Informe provisional - Informe núm. 241, Noviembre 1985

Caso núm. 1250 (Bélgica) - Fecha de presentación de la queja:: 18-JUN-83 - Cerrado

1. 564. La Unión Nacional de Sindicatos Independientes (UNSI), en una comunicación de 18 de junio de 1983, presentó una queja por violación de los derechos sindicales en Bélgica. La Organización querellante envió informaciones complementarias en una comunicación de 13 de diciembre de 1983. Más tarde, el 19 de junio de 1984, envió una comunicación telegráfica al Presidente del Consejo de Administración de la OIT durante la 70.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Por último, envió nuevos alegatos en una comunicación de 8 de noviembre de 1984.
2. 565. El Comité remitió informaciones muy detalladas en comunicaciones de 2 y 11 de mayo de 1984. Más tarde, en comunicaciones de octubre de 1984, y abril de 1985, pidió al Comité que aplazara el examen de esta cuestión alegando que las decisiones relativas a la renovación de los mandatos del Consejo Nacional del Trabajo debían tomarse ulteriormente.
3. 566. En su reunión de noviembre de 1984 el Comité de Libertad Sindical decidió aplazar el examen de esta cuestión, como se indica en el párrafo 6 del 236.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 228.a reunión (Ginebra, 12-16 de noviembre de 1984). No habiendo facilitado el Gobierno respuesta alguna, el Comité aplazó nuevamente el examen de la cuestión en febrero y luego en mayo de 1985 (238. informe, párrafo 5, y 239. informe, párrafo 10). Sin embargo, habida cuenta del tiempo transcurrido desde la presentación de la queja, el Comité indicó al Gobierno, en mayo de 1985, que se vería obligado a examinar el fondo del asunto en su reunión de noviembre de 1985, aun cuando no hubiera recibido una respuesta detallada de su parte. Desde entonces el Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de 24 de septiembre de 1985.
4. 567. Bélgica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 568. La Unión Nacional de Sindicatos Independientes (UNSI), en su comunicación de 18 de junio de 1983, alegó que el Gobierno de Bélgica reconocía poderes de monopolio a los sindicatos con una orientación política e intentaba paralizar las organizaciones sindicales independientes. Estas habían resuelto, pues, coaligarse en la Unión Nacional de Sindicatos Independientes fundada en octubre de 1982. En esta Unión se agrupaban nueve sindicatos: 1) el Cártel de los Sindicatos Independientes; 2) el Sindicato Unido del Personal de Finanzas; 3) la Unión General Belga de Representantes de Comercio; 4) la Asociación General de Sindicatos Flamencos; 5) la Unión General de Personal Docente; 6) la Confederación Nacional de Mandos; 7) el Sindicato General Independiente; 8) la Unión Nacional de la Policía Belga; y 9) el Sindicato Independiente de Ferroviarios.
2. 569. La UNSI elevó queja contra el Gobierno de Bélgica por violación de los Convenios núms. 87 y 98, tanto por lo que se refiere al sector público como al sector privado.
3. 570. En lo referente al sector privado, la organización querellante estimaba que el Gobierno se negaba a permitir que sus representantes integraran el Consejo Nacional del Trabajo, por una parte, y por otra, que las primas sindicales abonadas en este sector constituían un medio de presión para incitar a los trabajadores a afiliarse a los sindicatos próximos al Gobierno, dado que, en numerosos casos, superaban el 50 por ciento de la cuota sindical.
4. 571. La organización querellante señalaba que la vida sindical en el sector privado estaba totalmente dominada por el Consejo Nacional del Trabajo, puesto que a las organizaciones representadas en su seno se les confería el estatuto de organización más representativa. Podéan participar, por consiguiente, en las elecciones sindicales y en la concertación paritaria, abonar subsidios de desempleo y obtener subvenciones y el derecho a primas sindicales para sus miembros afiliados. El acceso a este Consejo, que está regulado por la ley de 29 de mayo de 1952, implica que las organizaciones deben satisfacer dos criterios, a saber, estar estructuradas a nivel nacional y ser interprofesionales, y la organización querellante estimaba que con arreglo a estos criterios tenía el derecho de estar representada en el mismo.
5. 572. La UNSI indicaba que, habida cuenta de que la ley preveéa un máximo de 24 escaños en el Consejo Nacional del Trabajo y que tan sólo 22 habían sido atribuidos en fecha 25 de noviembre de 1980 (como se deduce del real decreto de 10 de noviembre de 1980), había presentado una demanda ante el Ministro de Empleo y Trabajo basándose en el hecho de que podéan atribuirse por real decreto los dos escaños restantes. Esta demanda había sido denegada alegando que los mandatos vigentes habían de ser renovados en diciembre de 1984.
6. 573. Además, según la UNSI, las autoridades belgas no se conformaban al principio consagrado por el Comité de Libertad Sindical con arreglo al cual, al favorecer o desfavorecer una organización con relación a otras, los gobiernos podéan influir directa o indirectamente en la elección de los trabajadores en lo relativo a la organización a la que deseaban pertenecer, hasta el punto de que estos últimos podéan verse inclinados a adherirse al sindicato que mejor sirviera a sus intereses, mientras que, por razones de orden profesional, confesional, político u otras, sus preferencias les habrían llevado a afiliarse a una organización distinta. Ahora bien, la libertad de elección en la materia por parte de los interesados constituye un derecho expresamente consagrado por el Convenio núm. 87.
7. 574. En efecto, según la organización querellante, el sistema de primas sindicales en el sector privado habría sido un verdadero medio de presión, pues, en numerosos casos, dichas primas habrían superado el 50 por ciento de la cuota sindical; en consecuencia, este sistema habría estado en contradicción con las recomendaciones del Comité en el caso núm. 981, por las que el Comité llamó la atención del Gobierno sobre la importancia que se atribuéa a que todo beneficio otorgado por la ley a los trabajadores que se adhieren a un determinado sindicato no supere un nivel simbólico, con el fin de asegurar que en ningún caso los beneficios pudieran llegar a influir indebidamente en la elección de los trabajadores en lo referente a la organización a la que desean pertenecer.
8. 575. Por cuanto se refiere al sector público, la organización querellante había recordado que en la aplicación de la ley de 19 de diciembre de 1974, que determina las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de agentes dependientes de dichas autoridades, ese sector se hallaba igualmente subordinado a la representación en el seno del Consejo Nacional del Trabajo. Según la organización querellante, esta ley, contra la que ya se habían formulado quejas (casos núms. 655 y 981), no se aplicaba siempre debido a la resistencia de los sindicatos políticos a aceptar el sistema de cómputo. El mismo Cártel de los Sindicatos Independientes había igualmente impugnado, por otro lado, el sistema de cómputo.
9. 576. Por otra parte, se había introducido un proyecto de ley núm. 371 encaminado a modificar la ley de 19 de diciembre de 1974 que organiza las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de agentes dependientes de las mismas. Privaba a las organizaciones sindicales que no formaban parte del Consejo Nacional del Trabajo de toda posibilidad de participar en los tres comités generales de negociación, mientras que antes no existía tal imposibilidad más que para el comité superior, es decir, el comité común al conjunto de los servicios públicos.
10. 577. La UNSI había considerado que el proyecto mostraba, pues, la voluntad del Gobierno belga de paralizar el funcionamiento de un sindicato independiente en contra de la opinión emitida con anterioridad por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 655 (párrafo 42 del 143.o informe) por la que el Comité de Libertad Sindical había estimado que el sistema puesto en vigor por la ley de 19 de diciembre de 1974 podría tener como consecuencia que organizaciones suficientemente representativas, e incluso la organización más representativa del sector público, podrían verse excluidas de los comités generales de negociación por no cumplir la condición de estar afiliadas a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo, que no fuera competente, sin embargo, para las cuestiones relacionadas con el sector público.
11. 578. La organización querellante criticaba asimismo el hecho de que, según las estadésticas oficiales relativas a la prima sindical en el sector público, los tres sindicatos considerados como más representativos hubieran representado tan sólo alrededor de un 30 por ciento del personal de este sector. Por otro lado, no se aplicaba, según la misma, la ley de 19 de diciembre de 1974 dado que los tres sindicatos políticos reconocidos no habrían aceptado que se contabilizara el número de sus afiliados. En consecuencia, la ley de 1 de septiembre de 1980 sobre el pago de una prima sindical por parte de los servicios públicos no podría aplicarse tampoco, de forma que los pagos relativos a la misma habrían de efectuarse entonces a tenor de disposiciones transitorias.
