Informe definitivo - Informe núm. 194, Junio 1979

Caso núm. 893 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 04-NOV-77 - Cerrado

1. 92. El Comité examinó este caso en noviembre de 1978, ocasión en la cual presentó las conclusiones provisionales que figuran en los párrafos 512 a 546 de su 187.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 208.a reunión (noviembre de 1978).
2. 93. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Examen anterior del caso

1. 94. En noviembre de 1978, el Comité tomó conocimiento de que la promulgación por el Gobierno de Alberta de la ley de 1977 sobre las relaciones de los empleados del servicio público constituye un intento de refundir una serie de textos legales existentes aplicables a los funcionarios públicos provinciales, y entre ellas la ley del trabajo de Alberta, de 1973, la ley de relaciones de los empleados de los órganos de la Corona y la ley del servicio público. El nuevo texto legislativo iba precedido por un estudio de la situación en las relaciones laborales en el servicio público, realizado por un grupo de trabajo que comprendía a representantes del Gobierno y de los sindicatos. Como señalaba el Gobierno, aunque el grupo de estudio formuló una serie de recomendaciones aceptadas por ambas partes, la falta de consenso general en el Canadá se reflejaba en las recomendaciones formuladas por separado por los dos sectores que comprendía dicho grupo.
2. 95. La promulgación de la ley de relaciones de los empleados del servicio público, entrada en vigencia el 22 de septiembre de 1977, había dado lugar a las quejas que se referían a cuatro puntos principales: 1) que la nueva ley impone una prohibición general de la huelga a los empleados públicos y prevé sanciones graves en caso de declaración de huelga; 2) la ley discrimina entre ciertas categorías de empleados públicos comprendidos en el ámbito de la ley que no tienen derecho a declararse en huelga y otros que, al no estar sujetos a la nueva ley conservan ese derecho previsto por otros textos legales; 3) la ley excluye ciertas cuestiones del ámbito de las negociaciones colectivas, y 4) el único resultado de la ley sería suprimir el derecho del cuerpo docente universitario de decidir si desea o no celebrar negociaciones colectivas.
3. 96. Los artículos 93 y 94 de la ley contienen una prohibición general de las huelgas y los cierres patronales y el artículo 95 impone una multa máxima de 10.000 dólares en caso de infracción. A este respecto, el Comité ha señalado en una serie de casos anteriores que el reconocimiento de la libertad de sindicación en el caso de funcionarios públicos no implica necesariamente el derecho a la huelga. El Comité ha insistido también en la importancia que atribuye, cuando se prohíbe la huelga en los servicios esenciales o en la función pública o está sujeta a restricción, a que se faciliten garantías adecuadas para proteger al máximo los intereses de los trabajadores privados así de un medio esencial de defender sus intereses profesionales; dicha limitación debe ir acompañada de procedimientos adecuados, imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje en los cuales las partes puedan participar en todas sus etapas y en que los laudos sean siempre obligatorios para ambas partes. Una vez dictados, dichos laudos deben ser cumplidos total y rápidamente. El Comité tomaba nota de que la ley prevé un procedimiento de mediación y arbitraje en caso de litigio.
4. 97. El Comité señalaba también que el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), no trata del derecho de huelga.
