Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 236, Noviembre 1984

Caso núm. 1240 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 30-SEP-83 - Cerrado

1. 316. La queja correspondiente al caso núm. 1240 figura en una comunicación de la Federación Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado (FENALTRASE) de 30 de septiembre de 1983. FENALTRASE envió informaciones complementarias por comunicaciones de 25 de octubre de 1983 y 22 de marzo de 1984. El Gobierno respondió por comunicaciones de 22 de noviembre y 21 de diciembre de 1983 y de 8 de febrero, 4 de mayo y 27 de junio de 1984.
2. 317. Habida cuenta de la contradicción existente entre los alegatos y la respuesta del Gobierno en lo concerniente a la cuestión de la personería jurídica del Sindicato del Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud, y de conformidad con el procedimiento vigente, la Oficina transmitió al querellante el contenido de la comunicación del Gobierno de 8 de febrero de 1984 para que formulara sus eventuales comentarios. Estos fueron transmitidos por FENALTRASE en una comunicación de 12 de abril de 1984, que a su vez fue remitida al Gobierno.
3. 318. En lo que respecta al caso núm. 1248, el Comité lo examinó en su reunión de mayo de 1984 y presentó un informe provisional al Consejo de Administración. [Véase 234.° informe del Comité, párrafos 623 a 638, aprobado por el Consejo de Administración en su 226.a reunión (mayo-junio de 1984).] El Gobierno envió informaciones adicionales en comunicaciones de 27 de junio y 8 de agosto de 1984.
4. 319. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante en el marco del caso núm. 1240

1. 320. En sus comunicaciones de 30 de septiembre y 25 de octubre de 1983 FENALTRASE alegaba que, habiéndose constituido el 13 de febrero de 1983 el Sindicato del Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud (SINTRAIDIPRON), se le había negado la personería jurídica a pesar de los sucesivos recursos interpuestos para obtenerla. El querellante explicaba que el Instituto funciona con fondos del Gobierno y ayudas internacionales y que el director del Instituto nunca había consentido la formación del Sindicato argumentando que con ello se acabaría con el Instituto, que realiza una obra de caridad: la recuperación de los niños y jóvenes abandonados. Según el querellante, para evitar que SINTRAIDIPRON obtenga la personalidad jurídica, se han utilizado influencias políticas y se han hecho obsequios personales.
2. 321. El querellante alega igualmente el despido de siete dirigentes del Sindicato (Raúl Rivera Guzmán, Pastor López, Felipe Jiménez, Uriel Palomino, Lucila Garzón, Hugo Ortiz y Luis Ignacio Puentes) y de ocho socios fundadores (Rosana Angel de Lara, Fernando Fierro, Ana Elvia Gómez, Marco Tulio Alarcón, Antonio Ricón, Alberto Rincón, Marta Arias y Carlos Campos).
3. 322. En una comunicación posterior, de 22 de marzo de 1984, el querellante señalaba que los hechos alegados continuaban sin encontrar solución.
4. 323. Habida cuenta de que el Gobierno había informado, por comunicación de 8 de febrero de 1984, que se había otorgado la personalidad jurídica a SINTRAIDIPRON por resolución núm. 00030 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 5 de enero de 1984, la oficina envió al querellante copia de dicha resolución para que formulara sus comentarios al respecto. El querellante respondió el 12 de abril de 1984 señalando que la resolución núm. 00030, de 5 de enero de 1984, había sido impugnada por uno de los juristas al servicio de la Administración Distrital el 11 de enero de 1984, sin que el Ministerio de Trabajo haya resuelto definitivamente el caso. Mientras tanto, el Sindicato no ha podido funcionar y sus dirigentes siguen despedidos.

