Informe provisional - Informe núm. 197, Noviembre 1979

Caso núm. 927 (Brasil) - Fecha de presentación de la queja:: 23-MAR-79 - Cerrado

1. 326. Por comunicaciones de fechas 23, 26 y 27 de marzo, y de 3 de abril de 1979, respectivamente, presentaron quejas por violación de los derechos sindicales en el Brasil el Frente Nacional del Trabajo (FNT), la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), la Federación Sindical Mundial (FSM) y la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT). La CMT envió informaciones complementarias en apoyo de su queja con fecha 11 de mayo de 1979, en anexo, documentación remitida por el Frente Nacional del Trabajo, declarando apoyar la queja de esta última organización. Por su parte, el Gobierno envió sus observaciones por carta de 28 de mayo de 1979.
2. 327. El Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero sí el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 328. Las quejas del FNT, la FSM y la CLAT, dirigidas a la OIT por telegrama, se refieren a la intervención por decisión gubernamental de sindicatos de las industrias metalúrgicas y mecánicas del Estado de Sao Paulo, como consecuencia de una huelga destinada a obtener aumentos de salarios. La CLAT informa también sobre las medidas de despido tomadas contra 450 trabajadores.
2. 329. En su carta de 26 de marzo de 1979, la CMT explica que en el curso de las negociaciones para firmar un convenio colectivo en el sector metalúrgico de Sao Bernardo do Campo, Santo André y Sao Caetano (centros situados en la zona industrial de Sao Paulo), los representantes patronales se negaron a conceder un aumento de sueldo de 20 por ciento, aumento que, según la CMT, constituía nada más que un reajuste por pérdida del poder adquisitivo.
3. 330. Como consecuencia de esa negativa, por votación realizada en asambleas de trabajadores (algunas reuniendo a más de 80.000 personas), se decidió iniciar una huelga por duración ilimitada a partir del 13 de marzo de 1979. En aplicación de una legislación que, según la CMT, equivale a negar el derecho de huelga, el Gobierno declaró ilegal el movimiento. Además, prosiguen los querellantes, aunque la huelga se extendió a otros centros industriales importantes del Estado de Sao Paulo, tales como Jundiai y Sao José dos Campos, el Gobierno decidió someter al régimen de intervención a los sindicatos de la metalurgia de Sao Bernardo do Campo, Santo André y Sao Caetano.
4. 331. En anexo a su carta de 11 de mayo de 1979, la CMT envía una comunicación de 28 de abril de 1979 dirigida a la OIT por el Frente Nacional del Trabajo y apoyada por los dirigentes destituidos de los sindicatos de las industrias metalúrgicas de Sao Bernardo do Campo, Diadema y Santo André, el Sindicato de las industrias Metalúrgicas de Sao Paulo, el Sindicato de Trabajadores de las Industrias Metalúrgicas de Osasco y otras 12 organizaciones brasileñas de trabajadores de diversos sectores de actividad.
5. 332. En los documentos contenidos en dicha comunicación del FNT se indica que la legislación brasileña sufre de varias deficiencias. En primer lugar, no prevé sanciones eficaces contra las empresas que no respeten la ley. En segundo lugar, instituye un control rígido del Ministerio de Trabajo sobre los sindicatos, permitiendo que el Ministro o sus delegados regionales intervengan en cualquier organización con cualquier pretexto. En tercer lugar, el derecho de huelga de los trabajadores es inexistente. Por último, a partir de 1967, la creación del "Fondo de Garantía de Antigüedad en el Servicio" fue sumamente perjudicial para las indemnizaciones de despido por antigüedad y la estabilidad en el empleo puesto que la garantía de empleo sólo existe temporalmente para el dirigente sindical y que las indemnizaciones han sido reducidas en los casos de despido sin justo motivo.