5. 98. Como lo hiciera precedentemente en otros casos, el Comité indicaba que no le parecía apropiado que todas las empresas de propiedad pública sean objeto de un trato uniforme por lo que respecta a las limitaciones del derecho de huelga, sin distinguir en la legislación entre las que son realmente esenciales porque la interrupción de sus servicios puede causar daños al público y las que no lo son según este criterio. En un caso, por ejemplo, el Comité consideró que no se había probado suficientemente que la Casa de la moneda, el Servicio de imprenta del Gobierno y los monopolios del Estado del alcohol, la sal y el tabaco, constituyeran realmente servicios esenciales, de conformidad con el criterio antes expresado. Aunque pueda decirse que el paro de estos trabajadores podría causar inconvenientes al público, no es posible afirmar que originaría perjuicios graves al interés general.
6. 99. El Comité tomaba nota de que cierto número de empresas del Estado quedaban excluidas del ámbito de la mencionada ley (la administración telefónica, la sociedad de emisiones de educación, la administración ferroviaria, etc.). Los querellantes mencionaban la Oficina de alcoholes de Alberta cuyos empleados no tienen derecho a la huelga en virtud de la nueva ley. Teniendo en cuenta los principios y consideraciones antes enunciados, el Comité sugería que el Gobierno considerara la posibilidad de introducir una enmienda en la legislación, de forma que, en casos en que la huelga esté prohibida en ciertas empresas, éstas se limiten a los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra.
7. 100. En segundo lugar, los querellantes alegaban que la ley discrimina entre diferentes categorías de funcionarios públicos los unos, sujetos a la nueva ley, no disfrutan del derecho de huelga, mientras que los otros, no comprendidos por la ley, siguen gozando de ese derecho en virtud de otros textos legales.
8. 101. A este respecto, el Comité tomaba nota de las explicaciones del Gobierno de que la nueva ley evita deliberadamente interferir en la jurisdicción de otros órganos administrativos de carácter local, independientemente de las analogías que puedan existir en los servicios administrados por dichos órganos. El alcance limitado de la ley en el sector de la salud pública, por ejemplo, declaraba el Gobierno, es consecuencia directa del deseo de reconocer el papel de otros órganos de la administración en ese sector. El Comité tomaba nota también de la declaración del Gobierno de que nunca tuvo el propósito de establecer un marco general para la negociación colectiva en un sector determinado.
9. 102. El Comité había considerado que la ley de relaciones de los empleados del servicio público, al excluir de su ámbito a ciertas categorías de empleados públicos que continúan gozando de disposiciones más favorables en virtud de otras negociaciones, no infringe los derechos sindicales.
10. 103. El tercer objeto de la queja se refería a la exclusión de ciertas materias del ámbito de las negociaciones colectivas. El Comité tomaba nota de que el artículo 48 de la ley, invocado por los querellantes a este respecto, en realidad dispone que un laudo arbitral sólo puede referirse a las cuestiones que pueden incluirse en un contrato colectivo, pero que ciertas cuestiones no pueden someterse a arbitraje: a) la organización del trabajo, la asignación de funciones y la determinación del número de empleados de un empleador; b) los sistemas de evaluación del trabajo y la asignación de las distintas tareas y posiciones dentro de estos sistemas; c) la selección, nombramiento, promoción, formación o traslado; d) las pensiones. A juicio del Comité, dicha disposición no parecía excluir la posibilidad de negociación sobre estas cuestiones. Por su parte, el Gobierno había explicado que consideraba ciertas cuestiones no apropiadas para decidirlas en un proceso de arbitraje por terceros y que estimaba justo conservar la flexibilidad decisoria existente respecto de estas cuestiones.
