Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 211, Noviembre 1981

Caso núm. 1074 (Estados Unidos de América) - Fecha de presentación de la queja:: 12-AGO-81 - Cerrado

1. 342. La queja de la Federación Sindical mundial (FSM) figura en carta de 12 de agosto de 1981. Por comunicación de 21 de septiembre de 1981, la FSM facilitó informaciones complementarias. La queja de la Confederación Internacional de organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) figura en carta de 2 de septiembre de 1981; en una comunicación de la misma fecha, la Federación Americana del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) apoya la queja. En esta comunicación, AFL-CIO se disocia expresamente de la queja de la FSM. El Gobierno respondió mediante comunicaciones de 20 de octubre y 5 de noviembre de 1981.
2. 343. Los Estados Unidos de América no han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 344. En su carta de 12 de agosto de 1981, la FSM alega que en el mes de agosto, durante una huelga de los controladores del tráfico aéreo, el Gobierno despidió a más de 12.000 trabajadores, impuso a los sindicatos multas de 100.000 dólares por hora de huelga y encarceló a los dirigentes de la misma. La FSM añade que 72 miembros del sindicato están siendo objeto de procedimiento penal, y que se utilizaron controladores militares para substituir a los que estaban en huelga. En su carta de 21 de septiembre de 1981, la FSM, añade que, en razón de la huelga, la Autoridad Federal de Aviación (FAA) inhabilitó a la organización Profesional de Controladores del Tráfico Aérea (PATCO), poniendo fin de este modo a su existencia legal. La FSM indica igualmente que los tribunales habían presentado cargos criminales contra 24 dirigentes sindicales y dictado más de 40 órdenes conminatorias, así como que el Gobierno llegó a encadenar de pies y manos a algunos huelguistas. Por último, la FSM alega que actualmente el Gobierno obliga a todos los empleados federales a firmar una cláusula en la que se comprometen a no recurrir a la huelga, contraria a las garantías enunciadas en los convenios de la OIT sobre libertad sindical. La FSM reclama la readmisión de los trabajadores despedidos, el cese de las medidas represivas y persecutorias contra PATCO así como la rehabilitación de éste.
2. 345. En su carta de 2 de septiembre de 1981, la CIOSL alega que durante el conflicto con PATCO el Gobierno infringió los Convenios núms. 87, 98 y 151. Según la CIOSL los hechos se desarrollaron en la forma siguiente: el 22 de junio de 1981, PATCO y FAA firmaron un contrato provisional, pendiente de ratificación por los miembros del Sindicato; éstos lo rechazaron tras una votación en la que el 95 por ciento se manifestaron en contra y 5 por ciento a favor; el Sindicato intentó entonces negociar nuevamente sus propuestas originales; ante la negativa del Gobierno a reanudar verdaderas negociaciones, más de 12.000 empleados abandonaron sus puestos el 3 de agosto; el mismo día el Gobierno anunció que cesaría en el empleo a todos aquellos trabajadores que no volvieran a sus puestos el 5 de agosto; en esa fecha el Gobierno empezó a despedir a todos aquellos que no se habían presentado al trabajo; el 9 de agosto reafirmó su intención de no negociar con. PATCO y, desde esa fecha, se ha negado en repetidas ocasiones a las solicitudes de mediación y conciliación.
3. 346. La CIOSL declara que, al negarse tanto a negociar con el Sindicato como a reconocerlo una vez que se produjo el abandono del trabajo, y antes de que la cuestión fuera debidamente zanjada por las instancias competentes, el Gobierno inhabilitó a PATCO, lo cual se puede considerar como equivalente a una disolución por vía administrativa. La CIOSL añade que la administración de la FAA (único organismo autorizado por la ley para negociar sobre ciertos temas de seguridad que figuraban en las reivindicaciones del Sindicato) se negó a asistir a ninguna reunión negociadora antes o después del 22 de junio, y que el Gobierno rechazó toda negociación después del 3 de agosto. Según la CIOSL, esto constituye una violación del derecho de negociación colectiva, agravada por la declaración del Gobierno sobre su intención de negociar directamente con aquellos trabajadores que volvieran al trabajo.
