Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 238, Marzo 1985

Caso núm. 1175 (Pakistán) - Fecha de presentación de la queja:: 07-SEP-82 - Cerrado

1. 173. A falta de respuesta del Gobierno, el Comité examinó este caso en su reunión de febrero de 1984 y sometió un informe al Consejo de Administración (véase 233.er informe, párrafos 161 a 175, adoptado por el Consejo de Administración en su 225.a reunión, febrero-marzo de 1984). El Gobierno facilitó sus observaciones en comunicación de 12 de noviembre de 1984.
2. 174. Pakistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen previo del caso

1. 175. La queja en este caso se refería a la Persistente aplicación tanto de la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales de Pakistán, de 1952, como de los reglamentos dictados en virtud de la misma en 1962. Según el querellante, en virtud de la interpretación (núm. 85/79) dada por el Tribunal Supremo a esta ley, se priva a los trabajadores incursos en su ámbito de aplicación del derecho de apelar ante los tribunales o cualquier otro órgano independiente e imparcial en los casos de quejas individuales Por actos de discriminación antisindical sufridos en el empleo. El querellante adjuntaba una lista de las presuntas víctimas de esta discriminación y un resumen de las circunstancias que condujeron a cada uno de los despidos, degradaciones o traslados. El querellante sostenía que la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales constituía un instrumento jurídico aplicable específicamente al estado de excepción; su aplicación en circunstancias normales no se justificaba habida cuenta de la protección que la ordenanza de relaciones de trabajo, de 1969, otorgaba a las empresas de interés público.
2. 176. El querellante alegaba además que se había prohibido toda actividad sindical en los siguientes organismos: Televisión Pakistaní, Radiodifusión Pakistaní, Líneas Aéreas Internacionales de Pakistán (PIA) así como en los hospitales y la enseñanza.
3. 177. Por último, según el querellante, la legislación laboral vigente en Pakistán negaba el derecho de entablar negociaciones colectivas a los empleados del organismo de explotación del agua y la electricidad, de los ferrocarriles y de la Organización de telecomunicaciones.
4. 178. A falta de respuesta del Gobierno, el Consejo de Administración aprobó las recomendaciones del Comité sobre los siguientes aspectos del caso: - Con respecto a los alegatos sobre discriminación antisindical, el Comité insta al Gobierno a que procure que todos los casos de despido a que se refiere la queja sean examinados por órganos apropiados y que se ordene la readmisión en el empleo, en aquellos casos en que el despido estuviera motivado por el ejercicio de actividades sindicales legítimas; pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas tomadas con tal fin. - En lo concerniente a la prohibición de las actividades sindicales en ciertas empresas públicas importantes, en virtud del reglamento núm. 52 de 1981, el Comité estima que esta prohibición que dura desde 1981, constituye una grave violación de la libertad sindical; el Comité expresa la firma esperanza de que el reglamento núm. 52 será derogado lo antes posible, y pide al Gobierno que facilite informaciones sobre toda medida adoptada al respecto. - En lo relativo al alegato de que no se reconoce a los trabajadores de algunas otras empresas públicas (agua y electricidad, ferrocarriles, comunicaciones) el derecho de negociar, el Comité pide al Gobierno que le comunique informaciones en relación con toda medida que adopte encaminada a procurar que los trabajadores de las entidades mencionadas gocen de todos los derechos de negociación, de acuerdo con el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) ratificado por Pakistán. - El Comité señala los aspectos legislativos del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 179. En comunicación de 12 de noviembre de 1984, el Gobierno indica que la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales de Pakistán, de 1952, sólo se puede declarar aplicable a una actividad o tipo de actividad laboral si existen pruebas irrefutables de que tal actividad o tipo de actividad es esencial para: a) garantizar la defensa o la seguridad de Pakistán o de cualquier parte de su territorio, o b) mantener aquellos servicios o suministros en cualquiera de las esferas sobre las que el Gobierno Federal tiene facultades para legislar y resultan esenciales para la vida de la comunidad.