12. 579. Por otra parte, según la organización querellante, el proyecto de ley núm. 371 privaría aún más que la ley de 1974 a las organizaciones no representadas en el Consejo Nacional del Trabajo de sus medios de acción. Se negaría así a estas organizaciones el acceso a todos los órganos en que se toman decisiones importantes. Además, los artículos 16 y 17 de la ley de 19 de diciembre de 1974 establecerían un régimen discriminatorio en contra de las organizaciones sindicales no afiliadas a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo por lo que se refiere al ejercicio de los derechos más elementales en materia de libertad sindical; por ejemplo, no podrían ni celebrar reuniones, ni cobrar cuotas sindicales en los locales de trabajo durante las horas laborales, ni controlar exámenes.
13. 580. Finalmente, la organización querellante había afirmado que no se aplicaba ningún criterio objetivo ni bien definido para reconocer a un sindicato independiente; que este reconocimiento dependía únicamente de la buena voluntad política del Gobierno, es decir, del Ministro de Empleo y Trabajo; y que el Gobierno belga no deseaba sino aceptar sindicatos con una orientación política. Había lamentado que la unión de todos los sindicatos independientes, tanto del sector público como del privado, en una central como la UNSI, no hubiera tenido la influencia que se esperaba en la evolución de la situación sindical, mientras que las organizaciones sindicales independientes se habían esforzado por conformarse al deseo del Gobierno que no quería negociar más que con organizaciones sindicales interprofesionales.
14. 581. En una comunicación ulterior de 13 de diciembre de 1983, la organización querellante añadía que el Ministro de Correos y Telecomunicaciones habría decidido el 28 de octubre de 1983 privar a la Federación Postal (POSTBOND), organización que representaba a los trabajadores de dicho sector en el seno del Consejo de Administración del servicio social de la administración de correos, de su derecho de representación a partir del 1 de enero de 1984, en favor de un sindicato liberal que no sería representativo.
15. 582. Además, en una comunicación de 8 de noviembre de 1984, la UNSI indicaba que por real decreto de 28 de septiembre de 1984 publicado en el Moniteur belge, núm. 205, de 20 de octubre de 1984, se habían adoptado medidas de ejecución de la ley de 19 de diciembre de 1974 que determinaban las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de agentes dependientes de dichas autoridades.
16. 583. Según la UNSI, del estudio de este texto se desprendía claramente que:
17. 1) en lo que atañe a los tres comités superiores, sólo podéan tener acceso a ellos los sindicatos que contaban por lo menos con un escaño en el Consejo Nacional del Trabajo. Las demás organizaciones sólo podéan conseguir un escaño en los comités de sector o especiales. Dichos comités sólo tenían una importancia muy limitada, ya que las grandes decisiones con respecto al personal se negociaban en los tres comités superiores;
18. 2) en lo que se refiere al cómputo de los miembros, éste no parecía ser obligatorio, ya que debía solicitarlo el presidente del comité (en general, el Ministro).
19. 584. Por otra parte, la UNSI hacía observar que su sector, que representaba a los ferroviarios, se hallaba en la imposibilidad de defender eficazmente a sus miembros, ya que la reglamentación sindical de la Sociedad Nacional de Ferrocarriles de Bélgica sólo concedía este derecho a las organizaciones representadas en el Consejo Nacional del Trabajo y que el Ministro de Empleo y Trabajo no estaba dispuesto a concederle un escaño en este Consejo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 585. En su comunicación de 2 de mayo de 1984, el Gobierno confirmaba, a propósito de su negativa de permitir a los representantes de la organización querellante sentarse en el Consejo Nacional del Trabajo, que en el curso del primer trimestre del año 1983 la UNSI había presentado ante el Ministerio de Empleo y Trabajo una solicitud para estar representada en el Consejo Nacional del Trabajo. En fecha de 5 de mayo de 1983, la administración general del servicio de relaciones colectivas de trabajo del Ministerio de Empleo y Trabajo hizo saber al secretario general de la UNSI que su solicitud de representación en el Consejo Nacional del Trabajo era prematura, dado que la composición del mésmo no podía modificarse antes del 12 de diciembre de 1984, fecha en que se renovaban los miembros del Consejo. Además, por carta de 26 de septiembre de 1983 dirigida al vicepresidente de la UNSI, el Ministro de Empleo y Trabajo confirmó que la solicitud de representación de esta organización sindical en el Consejo Nacional del Trabajo se examinaría con ocasión de la renovación de los mandatos del Consejo, el procedimiento para lo cual se iniciaría en junio de 1984.
2. 586. El Gobierno aclaró que el artículo 2, párrafo 2 de la ley orgánica de 29 de mayo de 1952 del Consejo Nacional del Trabajo disponía lo siguiente:
   • "Los miembros efectivos son nombrados por el Rey. Se compone de representantes en número igual de las organizaciones más representativas de empleadores y de las organizaciones más representativas de trabajadores ...
   • Los miembros representantes de las organizaciones más representativas de trabajadores son elegidos entre los candidatos presentados en una lista doble por las organizaciones interprofesionales federadas a nivel nacional."
   • También indicó que el artículo 5 de esta misma ley de 29 de mayo de 1952 disponía que el nombramiento de los miembros del Consejo Nacional del Trabajo era válido para un período de cuatro años, así como que los miembros que se sentaban en la actualidad en el Consejo Nacional del Trabajo habían sido nombrados por real decreto de 10 de noviembre de 1980 con efecto al 12 de diciembre del mismo año. La renovación de los mandatos de los miembros del Consejo Nacional del Trabajo había de tener lugar el 12 de diciembre de 1984.
3. 587. El Gobierno confirmó que solamente se habían atribuido 22 mandatos de los 24 previstos por la reglamentación en la materia; sin embargo, la atribución de los dos mandatos restantes disponibles no podía hacerse sino respetando la paridad existente entre los delegados de las organizaciones de empleadores y los de las organizaciones de trabajadores tal como exigéa el artículo 2, párrafo 2, de la citada ley de 29 de mayo de 1952. Según el Gobierno, antes de permitir que una organización de trabajadores se halle representada en el Consejo Nacional del Trabajo, no sólo era indispensable realizar una encuesta sobre la representatividad de dicha organización, sino además, habida cuenta del principio de paridad en el seno del Consejo Nacional del Trabajo y del equilibrio necesario que debía procurarse entre las distintas representaciones, realizar un nuevo estudio sobre la representatividad de todas las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Asimismo, el Ministro de Empleo y Trabajo estimó, muy legítimamente, que la amplitud de semejante estudio justificaba que se hiciera en el marco del procedimiento de renovación normal del mandato de los miembros del Consejo. Por esta razón, comunicó a la UNSI su intención de examinar la solicitud de dicha organización a partir de junio de 1984.
4. 588. En cuanto al sistema de las primas sindicales, el Gobierno declaró que el principio y las condiciones de atribución de una prima sindical o de cualquier otro beneficio a los trabajadores afiliados a un sindicato se determinaban, en el sector privado, por la concertación y la negociación colectivas. No había ley ni reglamento que definiera los principios en esta materia. Una o varias organizaciones sindicales podéan concluir con los representantes de los empleadores o con un empleador determinado un convenio colectivo de trabajo, una de cuyas cláusulas previera la atribución de una prima sindical sólo a los trabajadores afiliados a las organizaciones que habían firmado el convenio. Esta cláusula que consagraba una obligación impuesta al empleador, era la contrapartida de la obligación que tenían las organizaciones sindicales signatarias de salvaguardar la paz social en el marco del sector de actividad o de la empresa considerados. La intervención de la autoridad pública era sumamente limitada en esta materia. Se reducía a aceptar el depósito de un convenio colectivo de trabajo en el registro del servicio de relaciones colectivas de trabajo del Ministerio de Empleo y Trabajo y aceptar hacer imperativo por vía de real decreto el texto de los convenios colectivos de trabajo concluidos en el seno de los órganos paritarios.
5. 589. El Gobierno refutaba el argumento de la organización querellante, a saber, aquél que invocaba las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 981. En efecto, según el Gobierno, la legislación belga no reconocía ningún beneficio especial a los trabajadores de un sindicato determinado. Los reales decretos que hacían obligatorios los convenios colectivos de trabajo se sometían al control de la legalidad ejercida por los tribunales judiciales y a la censura de su anulación eventual por el Consejo de Estado. Además, los convenios colectivos de trabajo no obligatorios legalmente podéan impugnarse también ante los tribunales judiciales.
