Informe definitivo - Informe núm. 230, Noviembre 1983

Caso núm. 1171 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 25-NOV-82 - Cerrado

1. 114. Varias organizaciones profesionales representativas de los funcionarios públicos de Québec han presentado quejas por violación de los derechos sindicales en dicha provincia mediante comunicaciones de 25 de noviembre de 1982 y 8 de febrero de 1983 (Federación de Asociaciones de Profesores de Centros Universitarios), de 26 de noviembre de 1982 y 17 de febrero de 1983 (Sindicato de Personal Profesional del Gobierno), de 13 de diciembre de 1982 (Sindicato de Funcionarios Provinciales de Québec), de 14 de febrero de 1983 (Sindicato de Empleados y Empleadas de Centros Universitarios), de 15 de febrero de 1983 (Federación de Sindicatos Profesionales de Enfermeras y Enfermeros) y de 8 de abril (Central de Personal Docente de Québec). Por otra parte, la Federación Internacional Sindical de la Enseñanza (FISE) se asoció a dichas quejas mediante comunicaciones de 31 de enero y 2 y 17 de febrero de 1983, al igual que la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), en comunicaciones de 28 de febrero, 6 de marzo y 15 de abril de 1983, y la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE), en comunicaciones de 31 de marzo y 3 de mayo de 1983. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 11 de octubre de 1983.
2. 115. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 116. En sus comunicaciones iniciales de noviembre de 1982, las organizaciones profesionales representativas de los funcionarios públicos de Québec alegan que la ley provincial núm. 70 sobre remuneración en el sector público, en vigor desde el 23 de junio de 1982, atenta gravemente contra los derechos sindicales, y piden al Comité de Libertad Sindical que recomiende al Gobierno la abrogación de dicha ley.
2. 117. Al describir el marco jurídico de las relaciones colectivas de trabajo en Québec, los querellantes explican que el Código de Trabajo abarca tanto el sector público como el privado, que el régimen general de negociación colectiva se basa en el reconocimiento de un monopolio de representación sindical a favor de la organización a que pertenezca la mayoría absoluta de los asalariados, denominada "unidad de negociación", y que la negociación colectiva llevada a cabo entre un empleador y una unidad de negociación está exenta de toda intervención exterior. Por su parte, el Sindicato de Funcionarios Provinciales de Québec declara ser signatario de dos contratos colectivos, uno para los funcionarios y uno para los asalariados. Los otros querellantes manifiestan asimismo haber firmado libremente contratos colectivos con sus empleadores en el marco del Código de Trabajo.
3. 118. Los querellantes indican asimismo que la huelga y el cierre patronal son medios legítimos de presión para llegar a la conclusión ° renovación de un contrato colectivo, y puntualizan que el ejercicio de tales medios de presión queda prohibido durante la vigencia del contrato colectivo (artículos 107 y 109 del Código), y que toda queja sobre interpretación ° aplicación de un contrato colectivo se somete a arbitraje (artículo 100 del Código). Los querellantes explican que, por tanto, las partes en un contrato colectivo no pueden en modo alguno liberarse unilateralmente de las obligaciones que de él se derivan.
4. 119. En el presente caso, denuncian el hecho de que la ley núm. 70 proclama la superioridad de los imperativos de la política económica del Gobierno sobre los contratos colectivos libremente concluidos, y prevé la reversión de los beneficios (especialmente los aumentos saláriales) libremente obtenidos mediante la negociación colectiva.
5. 120. En efecto, de la documentación facilitada por los querellantes se deduce que, en lo que respecta a la función pública y al personal de los sectores de la educación, asuntos sociales y organismos gubernamentales, cualquier contrato colectivo en vigor el 26 de mayo de 1982 y que normalmente expiraría el 31 de diciembre de 1982 sigue en vigor hasta el 1.° de abril de 1983, a pesar del plazo de expiración en él fijado (artículo 3 de la ley núm. 70) y que, en lo que respecta a las universidades e instituciones privadas de enseñanza beneficiarias de subvenciones, las partes en un contrato colectivo en vigor el 26 de mayo de 1982, en el plazo de 15 días a partir de la fecha de aplicación de la ley (es decir, a partir del 23 de junio de 1982), deben entablar y proseguir de buena fe la negociación de un acuerdo para prolongar por tres meses la duración de este contrato colectivo, y prever las modificaciones que permitan una futura reducción de los costos (artículo 8 de la ley núm. 70).