6. 333. La documentación del FNT señala además que, pese al artículo 616 de la Codificación de Leyes del Trabajo, según el cual los empleadores no pueden negarse a celebrar negociaciones colectivas, éstos intentan siempre esquivarse cuando se trata de asuntos importantes. Por otra parte, cuando los problemas plantea dos por los convenios colectivos son sometidos a los tribunales del trabajo, éstos no examinan las cuestiones planteadas o se limitan a hacer aplicar los aumentos salariales decididos por el Poder Ejecutivo.
7. 334. En cuanto al conflicto laboral mencionado en las quejas, se indica que los sindicatos intervenidos por el Ministerio de Trabajo están basados geográficamente en las siete ciudades del Gran Sao Paulo donde se encuentra concentrada la industria del automóvil.
8. 335. El documento señala también que el Departamento inter-sindical de estudio de estadísticas socioeconómicas (órgano creado por los sindicatos) realizó una encuesta, según la cual, para preservar el poder adquisitivo de los trabajadores, había que aumentar los salarios en 34,1 por ciento. Para obtener esta compensación, ciertos sindicatos presentaron infructuosamente recursos ante la justicia, mientras que otros, entre los cuales los mencionados en las quejas, ejercieron presiones a partir de la base, con o sin huelga, obteniendo así, por acuerdo directo con los empleadores o sus organizaciones, la recuperación parcial del 34,1 por ciento de aumento. Por ejemplo, en mayo y julio de 1978, el Sindicato de Obreros de las industrias Metalúrgicas, Mecánicas y de Material Eléctrico de Sao Bernardo do Campo y de Diadema y el Sindicato de Industrias de Máquinas del Estado de Sao Paulo pactaron acuerdos que les aportaban un aumento de 11 por ciento, incorporado definitivamente en los salarios y que no debía deducirse de futuros, reajustes.
9. 336. En febrero de 1979, se celebraron nuevas negociaciones, firmándose un acuerdo por 31 sindicatos representados por la Fe-deración de Obreros Metalúrgicos del Estado de Sao Paulo. Por este acuerdo se otorgaba aumentos de salario de 44 a 63 por ciento, mientras que los reajustes fijados por el Gobierno eran de 44 por ciento. Pero como se sustrajo del reajuste el 11 por ciento concedido en 1978, tres sindicatos metalúrgicos de Santo André, Sao Bernardo y Sao Caetano decidieron seguir la huelga que habían iniciado el 13 de marzo de 1979. Al persistir la falta de acuerdo, el litigio fue presentado el 14 de marzo de 1979 ante el tribunal de trabajo, el cual falló en menos de 24 horas. Por decisión que no fue unánime, concedió un aumento de 44 por ciento, suma autorizada por el Poder Ejecutivo e inferior a la atribuida por el convenio colectivo firmado por los 31 sindicatos de la Federación de Obreros Metalúrgicos de Sao Paulo. Asimismo, el tribunal declaró ilegal la huelga.
10. 337. Ante este fracaso, los trabajadores decidieron continuar la huelga. El Ministro de Trabajo fue entonces a Sao Paulo donde durante varios días intentó en vano conciliar a las partes. Ello acarreó la intervención de los sindicatos, la suspensión de sus dirigentes y el nombramiento el 23 de marzo de 1979 de funcionarios del Ministerio de Trabajo a la cabeza de las organizaciones sindicales.
11. 338. Pero los trabajadores siguieron reuniéndose en el municipio de Sao Bernardo y en iglesias. Advertida por las partes, la conferencia Nacional de Obispos Brasileños permitió establecer el diálogo interrumpido entre el Gobierno, los empleadores y los trabajadores. Los dirigentes destituidos de los sindicatos de Santo André, Sao Bernardo y Sao Caetano aceptaron una tregua de 45 días y la extensión del acuerdo firmado por los 31 sindicatos de la Federación de Obreros Metalúrgicos de Sao Paulo, esperando encontrar una solución amistosa al conflicto y al problema del pago de los días de huelga. Quedaba entendido también que no se despediría a ningún huelguista. Por consiguiente, la huelga se suspendió el 27 de marzo de 1979.
