Informe provisional - Informe núm. 234, Junio 1984

Caso núm. 1192 (Filipinas) - Fecha de presentación de la queja:: 01-OCT-82 - Cerrado

1. 521. La Kilusang Mayo Uno (KMU) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en Filipinas por comunicación de octubre de 1982, recibida en la OIT el 7 de abril de 1983. El Gobierno ha facilitó ciertas informaciones sobre el caso por comunicaciones de 13 de enero y 18 de abril de 1984 (la segunda se recibió el 8 de mayo de 1984).
2. 522. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 523. La KMU alega que el Gobierno ha violado los Convenios núms. 87 y 98 con el arresto y detención sin cargos de un número importante de sindicalistas, incluidos dirigentes sindicales, y el secuestro de bienes sindicales tras el allanamiento de locales sindicales, y con restricciones a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, que están plasmados en diversas disposiciones legislativas.
2. 524. La KMU indica que es una confederación de organizaciones de trabajadores constituida el 1.° de mayo de 1980, que celebró sus primeras elecciones el 7 de julio de 1980. Según la KMU, esta confederación representa aproximadamente a unos 150 000 trabajadores y cuenta entre sus afiliados las organizaciones siguientes; Federación Nacional de Sindicatos (NAFLU), Federación Nacional del Trabajo (NFL), Federación Nacional de Trabajadores del Azúcar (NFSW), Alianza Filipina de Organizaciones Nacionalistas de Trabajadores (PANALO), y Asociación de Organizaciones Democráticas de Trabajadores (ADLO). Señala que es una Federación Sindical debidamente registrada en el Ministerio de Trabajo.
3. 525. Según la KMU, su antiguo presidente, Sr. Felixberto S. Olalia, fue detenido el 13 de agosto de 1982 en relación con una huelga de los trabajadores de la empresa Ding Velayo Export, junto con otros 13 dirigentes sindicales, entre ellos el Sr. C. Malonzo (vicepresidente de la NFL) y el Sr. Tuazon (organizador de la NFL). Cuando se presentó la queja, el Sr. Olalia habla sido detenido sin cargos. A ese respecto, la KMU también alega que las fuerzas oficiales de policía detuvieron y torturaron el 13 de noviembre de 1981 a un miembro del consejo nacional de la KMU, Sr. R. Nolasco y a pesar de que el Ministro de Defensa Nacional hubiera declarado que se realizaría una investigación respecto del caso, los resultados de la misma no se conocían todavía en la fecha en la que se presentó la queja. Con arreglo a la KMU, unos pocos días después de la detención del Sr. Olalia, el Sr. C. Beltran, vicepresidente y ahora secretario general de la KMU, también fue detenido.
4. 526. Por otra parte, la KMU alega que los días 13 y 14 de agosto de 1982 la policía metropolitana allanó y saqueó los locales de las organizaciones KMU, PANALO, NFL y NAFLU, secuestrando bienes pertenecientes a las mismas como máquinas de mimeografiar Gestetner, archivadores y máquinas de escribir. Según la KMU, dos coroneles de las fuerzas armadas dirigieron las actividades de los diferentes grupos militares.
5. 527. La KMU declara que los artículos 3 y 10 del Convenio núm. 87 también han sido violados por la ley núm. 130 de 17 de agosto de 1981, que limita el derecho de sindicación de los trabajadores y, en la práctica, restringe gravemente el derecho de huelga, puesto que el Ministro de Trabajo y Empleo puede asumir la jurisdicción en un conflicto y tomar personalmente una decisión en la materia o someterlo a la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo cuando estima que el asunto es de interés nacional. La organización querellante alega que los artículos 264, 273 y 271 del Código del Trabajo son contrarios al Convenio, puesto que el artículo 264 define la expresión "de interés nacional" de una manera muy amplia y también exige una votación secreta de dos tercios del número total de miembros de un sindicato parte en la negociación para que una huelga sea legal. Con arreglo al artículo 273, la participación en un huelga ilegal puede castigarse con una pena de cárcel de hasta cinco años. El artículo 271 del Código prohíbe que los sindicatos reciban asistencia financiera de organizaciones como federaciones sindicales internacionales, disposición que según la KMU viola el artículo 5 del Convenio núm. 87. También estima que el Gobierno limita excesivamente el derecho de sindicación en el sector público, en especial en lo que se refiere a los funcionarios. La organización querellante advierte que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones formuló anteriormente comentarios sobre todas estas disposiciones legislativas.