6. 121. Por otra parte, la ley núm. 70 prevé que la fijación de las remuneraciones de los asalariados del Estado a partir del 1.° de abril de 1983 se establece mediante el documento parlamentario núm. 350, de 26 de marzo de 1982, presentado a la Asamblea Nacional de Québec (artículo 4 de la ley núm. 70). En concreto, y según los querellantes, esto significa que en un período de tres meses revierte totalmente al Estado el aumento salarial obtenido a partir del 1.° de julio de 1982 mediante la negociación colectiva; esta reversión implica una disminución salarial del orden de 18,85 por ciento, escalonada en los tres meses de prolongación de los contratos colectivos. Los querellantes explican que las remuneraciones percibidas a partir del 1.° abril de 1983 equivaldrán a las aplicables en junio de 1982 antes del aumento obtenido mediante la negociación colectiva el 1.° de julio de 1982. Por tanto, el 1.° de abril de 1983 el nivel salarial equivaldrá al practicado en junio de 1982.
7. 122. Por lo que respecta a la remuneración de los asalariados de las universidades y centros privados de enseñanza beneficiarios de subvenciones, la ley núm. 70 prevé que, a falta de acuerdo, el Gobierno la puede fijar mediante decreto (artículo 11).
8. 123. Los querellantes comunican varios decretos de aplicación de la ley núm. 70 adoptados el 30 de noviembre de 1982, y que implican para los interesados una reducción de salario comparable a la descrita anteriormente, es decir, una disminución de 18,85 por ciento entre el 1.° de enero y el 30 de marzo de 1983. En estos-. decretos se indica que, de acuerdo con la ley núm. 70, el empleador ha informado al ministro competente de la imposibilidad de llegar a un acuerdo y que, el Gobierno, al considerar imposible el entendimiento entre las partes, ha decretado la disminución de salarios.
9. 124. Los querellantes indican asimismo que la prórroga de los contratos colectivos por tres meses, del 31 de diciembre de 1982 al 31 de marzo de 1983, tiene el efecto de prohibir a los interesados el ejercicio del derecho de huelga, en aplicación del artículo 107 del Código de Trabajo.
10. 125. Sostienen asimismo los querellantes que la ley núm. 70 es un acto de discriminación antisindical en materia de empleo, pues deja caer su peso sobre los trabajadores que han decidido reagruparse en una asociación de asalariados para negociar colectivamente sus condiciones de trabajo. Esta ley es contraria al artículo 4 del Convenio núm. 98 y al artículo 3 del Convenio núm. 87, pues limita el derecho de los sindicatos a procurar mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus representados, y prohíbe la huelga durante los tres meses de prórroga de los contratos colectivos, privando así a los asalariados de un medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales.
11. 126. En comunicaciones ulteriores de febrero de 1983, los querellantes declaran que el 11 de diciembre de 1982 la Asamblea Nacional de Québec promulgó la ley núm. 105, acompañada del documento parlamentario núm. 650, de 9 de diciembre de 1982, por la que se atenúan los efectos de la ley núm. 70 en lo que respecta a los asalariados menos remunerados. No obstante, la Federación de Asociaciones de Profesores de Centros Universitarios de Québec declara que, en lo que respecta a los asalariados representados por los sindicatos querellantes, sólo se han beneficiado del ajuste un reducido número de miembros, concretamente menos del 1 por ciento del, total de sus afiliados. En opinión de los querellantes, si bien el ajuste salarial introducido en aplicación de la ley núm. 105 disminuye el porcentaje de la reducción salarial impuesta durante el período de prórroga de los contratos colectivos a que se hace referencia, ello no obsta para que constituya una violación del Convenio núm. 98 la disminución fijada por la ley, y destinada a contrarrestar, total o parcialmente, el aumento salarial concedido durante la negociación colectiva.
12. 127. Además, varias organizaciones sindicales internacionales, entre ellas la FISE, la CMOPE y la CMT, presentan querellas contra la ley especial núm. 111 que reprimía la huelga convocada por el personal docente el 26 de enero de 1983 para protestar contra las disminuciones saláriales, la intensificación de las tareas y la reducción de personal. Según la CMOPE, un tribunal de primera instancia declaró inconstitucional la ley núm. 105; el Gobierno recurrió contra esta decisión y, como réplica a la huelga del personal docente, adoptó la ley núm. 111, fijando el 17 de febrero de 1983 como plazo para que dicho personal se reintegrara a su puesto de trabajo. Prosigue indicando la CMOPE que se ha incoado procedimiento judicial contra 6 000 miembros del personal docente.
13. 128. Las tres organizaciones sindicales internacionales afirman en su querella que la ley núm. 111 no sólo suspende los derechos de los trabajadores, sino también la aplicación de la Carta de derechos y libertades de la persona y la Declaración canadiense de derechos humanos. En particular, indican, suspende el derecho de huelga y las garantías judiciales, y prohíbe toda dimisión hasta el 31 de diciembre de 1985. Por otra parte, la nueva ley prevé la reducción de salarios a razón de dos días de remuneración por cada día de huelga, el despido de los piquetes de huelga y la duplicación de las multas previstas por el Código de Trabajo; además, autoriza al Consejo de Ministros a decretar otras medidas represivas: pérdida de tres años de antigüedad por cada día de huelga, supresión del derecho de deducción de la cotización sindical obligatoria durante seis meses por cada día de huelga; supresión de las exenciones de servicio de los dirigentes sindicales durante seis meses por cada día de huelga; posibilidad de que el Gobierno proceda directamente a los despidos en el caso de que se negaran a hacerlo los consejos locales, y anulación de la certificación sindical.
