrada en vigor, en 1984, de un sistema de afiliación sindical voluntaria.
3. 111. En opinión del Comité, los principales temas planteados por la queja se refieren a:
   • a) la obligación legal de incluir durante un período transitorio de 18 meses una cláusula de afilicación sindical (por la que todos los trabajadores de la industria en cuestión deben afiliarse a un sindicato) en todos los laudos y acuerdos colectivos que anteriormente contenían una cláusula de preferencia no condicionada,
   • b) al sistema de votación previsto en la legislación para que los trabajadores se pronuncien ulteriormente acerca de la oportunidad sobre la cláusula de afiliación sindical, y
   • c) a la supuesta falta en el nuevo sistema de posibilidades reales de opción para los trabajadores en cuanto a la afiliación sindical.
4. 112. Al examinar todas estas cuestiones, el Comité toma nota de las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones acerca de las cláusulas de seguridad sindical en general (véanse el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre Libertad Sindical y Negociación Colectiva, 1983, páginas 61-63, párrafos 144-145) y en particular en relación con los sistemas de seguridad sindical vigente en Nueva Zelandia en la época del estudio, es decir, la cláusula de preferencia no condicionada (Ibíd., párrafo 144, núm. 4). Asimismo, el Comité ha podido consultar el informe que, en relación con dicho estudio, ha sometido el Gobierno de Nueva Zelandia a la consideración de la Comisión de Expertos, de acuerdo con el artículo 19 de la Constitución de la OIT.
5. 113. Sobre este tema, el Comité observa en primer lugar que la Comisión de Expertos señaló que el principio establecido por el artículo 2 del Convenio núm. 87 "deja a la práctica y a la reglamentación de cada Estado la tarea de decidir si conviene garantizar a los trabajadores... el derecho de no adherirse a una organización profesional o, al contrario, de autorizar y, en su caso, regular el uso de cláusulas y prácticas de seguridad sindical" (véanse Estudio general, 1983, párrafo 142, página 61); en segundo lugar, la Comisión de Expertos expone datos sobre los diferentes tipos de cláusulas de seguridad sindical (incluida la modalidad existente en Nueva Zelandia con el nombre de cláusula de preferencia no condicionada) y sobre la manera en que funcionan. En tercer lugar, el Comité desea subrayar que la Comisión de Expertos hace hincapií en la distinción entre las cláusulas de seguridad sindical permitidas por la ley (incluida la variedad particular vigente en Nueva Zelandia, bajo el nombre de cláusula de preferencia no condicionada) y aquellas otras impuestas por la ley. La Comisión consideró que los resultados prácticos de estas últimas equivalen a la implantación de un monopolio sindical incompatible con el derecho de los trabajadores a crear y afiliarse a organizaciones de su propia elección.
6. 114. En consecuencia, debería considerarse si (y en su caso, en quí medida) los cambios introducidos en Nueva Zelandia por la ley de 1985 sobre cláusulas de afiliación sindical han implicado la imposición legal de un sistema de tal manera que, en realidad, equivale a la institución de algo similar a un monopolio sindical.
7. 115. El Comité observa que una de las modificaciones introducidas por la legislación de 1985 es que, por vía legal y durante un período inicial de 18 meses, a partir del 1.o de julio de 1985, se insertarán cláusulas de afiliación sindical en los laudos y acuerdos colectivos en los que anteriormente figuraban cláusulas de preferencia no condicionada (cuya supresión, en 1984, también se llevó a cabo por vía legal).
8. 116. Al respecto, el Comité ha tomado nota de los datos facilitados por el Gobierno en cuanto a la posibilidad que brinda la legislación de que los sindicatos afectados sometan a votación entre sus miembros el tema de las cláusulas de afiliación sindical, incluso durante el período inicial de imposición por vía legal, y de que una federación sindical, integrada por siete sindicatos, ha pedido de hecho que se celebre dicha votación. Al mismo tiempo, el Comité toma nota de que en Nueva Zelandia ya no es posible llegar, a travís del arbitraje obligatorio, a un laudo de obligado cumplimiento sobre tales cláusulas, si no existe acuerdo entre las partes, y que la principal fuente de autoridad para la aplicación de dichas cláusulas en el período transitorio en consideración es, por tanto, su imposición legal.