4. 347. Según la CIOSL, los supervisores de la FAA aconsejan a los sindicalistas cuyos contratos se han dado por cancelados que recurran contra tal medida prescindiendo de la representación sindical funcionarios gubernamentales afirman que las readmisiones se controlarán mediante decisiones administrativas de carácter interno y no formales; se aconseja a los sindicalistas que presten declaración contra el sindicato para evitar el despido, y se amenaza con violencias físicas a los afiliados que den parte a sus sindicatos de estas comunicaciones intimidatorios. Además, la CIOSL alega que el Gobierno ha incoado procedimientos contra el Sindicato en aproximadamente 70 tribunales distribuidos por todo el país, en vez de plantear una acción conjunta, intentando así desbordar la capacidad de defensa legal del Sindicato. Entre los casos de supuesta discriminación antisindical, la CIOSL enumera: 75 acusaciones penales contra afiliados sindicales por su presunta participación en el abandono de los puestas de trabajo; la solicitud del Gobierno (que fue denegada) de que se detuviera al Comité ejecutivo del Sindicato por no haber ordenado a sus miembros que regresaran al trabajo; la solicitud del Gobierno de que se impusieran multas excesivas; la acción del Gobierno que condujo a la detención de cinco miembros sindicales, llegándose a poner grilletes a uno de ellos; medidas represivas contra los miembros sindicales por parte de otros organismos gubernamentales, por ejemplo, el Departamento de vivienda y desarrollo urbano ya no les permitirá recurrir a las facilidades previstas para reembolsar los préstamos para la vivienda; el Gobierno ha intentado prohibir los piquetes pasivos organizados por el Sindicato.
5. 348. Por último, la CIOSL alega que la privación del derecho a la huelga que pesa sobre el Sindicato no ha quedado compensada por adecuadas garantías para salvaguardar los intereses de los trabajadores, limitación ésta que tiene carácter discriminatorio, dado que los pilotos de las compañías aéreas y otros grupos organizados del sector del tráfico aéreo disponen de tal derecho.

B. Respuesta del Gobierno

1. 349. En su comunicación de 20 de octubre de 1981, el Gobierno indica que en las negociaciones que durante siete meses se han mantenido con PATCO han participado aproximadamente 12 representantes de la FAA (el Director de relaciones de trabajo en representación del Administrador de la FAA), aproximadamente 12 de PATCO, y el Director en funciones y un miembro del Servicio Federal de Mediación y Conciliación (FMCS). Según el Gobierno los hechos se desarrollaron en la forma siguiente: en enero de 1981 PATCO presente una serie de 99 propuestas, y la FAA presentó 15 contrapropuestas; casi la mitad de las propuestas de la PATCO sobrepasaba la competencia negociadora de la FAA (limitada, en virtud del 5 U.S.C. 7103(a) (12, 14) y 5 U.S.C. 7106, a las políticas de personal y a las condiciones de trabajo); pero la FAA no excluyó la posibilidad de recurrir a otras disposiciones legales que pudieran dar cabida a las demandas que ella no podía negociar; a pesar de prolongados debates, sólo se consiguió llegar a un acuerdo sobre cuatro propuestas; el 28 de abril PATCO abandonó la mesa negociadora, y regresó de su convención anual con un ultimátum en el sentido de que, si para el 22 de junio la FAA no llegaba a proponer una solución aceptable, se declararía la huelga; el 22 de junio el Presidente de PATCO anunció que había conseguido un "acuerdo justo", pero el Comité ejecutivo y los miembros lo rechazaron; el 31 de julio PATCO comunicó al Gobierno un ultimátum, en cuya virtud, si no se solucionaba el conflicto la huelga se declararía en 67 horas, pero al mismo tiempo volvió a someter sus propuestas originales que ascendían a una suma 17 veces superior a la convenida en el acuerdo de junio; el Secretario de Transportes instó reiteradamente al PATCO a posponer la huelga, pero ni los representantes del FMCS en las negociaciones pudieron obtener que PATCO ofreciera la remodelación o hiciera nuevas sugerencias acerca del acuerdo de junio; la huelga comenzó el 3 de agosto.