14. 129. Al perseguir esta ley la reanudación forzosa de los servicios en las escuelas y colegios del sector público, el 20 de febrero de 1983 el personal docente de Québec votó una tregua con suspensión de la huelga durante tres semanas, esperando que tuvieran éxito nuevas negociaciones colectivas; por su parte, el Gobierno y los sindicatos nombraron comisiones de conciliación. La CMT indica que se ha incoado procedimiento contra los trabajadores en huelga durante el periodo de vigencia del contrato colectivo prorrogado unilateralmente por el Gobierno, pero que los tribunales han rechazado los cargos y declarado inconstitucionales las leyes núms. 70, 105 y 111.

B. Respuesta del Gobierno

1. 130. En comunicación recibida el 11 de octubre de 1983, el Gobierno de Québec declara que ha sido necesario dictar las leyes núms. 70, 105 y 111 por razones de interés económico nacional, y que se ha hecho todo lo posible por limitar a lo indispensable las restricciones saláriales y garantizar que éstas no sobrepasen un período razonable y vayan acompañadas de salvaguardas adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
2. 131. Explica seguidamente que resultaron infructuosas las gestiones realizadas para convencer a los sindicatos de la gravedad de la crisis económica y presupuestaria de Québec y de los imperativos de su política económica y social, y que, basándose en la experiencia adquirida durante esta negociación, consideró necesario proceder de acuerdo con los sindicatos a la revisión del régimen de relaciones de trabajo en los sectores público y parapúblico. Indica asimismo que ya se han adoptado medidas concretas en tal sentido.
3. 132. Refiriéndose de nuevo a la cuestión de la negociación, el Gobierno añade que con todos los sindicatos interesados se han celebrado consultas y negociaciones sobre el conjunto de las condiciones de empleo, y que en el caso de un número considerable de sindicatos, incluidos algunos de los querellantes, las negociaciones han dado como fruto la conclusión de un contrato colectivo o de un acuerdo modificatorio de los decretos que rigen las condiciones de trabajo. Por otro lado, afirma que las medidas adoptadas, es decir, las restricciones saláriales contenidas en dichas leyes, se han aplicado uniformemente a todos los asalariados, tanto sindicados como no sindicados.
4. 133. En cuanto al argumento de que las leyes a que hace referencia la presente queja privan a los sindicados del ejercicio del derecho de huelga, el Gobierno replica que en modo alguno se les ha suprimido el derecho de huelga. La única consecuencia de las leyes núms. 70 y 105 ha sido suspender el ejercicio de ese derecho por un período limitado, es decir, durante los tres meses de prórroga de los contratos colectivos.
5. 134. Por lo que respecta al régimen de relaciones profesionales en los sectores afectados, el Gobierno confirma que el Código de Trabajo establece el régimen general de las relaciones de trabajo en Québec, pero añade que éste dedica un capítulo aparte a las reglas particulares de los sectores público y parapúblico, y que la ley sobre organización de las partes empleadora y sindical establece el marco de las negociaciones propias de tales sectores.
6. 135. El Gobierno indica que los sectores público y parapúblico son el Gobierno, los ministerios y los organismos gubernamentales, cuyo personal está nombrado o remunerado de acuerdo con la ley sobre la función pública, así como los colegios, comisiones escolares y establecimientos a que hace referencia la ley sobre organización de las partes empleadora y sindical con fines de negociación colectiva en los sectores de la educación, asuntos sociales y organismos gubernamentales; añade que en este caso se trataba de una negociación de carácter nacional que afectaba a los asalariados del Gobierno de Québec, a los de los colegios y comisiones escolares y a los del sector de asuntos sociales (hospitales, centros de servicios sociales, centros de acogida y centros locales de servicios comunitarios) y de los organismos gubernamentales.
7. 136. El Gobierno confirma que el régimen general de las relaciones de trabajo se caracteriza por el monopolio de la representación sindical. Según este sistema, se puede reconocer tan sólo a una asociación de asalariados con fines de negociación de un contrato colectivo siempre que en ella figure la mayoría de los asalariados de un grupo comúnmente designado con la expresión "unidad de negociación". Un tribunal especializado se encarga de homologar a la asociación de asalariados representativa que reagrupa a la mayoría de los mismos, y sólo se puede impugnar tal homologación durante los meses anteriores a la expiración del contrato colectivo.