9. 117. En consecuencia parece al Comité que, por lo que se refiere a dicho período transitorio, esta medida está en contra del principio enunciado por la Comisión de Expertos por cuanto obliga a todos los trabajadores de una determinada industria a pertenecer al sindicato que, hasta 1984, disfrutaba de una preferencia no condicionada, pero respecto de la cual no había ninguna cláusula en vigor durante el período inmediatamente anterior a la aplicación de la ley. La medida fue adoptada ante la falta de cualquier tipo de negociación o acuerdo entre las partes interesadas, por lo que implica una cierta intervención legislativa al imponer el sistema de preferencia no condicionada que está en contra de los principios de la libertad sindical.
10. 118. En cuanto a los períodos en los que no hay una inserción legal de las cláusulas de afiliación sindical, el Comité ha tomado nota de las declaraciones del Gobierno sobre la aprobación por parte de los afiliados sindicales, con posterioridad a 1977, de las cláusulas de seguridad sindical aplicables en virtud del sistema de preferencia no condicionada, así como de una declaración que figura en el informe sometido por el Gobierno a la Comisión de Expertos, en relación con el Estudio general de 1983 sobre libertad sindical y negociación colectiva, en el que se indica que hasta finales de 1981 se habían realizado 195 votaciones (37 de ellas por correo) acerca de 1 199 laudos y con una participación de aproximadamente 400 000 trabajadores (80 por ciento de la totalidad de afiliados sindicales), y que el 84 por ciento de los votantes (aproximadamente 33 por ciento) se habían pronunciado por la preferencia no condicionada. Debe señalarse que la legislación establece que las votaciones se lleven a cabo a intervalos no superiores a 3 años en lo que se refiere a las cláusulas de seguridad sindical, que son el objeto de las enmiendas de la ley de 1985.
11. 119. En cuanto se refiere al procedimiento de votación, el Comité sólo puede tomar nota de que se ha experimentado una disminución de las oportunidades de voto como consecuencia de la supresión de las posibilidades de votar por correo. Si bien se tienen en cuenta las mencionadas declaraciones del Gobierno en su informe de 1983 y en su comunicación al Comité acerca de la preferencia de los trabajadores por el voto emitido personalmente, el Comité recuerda y señala a la atención del Gobierno que las cuestiones de esta naturaleza sólo deberían ser objeto de una intervención por parte del Gobierno cuando éste trate de asegurar la observancia de las normas democráticas dentro del movimiento sindical (véanse Recopilación de Decisiones y Principios del Comité de Libertad Sindical, párrafo 453; 197.o informe, caso núm. 917 (Costa Rica), párrafo 195; caso núm. 927 (Brasil), párrafo 359; 201.o informe, caso núm. 842 (Argentina), párrafo 47; 202.o informe, caso núm. 947 (Grecia), párrafo 940).
12. 120. A juicio del Comité, debería adoptarse un enfoque similar respecto al nivel en que han de adoptarse las decisiones, si bien toma nota al respecto de la opinión del Gobierno y de la Federación Sindical de que la elección de votaciones de ámbito industrial es coherente con el sistema de relaciones laborales vigente en Nueva Zelandia. El Comité no considera que esta opción pueda obstaculizar el proceso para llegar a una decisión sobre las cláusulas de afiliación sindical. Se estima igualmente, a partir de los datos disponibles sobre derecho a voto, normas de exención y sistema de supervisión de la votación, que el resto de los temas relativos al procedimiento de votación que establecen las disposiciones en vigor no plantea ningún tipo de cuestiones relacionadas con la libertad sindical que requiera ulterior examen.