11. 104. El Gobierno entendía que podía adoptar, en caso de desacuerdo, decisiones unilaterales sobre las materias excluidas del arbitraje, algunas de las cuales se refieren directamente a las condiciones de empleo de los funcionarios. Por lo tanto, los empleados públicos sujetos a la ley, que están privados del derecho de huelga, tampoco pueden tratar de- resolver estas cuestiones por arbitraje. El Comité señalaba que hay ciertas cuestiones que sin duda pertenecen fundamentalmente o por esencia a la dirección o al funcionamiento de las actividades del Gobierno; es razonable considerar dichas cuestiones excluidas del ámbito de negociación. Es igualmente claro que otras cuestiones son primordial o fundamentalmente relativas a las condiciones de empleo que no deben considerarse excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas celebradas en una atmósfera de mutua buena fe y confianza.
12. 105. Por lo tanto, el Comité recomendaba al Consejo de Administración que pidiera al Gobierno, a la luz de los principios y consideraciones antes formulados, que examinara la posibilidad de ampliar el ámbito de las cuestiones objeto de arbitraje, de modo que incluya aquellas cuestiones especificadas en el artículo 48, 2) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público que estén directamente relacionadas con las condiciones de empleo de los mismos.
13. 106. En cuanto al cuarto punto de la queja, relativo al personal docente universitario, el Comité tomaba nota de que estos trabajadores, tanto en los institutos especializados como en las universidades, quedaban excluidos de la nueva legislación y también del ámbito de la ley del trabajo de Alberta (1973). El Comité recomendaba al Consejo de Administración que invitara al Gobierno a facilitar información relativa al derecho de organización de los miembros del personal docente de los institutos especializados y de las universidades, al derecho de dichos trabajadores a celebrar negociaciones colectivas para determinar las condiciones de empleo y de trabajo y al procedimiento existente para la solución de conflictos.
14. 107. En tales circunstancias, por recomendación del Comité, el Consejo de Administración:
    • a) señaló a la consideración del Gobierno los principios y consideraciones antes expuestos relativos al derecho de huelga en el servicio público y en los servicios esenciales y sugirió que el Gobierno examinara la posibilidad de introducir una enmienda en la ley de relaciones de los empleados del servicio público para que, en los casos en que esté prohibida la huelga en ciertas empresas, éstas se limiten a los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra;
    • b) señaló a la atención del Gobierno los principios y consideraciones expuestos acerca de las negociaciones colectivas y pidió al Gobierno que examinara la posibilidad de ampliar el ámbito de las cuestiones objeto de arbitraje, de forma que incluya las cuestiones especificadas en el artículo 48, 2) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público, directamente relacionadas con las condiciones de empleo de los mismos;
    • c) pidió al Gobierno que facilitara información sobre el derecho a organizarse del personal docente de los institutos especializados y de las universidades, sobre el derecho de dichos trabajadores a celebrar negociaciones colectivas para determinar las condiciones de empleo y de trabajo y sobre el procedimiento existente para la solución de conflictos;
    • d) tomó nota del informe provisional.