12. 339. El Ministro de Trabajo declaró entonces que la intervención en los sindicatos podría concluir en un plazo breve y que los dirigentes destituidos serían autorizados a reasumir la dirección de las organizaciones. Pero ulteriormente el Ministro cambió de idea. Por último, el documento señala que, pese al acuerdo pactado sobre este punto, habrían sido despedidos unos 1.000 trabajadores.
13. 340. El fallo del Tribunal Regional del Trabajo de la segunda región que declaró ilegal la huelga figura entre los documentos enviados por el FNT y se refiere a la ley núm. 4330, de 1.° de junio de 1964, por la que se reglamenta el derecho de huelga. En virtud del artículo 5 de dicha ley, "el ejercicio del derecho de huelga deberá ser autorizado por decisión de la asamblea general de la entidad sindical que represente a la categoría de profesional de los asociados, a la que asistan dos tercios de ellos en una primera convocación, y un tercio en segunda convocación; la decisión será adoptada en votación secreta y por mayoría de votos". Además, el artículo 6 de dicha ley prevé que la asamblea general será convocada por la directiva de la entidad sindical interesada mediante publicación de edictos en los periódicos de la localidad donde esté situada la empresa, con antelación mínima de lo días. El Tribunal no halló en el expediente ningún elemento que demostrara que se hubieran respetado dichas formalidades y, por consiguiente, estimó que la huelga era ilegal.
14. 341. En su carta de acompañamiento a la comunicación del FNT, la CMT declara que la legislación brasileña contiene disposiciones que niegan la libertad de expresión y de asociación y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación. Según la CMT, en la legislación del trabajo se define al sindicato como un órgano de colaboración con los poderes públicos y sometido al control del Estado en la preparación de sus estatutos, la elección o destitución de los dirigentes, la gestión financiera, las asambleas sindicales y el programa de acción (prohibición de divergencias con la política financiera del Gobierno).
15. 342. Además, la CMT estima que abundan las pruebas de violaciones repetidas del Convenio núm. 98, ratificado por el Brasil. Así, por ejemplo, el artículo 623 de la Codificación de Leyes del Trabajo permite declarar nula toda cláusula de un convenio o acuerdo que, directa o indirectamente, sea contraria a la política economicofinanciera del Gobierno. Además, el artículo 8 de la ley núm. 5584, de 1970, faculta al Gobierno a recurrir contra las decisiones adoptadas respecto de conflictos colectivos, recurso que tendrá efecto suspensivo respecto de la parte del aumento de salarios que exceda del índice fijado por el Ejecutivo.
16. 343. La CMT se refiere también a la ley núm. 5107, de 13 de septiembre de 1966, por la que se crea el Fondo de Garantía de Antigüedad en el Servicio, texto que, según los querellantes, atribuye al empleador un poder ilimitado para despedir a un trabajador, aun sin motivo justificado. Todo ello, concluye la CMT, anula en la práctica la protección del trabajador.

B. Respuesta del Gobierno

1. 344. En su respuesta, el Gobierno declara en primer lugar que la intervención de los sindicatos mencionados en las quejas se basó en las leyes en vigor desde 1943 y tiene por objeto garantizar la autoridad de un órgano del poder judicial.
2. 345. El Gobierno precisa que la ilegalidad de la huelga fue pronunciada por un tribunal regional del trabajo únicamente porque los sindicatos involucrados no respetaron las formalidades previstas por la ley núm. 4330, que reglamenta el derecho de huelga reconocido en el artículo 165 de la Constitución Federal. Prosigue diciendo el Gobierno que, en efecto, los sindicatos declararon la huelga sin: observar los plazos de publicación previa ni la convocación de asambleas generales en las formas previstas por la ley. Además, la ley núm. 4330 dispone que los escrutadores de la asamblea serán presididos por miembros del Ministerio Público del Trabajo y que los resultados de la votación deben ser comunicados al organismo local del Departamento Nacional del Trabajo. Según el Gobierno, en el presente caso no se siguió ninguno de esos procedimientos y los abogados de los sindicatos no pudieron presentar las actas de las asambleas como lo exige la ley. Por eso el tribunal declaró ilegal la huelga.