B. Examen anterior del caso núm. 1248

1. 324. Cuando el Comité examinó este caso en su reunión de mayo-junio de 1984, formuló las siguientes recomendaciones sobre los alegatos que quedaron pendientes.
   • "El Comité pide al Gobierno que especifique los motivos concretos de las declaraciones de insubsistencia (despido) de 23 miembros y tres dirigentes (presidente, secretario y fiscal) del Fondo Rotatorio de Aduanas."
   • "El Comité pide al Gobierno que responda a los alegatos relativos al despido de los presidentes de las seccionales de Santander y de La Guajira del Sindicato de la Caja Nacional de Previsión, y al despido de Hernán Sánchez, Guillermo Osorio y Francisco Balbín Arango, respectivamente presidente, secretario y fiscal del Sindicato de Empleados de Empresas Públicas de Medellín."
2. 325. El querellante había señalado que los mencionados despidos en el Sindicato del Fondo Rotatorio de Aduanas se produjeron ante las denuncias que había hecho el Sindicato al constatar ciertas anomalías.
3. 326. El querellante había señalado, por otra parte, refiriéndose al despido de los tres dirigentes del Sindicato de Empresas Públicas de Medellín, que éstos habían sido detenidos en 1981 a solicitud de la gerencia de la empresa mientras se discutía el pliego de negociación, siendo posteriormente condenados a 90 días de prisión. Como consecuencia de ello se inició el trámite correspondiente para el levantamiento del fuero sindical que los amparaba, y un año después, al fallarse contra ellos, fueron despedidos por la gerencia.