2. 350. Según el Gobierno, una vez que la huelga comenzó, se consiguió que el Tribunal de Distrito de Columbia dictara una orden temporal de suspensión contra PATCO, su Presidente y otros diez funcionarios sindicales, a fin de minimizar el posible peligro para la seguridad pública en el tráfico aéreo, y hacer que la huelga cesara lo más pronto posible. Esta orden fue posible porque la legislación de los Estados Unidos (18 U.S.C. 1918) prohíbe las huelgas de los funcionarios federales, y toda vez que tales funcionarios habían firmado un compromiso de no recurrir a la huelga. PATCO no obedeció esta orden y, el 10 de agosto, el Tribunal impuso las multas que por desacato se preveían en dicha orden, es decir, 1.000 dólares diarios al Presidente del Sindicato y una cifra progresiva de 250.000 a 1.000.000 de dólares por día al Sindicato directamente, pero denegó otras medidas de carácter civil solicitadas por el Gobierno, concretamente la detención del Presidente. El Gobierno indica que en los Estados Unidos un tribunal puede fijar las multas independientemente de la capacidad económica del acusado. Dado que PATCO se negó a cumplir esta orden, el Gobierno concluyó que la única manera de lograr un remedio eficaz era solicitar de los diferentes tribunales federales locales del país órdenes conminatorias contra los 12.000 controladores en huelga; así se consiguieron otras 100 órdenes temporales de suspensión. El Gobierno indica que en dos casos civiles de desacato los jueces fueron más allá de las peticiones del Gobierno, y pronunciaron sentencias de prisión contra cinco miembros sindicales. En una de ellas, y de acuerdo con la práctica habitual del tribunal en cuestión, el funcionario sindical acusado fue conducido a la prisión aherrojado. Según el Gobierno, en ambos casos los acusados comparecieron ante el tribunal, estuvieron representados por letrados y pudieron optar entre acatar la orden del tribunal o ingresar en prisión; los acusados optaron por esta última posibilidad, pero fueron liberados pocos días después a instancia del Gobierno. Declara asimismo que en fecha 7 de octubre de 1981 sólo 63 controladores del tráfico aéreo han sido objeto de proceso sumario por violación de la legislación de huelga, y que continúan substanciándose 70 casos más.
3. 351. El Gobierno continúa indicando que el 3 de agoste, en virtud de una demanda de carácter privado, la Asociación de Transporte Aéreo (ATA) presentó ante el tribunal una solicitud de citación por desacato contra PATCO en razón de la violación de una orden conminatoria dictada en 1970 para prevenir nuevas huelgas. Aunque PATCO intenta que se revoque esta orden, hasta la fecha no lo ha conseguido, y el Tribunal del Distrito Oriental de Nueva York ha impuesto a PATCO una multa de 100.000 dólares por cada hora de huelga (el doble de lo que solicitaba la ATA), más una multa adicional de 25.000 dólares diarios; cuando se dictaron sentencias por las que se imponían multas qué totalizaban 4,5 millones de dólares, el juez suspendió las multas anteriores.
4. 352. El Gobierno indica que el 3 de agosto se adoptó una tercera modalidad de acción: dado que las huelgas contra el Gobierno se consideran prácticas desleales de trabajo (5 U.S.C. 7116(b) (7)), la FAA presentó una acusación en tal sentido ante la Autoridad Federal de Relaciones de Trabajo (FLRA) -organismo independiente casi judicial del Gobierno Federal que regula las relaciones entre trabajadores y la dirección en el sector público federal-solicitando que revocara el estatuto de reconocimiento exclusivo de que gozaba PATCO. El 10 y el 11 de agosto, en presencia de todas las partes asistidas por sus abogados, se celebraron audiencias ante el Juez supremo de derecho administrativo de la FLRA. Una vez que el Juez recomendó la revocación, se mantuvo un debate oral ante el pleno de la FLRA, pero el 9 de octubre de 1981 todavía no se había llegado a una decisión respecto a este caso. El Gobierno indica que contra la decisión de la FLRA cabe recurso ante el Tribunal de Apelación. El 3 de agosto la FLRA, a instancia de la FAA, también consiguió que se dictase una orden temporal de suspensión contra PATCO.
5. 353. Según el Gobierno, el 9 de agosto, PATCO presentó ante la FLRA una acusación de prácticas desleales de trabajo alegando que la FAA se había negado a negociar de buena fe; no obstante, el caso se desestimó el 25 de agosto, y la apelación de PATCO se rechazó el 21 de septiembre.
6. 354. El Gobierno declara que, toda vez que la legislación federal prohíbe expresamente a los trabajadores en huelga aceptar o conservar empleos en el Gobierno (5 U.S.C. 7311), se advirtió reiteradamente a PATCO y a cada uno de los controladores que todos aquellos que participaran en una huelga legal podían ser despedidos. Cuando comenzó la huelga el Presidente de los Estados unidos, a iniciativa propia, concedió a los huelguistas un periodo de 48 horas para volver al trabajo, y el Departamento de Transportes aplicó este plazo con la mayor liberalidad posible. El 6 de agosto la FAA comenzó a enviar a los huelguistas notificaciones de posible cese y, transcurrido el periodo de 7 días fijado para la contestación, envió cartas de despido informando a los trabajadores acerca de su derecho a recurrir en un plazo de 20 días ante el Consejo de garantías por méritos en el trabajo (MSPB), contra cuyas decisiones se puede recurrir sea al Tribunal de Quejas o al Tribunal de Apelación de los Estados Unidos. La FAA o el MSPB pueden reintegrar en sus puestos a los controladores que aducen una razón válida de su ausencia en el trabajo durante la huelga. Por tanto, el Gobierno considera que el despido de los huelguistas no fue improcedente.