3. 346. El Gobierno declara que los sindicatos debían respetar entonces el fallo, decidir el retorno al trabajo, aunque podían, recurrir ante el Tribunal superior de Trabajo. Sin embargo, dichas organizaciones proclamaron su oposición al fallo e incitaron a los trabajadores a continuar la huelga. Esta actitud obligó a la autoridad competente, o sea el Ministro de Trabajo, a proceder a la intervención de las organizaciones, conforme al artículo 528 de la Codificación de Leyes del Trabajo. Esta decisión fue precedida por llamamientos dirigidos por las autoridades administrativas para que las organizaciones sindicales respetaran el orden jurídico.
4. 347. Como los dirigentes sindicales de las organizaciones no escucharon las razones que justificaban el respeto de la decisión del Tribunal y se apartaron de los objetivos propiamente sindicales, en abierta violación de la ley, no fue posible adoptar otro procedimiento salvo el previsto por los artículos 553, párrafo 2, y 724 de la Codificación de Leyes del Trabajo, o sea la suspensión de los dirigentes de sus cargos. El Gobierno observa además que las decisiones del poder judicial deben ser respetadas por la comunidad y que los sindicatos deben respetar la legalidad, como lo prevé el artículo 8 del Convenio núm. 87.
5. 348. El Gobierno se refiere luego al principio expresado por el Comité en casos anteriores, según el cual la prohibición de la huelga en caso de conflicto jurídico no constituye una violación de la libertad sindical. Señala asimismo que el informe sometido a la Conferencia Internacional del Trabajo, en ocasión de la adopción del Convenio núm. 87, precisaba que el artículo 8 de dicho instrumento no debería interpretarse de manera que ponga en tela de juicio la independencia y la autoridad de los tribunales. Según el Gobierno, esto es precisamente lo que hicieron los sindicatos.
6. 349. En una nota adjunta a su comunicación, el Gobierno señala que, por orden de 16 de mayo de 1979, el Ministro de Trabajo levantó la intervención de los tres sindicatos, anulando así las medidas de suspensión adoptadas contra sus dirigentes. En efecto, según el Gobierno, estos últimos revisaron sus actitudes anteriores y adoptaron medidas concretas para que se aplicara la decisión del Tribunal Regional del Trabajo. Al quedar así respetada la sentencia judicial y afianzada la independencia y autoridad del tribunal, el Poder Ejecutivo pudo suspender la intervención de las organizaciones y pronunciar el reintegro de sus dirigentes. El Gobierno hace observar que dichos dirigentes no intentaron ninguna acción judicial cuando fueron destituidos, pese a que en el orden jurídico brasileño existe el derecho a recurso especial contra los actos de las autoridades que se estimen violatorios de los derechos individuales.

C. Conclusiones del Comité

1. 350. El Comité observa que las quejas sometidas en el presente caso contienen cinco tipos de alegatos: declaración de ilegalidad de la huelga iniciada por los sindicatos de la metalurgia de la región de Sao Paulo en marzo de 1979 y presunta imposibilidad práctica de ejercer el derecho de huelga; intervención de dichas organizaciones y suspensión de sus dirigentes; despido de trabajadores huelguistas; control por el Estado del funcionamiento de los sindicatos; por último, restricciones al derecho de negociación colectiva.
2. 351. Por lo que concierne a la declaración de ilegalidad de la huelga iniciada en el sector metalúrgico de Sao Paulo, de las informaciones en poder del Comité se desprende que el conflicto fue originado por una divergencia en el curso de negociaciones colectivas salariales. En efecto, parecería que un reajuste de salarios otorgado en 1978 fue deducido de los aumentos concedidos en las negociaciones de 1979. Una vez iniciada la huelga, el conflicto fue sometido a la justicia laboral. Esta emitió un fallo que, por una parte, concedió un aumento de salario limitado al que autorizaba el Gobierno, y, por otra, declaraba ilegal la huelga basándose en las disposiciones legislativas que reglamentan el derecho de huelga. En base a las informaciones enviadas por el Gobierno parecería que dichas disposiciones no hubieran sido respetadas por los sindicatos.
