Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 214, Marzo 1982

Caso núm. 1055 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 18-JUN-81 - Cerrado

1. 332. La queja de la Asociación de Profesores de Escuelas Superiores de Alberta (AACF) figura en una comunicación de 18 de junio de 1981. El Gobierno envió sus observaciones en comunicación de 25 de enero de 1982.
2. 333. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 334. La AACF señala que en algunas de las disposiciones legales de Alberta se continúa negando al profesorado de las escuelas superiores los derechos reconocidos por los artículos 2 y 8 del Convenio núm. 87 y por el artículo 2 del Convenio núm. 98. A este respecto se hace referencia a una queja similar, caso núm. 893, presentada por el Congreso del Trabajo de Canadá y la Asociación de Profesores de Universidad, que el Comité examinó por última vez en noviembre de 1980. La organización querellante señala que, mientras que el caso núm. 893 se centraba en la ley sobre las relaciones de los empleados de los servicios públicos, y en sus implicaciones respecto de la ley de universidades, la presente queja está relacionada con la ley de escuelas superiores, 1970, en particular con el artículo 47, que establece el derecho a la negociación colectiva del personal docente de las escuelas superiores. Según la organización querellante, durante muchos años se viene solicitando del Gobierno provincial que introduzca modificaciones substanciales en la ley de escuelas superiores. El 20 de mayo de 1981 se presentó en el Parlamento un proyecto de enmienda a la ley de escuelas superiores que, aunque remediaba en cierta medida las deficiencias estatutarias, no llegaba a conceder al profesorado de las escuelas superiores de Alberta libertad de sindicación ni plenos derechos de negociación colectiva.
2. 335. En concreto, el querellante alega, en primer lugar, que la cuestión de la afiliación a la Asociación de Profesores se decide todavía por el empleador -la junta de gobierno de la escuela- en vez de correr a cargo de una tercera parte neutral o de un tribunal (tal como la Junta de relaciones de trabajo). Las enmiendas propuestas tampoco facilitan medios para resolver los casos de paralización de la negociación colectiva entre una asociación de profesores y su junta de gobierno: existe una cláusula de arbitraje aplicable a quejas específicas, pero no se prevé el arbitraje de "intereses". En cualquier caso, la AACF indica que no pretende que se imponga jurídicamente el arbitraje de obligado cumplimiento, especialmente dada la carencia de árbitros calificados y aceptables. Por último, no se menciona el derecho a la huelga, lo que, en opinión de la organización querellante, equivale a negar este derecho.
3. 336. En lo que respecta al primer punto, la organización querellante cita las adiciones que, en virtud de las enmiendas a la ley de escuelas superiores, se introducen en los artículos 2 a y 26, y que establecen lo siguiente:
4. 2(a). Se entiende por "Asociación de personal docente" aquella asociación de esta categoría de personal establecida en virtud del artículo 47.1 o que subsista con arreglo a lo dispuesto en el artículo 47.2
   • (b). Se entiende por "miembro del personal docente" todo empleado de la junta que [...] haya sido designado por la misma como tal;
5. 26(a.1). Tras consulta con la Asociación de personal docente, la junta de gobierno de la escuela puede nombrar a determinadas categorías de empleados como miembros del personal docente, designar a empleados individuales como tales miembros o modificar esta designación.
6. 337. se indica que, mientras que la enmienda propuesta al artículo 2 suprime el anterior derecho de la junta a conceder o denegar el reconocimiento a una asociación de profesores, todavía se reconoce a tales juntas el derecho de determinar quién puede pertenecer a tal asociación se añade que la enmienda del artículo 26 se limita a introducir la noción de la consulta, y no de la negociación con las asociaciones de personal, lo que, además, se hace con carácter facultativo, y no obligatorio. La organización querellante hace referencia a un reciente laudo arbitral (Asociación de personal docente de la escuela superior Keyano versus Junta de gobierno de la escuela superior Keyano 7/4/81) en el que se dispuso que, en virtud de la ley en vigor, ni siquiera los términos de un acuerdo colectivo pueden garantizar plenos derechos en lo que respecta a la afiliación de una asociación de personal docente. Además, se indica que la ley de relaciones de trabajo, así como la ley sobre las relaciones de los empleados de los servicios públicos han establecido juntas de tribunales neutrales para otras categorías de empleados. Por último, la organización querellante alega que el Gobierno provincial ha hecho caso omiso de su propia legislación, es decir, la ley de derechos básicos de Alberta, de 1972, en la que se dice:
7. 1. Se reconoce y declara que en Alberta existe sin discriminación por razón de raza, origen nacional, color, religión o sexo, los siguientes derechos humanos y libertades fundamentales...
   • e) libertad de reunión y de asociación...
8. 2. Excepto en los casos en que una ley del Parlamento establezca expresamente su aplicabilidad independientemente de lo dispuesto en la ley de derechos fundamentales, toda norma legal de Alberta se interpretará y aplicará de modo que no abrogue, limite o infrinja, ni autorice la abrogación, limitación o infracción de cualquiera de los derechos o libertades reconocidos y declarados en la citada ley de derechos fundamentales.
9. 338. En segundo lugar, en lo que respecta a la pretendida desigualdad en las relaciones de negociación, la AACF cita las medicaciones propuestas al artículo 47, que establecen lo siguiente:
10. 47(3). Mediante el oportuno acuerdo, una junta podrá:
    • a) fijar los salarios o la remuneración del personal docente;
    • b) establecer las obligaciones del personal docente;
    • c) determinar la duración y condiciones de empleo del personal docente.
11. 47. 4(2). Todo acuerdo relativo al empleo de personal docente deberá contener disposiciones sobra las siguientes cuestiones como mínimo:
    • a) procedimientos y métodos para establecer y asignar las responsabilidades docentes y obligaciones conexas;
    • b) establecimiento de las tasas y escalas salariales a fin de fijar los salarios o sueldos que se hayan de pagar;
    • c) procedimientos para la fijación de la licencia por enfermedad, vacaciones, permisos u otras licencias que se puedan conceder;
    • d) procedimientos para determinar las condiciones que hayan de regir el periodo de prueba, empleo, evaluación de la actividad profesional, promociones, nueva asignación de deberes, suspensión o despido;
    • e) procedimientos para la solución de:
    • i) las diferencias entre las partes, y
    • ii) las quejas,
      • que puedan surgir de la interpretación, aplicación o funcionamiento del acuerdo;...
    • g) procedimientos sobre negociaciones para futuros acuerdos.
12. 339. La organización querellante alega que esta redacción no impone a las partes la obligación de negociar colectivamente de buena fe, como hacen otras de las principales normas de Alberta, tales como la ley de relaciones de trabajo (artículo 73(4)). Además, se indica que la expresión usual "condiciones de empleo" se utiliza de una manera insólita en el artículo 47(3), c), toda vez que está calificada por ciertas formas verbales que conforman una relación negociadora excesivamente unilateral. Es motivo de preocupación para la AACF la manera en que las juntas de gobierno y los tribunales interpretarán estos artículos, así como su espíritu. En cuanto a la ausencia, tanto en la ley como en el proyecto de ley, de disposiciones para la solución de los casos en que se ha llegado a un punto muerto en las negociaciones, la organización querellante hace referencia a lo ocurrido en 1977, fecha en que el ministro de Educación Superior y Mano de obra impuso los primeros acuerdas colectivos entre las asociaciones de personal docente y las juntas de gobierno de cuatro de las diez escuelas superiores de Alberta. Declara asimismo que históricamente el hecho de que en la ley no figure un sistema global de negociación implica que la mayoría de las asociaciones de personal docente se ven obligadas a aceptar la forma que para la solución de los puntos muertos en la negociación sugieren las juntas (por regla general arbitraje obligatorio y de obligado cumplimiento) o quedan privadas de todo recurso. En la documentación que acompaña a la queja, la AACF declara que los consejos del personal docente de las escuelas (establecidos en virtud de la ley, para ocuparse de las cuestiones de interés general, e integrados por miembros de la asociación de personal) son poco más que meros apéndices de las respectivas juntas de gobierno.
13. 340. En cuanto a la falta de mención al derecho de huelga la organización querellante indica que, en virtud de la ley de relaciones de trabajo, los profesores de escuelas elementales y secundarias ejercen actualmente tal derecho que, por otra parte, sólo se reconoce específicamente en uno de los acuerdos colectivos relativo a una escuela superior.