7. 355. Respondiendo específicamente a los alegatos de la FSM acerca del derecho a la huelga, el Gobierno considera que concede garantías adecuadas para salvaguardar los intereses de los funcionarios federales que no disfrutan de este derecho: durante todas las negociaciones, a instancia y con la aprobación de ambas partes, estuvieron presentes dos representantes del FMCS (organismo independiente establecido para asistir a las partes en conflictos laborales surgidos en industrias relacionadas con el comercio, y a fin de solucionar tales conflictos mediante la conciliación y la mediación); durante las negociaciones PATCO pudo en todo momento presentar ante la FLRA un "recurso de negociabilidad" (5 U.S.C. 7117), solicitando de este organismo que anulara la decisión negativa del Gobierno sobre la negociación de aquellas reivindicaciones sindicales concretas que consideraba no negociables en virtud de la ley, pero PATCO no ejerció este derecho de recurso; asimismo, PATCO en cualquier momento pudo optar por una solución mediante arbitraje obligatorio a través de la junta de desbloqueo de las negociaciones en el servicio federal (5 U.S.C. 7119) -órgano establecido dentro de la FLRA para ayudar a encontrar una solución en los casos en que las negociaciones sobre temas previamente considerados negociables hayan llegado a un punto muerto, y siempre que las partes hayan agotado todos los demás medios de solución del conflicto, por ejemplo, acuerdos voluntarios, la FMCS o la mediación de terceros.
8. 356. En cuanto a los alegatos de la FSM de que se incoa procedimiento penal a 72 sindicalistas, el Gobierno insiste en que los setenta y tantos miembros de PATCO todavía encausados por violar las órdenes temporales de suspensión disfrutan de todas las garantías de un procedimiento ajustado a derecho, y que, por tanto, no cabe aludir a "medidas persecutorias".
9. 357. En cuanto al alegato de la FSM sobre la utilización de controladores militares, el Gobierno declara que, tras convocar inicialmente a 150 personas, el número de personal militar ascendió a 370 el 7 de agosto, y que en la actualidad son 800 los que actúan como personal complementario en los aeropuertos civiles. En opinión del Gobierno, la utilización de controladores militares durante esta emergencia es totalmente consistente con los principios de libertad sindical, en cuya virtud, en caso de huelga ilegal en un servicio esencial, el Gobierno puede recurrir a los servicios de tal personal en interés del bienestar y seguridad públicos.
10. 358. En respuesta al alegato de la CIOSL relativo a la disolución del Sindicato por vía administrativa, el Gobierno se refiere al principio de que la disolución o inhabilitación de un sindicato sólo se debe llevar a cabo mediante procedimiento judicial, y únicamente cuando está prevista la posibilidad de aplazar la fecha efectiva de la orden de inhabilitación hasta que se hayan agotado las vías de recurso ante los organismos judiciales. Declara que PATCO planteó este tema de la inhabilitación de facto en sus alegatos sobre prácticas desleales de trabajo presentados ante la FLRA, alegatos que fueron rechazados por el director regional de la FLRA en primer lugar, y posteriormente por el Consejo General. Según el Gobierno, hasta que se ordene la inhabilitación formal y definitiva, PATCO puede ejercer sus derechos como representante de los trabajadores del control aéreo, y conserva su capacidad negociadora exclusiva. Además, se indica que la solicitud de inhabilitación de PATCO se tramita con sujeción al procedimiento normal: audiencia ante la FLRA, contra cuya decisión cabe recurrir ante el tribunal de apelación para la oportuna revisión. En lo que respecto a la supuesta falta de negociación, planteada por la CIOSL, el Gobierno indica que en todas las sesiones el administrador de la FAA estuvo representado por el director de relaciones de trabajo de dicho organismo, con plenas facultades para concluir un acuerdo con PATCO. De hecho, figura como signatario del acuerdo de 22 de junio. En cuanto a la negativa a negociar después de que se declarara la huelga ilegal, el Gobierno sostiene que tal medida no se puede considerar una acción antisindical, toda vez que PATCO disponía de garantías adecuadas para contrarrestar la carencia de derecho a la huelga.