3. 352. Pese a ser declarada ilegal, la huelga continuó durante casi dos semanas, aceptándose luego una tregua para llegar a una solución amistosa, y reanudándose por último el trabajo.
4. 353. En los numerosos casos relativos al derecho de huelga que le han sido sometidos, el Comité ha estimado que tal derecho constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales. A partir de este principio, el Comité ha considerado que las condiciones fijadas para la licitud de la huelga deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales.
5. 354. Las condiciones fijadas por la legislación brasileña para declarar la huelga y, en particular, por la ley núm. 4330 de 1964, son de diversos tipos. La decisión debe ser adoptada por votación secreta de la mayoría de la asamblea general del sindicato; se exige un quórum de dos tercios o de un tercio de los miembros, respectivamente, en la primera o en la segunda convocación de dicha asamblea. La convocación de la asamblea debe ser objeto de una publicación en los periódicos locales, con 10 días de antelación por lo menos. Los escrutadores son presididos por un magistrado y deben enviar copia de la decisión a las autoridades y al empleador, otorgándose a este último un plazo de cinco días para aceptar las reivindicaciones, antes del inicio de la huelga, mediante un nuevo preaviso de cinco días.
6. 355. En ocasiones anteriores el Comité ha estimado admisible la obligación de respetar un determinado quórum y de tomar la decisión de hacer huelga por medio de escrutinio secreto, así como de comunicar un aviso previo el empleador. Sin embargo, el Comité debe observar que un quórum de dos tercios de los miembros, como lo fija la legislación brasileña para la primera asamblea, es difícil de alcanzar, en particular cuando los sindicatos tienen muy numerosos afiliados o cubren un territorio vasto. En tales condiciones, la obligación de convocar una nueva asamblea, con antelación de 10 días, podría acarrear plazos exagerados antes de que se pueda considerar válida una decisión de huelga. A este respecto, el Comité ha tomado conocimiento de un anteproyecto de revisión de la Codificación de Leyes del Trabajo, publicado en el Diario Oficial del Brasil de fecha 2 de mayo de 1979. Observa que dicho anteproyecto, que debe ser sometido al Parlamento, propone reducir el quórum necesario para declarar la huelga.
7. 356. Además de las condiciones formales impuestas para declarar la huelga, la legislación brasileña contiene disposiciones sobre la sumisión de los conflictos colectivos del trabajo a procedimiento de conciliación y arbitraje. A este respecto, los querellantes declaran que en la práctica se niega el ejercicio del derecho de huelga. En un caso anterior relativo al Brasil, el Comité había examinado tales disposiciones de la ley núm. 4330. En esa ocasión, observaba que, según el artículo 11, las autoridades laborales deben adoptar todas las medidas necesarias para lograr una conciliación entre los trabajadores y los empleadores en un plazo de cinco días a partir de la decisión de la asamblea general autorizando la huelga. Además, el artículo 23 dispone que, en caso de fracasar la conciliación, las autoridades comunicarán el expediente al presidente del respectivo tribunal regional del trabajo. La decisión de este tribunal será ejecutoria. Como el Comité ya lo ha señalado, las disposiciones precitadas implican el riesgo de que pueda impedirse a los trabajadores la posibilidad de recurrir a la huelga, privándoles así de un medio esencial para la promoción y defensa de los intereses de sus miembros. Al tiempo que observa que la Constitución Federal del Brasil reconoce el derecho de huelga, en el caso presente el Comité no puede dejar de confirmar sus conclusiones y subrayar que esas restricciones son contrarias a los principios de libertad sindical y que, si bien, como lo indica el Gobierno, las organizaciones de trabajadores están obligadas a respetar la legalidad, por su parte la legislación nacional no deberá menoscabar ni ser aplicada de suerte que menoscabe los derechos generalmente reconocidos de las organizaciones sindicales.