8. 137. Además, prosigue el Gobierno, la ley sobre la función pública prevé disposiciones particulares en cuanto a los temas negociables y a la definición de los servicios esenciales en lo que respecta a los funcionarios públicos. En resumen, las leyes de Québec reconocen al conjunto de los asalariados de los sectores público y parapúblico los mismos derechos de organización y negociación colectiva que a los del sector privado; la negociación en tales sectores abarca no sólo las condiciones saláriales, sino también la mayor parte de las demás condiciones de empleo e incluso, en ciertos sectores, el conjunto de estas condiciones. Además, se reconoce el derecho de huelga a la mayor parte de los asalariados de esos sectores, y casi la totalidad de los asalariados de los sectores público y parapúblico está organizada en sindicatos y negocia los contratos colectivos de trabajo con el Estado.
9. 138. Al trazar una panorámica de las negociaciones precedentes, el Gobierno recuerda que se llevaron a cabo en un período de expansión económica. Pero, desde entonces, el cambio radical de la situación económica, que nadie había previsto, condujo a una revisión de las condiciones de remuneración programadas para el último año de aplicación de los contratos colectivos, dado que tales contratos originaban un desequilibrio presupuestario insoportable para el Estado y la población de Québec. Ante esta situación, el Gobierno invitó a sus asalariados a un esfuerzo colectivo de saneamiento, y les pidió que se avinieran a restricciones saláriales motivadas por los imperativos de su política económica.
10. 139. Antes de adoptar las tres leyes a que se hace referencia en la presente queja, el Gobierno intentó que los sindicatos dieran voluntariamente su acuerdo a las medidas excepcionales que exigía el interés económico nacional. Puesto que a la crisis económica se sumó la crisis presupuestaria, la disminución de las percepciones fiscales, el aumento de las sumas necesarias para los programas de ayuda social y costos suplementarios derivados del alza de los tipos de interés aplicables a los empréstitos gubernamentales, así como una reducción de las transferencias por parte del Gobierno Federal canadiense, el Gobierno afirma que las remuneraciones por él pagadas como empleador representaban una carga excesiva, pues representaban cerca del 50 por ciento de los gastos presupuestarios. En efecto, al constituir el personal en cuestión un contingente superior a 335 000 trabajadores, es decir, 15 por ciento de los asalariados de Québec, su remuneración, a saber, 10 380 millones de dólares, representaba más del 50 por ciento de los gastos del Estado de Québec.
11. 140. En tales condiciones, el Gobierno considera que, por motivos de interés público, no tenía otra opción que limitar los aumentos saláriales de los empleados estatales y proseguir su política de equiparación de la remuneración en el sector público a la del privado.
12. 141. El Gobierno indica que procuró convencer a los sindicatos de que, en las negociaciones sobre política económica y social, tuvieran en cuenta el interés general; a tal efecto, ya en abril de 1982 invitó a los principales agentes socioeconómicos, incluidos los representantes de las centrales sindicales, a una reunión económica en la cumbre, donde expuso públicamente la dramática situación económica y presupuestaria con que se enfrentaba, e instó a sus principales copartícipes sociales a coadyuvar en el esfuerzo colectivo en interés del conjunto de la población de Québec.
13. 142. Añade el Gobierno que explicó a tales copartícipes la necesidad de escoger entre la elevación de los impuestos, mayores restricciones en los servicios sociales o una reducción de las remuneraciones en los sectores público y parapúblico, y que hizo constar que optaba por una política de restricciones saláriales respecto de sus empleados.
14. 143. Del 15 al 20 de abril de 1982 se celebraron entrevistas con todos los sindicatos de los sectores público y parapúblico para informarles que se descartaba la intensificación de la presión fiscal sobre los contribuyentes y el corte sustancial de los servicios como medio de salir de las dificultades presupuestarias en que se debatían las finanzas públicas; sugirió la renovación de contratos colectivos en el sector público a partir del 1.° de julio de 1982 a fin de que, de manera inversamente proporcional a los niveles de salario, se redujesen los aumentos previstos para los seis últimos meses. Los aumentos programados para este período totalizaban la suma de 899 millones de dólares, y el Gobierno indica que pidió a los sindicatos que consintieran una disminución de 521 millones de dólares, lo que le permitiría conseguir el equilibrio presupuestario para el ejercicio 1982-1983 y reducir las diferencias de remuneración entre los asalariados del sector público y los del sector privado. Los reajustes propuestos garantizaban plena protección contra el aumento del costo de la vida en el caso de los salarios más bajos (13 150 dólares), una indexación del 50 por ciento en el caso de los salarios medios (22 448 dólares) y la supresión de los aumentos previstos para los salarios más elevados (de 37 089 dólares en adelante).
15. 144. El 10 de mayo de 1982, las centrales sindicales reagrupadas en un frente común propusieron que las negociaciones comenzaran desde principios del mes de junio, pero supeditaron la celebración de estas conversaciones a condiciones previas inaceptables para el Gobierno. En efecto, la propuesta sindical equivalía a renunciar pura y simplemente a la política salarial que el Gobierno intentaba hacer aceptar a los sindicatos, y no ofrecía garantía alguna de que se pudiera llegar a tiempo a una solución para permitir la pospuesta elaboración de un presupuesto equilibrado. El Gobierno comunicó entonces a las centrales sindicales que aceptaba su oferta de comenzar inmediatamente las negociaciones, pero al mismo tiempo señalaba que los sindicatos sólo le dejaban la posibilidad de adoptar las disposiciones necesarias para equilibrar el presupuesto 1982-1983. Asimismo, el Gobierno se comprometía a pagar, a pesar de todo, los aumentos saláriales acordados hasta la expiración de los contratos colectivos, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1982.