6. 590. El Gobierno aclaraba que la jurisprudencia belga se había pronunciado, en repetidas ocasiones, en favor de la legalidad del sistema de beneficios reservados a los trabajadores afiliados a un sindicato o a los miembros de determinados sindicatos, y que las jurisdicciones judiciales y administrativas habían precisado las condiciones en las que podía admitirse la legalidad de tales beneficios. Dichas condiciones podéan resumirse del modo siguiente: los beneficios concedidos debían ser proporcionales a las cargas que tenían que soportar los trabajadores afiliados a un sindicato. Se estimaba por lo general que el total de los beneficios no podía en ningún caso superar el de las cargas soportadas por el trabajador en tanto que miembro de un sindicato (es decir, las cuotas pagadas anualmente por los miembros a su organización). La concesión de beneficios a los solos trabajadores afiliados a un sindicato no podía afectar a los derechos adquiridos por todos los trabajadores. Se prohibía al empleador reservar exclusivamente para los afiliados sindicales lo que hasta entonces pertenecía al conjunto de los trabajadores. Finalmente, los beneficios debían ser la contrapartida de la participación de los trabajadores miembros de las organizaciones signatarias del convenio en la evolución de la vida socioeconómica de la empresa o del sector, y estos beneficios tenían por regla general, como contrapartida, el compromiso expreso o tácito del sindicato de adherirse durante un período determinado a una política de crecimiento de la productividad o a una política de paz social.
7. 591. Para el Gobierno, el sistema de primas sindicales concedidas respetando las condiciones fijadas por la jurisprudencia no era contrario, pues, al artículo 20 de la Constitución belga que proclama la libertad de asociación, ni a las disposiciones de la ley de 24 de mayo de 1921 que garantiza dicha libertad de asociación, pues protege el derecho de cada uno a afiliarse o no a una asociación determinada.
8. 592. El Gobierno recordó que el Comité de Libertad Sindical siempre había admitido que el principio de la libre elección no se oponía a que se haga una distinción entre el sindicato más representativo y los demás sindicatos, ni a que se le reconocieran derechos especiales al sindicato mayoritario, a reserva de que dicha distinción se basara en criterios objetivos. También, según el Gobierno, las organizaciones sindicales representadas en el seno de una comisión paritaria eran las organizaciones de trabajadores que, en base a criterios objetivos determinados por la legislación belga, habían sido reconocidas como las más representativas del sector de actividad de que se trata. Por consiguiente, el criterio de la representatividad permitéa al sistema de primas sindicales cumplir una de las condiciones de las que la jurisprudencia belga hacía depender la legalidad del mismo, a saber, que la prima sindical era la contrapartida de la obligación de velar por el crecimiento de la productividad y el mantenimiento de la paz social, dado que sólo las organizaciones representativas de trabajadores podrían alcanzar los objetivos de productividad y paz social a escala del sector de la actividad.
9. 593. Por lo que se refiere al sector público, y respecto del alegato según el cual el proyecto de ley núm. 371 estaría encaminado a privar a las organizaciones sindicales que no pertenecen al Consejo Nacional del Trabajo de toda posibilidad de participar en los tres comités generales de negociación mientras que con anterioridad estas organizaciones no estaban excluidas más que del comité superior, es decir, del comité común al conjunto de los servicios públicos, el Gobierno, que precisaba que el proyecto de ley núm. 371 se convirtió en ley de 19 de julio de 1983, aclaraba que este texto tenía por objeto adaptar la ley de 19 de diciembre de 1974 a las nuevas estructuras del Estado tras la revisión constitucional efectuada en 1980, y estipulaba disposiciones a propósito de las cuales habían surgido ciertos problemas de aplicación.
10. 594. Así, se modificó el artículo 7 de la ley de 19 de diciembre de 1974 que definía las condiciones de representatividad de las organizaciones sindicales representadas en los comités generales de negociación. El antiguo artículo 7 disponía lo siguiente:
    • "Artículo 7 Párrafo l. Se considera como representativa para participar en el comité común del conjunto de los servicios públicos, a tenor del artículo 3, párrafo l.o, 3.o, toda organización sindical que:
11. 1. ejerza su actividad a escala nacional;
12. 2. defienda los intereses de todas las categorías del personal de los servicios públicos;
13. 3. esté afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo.
    • Párrafo 2. Se considera como representativa para participar en el comité de los servicios públicos nacionales a tenor del artículo 3, párrafo l, toda organización sindical que, a la vez:
14. 1. responda a las condiciones fijadas en el párrafo 1;
15. 2. cuente con un número de afiliados cotizantes que represente al menos el 10 por ciento de los efectivos ocupados en el conjunto de los servicios públicos a tenor del artículo l.o, párrafos 1.o y 2. o, a cuyo personal se aplica la presente ley.
    • Párrafo 3. Se considera como representativa para participar en el comité de los servicios públicos provinciales y locales a tenor del artículo 3, párrafo 1o, 2.o, toda organización sindical que, a la vez:
16. 1. responda a las condiciones fijadas en el párrafo 1;
17. 2. cuente con un número de afiliados cotizantes que represente al menos el 10 por ciento de los efectivos ocupados en el conjunto de los servicios públicos a tenor del artículo 1.o, párrafos 1.o, 3.o, 4.o y 5.o a cuyo personal se aplica la presente ley."
    • El nuevo artículo 7 dispone en adelante:
    • "Artículo 7
    • Se considera como representativa para participar en el comité común al conjunto de los servicios públicos, en el comité de los servicios públicos nacionales, comunitarios y regionales, así como en el Comité de los servicios provinciales y locales, toda organización sindical que:
18. 1. ejerza su actividad a escala nacional;
19. 2. defienda los intereses de todas las categorías del personal de los servicios públicos;
20. 3. esté afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo."
    • En consecuencia, aclaraba el Gobierno, las condiciones de representatividad se han visto homogeneizadas, pues la condición relativa a un número mínimo de afiliados cotizantes no se requiere más que para que se considere a una organización como representativa para participar en el comité de los servicios públicos nacionales, comunitarios y regionales (antiguamente "comité de los servicios públicos nacionales"), y en el comité de los servicios públicos provinciales y locales, de suerte que en adelante resulta más fácil cumplir las condiciones de acceso a dichos comités.
21. 595. El Gobierno estimaba que la afirmación de la organización querellante según la cual las organizaciones que no pertenecen al Consejo Nacional del Trabajo no tienen ninguna posibilidad de estar representadas en los tres comités generales de negociación, mientras que hasta entonces sólo se aplicaba al comité común del conjunto de los servicios públicos, debe considerarse desprovista de fundamento, por un lado porque la homogeneización de las condiciones ha hecho que resulte más fácil el acceso a los otros dos comités, porque dichas condiciones (ejercer la actividad a escala nacional, defender los intereses de todas las categorías del personal de los servicios públicos, estar afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo) se exigéan ya en el texto original de la ley de 19 de diciembre de 1974 para el acceso tanto al comité común al conjunto de los servicios públicos (artículo 7, párrafo 1.o, antiguo) como al comité de servicios públicos nacionales (artículo 7, párrafo 2, 1.o, antiguo) y al comité de servicios públicos provinciales y locales (artículo 7, párrafo 3, l.o, antiguo).
22. 596. El Gobierno añadía que, como quiera que la nueva ley no había agregado ninguna condición de acceso a los comités generales, el reproche formulado por la organización querellante tenía que interpretarse como dirigido contra las tres condiciones señaladas anteriormente (que existían ya antes de la entrada en vigor de la ley de 19 de julio de 1983 y que esta última había conservado), en particular la relativa a la afiliación a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo. El Gobierno indicaba que esta condición se había sometido ya al examen del Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 655, y que el Comité había observado a la sazón "... que la necesidad de estar afiliado a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo para poder tomar parte en los comités generales de negociación tiene por fin evitar que se dé prioridad a organizaciones del personal de los servicios públicos que puedan tener tendencia a no preocuparse más que de sus intereses propios, sin tener en cuenta los del conjunto de los trabajadores asalariados y la solidaridad que debe observarse respecto de estos últimos" y "... que la multiplicidad de los sindicatos belgas del sector público imponía la realización de una selección en las esferas de la negociación y la consulta". Según el Gobierno, el Comité había recomendado que la elección se fundase en una apreciación de la representatividad determinada objetivamente, lo cual, afirmaba, es el caso, y refutaba la alegación según la cual el texto criticado por la organización querellante demostraría la voluntad del Gobierno de paralizar y hacer imposible el funcionamiento de un sindicato independiente, desatendiendo así una opinión anterior de la OIT.