8. 357. Por lo que concierne a la intervención en los tres sindicatos mencionados en las quejas y a la suspensión de sus dirigentes, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual esas medidas fueron adoptadas porque los dirigentes no habían respetado la decisión por la que el tribunal declaraba ilegal la huelga. El Comité toma nota además con interés de que, una vez reanudado el trabajo, el Gobierno dio por terminada la intervención en los sindicatos y la suspensión de sus dirigentes.
9. 358. En cuanto a este aspecto del caso, el Comité debe recordar sin embargo que en diversas ocasiones ha examinado casos relativos a la intervención en los sindicatos por las autoridades brasileñas. En dichos casos, el Comité señaló a la atención del Gobierno la importancia que da al principio según el cual las organizaciones de trabajadores deben gozar del derecho a elegir libremente a sus representantes y a organizar su administración y actividades, y que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a menoscabar este derecho o a limitar su ejercicio legal. El Comité hacia observar también que la intervención en las organizaciones sindicales lleva implícito el grave peligro de menoscabar tal derecho.
10. 359. Al tiempo que vuelve a afirmar esos principios, el Comité desea declarar que el control de las actividades internas de un sindicato puede no ser violatorio de la libertad sindical cuando la organización no respeta las disposiciones legales pero que, éstas, a su vez, no deberían ser de tal naturaleza que entorpezcan el ejercicio de la libertad sindical. No obstante, es de la mayor importancia, para garantizar la imparcialidad y objetividad del procedimiento, que tal control sea ejercido por una autoridad judicial competente. A este respecto, el Comité observa que el anteproyecto de revisión de la Codificación de Leyes del Trabajo, antes mencionado, prevé la supresión de los poderes actualmente atribuidos al Ministerio de Trabajo de suspender o destituir a los dirigentes sindicales, cerrar provisionalmente las organizaciones o anular sus certificados de reconocimiento.
11. 360. El Comité toma nota de que el Gobierno no ha enviado sus observaciones acerca del alegado despido de unos 1.000 trabajadores como consecuencia de la huelga, ni sobre los alegatos generales según los cuales las autoridades ejercían un control del funcionamiento de los sindicatos, autorizado por la legislación (redacción de los estatutos, elección de dirigentes, gestión financiera, asambleas sindicales) y el derecho de negociación colectiva estaba sujeto a restricciones.

Recomendación del Comité

1. 361. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en cuanto al derecho de huelga, que señale a la atención del Gobierno los principios y consideraciones expresados en los párrafos 351 a 356 supra, subrayando que las condiciones impuestas por la legislación para que una huelga sea legal no deben ser de tal naturaleza que constituyan una limitación importante de las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales;
   • b) en cuanto a la intervención en organizaciones sindicales del sector de la metalurgia en Sao Paulo y la suspensión de sus dirigentes:
   • i) que tome nota con interés de que dichas medidas han sido levantadas;
   • ii) que señale sin embargo a la atención del Gobierno los principios expresados en los párrafos 358 y 359 supra y que recuerde que la facultad de las autoridades administrativas de ordenar la intervención en los sindicatos y la suspensión de sus dirigentes no ofrece las necesarias garantías para asegurar el derecho de los sindicatos a organizar su administración y sus actividades;
   • c) en cuanto a los otros aspectos del caso, que ruegue al Gobierno envíe sus observaciones sobre los alegatos relativos al despido de trabajadores, como consecuencia de la huelga, así como sobre las denuncias más generales respecto de disposiciones legislativas relativas al control de las autoridades sobre el funcionamiento de los sindicatos y las restricciones al derecho de negociación colectiva;
   • d) que tome nota del presente informe provisional.