16. 145. El Gobierno prosigue indicando que el 25 de mayo de 1982, en el discurso de presentación del presupuesto, declaró que renunciaba a la reapertura unilateral de contratos colectivos, y que el Ministro de Finanzas anunció que, a partir del 1.° de enero de 1983 y por un período determinado de tres meses, se procedería a la recuperación de una parte de los aumentos previstos para los seis últimos meses del año. En esa ocasión el Gobierno reiteró una vez más su disponibilidad para permitir a las organizaciones sindicales, de acuerdo con los límites establecidos en la propuesta de congelación modular, entablar negociaciones sobre las sumas necesarias para conseguir los equilibrios presupuestarios. Aunque tal decisión resultaba difícil, dadas sus importantes consecuencias sobre el resultado de las negociaciones que se habían de celebrar con las organizaciones sindicales de los sectores público y parapúblico, evidenciaba por parte de las autoridades gubernamentales la voluntad de buscar una solución negociada, a pesar de las graves dificultades económicas y sociales generadas por la crisis, y su preocupación por minimizar las consecuencias sobre el volumen de empleo en los sectores afectados, pues, en vez de prever despidos masivos en una sociedad que ya padecía una tasa de desempleo oficial del orden de 13 por ciento, optaba, según sus propias palabras, por una sangría operada exclusivamente sobre los salarios pagados por el tesoro público.
17. 146. El Gobierno confirma que el 26 de mayo de 1982 sometió el proyecto de ley núm. 70, referente a las remuneraciones en el sector público (L.Q., 1982, c. 35), que fue adoptado el 23 de junio de 1982, tras haberse debatido en una comisión parlamentaria en la que las organizaciones sindicales tuvieron la ocasión de expresar su punto de vista tanto frente a los parlamentarios como frente a la opinión pública.
18. 147. El Gobierno admite que, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo con los sindicatos para excluir del campo de la negociación ciertas condiciones de trabajo, el Parlamento tuvo que adoptar la ley núm. 70, que, a falta de acuerdo entre las partes, fijaba la remuneración que se pagaría a los asalariados del sector público durante un período de tres meses a partir de la fecha prevista para la expiración de sus contratos colectivos. La ley prolongó por tres meses los contratos colectivos (artículo 3), y a causa de esta prolongación quedó prohibida toda huelga durante ese tiempo. Además, esta ley limitaba durante el año 1983 toda promoción en el escalafón y cualquier aumento salarial fundados en la experiencia o en el rendimiento, pero preveía la posibilidad de establecer por acuerdo reglas diferentes siempre que sus repercusiones sobre los costos de remuneración fueran equivalentes. Dicho de otra manera, la ley núm. 70 favorecía la negociación colectiva dentro de ciertos límites, y sus disposiciones relativas a la reversión de los aumentos saláriales sólo se aplicaron ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo negociado.
19. 148. No obstante, a raíz de la adopción de la ley se produjeron intensas, aunque infructuosas, negociaciones y, a finales del mes de noviembre, la discrepancia entre ambas partes negociadoras era tal que no se podía pensar que se llegaría a un acuerdo en un plazo razonable. Por ello, ante el fracaso de las negociaciones y el anuncio de una huelga general ilimitada en el conjunto de los sectores público y parapúblico, y ante la necesidad de conseguir equilibrios presupuestarios para los años 1983-1984 y 1984-1985, el Parlamento de Québec tuvo que adoptar el 11 de diciembre de 1982 la ley núm. 105, que establece las condiciones de trabajo aplicables en los sectores público y parapúblico.
20. 149. El Gobierno afirma que la ley núm. 105 prevé la flexibilización de la ley núm. 70, a fin de proteger los salarios más bajos contra las reducciones saláriales previstas por la ley núm. 70 durante el período de 1.° de enero a 31 de marzo de 1983, dado que sobre este punto no se había llegado a un acuerdo en las negociaciones con los sindicatos. El contenido de los contratos colectivos de acuerdo con la ley núm. 105 reproduce las cláusulas acerca de las cuales las partes habían llegado a un acuerdo durante las negociaciones, y el Gobierno continuó negociando con los sindicatos para llegar a un compromiso dentro de los límites que en ningún caso podía sobrepasar.
