Informe provisional - Informe núm. 187, Noviembre 1978

Caso núm. 893 (Canadá) - Fecha de presentación de la queja:: 04-NOV-77 - Cerrado

1. 512. La queja del Congreso de Trabajo de Canadá figura en una comunicación de fecha 4 de noviembre de 1977 y la de la Asociación Canadiense de Profesores Universitarios en una comunicación de fecha 6 de diciembre de 1977. Ambas quejas fueron transmitidas al Gobierno de Canadá, que en una comunicación de 4 de mayo de 1978 transmitió las observaciones del Gobierno de Alberta sobre las quejas.
2. 513. Canadá ha ratificado el Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 514. En su queja de 4 de noviembre de 1977 el Congreso de Trabajo de Canadá declaraba que los alegatos se basaban en la promulgación por el Gobierno de Alberta de la ley núm. 41, conocida como "ley de relaciones de los empleados del servicio público", 1977, capitulo 40. Dicha ley obtuvo la sanción real en mayo de 1977 y fue promulgada el 22 de septiembre de 1977. Especialmente la organización querellante declaraba que dicha ley en el artículo 93 introduce una prohibición general de la huelga en el servicio público bajo sanciones extremadamente severas. En virtud de este artículo "nadie podrá llamar, directa o indirectamente, a la huelga a las personas sujetas a la presente ley". El artículo 95 de la ley añade que "las personas que infrinjan el artículo 93 (1) o el artículo 94 (1) cometerán un delito castigado con la multa máxima de 10.000 libras impuesta en juicio sumario".
2. 515. La organización querellante alegó que una prohibición general de la huelga de esta índole no está en armonía con el artículo 10 del Convenio núm. 87, pues constituye una restricción considerable de las oportunidades que tienen los sindicatos de promover y defender los intereses de sus miembros. Los querellantes añaden además que esta limitación es contraria a los artículos 3 y 8 del Convenio núm. 87.
3. 516. El Congreso de Trabajo de Canadá alegaba asimismo que el artículo 93 de la ley discrimina claramente entre diversos grupos de trabajadores y entre las mismas categorías de empleados. Por ejemplo a los empleados de Junta de Alcoholes de Alberta se les prohíbe total y generalmente la huelga, pero, sin embargo, los empleados de teléfonos continúan gozando del derecho a la huelga en virtud de la ley del trabajo de Alberta de 1973. Además los empleados de los hospitales provinciales también están sujetos a la prohibición general de la huelga, mientras que sus colegas de los hospitales municipales (representados por el mismo sindicato) tienen libertad para declararse en huelga en el momento oportuno en el curso de un procedimiento de solución de conflictos. Otro ejemplo es que los profesores de las escuelas públicas tienen el derecho de declararse en huelga mientras que la huelga es ilegal para el personal docente de las universidades e institutos especialízalos.
4. 517. Según la organización querellante la ley de relaciones de los empleados del servicio público infringe asimismo el artículo 4 del Convenio núm. 98 en la medida en que el artículo 48 de la ley excluye de las negociaciones colectivas ciertas cuestiones concretas, por ejemplo: a) la organización del trabajo, la asignación de funciones y la determinación del número de empleados de un empleador; b) los sistemas de evaluación del trabajo y la asignación de tareas y posiciones a cada persona en estos sistemas; c) la selección, nombramiento, promoción, formación o traslado; y d) las pensiones. Los querellantes alegaban que estas restricciones limitan la libertad de las partes de concluir acuerdos colectivos y son incompatibles con el carácter voluntario de la negociación colectiva tal como la prevé el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.
5. 518. Además, continuaban diciendo los querellantes, a consecuencia de los artículos 104, 111 y 113 (interpretados con relación a los cuadros 2 (1), 2 (2), 3 (1) y 3 (2)) el personal académico queda privado del derecho a decidir si desea o no celebrar negociaciones colectivas. Además, cierto número de empleados del hospital infantil en Calgary y del Red Deer College, representados por el Sindicato de Empleados Públicos de Canadá, habían perdido la plenitud de sus derechos de negociación en virtud de la ley de relaciones del trabajo de Alberta en 1973 y habían quedado perjudicados, puesto que ya no poseían el derecho de declararse en huelga y su derecho de negociación colectiva había quedado menoscabado por el artículo 48 de la ley de 1977.