6. 528. La KMU también alega que el Gobierno no respeta en la práctica las disposiciones del Convenio núm. 98, en especial su artículo 2, al apoyar la Confederación Sindical de Filipinas que no es una auténtica organización obrera sino una organización patrocinada y sostenida por el Gobierno y por los empleadores. Además, según la KMU, hay violación del articulo 4 del Convenio núm. 98 puesto que el Gobierno ha impuesto requisitos en materia de acuerdos sobre procedimiento por medio de la ley núm. 130 y de los decretos presidenciales núms. 823 y 868.
7. 529. Finalmente, la organización querellante menciona un documento titulado "Report of an amnesty international mission to the Republic of the Philippines, 11-28 de November de 1981", publicado en 1982, que contiene datos sobre los ataques contra sindicalistas filipinos. La KMU cita ejemplos de estos ataques contra sus propios miembros. El Sr. Felix Ocido, organizador de la Federación del Trabajo de Mindanao, afiliada a la KMU, fue detenido sin orden de arresto por un miembro de la fuerza integrada civil de defensa interior el 3 de agosto de 1981 y conducido al cuartel de la policía de Tagum. Según la KMU, las autoridades se negaron a reconocer que había sido detenido. Fue sometido a torturas y malos tratos y ha desaparecido desde entonces; Antonio Santa Ana y Jemeliana Paguio, organizadores sindicales de la zona de elaboración de productos de exportación de Bataan fueron detenidos por la compañía 176 en Orion, el 24 de junio de 1981. Se consiguió una orden judicial para la puesta en libertad provisional del Sr. Santa Ana, pero, según la KMU, la policía se negó a liberarlo. El 7 de julio de 1981, sus familiares fueron informados de que "había huido", pero no se sabe nada de él desde entonces a pesar de cartas escritas al mismo presidente Marcos. Con arreglo a la KMU, los ataques más recientes perpetrados por Gobierno han conducido a la detención de 71 sindicalistas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 530. En su comunicación de fecha 13 de enero de 1984, el Gobierno declara que el Sr. Felixberto Olalia murió el 4 de diciembre de 1983 en el St. Lukes Memorial Hospital de una enfermedad crónica de corazón. Con arreglo a la legislación y jurisprudencia de Filipinas, toda acción penal y toda responsabilidad se extinguen completamente con la muerte, por lo cual los cargos formulados contra el Sr. Olalia se desestimarán automáticamente. El Gobierno también declara que todas las personas acusadas en el caso penal núm. Q-21741 de, conspiración para fomentar una rebelión o insurrección en virtud del artículo 136 del Código Penal revisado han sido puestas en libertad provisional con exclusión del Sr. Crispin Beltran.
2. 531. El Gobierno adjunta a su comunicación una copia del pliego de cargos establecido para el caso penal núm. Q-21741, de fecha 14 de abril de 1983, en el que se acusa nominalmente a 69 personas, incluidos el Sr. Felixberto Olalia y el Sr. Crispin Beltran. El Gobierno también adjunta copias de órdenes del Tribunal Civil Regional de la ciudad de Quezon en el caso penal núm. Q-21741, por las que se suspende el examen de este caso hasta el 18 de enero de 1984.
3. 532. En su comunicación de 18 de abril de 1984, el Gobierno declara que el arresto y detención de sindicalistas no se decidió, según los expedientes, por actividades sindicales legítimas, sino por crímenes cometidos contra el orden público y actos que pueden poner en peligro la seguridad nacional. La detención de las personas de que se trata no ha menoscabado de ninguna manera el ejercicio de sus derechos de sindicación y de negociación colectiva puesto que los sindicatos a los que están afiliados continúan funcionando plena y normalmente. El Gobierno adjunta copia de una orden judicial de 15 de febrero de 1954 que aplaza el examen del caso penal núm. Q-21741 hasta el 20 de junio de 1954. En lo que se refiere al aspecto legislativo del caso, el Gobierno se remite a los comentarios de la Comisión de Expertos formulados en 1981, 1982 y 1983, así como a sus respuestas a los mismos, cuyo contenido es el siguiente.