11. 359. En cuanto al alegato de la CIOSL de que los supervisores de la FAA entran en contacto con los miembros de la PATCO para amenazarlos, y así interfieren en los asuntos sindicales, el Gobierno declara que no existen pruebas en apoyo, sostiene que cualquier persona tiene derecho a presentar tales alegatos ante la FLRA, pero que nadie lo ha hecho hasta la fecha. Añade que se despidió a los miembros del Sindicato en virtud de procedimientos estrictamente fijados en la ley, y que estas personas pueden ser reincorporadas por el Consejo de Garantías, por méritos en el trabajo, y no mediante decisiones administrativas de carácter interno y no formal, expresamente prohibidas. En cuanto al alegato de que el Gobierno intenta desbordar las posibilidades de defensa legal del Sindicato, se indica que, si comenzó el procedimiento civil contra los huelguistas individualmente, fue únicamente porque PATCO había hecho caso omiso de la orden temporal de suspensión de 3 de agosto. Declara que PATCO ha solicitado al tribunal que proceda a una tramitación conjunta de todos estos casos, pero que todavía no ha recaído decisión al respecto. El Gobierno se ha opuesto a la solicitud de PATCO, porque en la actualidad los casos versan esencialmente sobre la regulación de los piquetes de huelga en locales concretos por parte de antiguos empleados de la FAA, lo cual es una cuestión de carácter local. En cuanto a los procedimientos de carácter penal, el Gobierno indica que la legislación de Estados Unidos prohíbe la tramitación conjunta de estos asuntos. A este respecto, el Gobierno niega los alegatos relativos a la tentativa de prohibición de todos los piquetes, y declara que, en caso de una huelga ilegal, la ley prevé que los tribunales de distrito locales puedan regular la actuación de piquetes pasivos.
12. 360. En cuanto a los alegatos de la CIOSL de discriminación antisindical por parte de otros órganos gubernamentales, el Gobierno explica que el 20 de agosto el Departamento de vivienda y desarrollo urbano anunció que los antiguos controladores podrían acogerse a los préstamos para la vivienda siempre que así lo solicitaran, con arreglo a los mismos criterios que cualquier otra persona. No obstante, indicó asimismo que cabía la posibilidad de que los controladores en huelga no satisficieran todas las condiciones puesto que existía la posibilidad de que no se considerase que la participación en una huelga ilegal constituyera circunstancias ajenas a la voluntad de la persona susceptibles de hacerle incurrir en mora en el pago de sus obligaciones hipotecarias.
13. 361. Por último, el Gobierno rechaza el alegato de la CIOSL de que los controladores del tráfico aéreo deben quedar exentos de las restricciones legales acerca del derecha a la huelga por parte de los empleados federales, toda vez que otros grupos organizados de ese sector gozan de tal derecho. Se indica que los pilotos y los demás grupos de esta índole no son empleados gubernamentales, y que cualquier modificación acerca del derecho a la huelga por parte de los controladores del tráfico aéreo tendría que correr a cargo del Congreso, y no del Ejecutivo.
14. 362. En su carta del 5 de noviembre de 1981, el Gobierno envía informaciones complementarias sobre la situación de los proceses relacionados con PATCO. Según el Gobierno, el 22 de octubre de 1981, la Autoridad Federal de Relaciones de Trabajo (FLRA),compuesta de tres miembros, pronunció su decisión de apoyar la recomendación del Juez supremo de derecho administrativo y PATCO interpuso recurso contra esta recomendación. Al mismo tiempo, presentó una demanda especial de suspensión de la revocación pronunciada por la FLRA de su condición de agente exclusivo de representación, la cual le fue concedida por el Tribunal hasta el 27 de octubre. El Tribunal ha indicado que un jurado de tres jueces examinaría el caso lo más rápidamente posible. El Gobierno también declara que la solicitud presentada por PATCO para que se unificaran los procesos que se hallaban en instancia contra él, fue denegada el 20 de octubre de 1981.

C. Conclusiones del Comité

1. 363. En el presente caso se ha alegado que durante la huelga de controladores del tráfico aéreo iniciada en agosto de 1981, el Gobierno violó los Convenios de la OIT sobre libertad sindical del modo siguiente: no facilitó garantías suficientes para compensar la prohibición legal del derecho a la huelga por parte de los empleados federales; cometió varios actos antisindicales (procedimientos ante los tribunales penales y civiles; imposición de multas excesivas; se encarceló a cinco sindicalistas en huelga, siendo uno de ellos encadenado; se despidió a más de 12.000 huelguistas; intimidación y discriminación contra sindicalistas); utilizó controladores militares para sustituir a los que estaban en huelga; se negó a negociar con el sindicato de controladores del tráfico aéreo, lo que se podía considerar equivalente a la disolución por vía administrativa y a la inhabilitación de dicho sindicato.