6. 519. En su queja del 6 de diciembre de 1977 la Asociación Canadiense de Profesores Universitarios alegaba asimismo que la ley de relaciones de los empleados del servicio público era contraria al Convenio núm. 87. Alegaba especialmente que sus miembros no estaban comprendidos en el ámbito de dicha ley y que ésta suprimía los derechos y la protección que les dispensaba el Código de Trabajo de Alberta. A este respecto, la organización querellante hacia referencia al párrafo 2 (1) de la ley en virtud del cual "la presente ley no es aplicable a: a) las personas citadas en el anexo en la medida prevista en el mismo" y en el párrafo 2 del anexo se enumeran: "1) la Junta de Gobernadores de cada universidad conforme a lo dispuesto en la ley de las universidades, en la medida en que actúe como empleador de su personal académico tal como se define en la ley de universidades que rija en cada universidad; 2) el personal académico tal como se define en la ley de universidades de cada universidad". Además, continuó diciendo la organización querellante, el artículo III de la ley de relaciones de los empleados del servicio público dispone "que la ley de universidades, queda modificada: a) en cuanto al artículo 19 suprimiendo el párrafo 5 y sustituyéndole por el siguiente: 5) la ley del trabajo de Alberta de 1973 no es aplicable a las juntas o al personal académico".
7. 520. Los querellantes alegaron que esta legislación impedía a los miembros de las facultades universitarias de ejercer el derecho a organizarse, si así lo deseaban, en virtud de las disposiciones tanto de la ley de relaciones de los empleados del servicio público como de la ley del trabajo de Alberta. La organización querellante sugería, además, que las asociaciones de la facultad tampoco podían organizar la administración ni formulación de sus programas y que las autoridades interferían en las actividades de las organizaciones de empleados, por lo demás lícitas.
8. 521. En la respuesta a la queja el Gobierno de Alberta declara que la ley de relaciones de los empleados del servicio público fue promulgada el 18 de mayo de 1977 y entró en vigor el 22 de septiembre de dicho año. La ley fue presentada al Parlamento Provincial para su aprobación, pues el Gobierno como empleador, así como el representante de los empleados de la Administración en las negociaciones colectivas reconocían que el mecanismo de las negociaciones colectivas existente no era muy adecuado para conseguir resultados mutuamente aceptables. El Gobierno explica que el marco legislativo que regía dicha relación contenía numerosas anomalías y comprendía diversas disposiciones legales que en conjunto creaban dificultades de procedimiento y no facilitaban a las partes un sistema claro para resolver los conflictos.
9. 522. El Gobierno continúa diciendo que antes de redactar el proyecto de ley un Grupo de trabajo sobre las relaciones de los empleados del servicio público, compuesto de igual número de representantes del empleador y de los empleados, había examinado cuidadosamente las cuestiones realmente difíciles que se planteaban en las negociaciones colectivas en el sector público. Este Grupo de trabajo viajó ampliamente por Canadá y celebró discusiones con funcionarios de trabajo y miembros de la Administración que tenían experiencia en las negociaciones colectivas en el sector público. Además el Grupo recogió los dictámenes y opiniones de distintos sectores que deseaban hacer conocer su opinión al respecto.
10. 523. Los miembros de este Grupo, sigue explicando el Gobierno, estimaron que, aunque otros gobiernos provinciales de Canadá se habían encontrado con iguales dificultades en cuanto a las negociaciones colectivas en el sector público, no habían adoptado ninguna solución claramente mejor. No existía ningún consenso en cuanto al marco legislativo más satisfactorio o al sistema más práctico para resolver los conflictos. Aunque los miembros del Grupo habían podido formular recomendaciones mutuamente aceptables, la falta general de consenso en Canadá se reflejaba en las distintas recomendaciones formuladas por los dos sectores que comprendía este Grupo. Según el Gobierno existían dos necesidades fundamentales: había que consolidar la legislación aprobada últimamente y clarificar el marco legislativo que rige la relación entre el Gobierno de Alberta y sus empleados y, en segundo lugar, había que establecer un sistema práctico para resolver los conflictos. Según el Gobierno satisfacer estas dos necesidades, entre otras, constituía una de las finalidades de la ley de relaciones de los empleados del servicio público de Alberta.