B. Nuevos acontecimientos

1. 108. La Asociación Canadiense de Profesores Universitarios, en carta de 26 de febrero de 1979, admite que en Alberta existe cierto tipo de negociación colectiva para el cuerpo de profesores de las universidades, pero añade que esas negociaciones se desarrollan en una situación de vacío jurídico y de incertidumbre en el plano del derecho consuetudinario (common law). Según la organización querellante, la negociación colectiva basada en el derecho consuetudinario, en efecto, es una cuestión difícil llena de ambigüedades. En una universidad de Alberta, por lo menos, los métodos adoptados han funcionado hasta ahora bastante bien, llevando a una forma eficaz de "determinación conjunta" de las condiciones de empleo. Al mismo tiempo, los profesores de otras instituciones de la provincia han tenido menos suerte: prosiguen diciendo los querellantes que algunos de sus afiliados se contentarían con cierta autorización legislativa del actual sistema de "determinación conjunta", mientras que otros estiman que los métodos actuales no protegen suficientemente las libertades fundamentales del personal docente, a menos de completarlos con una posibilidad sancionada legalmente de relaciones profesionales basadas en negociaciones colectivas, posibilidad que pueda utilizarse en caso de fracasar los sistemas no formales.
2. 109. En una nota adjunta a la comunicación, la organización querellante explica con mayor detalle en qué consiste el procedimiento no formal de negociación, denominado "plan especial": ese procedimiento se desarrolla fuera del marco de la legislación sobre las relaciones de trabajo. Añade que existen también otras fórmulas, parecidas en ciertos aspectos a la negociación colectiva. No obstante, desde principios de este decenio se ha ido reconociendo gradualmente a la dirección de las universidades la posibilidad de modificar unilateralmente las condiciones de empleo. Esta tendencia ha llevado a los profesores a considerar necesarios procedimientos más formales de participación. Actualmente, puntualizan los querellantes, la parte más numerosa del personal docente de las universidades canadienses goza en general de derechos de negociación colectiva, mientras que otra parte ha optado por el procedimiento denominado "plan especial".
3. 110. La ley de 1977 sobre las relaciones de los empleados del servicio público, prosigue diciendo la ACPU, ha excluido en Alberta a los profesores del campo de aplicación tanto de esta ley como de la del trabajo, con lo cual, sólo queda como mecanismo de negociación para dicha categoría de personas el procedimiento del "plan especial", mientras que antes, pese a un fallo del tribunal supremo de Alberta, se podía considerar aplicable el procedimiento legal. Ahora bien, en el Canadá, se ha considerado el derecho consuetudinario inadecuado para tratar la cuestión de los contratos colectivos de trabajo y, además, la incertidumbre sobre el valor de los convenios colectivos en el derecho consuetudinario se manifiesta bajo diversos aspectos, que los querellantes detallan. Reafirman además la necesidad de una intervención legislativa en esta esfera y critican ciertas declaraciones del Gobierno en su respuesta a los alegatos presentados. En una carta de 8 de mayo de 1979, el Secretariado Profesional Internacional de la Enseñanza apoya la queja de la ACPU.
4. 111. Por carta de 27 de abril de 1979, el Gobierno envía informaciones complementarias transmitidas por el Gobierno de la provincia de Alberta. Este se refiere en primer lugar a la recomendación de modificar la mencionada ley de 1977 para limitar la prohibición de la huelga, en los casos en que existe, a los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra. En su opinión, aún cuando ciertos servicios pueden ser más esenciales que otros, los servicios públicos procuran a la población servicios para los que en general no hay alternativa razonable. Hace observar que no seria sensato establecer una fórmula en la que se apliquen mecanismos diferentes de solución de conflictos a grupos diferentes de trabajadores de un único empleador. La ley de relaciones de los empleados del servicio público prevé un mecanismo general de solución de conflictos al mismo tiempo que la protección del derecho de los trabajadores de organizarse en sindicatos y de estar representados por una persona de su elección.
5. 112. El Gobierno se refiere luego a la posibilidad de ampliar el ámbito de las cuestiones que pueden someterse a arbitraje. A su juicio, las materias que no pueden ser objeto de arbitraje y que conciernen directamente a las condiciones de empleo, en interés del público son o esenciales a la gestión o al funcionamiento de los asuntos del Gobierno, o cruciales para mantener la integridad de la elección y nombramiento del personal. El Gobierno considera esencial también conservar la actual flexibilidad en la adopción de decisiones sobre la amplitud, organización y distribución de la mano de obra. Todas las cuestiones citadas en la ley sobre las relaciones de los empleados del servicio público, incluidas las que no pueden someterse a arbitraje, pueden ser objeto de negociación. Los trabajadores tienen derechos de consulta, representación y recurso que pueden ejercer libremente por sí mismos o por intermedio de sus delegados electos.
6. 113. En cuanto al derecho de sindicación del personal docente de los institutos y universidades, el Gobierno envía copia de la ley sobre las universidades, señalando en particular que el artículo 19, 3) confiere privilegios especiales en materia de nombramiento, promoción y despido al consejo general de las facultades de cada universidad. El Gobierno destaca igualmente que la ACPU admite la existencia de cierto tipo de negociación colectiva; añade que los querellantes reconocen también que en una universidad por lo menos de la provincia los métodos adoptados han dado bastante satisfacción, llevando a una forma eficaz de "determinación conjunta" de las condiciones de empleo; los querellantes reconocen también la variedad de opiniones expresadas por los universitarios sobre lo que seria la mejor solución. Ante esta incertidumbre predominante en la comunidad de la docencia superior, prosigue diciendo el Gobierno que está dispuesto a estudiar una serie de opciones, para lo cual ha entablado un proceso de estudio de posibilidades.