2. 364. El Comité considera que la naturaleza del presente caso viene caracterizada esencialmente por el hecho de que la legislación de los Estados Unidos prohíbe la huelga a los funcionarios federales, categoría en la que quedan incluidos los controladores del tráfico aéreo por ser empleados de la FAA, agencia del Departamento de Transportes de los Estados Unidos. Los articules pertinentes del Reglamento de relaciones entre trabajadores y dirección en el servicio federal y del Código Penal establecen lo siguiente:
3. 7311. Nadie puede aceptar u ocupar un cargo en el Gobierno de los Estados Unidos o en el gobierno del Distrito de Columbia si:
4. [...]
5. 3) participa en una huelga, o defiende el derecho a la huelga contra el Gobierno de los Estados Unidos o el gobierno del Distrito de Columbia; o
6. 4) es miembro de una organización compuesta de empleados del Gobierno de los Estados Unidos o de personas empleadas por el gobierno del Distrito de Columbia, sabiendo que dicha organización defiende el derecho a la huelga contra el Gobierno de los Estados Unidos o el gobierno del Distrito de Columbia.
7. 1918. Todo aquel que viole las disposiciones del artículo 7311 del titulo 5, en virtud del cual nadie puede aceptar u ocupar un cargo en el Gobierno de los Estados Unidos o en el gobierno del Distrito de Columbia si:
8. [...]
9. 3) participa en una huelga, o defiende el derecho a la huelga contra el Gobierno de los Estados Unidos o el gobierno del Distrito de Columbia; o
10. 4) es miembro de una organización de empleados del Gobierno de los Estados unidos o de personas empleadas por el gobierno del Distrito de Columbia, sabiendo que dicha organización defiende el derecho a la huelga contra el Gobierno de los Estados Unidos o el gobierno del Distrito de Columbia;
11. será multado con una suma que no exceda de 1.000 dólares o condenado a la privación de libertad por un periodo que no exceda de un año y un día, o a ambas penas.
12. 365. Al igual que en otras ocasiones el Comité desea señalar que, aunque generalmente se suele reconocer que el recurso a la acción directa, y, en particular, al derecho de huelga por parte de los trabajadores y de sus organizaciones, es un medio legitimo de defensa de sus intereses profesionales, este derecho puede ser restringido e incluso prohibido en la función pública y en los servicios esenciales en el estricto sentido del término, o sea aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Por ejemplo, el Comité ha considerado que, en función de estos criterios, el servicio de hospitales constituye un servicio esencial. En otro caso, por ejemplo, el Comité consideró que no se había probado satisfactoriamente que la casa de la Moneda, el servicio de imprenta del Gobierno y los monopolios del Estado del alcohol, la sal y el tabaco, constituían realmente servicios esenciales. El Comité en este caso consideró que, aunque cabía decir que la huelga de estos trabajadores podía causar inconvenientes al público, no se podía estimar que originaría perjuicios graves para el mismo. Aplicando estos criterios a las circunstancias concretas de este caso, el Comité considera que la interrupción de los servicios por parte de los controladores del tráfico aéreo podía poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de gran número de pasajeros aéreos y personal de vuelo. Por tanto, considera que la exclusión de esta categoría concreta de funcionarios públicos del derecho a la huelga no constituye violación de los principios de libertad sindical.
13. 366. No obstante, el Comité ha considerado siempre que cuando el derecho a la huelga se restringe o prohíbe en ciertas empresas o servicios esenciales, se debe facilitar a los trabajadores protección adecuada para compensar esta limitación de su libertad de acción, por ejemplo, mediante procedimientos adecuados imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje. A este respecto, el Comité desea también hacer referencia al Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), cuyo artículo 8 establece que la solución de los conflictos que se plantean con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación o el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados. El Comité observa que en el presente caso, según el Gobierno, los controladores del tráfico aéreo disponían de garantías adecuadas: la continua presencia durante las negociaciones del director en funciones y de un miembro del Servicio Federal de Mediación y Conciliación; el derecho a presentar un "recurso de negociabilidad" ante la Autoridad Federal de Relaciones de Trabajo; y el derecha a solicitar el arbitraje obligatorio ante la junta de desbloqueo de la negociaciones en el servicio federal, dependiente de la FLRA. El Gobierno indica que el Sindicato no utilizó ninguno de estos procedimientos, limitándose a presentar una acusación por prácticas desleales de trabajo ante la FLRA, alegando que el Gobierno se había negado a negociar de buena fe, acusación que fue desestimada en primera instancia y en apelación.