11. 524. El Gobierno declara que la integridad e independencia de los representantes de los empleados en las negociaciones colectivas se reconocen ahora oficialmente en la ley. Esta refuerza además los derechos de negociación de los empleados permitiendo que los empleados públicos provinciales se organicen en el seno de cualquier sindicato. Según el Gobierno esta disposición amplía en forma significativa el ámbito potencial de organización de muchos sindicatos de Alberta, permitiéndoles a su vez promover los intereses de los actuales miembros al poder contar entre sus afiliados a personas que antes no podían ingresar en los mismos. Además, al establecer procedimientos concretos de reconocimiento del carácter de representante y de revocación del mismo, así como ciertas salvaguardias por lo que respecta a la prohibición de que el empleador interfiera en la formación o funcionamiento del sindicato, la ley garantiza el respeto de los derechos del empleado a organizarse y a elegir libremente sus representantes en dichas negociaciones.
12. 525. El Gobierno alega asimismo que la facultad de administrar la ley se ha concedido a un órgano imparcial e independiente denominado Junta de Relaciones de los Empleados del Servicio Público. La Junta tiene competencia exclusiva para adoptar decisiones definitivas en cuestiones dimanantes de la aplicación normal de la ley, competencia que antes ejercía un ministro del Gobierno. El Gobierno añade que este sistema garantiza la protección a largo plazo de los intereses del empleado. Las facultades de esta Junta de cinco miembros, de carácter cuasijudicial, incluyen la celebración de audiencias y de investigaciones, la expedición de certificados haciendo constar los derechos de negociación colectiva de los sindicatos, el nombramiento de mediadores y juntas de arbitraje y la adopción de normas en relación con las prácticas laborales ilícitas, así como la investigación en estas materias.
13. 526. El Gobierno añade que la competencia de la Junta de Relaciones de Empleados del Servicio Público, aunque extensiva, está sujeta en definitiva a importantes consideraciones jurisdiccionales que se deducen de la misma ley. La ley de relaciones de los empleados del servicio público de Alberta tiene como objetivo definir y nacionalizar ciertos aspectos estructurales de la relación, muy específica, que existe entre un gobierno provincial de Canadá y sus empleados. Sin tener en cuenta las analogías que pueden existir en servicios correspondientes a órganos administrativos más locales, la ley deliberadamente evita una injerencia en la jurisdicción de dichos órganos. El ámbito limitado en el sector laboral de la salud pública, por ejemplo, es consecuencia directa del deseo de reconocer el papel de otros órganos de administración en este campo. El Gobierno declara que nunca tuvo el propósito de que la ley constituyera un marco general para las negociaciones colectivas en un sector laboral determinado. Según el Gobierno la ley también evita interferir en la actividad del sector privado. El único objetivo de la ley es regular el ámbito del servicio público dependiente del Gobierno provincial.
14. 527. El Gobierno también alega que la autonomía interna tradicional de los institutos especializados y de las universidades de Alberta, en cuanto a las relaciones entre estos órganos y su personal académico, ha sido respetada. La índole especial de estas instituciones docentes se ha combinado con las necesidades de negociación colectiva totalmente distintas y las expectativas de un personal muy diversificado y especializado para dar lugar a una relación cualitativamente única. Esta incluye una serie de antiguos acuerdos, más o menos expresos, que continúan influyendo en la conducta de las partes. La ley reconoce la función importante de los mismos y evita toda injerencia en ellos.
15. 528. Según el Gobierno la nueva legislación también trata del problema verdaderamente difícil de la solución de los conflictos del sector público. Las disposiciones de la ley reflejan la convicción de los legisladores provinciales de Alberta de que las técnicas normalmente aceptables para la solución de los conflictos en el sector privado no son convenientes en el contexto del sector público.