21. 150. Por tanto, propuso a los sindicatos una moratoria de un año en la aplicación de algunas disposiciones de los decretos relativos a la seguridad en el empleo, así como la constitución de un organismo paritario sobre la remuneración y la creación de comités paritarios encargados de examinar la protección del empleo y la calidad y productividad de los servicios en los sectores de asuntos sociales y educación. Asimismo, propuso la creación de tres grupos de trabajo encargados respectivamente de entablar discusiones y llevar a cabo estudios sobre la revisión del Código de Trabajo, el readiestramiento de la mano de obra afectada por las innovaciones tecnológicas y la renovación del régimen de negociación en el sector público. Los sindicatos acogieron positivamente la propuesta de un organismo paritario sobre la remuneración. El mandato de este organismo consistirá en discutir las bases y alternativas de la política de remuneración del Gobierno.
22. 151. Sin embargo, a comienzos del ano 1983, y mientras proseguían las negociaciones, algunos asalariados de los sectores público y parapúblico procedieron a interrupciones ilegales del trabajo. Tras llegarse a un acuerdo de principio con los sindicatos del sector de asuntos sociales (hospitales, servicios sociales), el movimiento de huelga se limitó al personal docente. Pero esta huelga constituía una amenaza seria para una sociedad conmocionada por la crisis económica y, según declara el Gobierno, tolerar que prosiguiera habría sido un acto de irresponsabilidad.
23. 152. Por ello, el 17 de febrero de 1983, el Parlamento de Québec tuvo que adoptar la ley núm. 111, a fin de garantizar la reanudación de los servicios de enseñanza en el sector público, pues los miembros del personal docente eran los únicos sindicados que desafiaban a la ley, y su acción paralizaba el conjunto del sistema de educación primaria y secundaria pública de Québec.
24. 153. El Gobierno confirma que, ante las amenazas de sanciones previstas por la ley, el 20 de febrero los sindicatos ordenaron la reanudación del trabajo, tras haber transcurrido casi un mes de huelgas ilegales y de hostigamiento de todos aquellos que deseaban trabajar.
25. 154. El Gobierno admite que la ley fijaba la reanudación del trabajo a más tardar para el 17 de febrero de 1983 y establecía que cualquier negativa podía originar diversas sanciones. En efecto, cada día de huelga ilegal suponía una reducción de salario equivalente al período de ausencia motivada por huelga, así como una multa. Además, se exponían al despido todos aquellos que obstaculizaban el acceso al lugar de trabajo. Asimismo, la ley previa que, si las sanciones no bastaban para lograr el regreso al trabajo del personal docente en número suficiente, el Gobierno podría recurrir a otras sanciones. Pero de hecho, según indica el Gobierno, no fue necesario aplicar tales medidas, pues, poco después de su adopción, el personal docente decidió volver al trabajo.
26. 155. En lo que respecta a la referencia que la ley núm. 111 hace a la Carta de Québec sobre derechos de la persona, el Gobierno explica que la única consecuencia de esta referencia es permitir la inversión de la carga de la prueba en caso de procedimiento penal, y que dicha inversión se justificaba desde el momento que millares de profesores infringían la ley: en ésta se partía de la presunción de que contravenía la ley el personal docente que estuviera ausente de su trabajo.
27. 156. Una vez normalizada la situación, el Gobierno confirma que convocó una comisión parlamentaria para que estudiara las causas del conflicto en el sector de la educación, que las audiciones duraron cuatro días durante los que todas las partes interesadas pudieron presentar públicamente memorias sobre el conflicto en cuestión y que, a raíz de las recomendaciones de numerosos grupos, se designó a tres conciliadores con la aprobación de la Central de Personal Docente de Québec. El informe de los conciliadores, tras ser aceptado por la parte sindical, originó la firma de acuerdos que modificaron los decretos aplicables en el sector de la educación en virtud de la ley núm. 105. Según el Gobierno, esto demuestra perfectamente su persistente voluntad de privilegiar el principio de la negociación voluntaria, en la medida de sus posibilidades económicas reales.