2. 180. El Gobierno declara que, siendo como es plenamente consciente de la contribución que los trabajadores han prestado y siguen prestando al progreso y prosperidad de la nación, no podría tomar medida alguna que contribuyera a recortar la libertad de los trabajadores, convirtiéndose así en uno de los causantes de la agitación laboral, de pérdidas innecesarias en la producción, así como de las críticas a nivel nacional e internacional. No obstante, al aplicar las disposiciones de la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales, el Gobierno tiene presentes los más amplios intereses del país, y no únicamente los de una clase o sector determinados de la población. Según el Gobierno, es incorrecto afirmar que se recurre a las disposiciones de la ley simplemente para suprimir las libertades de los trabajadores y limitar los derechos de que disponen como ciudadanos libres del Estado, de los que son titulares dada la ratificación por Pakistán de los convenios de la OIT sobre la libertad sindical.
3. 181. En cuanto a los alegatos específicos contenidos en la queja, el Gobierno indica que en estos últimos años los trabajadores empleados en empresas como PIA, el Organismo de explotación del agua y la electricidad, y la Organización de telecomunicaciones han adquirido cualificaciones técnicas, experiencia y capacidad profesionales muy elevadas, lo que les permite conseguir puestos en otros países con salarios más elevados y mejores prestaciones. Según el Gobierno, si no se controla el movimiento de tales trabajadores, buscarían oportunidades de empleo más lucrativas en países con escasez de mano de obra, creando así un grave desequilibrio entre la demanda y la oferta en el mercado de empleo nacional, lo que repercutiría perjudicialmente sobre el funcionamiento de los servicios nacionales. Por ejemplo, el Gobierno hace referencia al caso del Organismo de explotación del agua y la electricidad, responsable de generar y distribuir electricidad por todo el País: toda la red de suministro de energía eléctrica se explota en régimen ininterrumpido de 24 horas mantenido por los trabajadores del citado Organismo. El Gobierno indica que cabe preguntarse si los conocimientos y calificaciones de los trabajadores del organismo pueden constituir un obstáculo para que éstos busquen fuera del país empleos mejor remunerados. Obviamente la respuesta es negativa, pero si, de acuerdo con las consideraciones anteriores, se examina el caso desde el punto de vista de la dirección o de los intereses nacionales, no existe país ni empleador que acceda a formar a sus trabajadores para permitirles salir del mismo y tener que volver a formar nuevo personal.
4. 182. En lo que respecta a la alegada ausencia de procedimientos de apelación en caso de quejas individuales, el Gobierno añade que, según dispone la ordenanza de relaciones de trabajo, la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo (NIRC) tiene conferida la facultad de examinar las quejas planteadas por los trabajadores tanto colectiva como individualmente. No obstante, recientemente el Tribunal Supremo decidió que la NIRC ya no podrá examinar ni dirimir las quejas que a título individual le sometan los trabajadores incluidos en el ámbito de aplicación de la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales de Pakistán, 1952; esto ha originado problemas legales en lo que respecta a la solución de las quejas individuales. El Gobierno indica que está examinando el tema y procura por todos los medios encontrar una solución; informará a la OIT de cualquier medida que se adopte al respecto.
5. 183. Por último, el Gobierno hace referencia a la llegada de más de tres millones de refugiados, lo que ha originado una situación anormal en el país, que repercute prácticamente sobre todas sus instituciones, tanto sociales como políticas o económicas. En tales circunstancias, el Gobierno tiene que recurrir a medidas que garanticen la observancia de la ley y del orden y el mantenimiento de los servicios.