4. 533. El artículo 264 del Código que faculta al Ministro de Trabajo y Empleo y al Presidente de Filipinas para que asuman la jurisdicción con miras a la solución de un caso o para que el Ministro de Trabajo someta un caso a arbitraje cuando un conflicto de trabajo pueda conducir o conduzca a huelgas contrarias a los intereses nacionales tiene por objeto asegurar una transición armoniosa hacia un ejercicio más liberal del derecho de huelga. Esta facultad se ejerce con suma precaución y solamente cuando las condiciones de su ejercicio son muy claras. Las estadísticas muestran que en 1982 el Ministro de Trabajo sólo ejerció esta facultad en 23 de las 727 declaraciones de huelga anunciadas y que en ninguna ocasión el presidente ha intervenido en un conflicto de trabajo. La presente ley de relaciones de trabajo continúa estudiándose y revisándose para adecuarla a las metas del desarrollo nacional y armonizarlas más estrechamente con el convenio de la OIT.
5. 534. El requisito de autorización previa del Ministro de Trabajo y Empleo que establece el artículo 271 del Código del Trabajo para que las organizaciones sindicales puedan recibir donativos, subsidios y otras formas de asistencia no tiene por objetivo privarlas de los recursos que puedan recibir de organizaciones internacionales legítimas de trabajadores. La ley respeta claramente la afiliación sindical internacional y no menoscabará esta relación con sus afiliados locales. No puede mencionarse ningún caso de no aprobación de asistencia desde que la ley entró en vigor. Así pueden confirmarlo todos los sindicatos del país. La ley dispone esencialmente que debe notificarse esta asistencia o donativos para garantizar que no se utilicen con fines distintos de los legítimos. De esta manera, se garantiza al Gobierno que esta asistencia extranjera se presta efectivamente y tiene por objeto promover el sindicalismo en el país. Conviene advertir que esta disposición y la información sobre la entrada y la salida de fondos extranjeros, incluso para actividades sindicales, ha formado tradicionalmente parte para el Estado del ejercicio de su soberanía.
6. 535. En lo que se refiere al alegato relativo a la violación por el Gobierno del artículo 2 del Convenio núm. 98 en virtud del artículo 249 del Código de Trabajo, la ley prohíbe que todo empleador se injiera en el ejercicio del derecho de libre organización de los trabajadores, lo limite o lo reprima. Además, se declara práctica indebida de trabajo que un empleador inicie, domine, preste asistencia o se injiera de alguna otra manera con la información o administración de cualesquiera organización de trabajadores, incluida la prestación de asistencia financiera o de otra naturaleza a sus organizadores o dirigentes. Por otra parte, el artículo 249 del Código de Trabajo dispone que un empleador no puede exigir como condición para la contratación o el empleo que una persona o trabajador no se afilie a una organización sindical o se retire de la organización a la que pertenecen, o que establezca una discriminación en materia de contratación, empleo o cualquiera condición o cláusula de empleo para promover o desalentar la afiliación a cualesquiera organización sindical. El Código de Trabajo también dispone que el trabajador injustamente despedido tendrá derecho a ser reintegrado sin pérdida de antigüedad y al pago de sus salarios atrasados calculados a partir del momento en que su remuneración se suspendió hasta la fecha de su reintegración. Por parte de las organizaciones sindicales, se considera práctica indebida de trabajo incitar o tratar de incitar a un empleador a aplicar prácticas de discriminación contra un trabajador, incluida la discriminación respecto de un trabajador para el que la afiliación a una organización ha sido denegada o suspendida por cualquier motivo distinto de las condiciones y cláusulas habituales con arreglo a las cuales se garantiza la afiliación o la continuación de la afiliación a los demás miembros. La ley núm. 70 considera que las prácticas indebidas de trabajo constituyen un delito penal. Sin embargo, antes de interponer un procedimiento penal, la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo debe examinar los aspectos administrativos del caso.