23. 597. Según afirmaba el Gobierno al respecto, se había acordado que la nueva ley tendría un carácter esencialmente técnico y que la adaptación por ésta del artículo 7 de la ley de 19 de diciembre de 1974, relativa a las condiciones de representatividad exigidas para tomar parte en los comités generales de negociación, había tenido por efecto reducir los requisitos exigidos por la ley, por la vía de su homogeneización. El Gobierno estimaba que el alegato carecía de fundamento: 1) por un lado, porque a los sindicatos independientes se les ofrecía la posibilidad de tomar parte en los diferentes comités de negociación y concertación a tenor de los artículos 3, 4 y 10 de la ley de 19 de diciembre de 1974, siempre que reunieran las condiciones de representatividad exigidas por los artículos 7 y 8 de dicha ley. Si bien era cierto que la organización querellante no estaba afiliada en la actualidad a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo y no podéa, en consecuencia, considerarse de momento como representativa para tomar parte en los comités generales de negociación (artículo 7 de la ley de 19 de diciembre de 1974), sin embargo, a partir de la próxima entrada en vigor de dicha ley, podría alegar que cuenta con el mayor número de afiliados cotizantes entre las organizaciones sindicales no afiliadas a un sindicato representado en el Consejo Nacional del Trabajo, y que este número representa al menos un 10 por ciento de los efectivos de los servicios dependientes de un comité de sector o de un comité particular a tenor del artículo 4 de la ley, permitiíndole de este modo tomar parte en el seno de dichos comités (artículo 8 de la ley); 2) por otra parte, porque el Comité de Libertad Sindical admitió en el caso núm. 655, párrafo 57 del 158. informe, que el hecho de que no se admita a una organización sindical a participar en instancias paritarias (en concreto, las comisiones paritarias) no implicaba necesariamente un ataque a los derechos sindicales de dicha organización en tanto se cumplan dos condiciones. La primera, consistía en la determinación objetiva del carácter representativo o no representativo de la organización en cuestión, para tomar parte en dicha instancia. Esta cuestión fue sometida ya al examen del Comité de Libertad Sindical y el Gobierno había ya advertido, en el caso núm. 655, párrafo 66 del 158. informe, que criterios objetivos y fijados previamente se aplicaban a los sindicatos con arreglo a los artículos 7 y 8 de la ley. La segunda, era la garantía atribuida a las organizaciones sindicales consideradas como no representativas de poder garantizar la promoción y defensa de los intereses de sus afiliados, en el sentido del artículo 10 del Convenio núm. 87, por la vía de las actividades que pudieran desplegar en otras esferas y de los demás derechos de que disfrutaban. Esta garantía, independiente de cualquier condición de representatividad, era consecuencia del régimen de reconocimiento consagrado por el artículo 15 de la ley de 19 de diciembre de 1974. La organización interesada gozaba de este reconocimiento desde el momento mismo en que presentaba una copia de sus estatutos y de la lista de sus dirigentes a la autoridad, la cual se hallaba investida, al respecto, de una competencia condicionada. El reconocimiento confería a la organización interesada las prerrogativas señaladas en el artículo 16 de la ley de 19 de diciembre de 1974 (intervención ante las autoridades en pro de los agentes, asistencia individual a los agentes llamados a justificar sus actos, difusión de las opiniones en los lugares de trabajo y posibilidad de documentarse en materia de administración de personal).
24. 598. El Gobierno refutaba igualmente el alegato según el cual los artículos 16 y 17 de la ley de 19 de diciembre de 1974 establecerían un régimen discriminatorio contra las organizaciones sindicales no representadas en el Consejo Nacional del Trabajo en lo referente al ejercicio de los derechos más elementales en materia de libertad sindical, a saber, la imposibilidad por parte de la organización querellante de celebrar reuniones en los lugares de trabajo y de percibir las cuotas sindicales, así como controlar los exámenes. 599. El Gobierno indicaba que los artículos 16 y 17 estaban redactados del modo siguiente:
    • "Artéculo 16 Las organizaciones sindicales reconocidas pueden, en las condiciones fijadas por el Rey:
25. 1. intervenir ante las autoridades apelando el interés colectivo del personal que representan o el interés particular de un agente;
26. 2. asistir a requerimiento, a los agentes llamados a justificar sus actos ante la autoridad administrativa;
27. 3. difundir información en los locales de trabajo;
28. 4. recibir la documentación de carácter general sobre la gestión del personal que representan.
    • Artículo 17
    • En las condiciones fijadas por el Rey y sin perjuicio de otras prerrogativas que la presente ley les confiere, las organizaciones sindicales representativas pueden:
29. 1. ejercer las prerrogativas de las organizaciones sindicales reconocidas;
30. 2. percibir las cotizaciones sindicales en los locales durante las horas de trabajo;
31. 3. asistir a los concursos y exámenes organizados para los agentes sin perjuicio de las prerrogativas de los jurados;
32. 4. organizar reuniones en los locales."
33. 600. El Gobierno explicaba que los artículos 16 y 17 de la ley reservaban a las organizaciones sindicales prerrogativas que diferían según que éstas se reconocían o consideraban como representativas, si bien convenía observar que no bastaba con ello para crear un régimen discriminatorio respecto de las primeras, puesto que el Comité de Libertad Sindical había admitido (caso núm. 655, párrafo 57) que ciertos beneficios, en concreto en materia de representación, podéan, en ciertas condiciones, atribuirse a los sindicatos en razón de su grado de representatividad. Así, según el Gobierno, el no reconocimiento de determinadas prerrogativas a las organizaciones sindicales que no se consideraban representativas en el sentido de la ley de 19 de diciembre de 1974, había de considerarse como justificado.
34. 601. El Gobierno refutaba el alegato según el cual, a tenor de las estadésticas oficiales sobre las primas sindicales abonadas en el sector público, los tres sindicatos considerados más representativos no representarían sino alrededor de un 30 por ciento del personal de dicho sector. Indicaba que el mismo Primer Ministro había declarado que 620 391 primas habían sido abonadas durante los años de referencia 1977 y 1978. Ahora bien, se había calculado que el número total de los miembros del personal a los que la ley relativa a la prima sindical era aplicable ascendéa, para los años de referencia 1977 y 1978 acumulados, a 1 336 610. Según el Gobierno, el porcentaje de los miembros del personal a los que se había abonado una prima sindical equivalía a un 46,42 por ciento. Sin embargo, este porcentaje, que no correspondía al indicado por la organización querellante, no debía considerarse representativo del éndice de afiliación sindical a las tres organizaciones sindicales consideradas como más representativas. De un lado, porque aún no se disponía de los datos correspondientes a los períodos de referencia posteriores pero podría suceder que el porcentaje fuese superior al citado, a causa de una modificación de la reglamentación relativa a la prima sindical que viene a aumentar el número de los beneficiarios (artículo 4, párrafo 3 del decreto real de 30 de septiembre de 1980, introducido por el decreto real del 18 de abril de 1982). De otro, porque numerosos agentes que cumplían las condiciones legales y reglamentarias para obtener dicha prima habían preferido renunciar al beneficio de ésta absteniéndose de rellenar el formulario de solicitud ante los organismos de pagos creados por las organizaciones sindicales consideradas. Según el Gobierno, el porcentaje al que la organización querellante hacía referencia era erróneo pues no correspondía al que, en materia de primas sindicales, había sido comunicado por el Primer Ministro.
35. 602. En lo referente al alegato según el cual los tres sindicatos políticos reconocidos no aceptarían ser contabilizados, el Gobierno precisaba que la entrada en vigor próximamente de un real decreto sobre la aplicación de la ley de 19 de diciembre de 1974 posibilitará la desaparición del régimen transitorio y la entrada en vigor de un régimen orgánico en materia de primas sindicales.