28. 157. Como conclusión, el Gobierno afirma que se han mantenido verdaderas negociaciones durante todo el período de renovación de los contratos colectivos, pues la inmensa mayoría de los sindicatos, en representación de más de dos terceras partes de los asalariados de los sectores público y parapúblico, aceptaron el contenido de los contratos colectivos, o concluyeron acuerdos modificando los decretos que rigen sus condiciones de trabajo. Según el Gobierno, el carácter intransigente de las reivindicaciones de los medios sindicales y el fracaso de las discusiones y negociaciones para obtener su adhesión voluntaria a las restricciones saláriales impuestas por la crisis fueron los únicos motivos que le obligaron a recurrir a medidas de excepción con el objeto de establecer el marco general de negociación que requerían los imperativos de su política económica y social. El Gobierno considera que ha procedido de manera que, incluso sobre los temas saláriales, la negociación prosiguiera dentro del marco establecido por la ley núm. 70. Asimismo indica que el contexto de crisis económica y presupuestaria y el fracaso de las negociaciones sobre restricciones saláriales voluntarias le obligaron a adoptar primero la ley núm. 70, y seguidamente las leyes núms. 105 y 111; afirma asimismo el Gobierno que no tenía más alternativa que aplicar medidas de restricción salarial, puesto que las condiciones saláriales no se podían fijar mediante la negociación. Además, señala que estas medidas excepcionales tuvieron una duración limitada a tres meses en el caso de la ley núm. 70 y a tres años en los casos de las leyes núms. 105 y 111, y que Gobierno y sindicatos acordaron dar al. organismo paritario sobre las remuneraciones el mandato de revisar, en función de la evolución de la situación económica, las condiciones de remuneración que al efecto figuraban en los decretos relativos al tercer año de aplicación. Por otra parte, el Gobierno añade que no disponía de los mismos medios que los empleadores privados para conseguir que los sindicatos aceptaran las restricciones saláriales; en efecto, se recuerda que en diversas provincias canadienses varios sindicatos del sector privado admitieron voluntariamente las restricciones saláriales para salvar su empresa y mantener su empleo, pero que en los sectores público y parapúblico no se podía hablar de supervivencia económica de la "empresa" ni tampoco de reducción de las actividades y de despidos masivos de los asalariados, puesto que éstos gozan de una seguridad total de empleo, y por tanto los sindicatos no se avinieron con facilidad a consentir tales restricciones. Sin embargo, el Gobierno declara que llegó a concluir acuerdos con los sindicatos sobre las condiciones de trabajo de más de dos terceras partes de los asalariados del Estado.

C. Conclusiones del Comité

1. 158. El Comité observa que en el presente caso se pone en entredicho la intervención del Gobierno en cuanto a la fijación de salarios y al ejercicio del derecho de huelga en los sectores público y parapúblico en 1982-1983. Se refiere asimismo a la adopción en febrero de 1983 de una legislación represiva, la ley núm. 111, cuyo objetivo era conseguir el regreso al trabajo del personal docente, que había comenzado una huelga de protesta en enero de 1983 contra la decisión unilateral de las autoridades de disminuir sus salarios. Esta ley suspendía hasta el 31 de diciembre de 1985 el derecho de huelga y otros derechos sindicales del personal docente.
2. 159. Tras el análisis de la legislación, en particular de la ley núm. 70, de 23 de junio de 1982, junto con el documento parlamentario núm. 350, de 26 de mayo de 1982, y de los decretos de aplicación de la ley núm. 70, así como de las modificaciones en ella introducidas por la ley núm. 105, de 11 de diciembre de 1982, junto con el documento parlamentario núm. 650, de 9 de diciembre de 1982, se deduce que entre el 1.° de enero y el 1.° de abril de 1983 una gran parte de los trabajadores de los sectores público y parapúblico sufrieron una disminución de aproximadamente 18 por ciento de sus salarios, previamente negociados entre ellos y los empleadores, y que la prórroga de tres meses de los contratos colectivos que expiraban el 31 de diciembre de 1982 supuso la suspensión durante dicho período del derecho de huelga. De manera más particular, de la ley núm. 105 se desprende que se han impuesto disminuciones saláriales a ciertos asalariados hasta 1985.
3. 160. Aunque se toma nota de que, según el Gobierno, se ha mantenido con los sindicatos interesados negociaciones que, en el caso de un número considerable de ellos (dos terceras partes), incluidos ciertos sindicatos querellantes, han culminado en la conclusión de contratos colectivos o de acuerdos modificatorios de los decretos que rigen las condiciones de trabajo, no es menos cierto que las leyes núms. 70 y 105 imponen importantes disminuciones de salarios a la tercera parte de los asalariados interesados, proclamando la superioridad de los imperativos de la política financiera del Gobierno sobre los contratos colectivos, incluso si, como indica el Gobierno, se llevaron a cabo desde mediados de 1982 intensas negociaciones con resultados infructuosos. El Comité estima que imponer restricciones mediante la ley núm. 105 por un período de tres años es demasiado prolongado.
4. 161. De la descripción facilitada por los querellantes y por el Gobierno del marco jurídico de las relaciones colectivas de trabajo en Québec, se desprende que el Código de Trabajo abarca tanto al sector público como al privado, y que en dicha provincia los trabajadores de los sectores público y parapúblico gozaban del derecho de libre negociación colectiva y del derecho de huelga, exceptuado el período de vigencia de los contratos colectivos.