14. 367. El Comité ha examinado las disposiciones del Reglamento de relaciones entre trabajadores y dirección en el servicio federal aplicables a este caso (capitulo 71 del titulo 5 del Código de los Estados Unidos). El Comité observa que, en particular, estas disposiciones establecen que la FMCS facilitará servicios y ayuda a agencias y representantes exclusivos para la solución de aquellos casos en que las negociaciones hayan quedado bloqueadas; que debe ser la FMCS la que determine en qué circunstancias y de qué manera se facilitará tal asistencia; que, cuando los servicios de la FMCS no puedan hacer salir adelante las negociaciones, cualquiera de las partes puede solicitar a la Junta de desbloqueo de las negociaciones en el servicio federal que examine la cuestión; y que, tomo alternativa, las partes pueden acordar el recurso al arbitraje obligatorio sobre los puntos cuya negociación haya quedado bloqueada, siempre que tal procedimiento lo apruebe la Junta (5 U.S.C.7119). El Comité ha tomado también nota de la disposición en virtud de la cual si una agencia que participa en la negociación colectiva con un representante exclusivo alega que la obligación de negociar de buena fe no es aplicable a todas las cuestiones, el representante exclusivo puede recurrir en un periodo de quince días contra este alegato ante la FLRA (5 U.S.C.7117).
15. 368. El Comité considera que en el presente caso la obligación de que la FMCS facilitara servicios y ayuda a las partes negociadoras a fin de superar los problemas de la negociación, quedó cumplimentada gracias a la presencia continuada de dos representantes de la FMCS durante el proceso negociador. El que, a pesar de todo, las negociaciones entre la FAA y PATCO llegaran a interrumpirse no tiene repercusión alguna a este respecto. Además, de las pruebas de que dispone el Comité se desprende que PATCO no optó por recurrir a ninguno de los procedimientos anteriormente mencionados, es decir, recurso de negociabilidad ante la FLRA, sumisión del caso a la Junta de desbloqueo de las negociaciones en el servicio federal o recurso al arbitraje obligatorio. Aunque el recurso al arbitraje obligatorio sólo se podría haber producido con el acuerdo de la FAA y con la aprobación de la Junta, el Comité observa que nada habría impedido a la PATCO proponer el recurso al arbitraje. En estas circunstancias, el Comité considera que no puede retener el alegato de que no existían procedimientos adecuados para salvaguardar los intereses de los trabajadores que no disponen del derecho a la huelga.
16. 369. En lo que respecta a los alegatos relativos a las medidas adoptadas durante la huelga contra el Sindicato y contra los sindicalistas, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, las autoridades judiciales impusieron multas (en uno de los casos mencionados se trata de una acción de carácter privado que nada tiene que ver con el Gobierno) y encarcelaron durante un breve periodo de tiempo a cinco sindicalistas por desacato a las órdenes del tribunal, dictadas tras el correspondiente procedimiento incoado por el Gobierno. El Comité toma nota igualmente de la declaración del Gobierno de que los despidos se realizaron de acuerdo con la legislación vigente y de que cabe recurrir contra ellos ante las autoridades judiciales. Por último, el Comité toma nota de que el Gobierno considera que carecen de fundamento los alegatos de intimidación e interferencia, y de que de hecho no se ajusta a la verdad el ejemplo aducido de discriminación antisindical en la aplicación del programa gubernamental de protección hipotecaria. Ante la amplia variedad y la extrema severidad de la acción emprendida contra los controladores del tráfico aéreo en huelga, el Comité recuerda que en otras ocasiones ha declarado que la imposición de sanciones excesivamente severas a los empleados públicos que hayan participado en una huelga no favorece el desarrollo armonioso de las relaciones laborales. El Comité ruega al Gobierno que estudie la posibilidad y le informe de toda medida adoptada o prevista con miras a la reintegración de los controladores despedidos, a la anulación o reducción de las multas impuestas y expresa la esperanza de que no se privará a ningún controlador de las facilidades previstas para el reembolso de los préstamos para la vivienda a causa, solamente, de su participación en la huelga de los controladores del tráfico aéreo.