36. 603. En una comunicación ulterior de 11 de mayo de 1984, el Gobierno indicaba, en lo referente a la parte de la queja relativa a la representación de la Federación Postal en el seno del consejo de administración del servicio social de la Administración de Correos, que en la actualidad había pendientes ante el Consejo de Estado belga tres recursos de dicha Federación: una demanda de anulación del artículo 13 del real decreto núm. 182 de 30 de diciembre de 1982, relativa a las medidas de saneamiento aplicables a la administración de correos que crea un órgano de vigilancia de la misma; una demanda de anulación del decreto ministerial de 30 de septiembre de 1983, por la que se crea un comité de contacto en la sede de cada región postal y ante la administración general y central de la Administración de Correos, y una demanda de anulación del decreto ministerial de 28 de octubre de 1983, por el que se reconoce al sindicato objeto de la queja de la Unión Nacional de Sindicatos Independientes, persiguiendo esta asociación un fin de asistencia social al personal de la Administración de Correos. El Gobierno estimaba que convenía esperar los resultados de los recursos internos antes de pronunciarse sobre un recurso internacional.
37. 604. En su comunicación de 12 de octubre de 1984, el Gobierno pedía que se aplazara el examen de la cuestión alegando que las decisiones relativas a la renovación de los mandatos del Consejo Nacional del Trabajo deberían tomarse a finales de año. Reiteró su petición de aplazamiento en varias ocasiones y por última vez en mayo de 1985.
38. 605. Desde entonces, el Gobierno envió una respuesta el 24 de septiembre de 1985. Indica que los mandatos en el Consejo Nacional del Trabajo tendrían que haber sido renovados en diciembre de 1984 pero, habiéndose planteado ciertas dificultades respecto de su repartición en el grupo de los empleadores, sólo pudo pronunciarse en agosto de 1985. Por real decreto de 18 de junio de 1985 elevó de 22 a 24 el número de miembros del Consejo Nacional del Trabajo, como lo autoriza la ley de 19 de mayo de 1952, y por real decreto de 26 de julio de 1985 designó a ocho representantes de la Federación de Empresas de Bélgica, tres representantes del Consejo Superior de las clases medias y un representante de una organización profesional de agricultores para las asociaciones de empleadores, así como seis representantes de la Federación General del Trabajo de Bélgica, cinco representantes de la Confederación de Sindicatos Cristianos y un representante de la Central General de Sindicatos Liberales de Bélgica como delegados de las asociaciones de trabajadores.
39. 606. El Gobierno declara que ningún escaño se concedió a la Unión de Sindicatos Independientes de Bélgica (UNSI) porque, a su juicio, esta organización no puede considerarse actualmente como una de las organizaciones de trabajadores más representativas del país puesto que, tras el examen de los documentos presentados por la organización querellante, sus asociaciones miembros representan en total a menos de 100 000 afiliados, de los que una parte muy importante trabaja en el sector público. Por otra parte, no se ha demostrado que el número de miembros que trabajan en el sector privado pueda justificar el reconocimiento de la UNSI como organización de trabajadores entre las más representativas del sector privado: ciertos desgloses relativos al número de afiliados muestran que sólo tiene 28 430 miembros en el sector privado, y la UNSI no facilita ningún dato sobre los 23 485 afiliados que atribuye además a uno de sus componentes, el Cártel de Sindicatos Independientes de Bélgica. No se ha recibido ninguna respuesta sobre la solicitud de aclaraciones complementarias presentada al efecto.
40. 607. El Gobierno recuerda que, en 1952, el legislador no fijó voluntariamente un criterio numírico de representatividad de las organizaciones de trabajadores con el fin de que no se limitara la facultad de apreciación del Rey, Jefe del Ejecutivo, y estima que, por consiguiente, no es pertinente referirse al artículo 3 de la ley de 5 de diciembre de 1968 sobre convenios colectivos y comisiones, que exige en particular que las organizaciones de trabajadores cuenten con unos 50 000 afiliados. Según el Gobierno, este criterio sólo es un mínimo absoluto puesto que el Consejo Nacional del Trabajo tiene forzosamente una esfera de acción más amplia que una sola rama de actividad. Recuerda que la importancia del número de afiliados no es el único criterio que ha de orientar la decisión del Gobierno y que, según los trabajos parlamentarios realizados en 1952, el legislador exige la estabilidad de una organización para ser reconocida como representativa y que tenga la posibilidad de hacer cumplir los convenios que firma. A juicio del Gobierno, como la Unión de Sindicatos Independientes sólo se creó el 9 de noviembre de 1982, ésta no ha tenido todavía la oportunidad de presentar la prueba de esta estabilidad.
41. 608. En lo que se refiere a las consecuencias de la no participación en el Consejo Nacional del Trabajo, el Gobierno indica que la concertación de un convenio colectivo del trabajo, de conformidad con la ley de 5 de diciembre de 1968, se reserva para las organizaciones representativas. Estos convenios tienen un efecto imperativo y directo en terceros. Ello no significa de ninguna manera que las demás organizaciones no puedan concertar un contrato colectivo, pero deben limitarse a las solas partes signatarias, de conformidad con el derecho común.
42. 609. El Gobierno añade que, análogamente, las ventajas previstas para los convenios colectivos en los que son parte solamente los trabajadores sindicados no pueden considerarse como contrarias a la libertad sindical porque se sitúan a un nivel muy inferior a lo que cuesta la afiliación a un sindicato, habida cuenta de las normas de jurisprudencia establecidas en particular por el Consejo de Estado.
43. 610. Además, el Gobierno vela constantemente porque las ventajas guarden relación con la importancia del carácter representativo de las organizaciones, como demuestra la reforma que la ley de 22 de enero de 1985 introdujo respecto de las que podéan presentar candidatos al Colegio electoral de personal de dirección del consejo de empresa. Con arreglo a la legislación, además de las organizaciones profesionales de personal de dirección representadas en el Consejo Nacional del Trabajo, las organizaciones específicas de personal de dirección que representen como mínimo a 10 000 personas y las listas individuales de personal de dirección apoyadas por el 10 por ciento de los electores podrán presentar candidatos. Esta decisión muestra la voluntad del Gobierno de establecer criterios de representatividad que tengan en consideración realidades concretas, con exclusión de todo comportamiento discriminatorio.
44. 611. En lo que se refiere a las relaciones sociales en el sector público, el Gobierno señala que la ley de 19 de diciembre de 1974 por la que se organizan las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de agentes ocupados por estas autoridades entró recientemente en vigor por real decreto de 28 de septiembre de 1984 con arreglo al cual se introducen ciertas modificaciones en el régimen de relaciones sociales en el sector público.
45. 612. El Gobierno reconoce que la UNSI no está actualmente afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo y que no puede, por ello, considerarse en la actualidad como representativa para participar en los comités generales de negociación (artículo 7 de 19 de diciembre de 1974). Sin embargo, añade que tiene la posibilidad, en virtud del apartado 2 del párrafo 1 y del apartado 2 del párrafo 2 de la ley de 1974 y de los artículos 53 a 65 del real decreto de aplicación de esta ley de 28 de septiembre de 1984, de ser considerada como representativa para participar en los comités de sector y en los comités particulares.
46. 613. El Gobierno indica que la UNSI, en virtud del artículo 53 del real decreto de 28 de septiembre de 1984, presentó a ese efecto su candidatura por cartas de 26 y 27 de diciembre de 1984, dirigidas a las autoridades competentes, las que averiguaron inmediatamente si la organización candidata cumplía las condiciones previstas por la ley. Este examen, realizado conjuntamente con el que habían pedido otras organizaciones también candidatas, viene actualmente llevándose a cabo.
47. 614. En lo que atañe al régimen de agregación establecido en los artículos 15 y 16 de la ley de 19 de diciembre de 1974 que entró en vigor por real decreto de 28 de septiembre de 1984, la organización querellante, como otras organizaciones sindicales, presentó y obtuvo su agregación a partir del 1.o de diciembre de 1984. Ejerce las prerrogativas que le confiere el artículo 16 de la ley de 1974 y se han concedido poderes al efecto a los dirigentes sindicales de la UNSI.
48. 615. Por lo que se refiere a la prima sindical, el Gobierno aclara que como la ley de 19 de diciembre de 1974 entró recientemente en vigor en virtud del real decreto de 28 de septiembre de 1984, el incumplimiento de la ley de 19 de diciembre de 1974 que alegaba la UNSI dejará de constituir un obstáculo para la aplicación del régimen orgánico de la ley sobre la prima sindical. Sin embargo, este régimen orgánico supone que deben determinarse con carácter previo, por medio de un recuento de sus efectivos, las organizaciones sindicales consideradas como representativas para participar en los comités de sector y los comités particulares establecidos por esta ley. Los resultados de este recuento sólo puede esperarse en el curso del año 1985. Esta es la razón por la cual la ley de 22 de enero de 1985 prolonga el régimen transitorio de la ley sobre la prima sindical para los años de referencia 1983, 1984 y 1985; esta prolongación no menoscaba los derechos de la UNSI. Si se establece su carácter representativo en 1985, podrá acogerse al régimen de las primas sindicales a partir de 1986.