C. Conclusiones del Comité

1. 114. El Comité toma nota de estas informaciones. El artículo 3 del Convenio núm. 87 reconoce a las organizaciones sindicales -en su calidad de organizaciones de trabajadores que tengan por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores (artículo 10)- el derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. A partir de este derecho así reconocido a los sindicatos, el Comité ha considerado siempre el derecho de huelga como un medio legitimo e incluso esencial de que disponen los trabajadores en la defensa de sus intereses profesionales. Si bien como ya lo subrayara anteriormente, el recurso a la huelga puede estar limitado, y hasta prohibido, en la función pública, en los servicios esenciales, incluso en un sector clave para la vida del país, es porque -y en la medida en que- un paro de trabajo puede provocar graves perjuicios para la colectividad nacional. Por eso el Comité opina que no conviene colocar, como es el caso actual, a todos los establecimientos públicos a que se aplica la ley de 1977 sobre las relaciones de los empleados de los servicios públicos en un plano de igualdad en lo que concierne a la prohibición de la huelga. La Oficina de alcoholes de Alberta, y baste con este ejemplo citado por los querellantes, no constituye un servicio en que la huelga deba ser prohibida.
2. 115. En todos los casos en que la huelga está prohibida en la función pública o en un servicio esencial, como se recuerda en el párrafo 96 supra, el Comité ha insistido para que los trabajadores gocen a cambio de esa prohibición de procedimientos adecuados de conciliación y arbitraje. La ley de 1977 prevé la mediación y el arbitraje en caso de conflicto. Pero parecería que -y este es el segundo punto sobre el que el Comité formulara recomendaciones en noviembre de 1978- no puedan resolverse por arbitraje ciertas cuestiones relativas directamente a las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. En caso de fracasar las negociaciones, parecería que el Gobierno pudiera adoptar sobre esas materias una decisión unilateral, lo cual no dejaría de influir en el curso de las negociaciones.
3. 116. En noviembre de 1978, el Comité se refería a la distinción establecida por la Comisión de investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical (en su informe sobre las personas empleadas en el sector público en el Japón) entre las cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno y que razonablemente se pueden considerar fuera del alcance de la negociación, y aquellas otras que son primordial o esencialmente referidas a condiciones de empleo y que no deberían excluirse de las negociaciones. Añadía la Comisión que existen muchas cuestiones que afectan a la vez a la dirección y el funcionamiento como a las condiciones de empleo. Mencionaba en particular la cuestión de la composición numérica del personal y de sus categorías y la de los traslados de personal, que estimaba que no debería considerarse que se hallan fuera del alcance de la negociación colectiva, efectuada en un ambiente de buena fe y confianza mutuas. El Comité estima que debería establecerse la misma distinción en el presente caso para determinar los temas sometidos al arbitraje en caso de fracasar las negociaciones. Estima que la mayoría de los puntos citados en el artículo 48, 2) de la mencionada ley de 1977 se relacionan directamente con las condiciones de empleo y, por ende, no deberían quedar fuera de la esfera del arbitraje.
4. 117. Por lo que respecta al personal docente de los institutos y universidades, el Comité observa que existen organizaciones que defienden los intereses de esta categoría de personas y que la ley de Alberta sobre las universidades consagra la participación del personal docente en los órganos de la universidad, en particular el Consejo de Administración (artículo 13) y el consejo general de las facultades (artículos 32 y 33). Este último punto constituye una diferencia notable entre el estatuto de los interesados y el de los demás funcionarios públicos. Además, aunque no formalmente, tienen lugar negociaciones colectivas. En cuanto al procedimiento de negociación utilizado, las opiniones varían, incluso en el seno del personal docente, y el Gobierno declara que está dispuesto a examinar una serie de opciones y que ha entablado un proceso de estudio de diversas posibilidades. El Comité toma nota con interés de esta última declaración y opina, teniendo en cuenta todos estos elementos, que no corresponde continuar con el examen de este aspecto del caso.

Recomendación del Comité

1. 118. En tales condiciones y respecto del caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que tome nota de que los miembros del personal docente de los institutos y universidades de Alberta pueden organizarse y negociar colectivamente, aunque no formalmente, sobre sus condiciones de empleo, y que el Gobierno ha entablado estudios sobre otros procedimientos posibles de negociación.
   • b) que confirme, por los motivos expuestos en el párrafo 114, sus anteriores comentarios acerca del derecho de huelga en la función pública y sugiera nuevamente al Gobierno que prevea modificar la ley sobre las relaciones de los empleados de los servicios públicos, para limitar la prohibición de la huelga a aquellos servicios realmente esenciales en el sentido estricto de la palabra;
   • c) que confirme también, por los motivos expuestos en los párrafos 115 y 116, sus conclusiones precedentes acerca de las cuestiones que deberían ser sometidas a arbitraje e invite al Gobierno a revisar en este sentido la lista de puntos enumerados en el artículo 47, 2), de la mencionada ley.