C. Conclusiones del Comité

1. 184. El Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno según las cuales la persistente aplicación de la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales, 1952, a ciertos sectores de la economía resulta necesaria a causa de su carácter esencial, del riesgo de que trabajadores que han recibido una especialización se trasladen a mercados de empleo extranjeros, y dada la anormal situación creada por el flujo de refugiados. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno procura encontrar una solución al problema legal que plantea el recurso a la mencionada ley para dirimir las quejas individuales, habida cuenta de la reciente decisión del Tribunal Supremo, en cuya virtud la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo únicamente es competente para el examen de los conflictos colectivos.
2. 185. Aunque el Comité tiene en cuenta los problemas a que hace referencia el Gobierno, desea señalar ante todo que tanto él como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, para determinar si un determinado servicio es esencial en el estricto sentido del término, aplican como criterio el de si la interrupción de tal servicio podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o Parte de la población (véase estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, OIT, 69.a reunión, 1983, Informe III (parte 4 B)), párrafo 214). De acuerdo con el artículo 5 de la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales y el artículo 3 del Reglamento que para su aplicación se aprobara en 1962, a los trabajadores que ocupen cualquier tipo de empleo dentro del campo de aplicación de la ley les está prohibido negarse a trabajar, y sus salarios y demás condiciones de trabajo vendrán determinados por el presidente de la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo. El Gobierno reconoce que los servicios a que hace referencia el querellante quedan comprendidos dentro del campo de aplicación de la ley, que conserva su vigencia a pesar de la ordenanza de relaciones de trabajo núm. XXIII de 1969 (artículo 7 (A) de la ley de servicios esenciales). Además, debe tenerse en cuenta que en virtud del artículo 33 de la ordenanza de relaciones de trabajo, 1969, se han declarado servicios de utilidad pública, en los que queda excluida la posibilidad de huelga, los siguientes: 1) aquellos en que, con destino al público, se genera, produce, procesa o suministra electricidad, gas, productos petrolíferos o agua; 2) cualquier sistema público de conservación de recursos o de mejora de la sanidad; 3) los servicios de hospitales y ambulancias; 4) el servicio contra incendios; 5) cualquier servicio postal, telegráfico y telefónico; 6) ferrocarriles y aeropuertos; 7) puertos, y 8) personal de los servicios de vigilancia y seguridad organizados en cualquier centro. Además, el reglamento núm. 52 de 1981, adoptado en virtud de la ley marcial, prohíbe totalmente la actividad sindical en las Líneas Aéreas Internacionales de Pakistán (artículo 3); todo ello a pesar de cualquier otra disposición que figure en la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales y en la ordenanza de relaciones de trabajo (artículo 1).
3. 186. En lo que respecta a la restricción a que se ven sometidos los empleados de las Líneas Aéreas Internacionales de Pakistán, el Comité se ve obligado a repetir las conclusiones a que llegara en su anterior examen del caso, a saber, que tal prohibición constituye una grave violación de la libertad sindical. Por tanto, de nuevo expresa la firme esperanza de que el reglamento núm. 52 será abrogado lo antes posible.
4. 187. En cuanto a la prohibición de huelga impuesta por el artículo 33 de la ordenanza de relaciones de trabajo, el Comité hace suya , en el sentido de que tal restricción debe limitarse a los servicios esenciales en el estricto sentido del término tal como se define anteriormente. Aunque el Comité ya ha establecido en otros casos (víanse 199.8 informa, caso núm. 910 (Grecia), párrafo 117 y 234.8 informe, caso núm. 1179 (República Dominicana), párrafo 299) que el sector de la asistencia hospitalaria y los servicios de suministro de agua son esenciales en virtud de tales criterios, también ha considerado, por otra parte, que no son servicios esenciales en el sentido estricto del término la industria petrolera, los puertos y servicios de transportes (véase Estudio General, ídem., párrafo 214). Por tanto, el Comité pide de nuevo al Gobierno que adopte las medidas adecuadas para garantizar que los trabajadores de las industrias a que se hace referencia en la queja recuperen plenamente sus derechos sindicales, incluido el de negociar colectivamente sus condiciones de empleo.
5. 188. En cuanto al alegato de que la decisión del Tribunal Supremo (núm. 85/79), de 1 de diciembre de 1981, priva a los trabajadores de los sectores comprendidos en la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales de una instancia para formular sus quejas individuales por razón de discriminación antisindical, el Comité desea señalar que el artículo 7 de dicha ley prevé la posibilidad de recurrir a los tribunales normales. Así lo hizo constar el Tribunal Supremo en su sentencia (páginas 11 y 12), cuando indicó que si los demandados (la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo y un directivo del sector de proceso de datos, despedido por la Compañía de suministros eléctricos de Karachi, S.L.) se consideraron perjudicados, sea por el cese de los servicios o por el despido, deberían haber incoado los procedimientos previstos por el artículo 7 de la ley. En tales circunstancias, y dado que el Gobierno intenta resolver los problemas legales que derivan de la decisión del Tribunal Supremo, el Comité reitera su llamamiento al Gobierno acerca de los numerosos casos en que el querellante alega discriminación antisindical; a saber que procure que todos los casos de despido, degradación o transferencia sean examinados por la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo o la autoridad judicial y que se ordene la readmisión en el empleo en aquellos casos en que el despido derive del ejercicio de actividades sindicales legítimas; pide asimismo al Gobierno que le mantenga informado de las medidas tomadas con tal fin.
6. 189. El Comité remite una vez más los aspectos legislativos de este caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendación del Comité

1. 190. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité considera que la prohibición de actividades sindicales que figuran en el reglamento núm. 52, de 1981, adoptado en virtud de la ley marcial, y que se hace pesar sobre las Líneas Aéreas Internacionales de Pakistán, constituye una grave violación de la libertad sindical y, una vez más, expresa la firme esperanza de que dicho reglamento será abrogado lo antes posible.
   • b) En cuanto a prohibición de huelgas que impone el artículo 33 de la ordenanza de relaciones de trabajo, 1969, sobre ciertos servicios de interés público, el Comité recuerda que tal restricción debe limitarse a los servicios esenciales en el estricto sentido del término; una vez más pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores de las industrias que, en virtud de los criterios fijados por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, no sean consideradas esenciales, recuperen plenamente el disfrute de los derechos sindicales, incluido el de negociar
     • colectivamente y el de declararse en huelga.
   • c) El Comité observa que en la ley (de mantenimiento) de servicios esenciales existen procedimientos de recurso en caso de quejas individuales sobre discriminación antisindical; desea reiterar su llamamiento al Gobierno para que garantice que todos los casos de despido,
     • degradación o transferencia a que hace referencia el querellante se sometan al examen de la Comisión Nacional de Relaciones de Trabajo o la autoridad judicial y que se ordene la reincorporación en todos aquellos casos de despido como consecuencia de actividades sindicales legítimas; pide al Gobierno que le mantenga informado de toda decisión tomada al respecto.
   • d) El Comité remite los aspectos legislativos de este caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.