5. 162. En términos generales, el comité quiere subrayar la importancia que atribuye el principio de la autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva, principio éste que fue generalmente aceptado durante las discusiones preliminares que condujeron a la adopción por la Conferencia Internacional del Trabajo del Convenio sobre el fomento de la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). De este principio se deduce que los órganos del Estado no deberían intervenir para modificar convenios colectivos libremente pactados. El Comité ha indicado siempre que era plenamente consciente de que en período de crisis financiera y económica un gobierno debe actuar y encontrar soluciones, pero estima que, si por imperiosas razones de interés económico nacional, un gobierno considera que la tasa salarial no se puede fijar por medio de negociaciones colectivas, tal restricción se debería aplicar como medida de excepción limitada a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
6. 163. El Comité observa que, según el Gobierno, en el presente caso la reorganización por él propuesta garantiza plena protección contra los efectos del aumento del costo de la vida respecto de los asalariados que perciben los salarios más bajos, que los salarios medios se reajustan al índice del costo de vida en 50 por ciento, y que sólo se han suprimido los aumentos previstos en los casos de los salarios más altos, situados por encima de los 37 089 dólares. El Comité observa asimismo que el Gobierno ha creado a nivel provincial un organismo consultivo que se encargará de las futuras discusiones sobre la política salarial de estos sectores económicos.
7. 164. En tales condiciones, el Comité considera que, para restaurar un clima armonioso de relaciones profesionales, el Gobierno debería continuar esforzándose por convencer a las partes en la negociación colectiva de que se avengan a tener en cuenta en las negociaciones las razones imperiosas de política económica y social y de interés general invocadas por el Gobierno respecto de los asalariados afectados por tales medidas. A tal fin, todas las partes podrían recurrir al organismo consultivo a que ha hecho referencia el Gobierno para proceder a nivel provincial al examen de tales razones, según los principios de comprensión mutua y de confianza recíproca establecidos en especial en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113).
8. 165. El Comité recomienda por tanto al Gobierno que prosiga las negociaciones colectivas en los sectores afectados, para dirimir en un clima de confianza recíproca las condiciones de salario de todos los trabajadores de los sectores público y parapúblico.
9. 166. Por otra parte, en lo que se refiere en concreto a la ley núm. 111, el Comité toma nota de que, según los querellantes, además de su efecto disuasorio inmediato, pues con ella se ha obtenido el retorno al trabajo del personal docente que había comenzado una huelga de protesta en enero de 1983 ante la decisión unilateral de las autoridades de disminuir su salario, dicho texto deja en suspenso el derecho de huelga de esta categoría profesional hasta 1985 y contiene numerosas restricciones al ejercicio normal del derecho sindical.
10. 167. El Comité es consciente de que la citada ley núm. 111 se ha adoptado en un contexto de graves dificultades económicas, y toma nota de las detalladas explicaciones facilitadas por el Gobierno al respecto.
11. 168. No obstante, el Comité ha señalado en múltiples ocasiones que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales, y que sólo puede ser objeto de prohibición o restricción en los servicios esenciales en el sentido estricto o en la función pública respecto de los funcionarios que actúan como órganos del poder público. Por otra parte, el Comité estima - como ya ha hecho en anteriores ocasiones - que los trabajadores del sector de la enseñanza no pueden ser considerados como trabajadores que ejercen actividades esenciales en el sentido estricto del término, es decir aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.
12. 169. En tales condiciones, el Comité considera que no se debería mantener la suspensión del derecho de huelga impuesta hasta 1985 a los trabajadores de la enseñanza.
13. 170. En lo que respecta a las demás medidas previstas por la ley núm. 111, el Comité considera que las deducciones saláriales en lo que respecta a los días de huelga no plantean objeciones desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical, pero no sucede así con las restricciones indicadas por los querellantes en cuanto al ejercicio normal del derecho sindical del personal docente contenidas en la ley (amenazas de despido, piquetes de huelga, pérdida de años de antigüedad por causa de huelga, multas, etc.).

Recomendación del Comité

1. 171. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité toma nota de que el Gobierno de Québec se ha esforzado por negociar con los sindicatos de los sectores público y parapúblico, y que en el caso de un número considerable de éstos, incluidos algunos de los sindicatos querellantes, se ha llegado a la conclusión de un contrato colectivo o de un acuerdo modificatorio de los decretos que rigen las condiciones de trabajo en estos sectores. No obstante, observa con preocupación que las leyes núms. 70 y 105 imponen importantes reducciones de salario a algunos asalariados, a veces del orden del 18 por ciento, proclamando así la superioridad de los imperativos de la política económica del Gobierno sobre los contratos colectivos. El Comité estima que imponer restricciones mediante la ley núm. 105, por un período de tres años, es demasiado prolongado.
   • b) El Comité recomienda al Gobierno, a fin de restablecer relaciones profesionales armoniosas, que prosiga las negociaciones colectivas en los sectores afectados, para establecer en un clima de confianza recíproca las condiciones saláriales de los trabajadores de que se trata.
   • c) En lo que concierne a la ley núm. 111, el Comité recuerda que los trabajadores del sector docente deberían disfrutar del derecho de huelga ya que no trabajan en un servicio esencial en el estricto sentido del término. Por tanto, el Comité ruega al Gobierno que adopte medidas para poner fin a la suspensión del derecho de huelga y demás restricciones a los derechos sindicales impuestas hasta 1985 a los trabajadores del sector docente.