B. Respuesta del Gobierno

1. 341. En su comunicación de 25 de enero de 1982, el Gobierno transmite la respuesta del Gobierno provincial, en la que se pone de relieve el especial carácter del contexto en que se desenvuelve la negociación colectiva en las instituciones de educación postsecundaria. Se declara que las enmiendas a la ley de escuelas superiores reflejan la necesidad de crear una relación entre empleadores y empleados que refleje las exigencias especificas de ambas partes, habida cuenta la dimensión institucional y variaciones funcionales, asegurando al mismo tiempo la debida comprensión y protección de las prerrogativas y obligaciones. En particular, se indica que el personal docente está representado en el Consejo de Administración de toda institución y, por tanto, participa en las dos vertientes de la relación empleador-empleado, disponiendo asimismo de acceso a la información y planes de cada una de ellas. Según el Gobierno, el cometido directivo del personal docente constituye también una consideración sumamente importante para demostrar que en las escuelas superiores no existe la delimitación exacta de cometidos que es propia de las relaciones de trabajo en el sector privado. Por tanto, el artículo 2 del convenio núm. 87 y el artículo 1(e) de la ley de derechos fundamentales de Alberta se han de interpretar en función del imperativo de una estructura de negociación colectiva viable y funcional.
2. 342. El Gobierno indica que se procedió a una consulta amplia con todas las partes interesadas por los cambios proyectados tanto antes de que se sometieran los proyectos al poder legislativo como antes de su aprobación final. Se hace notar que cuando se presentó la queja las propuestas no tenían aún carácter legal, que todavía existía la posibilidad de proceder a ulteriores consultas, que éstas tuvieron lugar y que se introdujeron enmiendas antes de que las propuestas se convirtieran en ley, aunque fueron posteriores a la presentación de la queja.
3. 343. Con referencia a los alegatos específicos, el Gobierno indica que no ha ratificado el Convenio núm. 98 y que, por tanto, no hará a él referencia en su respuesta. Según el Gobierno, los empleados de las escuelas superiores no corren el peligro de quedar insuficientemente representados: todos los miembros del personal, tengan o no carácter docente, pertenecen a una unidad negociadora y se protege su derecho a negociar y a participar en las cuestiones sindicales. Se indica que estas medidas preservan la fuerza e integridad de las unidades negociadoras y constituyen un obstáculo a la excesiva fragmentación.
4. 344. En cuanto a la negociación de buena fe, el Gobierno indica que en la práctica nacional del Canadá ha resultado difícil definir y aplicar este concepto, si bien se menciona en la normativa sobre relaciones de trabajo. Por tanto, no se ha intentado imponer este concepto en el contexto de las escuelas superiores, ya que su estructura negociativa se basa en el mutuo respeto y en la participación en el proceso decisorio. El Gobierno concluye indicando que la legislación obliga a las partes a reunirse y a llegar a un acuerdo, planteamiento éste que guarda consonancia con la evolución de la práctica nacional.
5. 345. Por lo que respecta a la solución de los conflictos, el Gobierno declara que la legislación respeta el mecanismo existente en los acuerdos colectivos, aunque permite a las partes alterarlo o reformarlo de acuerdo con sus propias circunstancias la legislación se limita a exigir que en el acuerdo colectivo se esboce algún sistema para la solución de conflictos que sea mutuamente obligatorio, Por tanto, según el Gobierno, cabe respetar cualquier sistema existente de solución de conflictos que haga referencia a las huelgas o cierres patronales; no se impone restricción alguna en cuanto a los métodos concretos que elijan las partes.