7. 536. En lo que atañe al alegato relativo a la violación del artículo 4 del Convenio núm. 98 mediante la aplicación de requisitos sobre procedimiento para los convenios colectivos, el Gobierno aclara que la ley núm. 130 suprime la disposición con arreglo a la cual un convenio colectivo debe ser aprobado por la Oficina de relaciones de trabajo. El artículo 3 de la ley núm. 130, que modifica el artículo 231 del Código de Trabajo, se limita a exigir que las partes interesadas presenten copias de su convenio colectivo a la Oficina por conducto de la oficina regional. El texto del convenio debe acompañarse con la prueba de su ratificación por la mayoría de todos los trabajadores partes en la unidad de negociación. El Gobierno añade que la disposición anterior relativa a la inscripción en el registro del convenio colectivo no tenía el efecto de invalidar un convenio que de otra manera fuera válido entre las partes en el mismo. El único efecto de la inscripción en el registro de un convenio colectivo era impedir que una votación sobre esta inscripción determinara el agente exclusivo de los trabajadores para la negociación colectiva. Con arreglo a la legislación y la práctica actuales, ninguna restricción impide la libre fijación de los salarios por vía de negociación colectiva.

C. Conclusiones del Comité

1. 537. Tras un examen detenido de los alegatos y de la respuesta presentada por el Gobierno, el Comité sólo puede expresar su profunda preocupación ante la gravedad de los mismos a saber. el arresto y detención de varios sindicalistas desde agosto de 1982, el hecho de que la causa penal instruida contra ellos por el Tribunal de la ciudad de Quezon se aplace continuamente, la tortura aplicada a un dirigente sindical, el allanamiento de los locales de varios sindicatos y el secuestro de sus bienes que el Gobierno no comenta, la injerencia del Gobierno en el movimiento sindical libre mediante el fomento de falsas organizaciones de trabajadores y las varias disposiciones restrictivas antisindicales existentes en la legislación.
2. 538. En primer lugar, el Comité toma nota de que la Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, habiendo recibido la misma respuesta del Gobierno que en el presente caso, ha formulado comentarios durante varios años sobre diferentes aspectos de la legislación del trabajo de Filipinas, en especial el artículo 264 del Código de Trabajo. En esas circunstancias, el Comité comparte la petición de la Comisión de Expertos al Gobierno, en su observación de 1984, con arreglo a la cual el Gobierno debería adoptar las medidas necesarias para armonizar su legislación con el Convenio núm. 87 respecto de los diferentes puntos considerados.
3. 539. En lo que se refiere a los alegatos relativos al arresto y detención de dirigentes sindicales, el Comité toma nota de que examinó recientemente un caso análogo contra el Gobierno de Filipinas. (Véase 222.° informe, párrafos 276 a 286, aprobado por el Consejo de Administración en su 222.a reunión, marzo de 1983, y 226.° informe, párrafos 294 a 302, aprobados por el Consejo de Administración en su 223.a reunión, mayo-junio de 1983.) En dicho caso, núm. 1157, el Comité señaló a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio de que en todos los caso en los que se acusa a sindicalistas de delitos políticos o de derecho común, que el Gobierno considera ajenos a sus actividades sindicales, los interesados sean juzgados en el más breve plazo por una autoridad judicial imparcial e independiente. Al parecer, el caso penal relativo a determinados dirigentes sindicales detenidos en agosto de 1982 todavía está sometido al examen del Primer Tribunal de Instancia de la ciudad de Quezon, y el Comité quisiera señalar nuevamente este principio a la atención del Gobierno, así como pedirle que transmita lo antes posible información sobre la evolución del caso. A ese respecto, el Comité toma nota de que como consecuencia de la muerte del Sr. F. Olalia, el procedimiento penal contra su persona se ha extinguido.