C. Respuesta del Gobierno

1. 327. En lo que respecta al caso núm. 1240, el Gobierno declaró en su comunicación de 22 de noviembre de 1983 que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuando estudia una solicitud de reconocimiento de personería jurídica, analiza únicamente los aspectos jurídicos de la constitución del sindicato y su decisión es por completo ajena a cualquier clase de influencias.
2. 328. En su comunicación de 21 de diciembre de 1983, el Gobierno añadía que el reconocimiento de la personería jurídica de SINTRAIDIPRON fue negado en primer lugar porque algunas normas estatutarias violaban flagrantemente disposiciones de orden público del Código Substantivo del Trabajo. Por otra parte, el Gobierno declaraba que por hallarse sub júdice la cuestión de si los funcionarios distritales (entre los que se encuadran los trabajadores del Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud) son empleados públicos o trabajadores oficiales (categorías que gozan de un régimen jurídico diferente en materia de sindicalización y negociación colectiva), el Ministerio no podía pronunciarse sobre la personería del Sindicato hasta que el Consejo de Estado profiriese la correspondiente sentencia.
3. 329. En sus comunicaciones de 8 de febrero, 4 de mayo y 27 de junio de 1984, el Gobierno declara que mediante resolución núm. 00030, de 5 de enero de 1984 (que el Gobierno envía en anexo), se reconoció la personería jurídica a SINTRAIDIPRON una vez que los estatutos fueran ajustados a la legalidad vigente. No obstante, prosigue el Gobierno, la mencionada resolución fue apelada conforme al derecho vigente y dicho recurso no ha sido resuelto aún por estar sujeto a consulta en el Consejo de Estado, que debe decidir mediante sentencia si los trabajadores del Distrito de Bogotá son empleados públicos o trabajadores oficiales, calificación que determina el régimen legal aplicable, y que el Ministerio de Trabajo acatará.
4. 330. En relación a los alegatos de despidos en el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud (IDIPRON), el Gobierno declara que los nombramientos de los Sres. Felipe Jiménez, Uriel Palomino y Hugo Ortiz fueron declarados insubsistentes por el señor Alcalde Mayor de Bogotá, en ejercicio de la facultad discrecional de libre nombramiento y remoción que la ley le otorga.
5. 331. El Gobierno señala igualmente que de la lista de empleados presuntamente despedidos, que presentó la organización querellante, el Sr. Alberto Rincón nunca ha sido funcionario del Instituto, y los Sres. Fernando Fierro y Marco Tulio Alarcón no son ni socios fundadores ni afiliados del Sindicato.
6. 332. El Gobierno indica que en el régimen laboral de los empleados públicos no cabe la figura del despido, sino que la desvinculación del servicio se produce, entre otras causas, por la declaración de insubsistencia. La autoridad nominadora, en el caso de IDIPRON el Alcalde Mayor de Bogotá, está investida por la ley de la facultad de nombrar y remover libremente los empleados cuando razones del servicio o la conveniencia pública lo aconsejen.
7. 333. Por otra parte, añade el Gobierno, los empleados declarados insubsistentes iniciaron las correspondientes acciones indemnizatorias ante la jurisdicción laboral, y no lo fueron por su carácter de sindicalizados, sino por la necesidad de una mejor prestación de un servicio público como lo es el que atiende IDIPRON.
8. 334. En lo que respecta al caso núm. 1248, el Gobierno declara que las declaratorias de insubsistencia de algunos empleados del Fondo Rotatorio de Aduanas no tuvieron otra motivación distinta a las necesidades del servicio, es decir, aquellas condiciones requeridas para la mejor prestación del servicio que está a cargo del Fondo Rotatorio de Aduanas. Para que el Estado pueda garantizar la satisfactoria prestación de los servicios que le competen, la ley nacional ha dotado a las autoridades de la facultad de nombrar y remover libremente a los empleados de las distintas dependencias y esta potestad es discrecional, es decir, se ejercita a juicio de las autoridades, que son las que deben valorar las necesidades del servicio (que puede verse obstaculizada por factores de inmoralidad, ineficiencia, etc.) y la consiguiente urgencia de nombrar o retirar personal. Teniendo en cuenta que la facultad es discrecional, el acto administrativo en que se ordena el retiro de un funcionario no debe ser motivado expresamente, sino que la ley permite que los motivos sean evaluados por el fuero interno de la autoridad que produce el acto. Los anteriores planteamientos fueron expuestos a cuatro representantes de FENALTRASE por el director general del Fondo, quien los atendió en su despacho en el mes de septiembre de 1983. La desvinculación de los empleados del Fondo Rotatorio de Aduanas se efectuó con total sujeción a la ley y en ejercicio de la facultad antes mencionada, pues aquellos no estaban escalafonados en la carrera administrativa, ni se encontraban amparados por situaciones o fueros especiales. Conviene precisar que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no puede legalmente solicitar al director general del Fondo que informe los motivos concretos y específicos que tuvo para declarar cada una de las insubsistencias, porque no está autorizado para intervenir en el ejercicio de una atribución que la misma ley otorga a dicho funcionario.
9. 335. El Gobierno declara igualmente que los motivos para el retiro del servicio de un empleado de libre nombramiento y remoción nunca pueden estar relacionados con su condición de sindicalista o con las actividades de tal carácter que realice. Si un funcionario es declarado insubsistente en razón de ser sindicalista, la jurisdicción contencioso-administrativa, inmediatamente le sea probado el hecho, ordenará su reintegro y condenará a la entidad respectiva al pago de las indemnizaciones a que hubiere lugar.
10. 336. En cuanto a los Sres. Hernán Sánchez, Guillermo Osorio y Francisco Baldín Arango, el Gobierno declara que no eran empleados públicos de libre nombramiento y remoción, sino trabajadores oficiales y que, para su retiro del servicio, se adelantó previamente el proceso de levantamiento del fuero sindical, de conformidad con las normas legales vigentes. En consecuencia, la entidad se acogió a los fallos judiciales ejecutoriados que autorizaron la terminación de la relación de trabajo, garantizándose de esta forma el respeto de los derechos de los trabajadores.
11. 337. Por último, el Gobierno señala, en relación con los despidos de los presidentes de las seccionales de Santander y La Guajira del Sindicato de la Caja Nacional de Previsión, que sus nombramientos fueron declarados insubsistentes por necesidades del servicio, en ejercicio de la facultad legal de libre nombramiento y remoción de los empleados públicos.