C. Conclusiones del Comité

1. 346. Este caso versa sobre alegatos en los que se sostiene que las recientes enmiendas a la ley de escuelas superiores de Alberta riegan la libertad de asociación sindical al personal docente al disponer que sea el empleador quien determine la posibilidad de afiliación a una asociación de personal, y restringen los derechos a la negociación colectiva al omitir la obligación de negociar de buena fe, al no establecer un procedimiento suficiente para la solución de los puntos muertos en la negociación y al no mencionar el derecho a la huelga. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que no hará referencia al Convenio núm. 98, por no haberlo ratificado. No obstante, desea indicar que todo Estado Miembro, al adherirse a la OIT, acepta respetar los principios de libertad sindical que figuran en la Constitución de la OIT, por lo que en virtud de esta obligación el procedimiento vigente autoriza al Comité para examinar los casos en que se alegue la violación de estos principios, aunque el Estado Miembro en cuestión no haya ratificado el convenio de que se trate.
2. 347. En lo que respecta a la pretendida falta de libertad sindical, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que ningún empleado de las escuelas superiores puede quedar insuficientemente representado, puesto que todos ellos son miembros de una unidad negociadora. No obstante, el Comité observa que, en virtud del efecto combinado del nuevo artículo 47.1 de la ley de escuelas superiores -en el que se indica que la asociación de personal docente está integrada por los miembros del personal docente de las escuelas superiores- y del nuevo artículo 26 (a.1) -por el que se autoriza a las juntas de las escuelas superiores para designar las personas que han de ser consideradas miembros del personal docente-, parece atribuirse a estas juntas amplios poderes para excluir o incluir en las asociaciones de personal a determinadas personas o categorías de empleados por el simple hecho de negarse o acceder a designarlos como miembros del personal docente. Por tanto, el Comité desea llamar la atención del Gobierno respecto de la importancia fundamental del artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Canadá, en el que se establece el derecho de todos los trabajadores sin ninguna distinción a constituir o adherirse a las organizaciones que estimen convenientes. Esto implica que, a pesar de no haber sido designados a tal efecto, los empleados de un colegio superior que deseen participar más activamente en la determinación de sus condiciones económicas y sociales, y que no están dispuestos a seguir siendo simples miembros de una unidad negociadora, deberían tener derecho, si así lo desean, a crear su propia asociación. En opinión del Comité, las particulares circunstancias que concurren en el caso de las escuelas superiores, a las que hace referencia el Gobierno, no parecen justificar restricción alguna a este derecho a través de la concesión al empleador dé facultades tan amplias. Puesto que parece ser que el proyecto de ley núm. 50 se ha convertido ya en norma legal oficialmente aprobada, el Comité desea someter este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
3. 348. En lo que respecta a la pretendida restricción de los derechos de negociación colectiva al haberse omitido en la nueva legislación la obligación de negociar de buena fe, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que tal concepto no se introdujo en el contexto de las escuelas superiores, dadas las dificultades que en otros sectores se experimentaron para definirlo y aplicarlo. En varias ocasiones, el Comité ha subrayado la importancia del principio de que tanto los empleadores como los sindicatos negocien de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo. No obstante, no ha hecho comentario alguno sobre si dicha obligación debe o no figurar en la legislación correspondiente. Habida cuenta de la afirmación del Gobierno de que el contexto negociador se basa en el respeto mutuo y en una actividad decisoria compartida, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
4. 349. En cuanto a la alegada falta de procedimientos para la solución de puntos muertos en la negociación, el Comité toma nota de que la actual legislación sólo exige que en todos los acuerdos colectivos firmados por las asociaciones de personal y las juntas figure un proyecto de mecanismo para la solución de conflictos que sea mutuamente obligatorio. Además, toma nota asimismo de que, según el Gobierno, todo acuerdo en el que ya figure un procedimiento para la solución de los conflictos en que se haga referencia a las huelgas continuará en vigor hasta que se modifique mediante la libre decisión de las partes que lo concluyeron. No obstante, el Comité considera que la falta de procedimientos para la solución de conflictos en los casos en que las negociaciones no abocan a un acuerdo colectivo puede crear confusión entre las partes en cuanto a la manera de solucionar los puntos muertos. El Comité confía en que el Gobierno adoptará las medidas oportunas para colmar esta deficiencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 98, en cuya virtud deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. El Comité pide al Gobierno que le informe de cualquier medida prevista para tal fin.

Recomendación del Comité

1. 350. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe, y en particular las conclusiones siguientes:
   • a) en cuanto a la enmienda legislativa por la que se establece el derecho de las juntas rectoras a designar a los miembros de toda asociación de personal docente, el Comité desea recordar la importancia del artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por Canadá, y somete este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones;
   • b) en cuanto a la alegada restricción de los derechos a la negociación colectiva, al omitir en las enmiendas legales la obligación de negociar de buena fe, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido;
   • c) en cuanto a la falta de procedimientos de solución de conflictos y de toda mención al derecho de huelga en la legislación en cuestión, el Comité, tomando nota de la declaración del Gobierno de que se mantendrán los procedimientos que ya existen en virtud de los acuerdos colectivos, desea señalar que la falta de procedimientos para la solución de conflictos en los casos en que las negociaciones no abocan a un acuerdo colectivo puede crear confusión entre las partes. El Comité confía en que el Gobierno tomará las medidas adecuadas para subsanar esta deficiencia, y pide al Gobierno que le mantenga informado de cualquier medida prevista a tal fin.