4. 540. En lo que se refiere al alegato al que el Gobierno no ha respondido con arreglo al cual por lo menos un dirigente sindical fue torturado durante su detención, el Comité quisiera señalar que ha afirmado en el pasado la importancia de realizar una investigación respecto de los alegatos de malos tratos con miras a establecer las responsabilidades y tomar las medidas oportunas, en especial aplicar instrucciones concretas y sanciones eficaces de manera que ningún detenido esté sujeto a estos malos tratos. (Véase 172. informe, caso núm. 824 (Argentina), párrafo 57, y 194. informe, caso núm. 919 (Colombia), párrafo 355). El Comité desearía pedir al Gobierno que le mantenga informado de todas las medidas adoptadas en la materia.
5. 541. En lo que atañe al alegato relativo al allanamiento por la policía metropolitana de varios locales sindicales y el secuestro de bienes sindicales, el Comité lamenta que el Gobierno no formule ningún comentario sobre este punto y ha recordado en el pasado que, en la resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles (adoptada por la Conferencia Internacional del trabajo en su 54.a reunión en, 1970), la Conferencia consideró que el derecho a la protección de la propiedad de las organizaciones sindicales era una de las libertades civiles esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales. Por consiguiente, el Comité lamenta que este derecho básico no se haya respetado y señala al Gobierno la importancia de devolver sus bienes a los sindicatos de que se trate y de garantizar que sucesos de esa naturaleza no vuelvan a repetirse.
6. 542. En lo que se refiere al alegato relativo a la violación del Convenio núm. 98 por la intervención del Gobierno en el fomento de sindicatos progubernamentales, el Comité toma nota de la referencia del Gobierno a disposiciones del Código del Trabajo que prohíben toda injerencia del empleador en el establecimiento y funcionamiento de organizaciones de trabajadores. Estima que este alegato parece referirse esencialmente a la cuestión del carácter representativo de los sindicatos a los efectos de la negociación colectiva. Al carecer de información más detallada de la organización querellante, el Comité desearía recordar el principio con arreglo al cual la determinación del sindicato más representativo tendría que basarse siempre en criterios objetivos y establecidos previamente para evitar toda posibilidad de parcialidad o de abuso (véase, por ejemplo, 197° informe, caso núm. 918 (Bélgica), párrafo 159).

Recomendación del Comité

1. 543. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe provisional y, en particular, las siguientes conclusiones:
   • a) El Comité comparte las conclusiones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenio y Recomendaciones contenidas en su observación de 1984, en lo relativo a la incompatibilidad de la legislación sindical de Filipinas con el Convenio núm. 87.
   • b) En cuanto a los alegatos relativos a la violación del Convenio núm. 98, el Comité estima que parecen referirse esencialmente a la cuestión del carácter representativo de los sindicatos a los efectos de la negociación colectiva y, por consiguiente, desea recordar que la determinación del sindicato más representativo siempre debería basarse en criterios objetivos y establecidos previamente para evitar toda posibilidad de parcialidad o abuso.
   • c) En lo que atañe al arresto en agosto de 1983 de varios dirigentes sindicales, en particular el Sr. Beltran, secretario general de la KMU, el Comité recuerda la importancia de un proceso rápido e independiente y pide al Gobierno que transmita lo antes posible información sobre la evolución del caso penal pendiente contra varios dirigentes sindicales detenidos, que debe examinarse en junio de 1984.
   • d) Respecto del alegato con arreglo al cual por lo menos un dirigente sindical fue torturado durante su detención, el Comité recuerda la importancia de realizar una investigación sobre los alegatos de tortura y pide al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de las medidas que hubiera tomado en la materia.
   • e) En lo que se refiere al alegato relativo al allanamiento de locales sindicales y el secuestro de bienes sindicales, el Comité recuerda que el derecho a la protección de la propiedad sindical es una de las libertades civiles que son esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales, lamenta que este derecho básico no se haya respetado y señala al Gobierno la importancia de devolver los bienes a los sindicatos de que se trate y de velar por que sucesos de esta naturaleza no vuelvan a repetirse.