16. 529. La ley prevé un procedimiento para la solución de los conflictos mientras esté vigente un acuerdo: pueden utilizarse la mediación y el arbitraje en el momento apropiado durante las negociaciones. La ley define con toda claridad y detalle este procedimiento de resolución de los conflictos. En caso de desacuerdo acerca de la aplicación del mismo la decisión de la Junta de Relaciones de los Empleados del Servicio Público es definitiva y obligatoria.
17. 530. El Gobierno continúa alegando que si las partes no pueden resolver los conflictos que surjan durante el proceso de negociación pueden utilizar, como ya se ha indicado antes, el arbitraje para resolver los puntos litigiosos. Por lo tanto, la ley ha regulado con claridad los problemas del arbitraje como parte de la nacionalización general de todo el sistema de solución de los conflictos. La mayor parte de las cuestiones que pueden surgir durante las negociaciones colectivas pueden resolverse mediante el arbitraje, siendo la única excepción el escaso número de cuestiones relativas a las funciones y responsabilidades del empleador, pues no se considera apropiado determinarlas en un procedimiento de terceros para solucionar los conflictos que surjan en la función pública provincial. Para continuar ejerciendo adecuadamente sus funciones en relación con el público, el Gobierno considera adecuado conservar la flexibilidad decisoria existente en cuanto al número de trabajadores, organización y distribución de los fondos. En caso de duda acerca de la posibilidad de someter determinada cuestión al arbitraje, la decisión definitiva corresponde a la Junta de Relaciones de los Empleados del Servicio Público.
18. 531. En general el Gobierno señala que la ley de relaciones de los empleados del servicio público trata fundamentalmente, pero no con carácter exclusivo, de tres aspectos importantes de la base legislativa de la relación existente entre el Gobierno de Alberta y los empleados públicos provinciales. Reafirma los derechos fundamentales del empleado de organizarse y sindicarse y prevé un procedimiento administrativo práctico aplicable bajo la supervisión de un órgano cuasijudicial apropiado y asimismo prevé un procedimiento para la solución de los conflictos en el sector público. La ley trata en forma positiva y constructiva los problemas a largo plazo que plantea el carácter especifico del sector público provincial, reconociendo y respetando al mismo tiempo ciertas relaciones permanentes y eficaces que surgen en la negociación colectiva.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 532. El Comité toma nota de que la promulgación de la ley de relaciones de los empleados del servicio público estaba destinada a refundir una serie de textos legales existentes aplicables a los empleados públicos provinciales, inclusive la ley del trabajo de Alberta de 1973, la ley de relaciones de los empleados de los órganos de la Corona y la ley del servicio público. La nueva legislación ha estado precedida de un estudio de la situación de las relaciones laborales en el servicio público realizado por un Grupo de trabajo que comprendía representantes de gobierno y representantes sindicales. Como señala el Gobierno, aunque el Grupo formuló una serie de recomendaciones aceptadas por ambas partes, la falta de consenso general en Canadá se reflejaba en las recomendaciones formuladas por separado por los dos sectores que comprendía dicho Grupo.
2. 533. El texto promulgado (la ley de relaciones de los empleados del servicio público, que entró en vigor el 22 de septiembre de 1977), ha dado lugar a las presentes quejas cuyos principales argumentos son los siguientes: primero, que la nueva ley impone una prohibición general de la huelga a los empleados públicos y prevé sanciones graves en caso de declaración de la huelga; segundo, que la ley discrimina entre ciertas categorías de empleados públicos comprendidos en el ámbito de la ley y que no tienen derecho a declararse en huelga y otros que, al no estar sujetos a la nueva ley, conservan el derecho a declararse en huelga previsto por otros textos legales; tercero, que la ley excluye ciertas cuestiones del ámbito de las negociaciones colectivas; y cuarto, que el único resultado de la ley es suprimir el derecho del personal académico a decidir si desea o no celebrar negociaciones colectivas. El Comité examinará cada uno de estos alegatos.