13. 121. En cuanto al derecho de los trabajadores a afiliarse a organizaciones de su elección, el Comité observa que el derecho de los sindicatos registrados a conseguir que se inserten las cláusulas de seguridad sindical en los laudos de obligado cumplimiento, que fue el objeto de las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones citadas por el querellante, no existe más, habiendo sido sustituido por las disposiciones de la ley de 1985 sobre la determinación de tales cuestiones por medio de una votación. El Comité toma luego nota de la explicación facilitada por el Gobierno, así como de la opinión de la Federación Sindical de Nueva Zelandia, de que el derecho de afiliarse a un sindicato se halla garantizado en la legislación y no hay nada que impida a los trabajadores formar asociaciones no registradas, incluso en el caso de que la mayoría de los trabajadores haya aceptado una cláusula de afiliación sindical.
14. 122. Al plantear esta cuestión, el Comité ha prestado especial consideración al principio citado por el querellante, a saber que "... cuando un trabajador puede legalmente afiliarse a otro sindicato, pero sigue estando obligado por ley a afiliarse a determinado sindicato si desea conservar su empleo, esta exigencia parece incompatible con sus derechos a afiliarse a la organización que estime conveniente" (Ibíd., página 54, párrafo 248; 65.o informe del Comité, caso núm. 266, párrafo 60; 83.o informe del Comité, caso núm. 303, párrafos 190 y 193), y aprovecha esta oportunidad para señalar una vez más la importancia que atribuye al mismo. En relación con el presente caso, la cuestión que plantea es si la cláusula de preferencia de afiliación sindical, tal como funciona en Nueva Zelandia, infringe dicho principio. Como ya se ha indicado, el Comité no se ve obligado a considerar la situación (que existía hasta 1984) en los casos en que dichas cláusulas se incluían mediante laudos de obligado cumplimiento, si bien empezarán a aplicarse conforme a la ley de 1985. Al respecto, el Comité opina que el requisito de que un trabajador se afilie a un determinado sindicato se planteará, una vez expire el período inicial durante el que ha habido una inserción obligatoria de las cláusulas de seguridad sindical, a raíz de la decisión que adopten los trabajadores mismos en una votación realizada de acuerdo con lo previsto en la legislación, y no en virtud de una obligación impuesta por vía legal. En otras palabras, una vez que expire el período transitorio de 18 meses, la ley de 1985 tan sólo se limita a crear el marco dentro del que pueden adoptarse dichas decisiones, esto es, por medio de una votación. Tanto la naturaleza facultativa de dicha disposición como la oportunidad que brinda a los trabajadores para que participen en la decisión, llevan al Comité a concluir en este caso que el sistema de votación así establecido por la ley una vez expire el período transitorio, no está en conflicto con los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 123. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en especial, las conclusiones siguientes sobre las cuestiones planteadas en la queja:
   • a) El Comité toma nota de la opinión expresada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre las cláusulas de seguridad sindical, y que figura en el párrafo 113.
   • b) Que el carácter obligatorio que se da a las cláusulas de afiliación sindical durante el período de 18 meses, contados a partir del 1.o de julio de 1985 en virtud de la ley de enmienda de las relaciones laborales, está en contra del principio de que los trabajadores deben ser libres para constituir y afiliarse a organizaciones de su propia elección.
   • c) En cuanto al procedimiento prescrito para la votación sobre la adopción de cláusulas de seguridad sindical previsto en la legislación aplicable tras el período transitorio, el Comité recuerda y señala a la atención del Gobierno su criterio de que las cuestiones de este tipo sólo deberían ser objeto de la intervención del Gobierno en los casos en que traten de asegurar la observancia de las normas democráticas dentro del movimiento sindical, y, al respecto: i) toma nota de la disminución de las oportunidades de votación al suprimirse el voto por correo; y ii) no considera que la elección de un sistema de votación de ámbito industrial sea un obstáculo para poder llegar a una decisión sobre las cláusulas de afiliación sindical, por lo que no entra en conflicto con los principios de libertad sindical.
   • d) En cuanto al sistema de votación sobre las cláusulas de seguridad sindical que estará en vigor una vez expirado el período transitorio de 18 meses, la ley crea un marco en el que puede adoptarse una decisión sobre las cláusulas de seguridad sindical a travís de la participación de los trabajadores por medio de votaciones. El sistema de votación así establecido no está por consiguiente en conflicto con los principios de la libertad sindical.