D. Conclusiones del Comité

1. 338. En lo que respecta al no reconocimiento de la personería jurídica de SINTRAIDIPRON, el Comité toma nota de que mediante resolución administrativa núm. 00030, de 5 de enero de 1984, se reconoció la personería jurídica a esta organización sindical una vez que sus estatutos fueran ajustados a la legalidad vigente. El Comité toma nota asimismo de que la mencionada resolución fue apelada y de que el correspondiente recurso no ha sido resuelto aún por estar sujeto a consulta en el Consejo de Estado, que debe decidir mediante sentencia si los trabajadores del Distrito de Bogotá (entre los que se encuadran los trabajadores de SINTRAIDIPRON) son empleados públicos o trabajadores oficiales, calificación que determina el régimen jurídico aplicable y que el Ministerio de Trabajo acatará. En estas circunstancias, el Comité ruega al Gobierno que le informe del contenido de la sentencia que dicte el Consejo de Estado y expresa la esperanza de que SINTRAIDIPRON disfrutará en breve plazo de la personería jurídica.
2. 339. En cuanto a las declaraciones de insubsistencia pronunciadas en el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud (IDIPRON), el Comité toma nota de que, según el Gobierno, no se produjeron por el carácter de sindicalizados de las personas en cuestión, sino por la necesidad de una mejor prestación del servicio público que atiende este Instituto y en virtud de la facultad del Alcalde Mayor de Bogotá de nombrar y remover libremente a los empleados. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno declara que, a diferencia de lo señalado por el querellante, el Sr. Alberto Rincón no era funcionario de IDIPRON y los Sres. Fernando Fierro y Marco Tulio Alarcón no son socios fundadores ni afiliados del Sindicato. El Comité lamenta que el Gobierno no haya indicado los motivos concretos de las declaraciones de insubsistencia de siete dirigentes y cinco socios fundadores del Sindicato y que se haya limitado a declarar de manera general que su desvinculación del servicio no se fundó en su condición de sindicalizados, sino que se hizo en base a la facultad de nombrar y remover libremente a los empleados cuando razones de servicio o la conveniencia pública lo aconsejen. En estas condiciones, habida cuenta de que, según las declaraciones del Gobierno, los interesados parecen haber aceptado la declaración de insubsistencia al iniciar las correspondientes acciones indemnizatorias ante los tribunales, el Comité desea hacer hincapié en que el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción de los empleados públicos no escalafonados en la carrera administrativa no debería estar motivado en ningún caso por la función o actividades sindicales de los mismos y en que la legislación debería prever garantías en este sentido. por ejemplo, estableciendo en la legislación procedimientos de recurso en los que, cuando se arguya que la declaración de anulación del nombramiento de un empleado público tiene una finalidad antisindical, deba corresponder a la administración o a las autoridades públicas de que se trate la carga de la prueba de que su decisión no está vinculada a las actividades sindicales de la persona en cuestión.
3. 340. En cuanto a las declaraciones de insubsistencia de 23 miembros y tres dirigentes (presidente, secretario y fiscal) del Fondo Rotatorio de Aduanas, y de los presidentes de las seccionales de Santander y de La Guajira del Sindicato de la Caja Nacional de Previsión, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno, que coinciden substancialmente con las que realizó al referirse a las declaraciones de insubsistencia en IDIPRON. El Comité toma nota en particular de que la facultad de nombrar y remover libremente a los empleados no escalafonados en la carrera administrativa por necesidades del servicio es discrecional y el acto administrativo en que se ordena el retiro de un funcionario no debe ser motivado expresamente. En estas circunstancias, el comité reitera los principios expresados en el párrafo anterior.
4. 341. En lo que respecta al retiro de servicio de los Sres. Hernán Sánchez, Guillermo Osorio y Francisco Baldín, dirigentes del Sindicato de Empleados de Empresas Públicas de Medellín, el Comité toma nota de que la autoridad judicial, una vez que se realizara el proceso de levantamiento del fuero sindical, autorizó la terminación de la relación de trabajo.

Recomendación del Comité

1. 342. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) el Comité expresa la esperanza de que SINTRAIDIPRON disfrutará en breve plazo de la personería jurídica y ruega al Gobierno que le informe de la sentencia que dicte el Consejo de Estado al respecto;
   • b) el Comité subraya que el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción de los empleados públicos no escalafonados en la carrera administrativa no debería estar motivado en ningún caso por la función o actividades sindicales de los mismos, así como que la legislación debería prever garantías en este sentido: por ejemplo estableciendo en la legislación procedimientos de recurso en los que, cuando se arguya que la declaración de anulación del nombramiento de un empleado público tiene una finalidad antisindical, deba corresponder a la administración o a las autoridades públicas de que se trate la carga de la prueba de que su decisión no está vinculada a las actividades sindicales de la persona en cuestión.