3. 534. Los artículos 93 y 94 de la ley de relaciones de los empleados del servicio público prohíben en general las huelgas y los cierres patronales y el artículo 95 impone una multa máxima de 10.000 dólares en caso de infracción. A este respecto el Comité ha señalado en una serie de casos anteriores que el reconocimiento de la libertad de sindicación en el caso de funcionarios públicos no implica necesariamente el derecho a la huelga. El Comité ha insistido también en la importancia que atribuye, cuando se prohíbe la huelga en los servicios esenciales o en la función pública o está sujeta a restricción, a que se faciliten garantías adecuadas para proteger al máximo los intereses de los trabajadores privados así de un medio esencial de defender sus intereses laborales. También ha indicado que esta limitación debe ir acompañada de procedimientos adecuados imparciales y rápidos de conciliación y de arbitraje en los cuales las partes puedan participar en todas las etapas y en que los laudos sean siempre obligatorios para ambas partes; una vez dictados dichos laudos deben ser cumplidos total y rápidamente. El Comité toma nota de que la ley prevé un procedimiento de mediación y arbitraje en caso de litigio. No se han formulado alegatos respecto de la procedencia de este sistema.
4. 535. Por lo que respecta a las empresas de propiedad pública el Comité ha indicado que no parece apropiado para todas ellas un trato uniforme por lo que respecta a las limitaciones del derecho de huelga sin distinguir en la legislación correspondiente entre las empresas que son realmente esenciales porque la interrupción de sus servicios puede causar daños al público y las que no lo son según este criterio. En un caso, por ejemplo, el Comité consideró que no se había probado satisfactoriamente que la Casa de la Moneda, el servicio de Imprenta del Gobierno y los monopolios del Estado del alcohol, la sal y el tabaco, constituían realmente servicios esenciales de conformidad con el criterio antes expresado. El Comité en este caso consideró que aunque podía decirse que el paro de estos trabajadores podía causar inconvenientes al público no se podía estimar que originaría perjuicios graves para el mismo.
5. 536. El Comité desea también señalar que el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 64.a reunión (junio de 1978) no trata del derecho de huelga.
6. 537. El Comité toma nota de que cierto número de empresas del Estado quedan excluidas del ámbito de la ley de relaciones de los empleados del servicio público (la Comisión de Teléfonos, la Corporación de Comunicaciones de la Educación, la Corporación de Ferrocarriles, etc.). Un establecimiento al que se refieren los querellantes es la Junta de Alcoholes de Alberta cuyos empleados no tienen derecho a huelga en virtud de la nueva ley. Teniendo en cuenta los principios y consideraciones antes enunciados, el Comité sugiere que el Gobierno considere la posibilidad de introducir una enmienda en la legislación de forma de que en casos en que la huelga esté prohibida en ciertas empresas, éstas se limiten a los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra.
7. 538. En cuanto al segundo problema planteado por los querellantes, se alega que la ley discrimina entre diferentes categorías de funcionarios públicos puesto que los sujetos a la nueva ley no disfrutan del derecho de huelga mientras que otros, no comprendidos en la misma, continúan gozando de este derecho en virtud de otros textos legales.
8. 539. A este respecto el Comité ha tomado nota de las explicaciones del Gobierno de que la nueva ley evita deliberadamente interferir en la jurisdicción de otros órganos administrativos de carácter local, independientemente de las analogías que puedan existir en los servicios administrados por dichos órganos. El ámbito limitado en el sector de la salud pública, por ejemplo, declara el Gobierno, es consecuencia directa del deseo de reconocer el papel de otros órganos de la administración en este sector. El Comité también toma nota de la declaración del Gobierno de que nunca tuvo el propósito de establecer un marco general para las negociaciones colectivas en un sector determinado.
9. 540. El Comité considera que la ley de relaciones de los empleados del servicio público, al excluir de su ámbito a ciertas categorías de empleados públicos que continúan gozando de disposiciones más favorables en virtud de otras legislaciones no infringe los derechos sindicales.
10. 541. El tercer punto alegado por los querellantes concierne la exclusión de ciertas materias del ámbito de las negociaciones colectivas. El Comité toma nota de que el artículo 48 de la ley, invocado por los querellantes a este respecto, en realidad dispone que un laudo arbitral sólo puede referirse a las cuestiones que puedan incluirse en un contrato colectivo pero que ciertas cuestiones no pueden someterse a arbitraje, a saber: a) la organización del trabajo, la asignación de funciones y la determinación del número de empleados de un empleador; b) los sistemas de evaluación del trabajo y la asignación de las distintas tareas y posiciones dentro de estos sistemas; c) la selección, nombramiento, promoción, formación o traslado; y d) las pensiones. La disposición en cuestión, a juicio del Comité, no parece excluir la posibilidad de negociación sobre estas cuestiones. Por su parte el Gobierno ha explicado que considera ciertas cuestiones no apropiadas para que se decidan en un proceso de arbitraje de terceros y que estima adecuado conservar la flexibilidad decisoria existente respecto de estas cuestiones.