49. 616. En cuanto al carácter representativo de la UNSI - en el sector público, en los comités de negociación creados por la ley de 19 de diciembre de 1974 o en virtud de la misma -, su examen viene llevándose a cabo; el 13 de mayo de 1985 se decidió, respecto de los comités generales de negociación (artículo 7 de la ley de 1974), que, de no estar afiliada a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo, la organización querellante no se consideraría como representativa para participar en los comités generales de negociación y, respecto de los comités del sector (artículo 8 de la ley de 1974), que la UNSI reúne las condiciones de representatividad para presentar su candidatura.
50. 617. Por lo tanto, viene actualmente llevándose a cabo un control de los criterios de representatividad por conducto de una comisión independiente que ejerce un poder autónomo de decisión integrada por tres magistrados del poder judicial. Este control tiene por objeto averiguar si la UNSI comprende un número suficiente de afiliados cotizantes para ser considerada como representativa y participar en los diferentes comités de sector a los que la organización querellante ha pedido acceso. Se esperan los resultados a fines de 1985; éstos exigen el examen y comparación de las listas de miembros del personal y de las listas de afiliados cotizantes de las organizaciones sindicales.
51. 618. Finalmente, el Gobierno belga estima haber acogido favorablemente la petición de la UNSI respecto del examen de las condiciones de representatividad y haber hecho todo lo posible para que este examen se efectúe en las condiciones que requiere el respeto de la libertad sindical, al confiar dicho examen a una comisión autónoma integrada por magistrados independientes y evitando que los criterios establecidos menoscaben los derechos de las organizaciones sindicales.

C. Conclusiones del Comité

1. 619. La presente queja formulada por una organización sindical estructurada a escala interprofesional y nacional y que se declara representativa hace referencia a los problemas que encuentra para hallarse representada en el Consejo Nacional del Trabajo. Se refiere asimismo a las trabas al funcionamiento y al trato discriminatorio que resultaría de su no participación en el Consejo Nacional del Trabajo.
2. 620. A petición del Gobierno, el Comité aplazó ya el examen de esta cuestión en noviembre de 1984 y en febrero y mayo de 1985.
3. 621. Antes de pronunciarse acerca de los problemas planteados en este caso y que, en cierta medida, han sido ya evocados en parte en diversos casos análogos presentados ante el Comité de Libertad Sindical, en concreto los casos núm. 281 (examinado en los 69.o y 93.o informes), núm. 376 (examinado en el 92.o informe), núm. 655 (examinado en los 130.o, 143.o y 151.o informes), núm. 918 (examinado en el 197.o informe) y núm. 981 (examinado en el 208.o informe), conviene situarlos en el marco de las cuestiones de las que en el pasado ha debido ocuparse el Comité en materia de representatividad sindical.
4. 622. En términos generales, el Comité ha admitido que podrían concederse ciertos beneficios a los sindicatos en relación con su grado de representatividad, pero ha considerado que la intervención de los poderes públicos en materia de beneficios no debería influir de forma indebida en la elección de los trabajadores en lo relativo a la organización a la que desean pertenecer. El Comité ha estimado, por otro lado, que el hecho de que una organización sindical no sea admitida a sentarse en las comisiones paritarias no implica necesariamente un ataque a los derechos sindicales de dicha organización en tanto se cumplan dos condiciones: ante todo, el motivo por el que se descarta al sindicato de la participación en una comisión paritaria debe residir en su falta de representatividad determinada de forma objetiva; seguidamente, a pesar de esta falta de participación, los demás derechos de que goza y las actividades que puede llevar a cabo por otro lado deben permitirle "promover y defender los intereses" de sus miembros, tal como se entiende en el artículo 10 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) (caso núm. 655, párrafo 40 del 143. informe).
5. 623. Por lo que se refiere al sistema que resulta de la legislación en vigor en Bélgica, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha formulado observaciones, desde hace varios años, acerca de las disposiciones que obligan a las organizaciones profesionales a estar representadas en el Consejo Nacional del Trabajo, en el que sólo participan organizaciones interprofesionales federadas a escala nacional (ley orgánica de 29 de mayo de 1952), para ser consideradas representativas tanto en el sector privado (ley de 5 de diciembre de 1968) como en el público (ley de 19 de diciembre de 1974) a los fines de estar representadas en las comisiones paritarias del sector privado o de participar en los trabajos de los comités generales de negociación del sector público.
6. 624. En efecto, tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 655 relativo a Bélgica (143. informe, párrafo 42), han estimado que dicha legislación puede impedir que un sindicato que sea el más representativo en su rama de actividad participe en la negociación colectiva en su sector, y han pedido al Gobierno que vuelva a examinar las disposiciones de las leyes de 1968 y 1974 ya citadas, e informe sobre los cambios producidos.
7. 625. En este caso particular, la organización querellante pone en tela de juicio la negativa del Gobierno a permitirle acceder al Consejo Nacional del Trabajo; las trabas que de ello se derivan son la imposibilidad de participar en las elecciones sindicales, en la concertación paritaria del sector privado, en el abono de los subsidios de desempleo y en la percepción de subvenciones; el trato discriminatorio que resultaría del pago de primas sindicales a los trabajadores del sector privado por un importe que la organización querellante estima elevado y que constituirían un medio real de presión para incitar a los trabajadores a afiliarse a los sindicatos próximos al Gobierno. La organización querellante se refiere también a la imposibilidad de participar en los comités generales de negociación del sector público que resultaría de una modificación de la ley de 19 de diciembre de 1974 introducida por una ley de 19 de julio de 1983 mientras que hasta entonces, según la misma las organizaciones sindicales que no formaban parte del Consejo Nacional del Trabajo estaban sólo excluidas del comité superior. Critica el régimen discriminatorio que resultaría de la no participación de las organizaciones sindicales del sector público en el Consejo Nacional del Trabajo en virtud de los artículos 16 y 17 de la ley de 19 de diciembre de 1974 en materia de reunión y de percepción de las cuotas sindicales en los locales de trabajo, así como de control de exámenes; la negativa alegada por los tres sindicatos considerados por los poderes públicos como los más representativos a aceptar que se contabilice el número de sus afiliados, si bien no representarían a más del 30 por ciento del personal del sector público y, en fin, la decisión unilateral del Ministro de Correos que habría prescindido de la Federación Postal representativa de los trabajadores del sector en beneficio de un sindicato liberal que no sería representativo.
8. 626. En lo que atañe al alegato según el cual el Gobierno se negó a permitir el acceso de la organización querellante al Consejo Nacional del Trabajo, aun cuando desde noviembre de 1980 se hallaban vacantes dos puestos en el seno de dicho Consejo, el Comité ha tomado nota de las explicaciones del Gobierno con arreglo a las cuales la demanda de la organización querellante se examinó al renovarse los mandatos del consejo en agosto de 1985. La Comisión lamenta este retraso pues la demanda de la organización querellante se presentó, según reconoce el mismo Gobierno, en el curso del primer trimestre del año 1983.
9. 627. En lo referente a la cuestión de los criterios de representatividad contenidos en la legislación belga, el Comité observa que en virtud de la ley de 29 de mayo de 1952 (artículo 12, párrafo 2) el Rey está facultado para nombrar a los miembros del Consejo Nacional del Trabajo entre las organizaciones interprofesionales federadas más representativas a escala nacional. El Comité observa asimismo que, al examinar el caso núm. 918 relativo a Bélgica, el Gobierno había citado entre los criterios de representatividad, además de los contenidos en la ley de 1952, el artículo 3 de la ley de 5 de diciembre de 1968 que dispone que:
10. "... se consideran como organizaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores:
11. 1. Las organizaciones interprofesionales de trabajadores y de empleadores constituidas a escala nacional y representadas en el Consejo Central de Economía y en el Consejo Nacional del Trabajo; las organizaciones de trabajadores deben, además, contar con un mínimo de 50 000 afiliados."(Informe 197, párrafo 147.)