17. 370. En lo que respecta a la utilización de controladores militares, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que esta medida, estrictamente temporal, fue necesaria para reducir al mínimo el posible peligro para la seguridad pública en las líneas aéreas y para conseguir que la huelga terminara lo antes posible. En el presente caso, el Comité ya ha expresado su opinión de que la interrupción de los servicios por parte de los controladores del tráfico aéreo podía poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de muchos pasajeros y del personal de vuelo. El Comité considera que la utilización de controladores militares como medida de emergencia para mantener la seguridad de los pasajeros constituía en este caso la única opción de que disponía el Gobierno, excepción hecha de la interrupción de todo el tráfico aéreo. Por lo tanto, el Comité no puede retener el alegato de que la acción adoptada por el Gobierno a este respecto constituía una violación de los principios de libertad sindical. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que las medidas de que se trata tienen un carácter estrictamente temporal, y expresa la esperanza de que en un futuro próximo la situación volverá a la normalidad, y pide al Gobierno que le informe de cualquier evolución en este sentido.
18. 371. En cuanto al alegato de disolución por vía administrativa e inhabilitación de PATCO, el Comité observa que el expediente de inhabilitación está aún pendiente ante las autoridades judiciales competentes. El Comité ruega al Gobierno que le mantenga informado del resultado de esta cuestión. Sin embargo, el Comité recuerda la importancia que atribuye al principio de que los empleadores -incluidas las autoridades gubernamentales en su calidad de empleadores de asalariados-, deberían reconocer, a fines de negociación colectiva, a las organizaciones representativas de los trabajadores por ellos empleados. El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno podrá encontrar a este respecto la forma de reanudar un diálogo con PATCO.

Recomendación del Comité

1. 372. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y en particular las conclusiones siguientes:
   • El Comité estima que la interrupción de los servicios por parte de los controladores del tráfico aéreo pedía poner en peligro la vida y la seguridad de gran número de pasajeros aéreos y de personal de vuelo. Por consiguiente, el Comité considera que la exclusión del derecho a la huelga a esta categoría de empleados no constituye violación de los principios de libertad sindical.
   • El Comité considera que la utilización de controladores militares del tráfico aéreo como medida de emergencia para mantener la seguridad de los pasajeros constituía en el presente caso la única salida de que disponía el Gobierno, exceptuada la interrupción de todo el tráfico aéreo. Por tanto, no puede retener el alegato de que, al adoptar esta medida, el Gobierno violó los principios de libertad sindical. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que las medidas en cuestión tienen un carácter estrictamente temporal, expresa la esperanza de que en un futuro próximo la situación se normalizará y ruega al Gobierno que le informe de cualquier evolución en este sentido.
   • El Comité recuerda la importancia que atribuye al principio de que, siempre que el derecho a la huelga esté restringido o prohibido en el servicio público o en servicios esenciales en el sentido estricto del término, se facilite a los trabajadores interesados protección adecuada, en particular a través de procedimientos de conciliación y arbitraje imparciales y rápidos para compensar esta limitación a su libertad de acción. Tras examinar las disposiciones pertinentes del Reglamento de relaciones entre trabajadores y dirección en el servicio federal (capitulo 71 del título 5 del Código de los Estados unidos), el Comité no puede retener el alegato de que no existen procedimientos adecuados para salvaguardar los intereses de los trabajadores que no disponen del derecho a la huelga.
   • El Comité toma nota de la severidad de las distintas medidas adoptadas contra los controladores del tráfico aéreo. El Comité estima que la imposición de sanciones excesivamente severas contra los funcionarios públicos en razón de su participación en una huelga no facilita en modo alguno el desarrollo armonioso de las relaciones laborales. El Comité ruega al Gobierno que estudie la posibilidad y que le informe de toda medida adoptada o prevista para la readmisión de los controladores despedidos y la supresión o reducción de las multas impuestas y expresa la esperanza de que ningún controlador será privado de las facilidades previstas para reembolsar los préstamos para la vivienda a causa de su participación en la huelga de controladores del tráfico aéreo.
   • En lo que respecta a la inhabilitación de que fuera objeto PATCO, el Comité observa que el expediente de inhabilitación está aún pendiente ante las autoridades judiciales competentes y ruega al Gobierno que le mantenga informado del resultado de esta cuestión. A este respecto, el Comité recuerda la importancia que atribuye al principio de que las autoridades gubernamentales que actúen en calidad de empleadores de asalariados deberían reconocer para la negociación colectiva a las organizaciones representativas de los trabajadores por ellas empleados y expresa la esperanza de que el Gobierno podrá encontrar a este respecto la forma de reanudar un diálogo con PATCO.