11. 542. El Comité entiende que aunque la negociación colectiva pueda celebrarse sobre las cuestiones excluidas de esta forma de la sumisión a arbitraje, a falta de acuerdo sobre dichas cuestiones, algunas de las cuales se refieren directamente a las condiciones de empleo de los empleados públicos, el Gobierno puede adoptar decisiones unilateralmente sobre estas materias. Los empleados públicos sujetos a la ley, por lo tanto, que están también privados del derecho a la huelga, tampoco pueden tratar de que se resuelvan estas cuestiones por arbitraje. El Comité desea señalar que hay ciertas cuestiones que sin duda pertenecen fundamentalmente o por esencia a la dirección y funcionamiento de las actividades de la Administración; es razonable considerar dichas cuestiones excluidas del ámbito de negociación. Es igualmente claro que otras cuestiones son primordial o fundamentalmente cuestiones relativas a las condiciones de empleo que no deben considerarse excluidas del ámbito de las negociaciones colectivas celebradas en una atmósfera de mutua buena fe y confianza.
12. 543. Por lo tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que pida al Gobierno, a la luz de los principios y consideraciones anteriores, que examine la posibilidad de ampliar el ámbito de las cuestiones objeto de arbitraje de forma que incluya aquellas de las cuestiones especificadas en el artículo 48, 2) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público que estén directamente relacionadas con las condiciones de empleo de los empleados públicos.
13. 544. En cuanto al cuarto punto de la queja, relativo al personal académico, el Comité toma nota de que estos trabajadores, tanto en los institutos especializados como en las universidades, no están sujetos a la nueva legislación y que, además, también quedan excluidos del ámbito de la ley del trabajo de Alberta de 1973. El Comité toma también nota a este respecto de que la nueva ley no refleja ni las recomendaciones del sector de la Administración ni del sector sindical del Grupo de trabajo pues ambos deseaban en efecto que se definiera claramente el estatuto de dichos trabajadores en cuanto a las negociaciones colectivas.
14. 545. El Comité recomienda al Consejo de Administración que pida al Gobierno que facilite información relativa al derecho de organización de los miembros del personal académico de los institutos especializados y de las universidades, al derecho de dichos trabajadores a celebrar negociaciones colectivas para determinar las condiciones de empleo y de trabajo y al procedimiento existente para la solución de los conflictos.

Recomendación del Comité

1. 546. En estas circunstancias y en relación con el caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • i) que señale los principios y consideraciones contenidos en los párrafos 534 a 536 anteriores relativos al derecho de huelga en el servicio público y en los servicios esenciales y que sugiera que el Gobierno examine la posibilidad de introducir una enmienda en la ley de relaciones de los empleados del servicio público para que, en los casos en que está prohibida la huelga en ciertas empresas, éstas se limiten a los servicios esenciales en el sentido estricto del término;
   • ii) que señale los principios y consideraciones contenidos en los párrafos 541 a 542 anteriores sobre el ámbito de las negociaciones colectivas y que pida al Gobierno que examine la posibilidad de ampliar el ámbito de cuestiones objeto de arbitraje de forma que incluya las cuestiones especificadas en el artículo 48, 2) de la ley de relaciones de los empleados del servicio público directamente relacionadas con las condiciones de empleo de estos empleados;
   • iii) que pida al Gobierno que facilite información sobre el derecho a organizarse de los miembros del personal académico de los institutos especializados y de las universidades, sobre el derecho de dichos trabajadores a celebrar negociaciones colectivas para determinar las condiciones de empleo y de trabajo y sobre el procedimiento disponible para la solución de conflictos; y
   • iv) que tome nota de este informe provisional.