12. 628. En el caso considerado, el Comité estimó que el mínimo de 50 000 miembros exigido para participar en el Consejo Nacional del Trabajo no era excesivo en la medida en que se aplicaba a una organización profesional que reagrupaba a todas las categorías de trabajadores y no a una sola de ellas (informe 197, caso núm. 918, párrafo 162).
13. 629. El Comité advierte que el criterio cuantitativo de 50 000 afiliados no se ha aplicado en el presente caso. De haberlo sido, el Comité habría considerado que no era exagerado.
14. 630. En el presente caso, el Comité toma nota de que el Gobierno se limita a indicar que ningún escaño ha sido atribuido a la UNSI porque las asociaciones que la integran cuentan en totalidad con menos de 100 000 miembros, de los que una parte muy importante trabaja en el sector público, y añade que el legislador exige que, para estar representada en el Consejo Nacional del Trabajo, una organización ha de estar en medida de conseguir que se cumplan los convenios que firma, y ello, a juicio del Gobierno, no es el caso de la UNSI que sólo se creó el 9 de noviembre de 1982 y que no ha podido demostrar su estabilidad.
15. 631. El Comité también advierte que seis escaños han sido atribuidos a la Federación General de Trabajadores de Bélgica, cinco a la Confederación de Sindicatos Cristianos y uno a la Central General de Sindicatos Liberales de Bélgica.
16. 632. Habida cuenta de que la negativa de conceder un escaño en el Consejo Nacional del Trabajo comporta para la UNSI la imposibilidad de ocupar un puesto en los comités generales de negociación en el sector público, el Comité pide al Gobierno, para que pueda pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre dicha negativa, que tenga a bien indicar los elementos objetivos sobre los que se ha pronunciado para denegar la atribución de dicho escaño a la UNSI.
17. 633. En lo que se refiere a la obstaculización del funcionamiento de la organización querellante resultante de su no participación en el Consejo Nacional del Trabajo y cuyo resultado sería que no puede participar en elecciones sindicales ni en la concertación paritaria, pagar prestaciones de desempleo y obtener subsidios, el Comité toma nota de que, en su respuesta de 24 de septiembre de 1985, el Gobierno indica que si bien el Convenio colectivo de trabajo definido por la ley de 5 de diciembre de 1968 se reserva a las organizaciones representativas, es decir las representadas en el Consejo Nacional del Trabajo, y tiene un valor imperativo y directo respecto de terceros, ello no impide que otras organizaciones concierten convenios colectivos, pero el alcance de estos últimos se limitará a las solas partes signatarias. El Gobierno no formula comentarios sobre las elecciones sindicales, el pago de prestaciones de desempleo y la obtención de subsidios.
18. 634. Al respecto, el Comité recuerda que, aunque haya admitido que puedan atribuirse ciertos beneficios, particularmente en materia de representación, a los sindicatos, en razón de su grado de representatividad, el motivo por el que se priva a algunos sindicatos de los mismos debe radicar en su falta de representatividad.
19. 635. En lo referente al trato discriminatorio que resultaría del pago a los trabajadores del sector privado de primas sindicales por un importe que la organización querellante estima elevado y que constituiría, según ella, un medio real de presión para incitar a los trabajadores a afiliarse a determinados sindicatos pues en numerosos casos superarían el 50 por ciento de la cuota sindical, el Comité observa que el Gobierno mantiene que el principio y las condiciones de la concesión de la prima en el sector privado dependen de la concertación y de la negociación y que, por tanto, se trata de cláusulas de garantía sindical. El Gobierno admite que la autoridad pública interviene pero de manera limitada, según él, pues su intervención se reduce a aceptar el depósito de un convenio colectivo así como a hacer obligatorio por vía de real decreto el texto de un convenio colectivo concluido en el seno de un órgano paritario.
20. 636. El Comité toma nota asimismo de los argumentos del Gobierno según los cuales los reales decretos que hacen obligatorios los convenios colectivos con reserva de beneficios para los miembros de ciertos sindicatos están sometidos a un control legal ejercido por los tribunales y que tales beneficios deben ser proporcionales a las cargas soportadas por los trabajadores afiliados a un sindicato, es decir, que no deben superar las cuotas anuales pagadas por los miembros a sus organizaciones. El Comité también toma nota de que, en su respuesta de 24 de septiembre de 1985, el Gobierno indica que las ventajas previstas por los convenios colectivos en beneficio exclusivo de los trabajadores sindicados se sitúan a un nivel muy inferior a los gastos de afiliación a un sindicato, habida cuenta de las normas de jurisprudencia establecidas por el Consejo de Estado. El Comité observa, sin embargo, que el sistema de extensión de las cláusulas de garantía sindical contenidas en los convenios colectivos hace que éstas sean aplicables a personas que no han participado en la negociación o no han estado representadas. La reserva de beneficios reviste, por tanto, un carácter diferente pues no depende sólo de las partes en un convenio colectivo.
21. 637. En consecuencia, el Comité no puede sino reiterar sus conclusiones previas y llamar la atención del Gobierno sobre la importancia que atribuye a que todo beneficio reconocido por la ley o por un decreto de extensión a los trabajadores que se afilian a un sindicato determinado no supere un nivel verdaderamente simbólico a fin de asegurar que en ningún caso un beneficio pueda llegar a influir de forma indebida en la decisión de los trabajadores respecto de la organización a la que desean pertenecer (informe 92.o, caso núm. 376, párrafo 39, e informe 208.o, caso núm. 981, párrafo 117).
22. 638. Según la organización querellante, en el sector público, la ley de 19 de julio de 1983 que modifica la ley de 19 de diciembre de 1974 por la que se rigen las relaciones entre las autoridades públicas y los sindicatos de agentes dependientes de dichas autoridades privaría a las organizaciones sindicales no pertenecientes al Consejo Nacional del Trabajo de toda posibilidad de participar en los tres comités generales de negociación mientras que hasta entonces estas organizaciones se hallaban sólo excluidas del comité superior. Esta ley ignoraría una advertencia previa del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 655 por la que el Comité había criticado el sistema belga que podía dar por resultado que organizaciones suficientemente representativas, e incluso la organización más representativa del sector público, fuesen excluidas de los comités generales de negociación por no cumplir la condición de estar afiliadas a una organización sindical representada en el Consejo Nacional del Trabajo aun cuando esta última no tuviera competencia para las cuestiones del sector público.
23. 639. El Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno según las cuales la nueva ley no modifica la situación anterior creada por la ley de 1974, pues sólo trata de facilitar el acceso a los comités generales al suprimir la condición del número mínimo de afiliados (10 por ciento) para poder participar en dichos comités generales. El Comité observa, sin embargo, que la nueva ley mantiene la obligación de afiliarse a una organización sindical interprofesional representada en el Consejo Nacional del Trabajo para poder participar tanto en el comité común del conjunto de los servicios públicos como en los comités de los servicios públicos nacionales, provinciales y locales (párrafo 3 del artículo 7 de la ley de 1974, modificado el 19 de julio de 1983). Por otra parte, en su respuesta de 24 de septiembre de 1985, el Gobierno indica que la UNSI no puede estar representada en los comités generales de negociación, sino solamente en los comités de sector y los comités particulares.
24. 640. El Comité estima, en consecuencia, que incluso si en su argumentación la organización querellante se ha expresado de manera errónea al indicar que en lo sucesivo las organizaciones no representadas en el Consejo Nacional del Trabajo serían excluidas de los tres comités generales de negociación mientras que antes sólo lo eran del comité superior, las disposiciones de la ley de 19 de diciembre de 1974, enmendadas por la ley de 19 de julio de 1983 y puestas en vigor en cumplimiento del decreto de 28 de septiembre de 1984 no satisfacen la totalidad de los criterios propuestos por el Comité en materia de representatividad sindical. En efecto, esta legislación sigue imponiendo la obligación de estar afiliado a una organización interprofesional representada en el Consejo Nacional del Trabajo para poder acceder al comité común del conjunto de los servicios públicos, así como al comité de los servicios públicos nacionales y a los comités de servicios públicos provinciales y locales (párrafo 3 del artículo 7 de la ley de 1974, modificado por la ley de 1983), y participar así en el proceso de la negociación colectiva (artículo 6 de la ley de 1974). La enmienda introducida por la ley de 19 de julio de 1983 que suprime la condición del porcentaje mínimo del 10 por ciento no modifica la situación que ha sido objeto de observaciones por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones desde hace varios años.
25. 641. El Comité invita, pues, al Gobierno a modificar de nuevo su legislación ya que puede suceder que organizaciones del sector público, que no están representadas en el seno del Consejo Nacional del Trabajo por no tener un carácter interprofesional o no estar afiliadas a una organización interprofesional constituida a escala nacional, se vean privadas del derecho a negociar colectivamente los intereses profesionales de sus representados en los comités generales de negociación, no sólo a nivel nacional sino también provincial o local, aun cuando sean suficientemente representativas. En efecto, la ley de 19 de julio de 1983 no atribuye, como lo reconoce el Gobierno mismo, ningún derecho nuevo a las organizaciones no representadas en el seno del Consejo Nacional del Trabajo. No hace sino confirmar los derechos de que disfrutan estas organizaciones, a saber: el derecho a estar representadas en el seno de comités particulares o de sector cuya competencia se limita a las cuestiones relativas al personal de los servicios para los que han sido creados, con exclusión de aquellas sometidas a negociación en uno de los comités generales de los servicios públicos nacionales, provinciales o locales o en el comité común del conjunto de los servicios públicos (artículo 4, párrafo 3, y artículo 8 de la ley de 1974).
26. 642. Por otra parte, el Comité toma nota con interés de que la UNSI ha obtenido su reconocimiento por decisión de 1. de diciembre de 1984 y que ha sido autorizada a pedir estar representada en comités de negociación particulares o de sector por decisión de 13 de mayo de 1985. En lo que se refiere a este último punto, el Comité toma asimismo nota con interés de que el examen de la representatividad de las organizaciones sindicales que piden participar en los comités de negociación particulares o de sector se ha encargado a una comisión independiente integrada por tres magistrados del poder judicial. El Comité considera que esta evolución es positiva. Ruega al Gobierno que tenga a bien indicarle si, de hecho, la UNSI ha sido autorizada a participar en los comités particulares o de sector y, en caso de respuesta afirmativa, en cuáles de ellos. También quisiera conocer el alcance y amplitud de la esfera de negociación colectiva en los comités particulares y de sector.
27. 643. En cuanto al régimen discriminatorio que resultaría de la falta de participación de las organizaciones sindicales del sector público en el Consejo Nacional del Trabajo en virtud de los artículos 16 y 17 de la ley de 19 de diciembre de 1974 en materia de reunión y percepción de cuotas sindicales en los locales de trabajo y de control de exámenes, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno sobre las prerrogativas reservadas a las organizaciones sindicales consideradas representativas.
28. 644. Sin embargo, el Comité estima, al respecto, que debe llegar a las mismas conclusiones a que llegó tras examinar el alegato precedente, pues el sistema puesto en vigor por la ley de 1974, enmendada en julio de 1983, puede tener por consecuencia que organizaciones suficientemente representativas, incluso la organización más representativa del sector público, pudieran verse privadas del derecho de reunión y de percepción de las cuotas sindicales en los locales de trabajo no por tratase de una organización poco representativa sino porque no lo sería según la ley de 19 de diciembre de 1974 enmendada, a saber, por no hallarse representada en el Consejo Nacional del Trabajo.
29. 645. En lo referente a la impugnación por la organización querellante del grado de representatividad de los tres sindicatos considerados por las autoridades públicas como más representativos y a la negativa alegada por estos sindicatos de aceptar el cómputo de sus efectivos, el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno acerca de estos puntos. Advierte, en particular, que el Gobierno impugna los porcentajes abonados por concepto de prima sindical pero que señala que la organización querellante no le imputa la no aplicación de la ley de 1974, y que ésta acusa a dichos sindicatos de negarse a evaluar sus efectivos.
30. 646. El Comité estima que corresponde al Gobierno verificar objetivamente la representatividad de las organizaciones profesionales cuando se suscitan impugnaciones. Recuerda que las organizaciones profesionales deben poder hacer valer sus derechos mediante el voto de la mayoría de los trabajadores o cualquier otro sistema de cómputo de sus afiliados aceptados por ellas, y deben poder solicitar una nueva elección o un nuevo cómputo de sus afiliados tras un plazo determinado en caso de no poder demostrar su carácter representativo. Ahora bien, parece que en un decreto real del 28 de septiembre de 1984 relativo a la ejecución de la ley de 1974 esté previsto el cómputo de los miembros, pero que el control de las condiciones de representatividad tiene lugar a iniciativa de los presidentes de los comités de negociación (artículos 53 a 56). En cambio, el control de los criterios de representatividad compete a una comisión compuesta por magistrados (artículos 58 a 70).
31. 647. Sobre el tema de la representación del personal del sector de correos y telecomunicaciones, el Comité observa que se han interpuesto recursos judiciales. El Comité quiere creer que los principios relativos a la verificación de la representatividad de las organizaciones profesionales serán respetados y ruega al Gobierno que le tenga informado sobre el resultado de los recursos judiciales interpuestos por los interesados.

Recomendación del Comité

1. 648. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe provisional y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) A propósito de la negativa alegada por el Gobierno de permitir el acceso de la organización querellante al Consejo Nacional del Trabajo, el Comité, lamenta el retraso con que el Gobierno ha instruido esta demanda.
   • b) El Comité observa la negativa de conceder un escaño en el Consejo Nacional del Trabajo comporta para la UNSI la imposibilidad de ocupar un puesto en los comités generales de negociación del sector público. El Comité pide al Gobierno, para poder pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre el hecho de haber negado a la UNSI un escaño en el Consejo Nacional del Trabajo, que tenga a bien indicarle sobre qué elementos objetivos se ha basado.
   • c) En lo relativo al tratamiento discriminatorio que resultaría del pago a los trabajadores del sector privado de primas sindicales que constituirían un medio de presión real para instar a los trabajadores a afiliarse a determinados sindicatos y cuya aplicación se extendería por vía de decreto real, el Comité recuerda al Gobierno la importancia que atribuye a que todo beneficio atribuido por la ley o por un decreto de extensión a los trabajadores que se adhieren a un sindicato determinado no supere un nivel verdaderamente simbólico a fin de asegurar que en ningún caso los beneficios puedan llegar a influir de forma indebida en la elección por parte de los trabajadores de la organización a la que desean pertenecer.
   • d) Sobre la cuestión del régimen discriminatorio que resultaría tanto en el sector privado como en el público de la falta de participación de las organizaciones sindicales en el Consejo Nacional del Trabajo (imposibilidad de participar en las elecciones sindicales, en la concertación paritaria en el sector privado, e imposibilidad de participar en los comités generales de negociación, y de celebrar reuniones y percibir cuotas sindicales en los locales de trabajo en el sector público), el Comité, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ya lo ha hecho, invita al Gobierno a modificar su legislación. En efecto, ésta dispone que las organizaciones que no tienen un carácter interprofesional o que no están afiliadas a una organización interprofesional constituida a escala nacional no se sientan en el Consejo Nacional del Trabajo. Resulta en estos casos que se encuentran privadas de un número importante de derechos sindicales, entre ellos el de la negociación colectiva, en el sector económico en que ejercen sus actividades, en el presente caso, en los comités generales de negociación del sector público.
   • e) En lo referente a la impugnación por parte de la organización querellante del grado de representatividad de los tres sindicatos considerados por los poderes públicos como los más representativos y al problema surgido sobre la representatividad de las organizaciones profesionales del personal de correos y telecomunicaciones, el Comité recuerda que es tarea del Gobierno proceder a una verificación objetiva de las organizaciones profesionales en cuestión y que las organizaciones profesionales querellantes deben poder hacer valer su derecho mediante un voto de mayoría o cualquier otro sistema de cómputo aceptado por ellas. En el caso en cuestión, dado que están pendientes de resolución recursos judiciales, el Comité ruega al Gobierno que le mantenga al corriente del resultado de los recursos interpuestos por los interesados.
   • f) El Comité toma nota con interés de que la UNSI ha obtenido su reconocimiento por decisión de 1 de diciembre de 1984 y de que su solicitud de ser autorizada a participar en los comités de negociación particulares o del sector público viene examinándose actualmente por una comisión independiente integrada por tres magistrados del poder judicial.
   • g) El Comité ruega al Gobierno que tenga a bien indicarle si, de hecho, la UNSI ha sido autorizada a participar en algunos de estos comités y, en caso de respuesta afirmativa, en cuáles de ellos, así como que indique igualmente cuáles son el alcance y la amplitud de la esfera de negociación colectiva en los comités particulares y de sector de que se trata.