Informe definitivo - Informe núm. 143, 1974

Caso núm. 734 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 15-DIC-72 - Cerrado

1. 45. La queja de la Confederación Sindical de Trabajadores de Colombia figura en una comunicación de 15 de diciembre de 1972, y ha sido objeto de informaciones ulteriormente enviadas por los querellantes mediante carta de 8 de febrero de 1973. Dichas comunicaciones fueron transmitidas al Gobierno, que envió su respuesta por carta de 31 de octubre de 1973.
2. 46. Colombia no ha ratificado ni el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos relativos a la obtención de la personería jurídica

1. 47. Los querellantes sostienen que se producen largas demoras en la concesión de la personería jurídica a los nuevos sindicatos, y que esas demoras constituyen en realidad un intento de destruir la libertad sindical en Colombia. Los trabajadores fundadores de un sindicato gozan de un fuero especial que impide que sean despedidos - o víctimas de otros actos discriminatorios por parte de los empleadores durante seis meses, a partir de los cuales pierden esa protección. Demorando el reconocimiento de la personería jurídica de un sindicato más de seis meses, alegan los querellantes, el Ministerio permite al empleador despedir legalmente a todas las personas involucradas. Según los querellantes esto ha ocurrido en la empresa "Cremalleras y Mallas", en la que fueron despedidos treinta trabajadores fundadores de un sindicato, después de pasados seis meses por culpa de la demora en la decisión de la personería jurídica.
2. 48. Alegan los querellantes, en particular, que la Federación Nacional de Trabajadores del Metal (FENTRAMETAL) fue creada en octubre de 1969 por 16 sindicatos de obreros metalúrgicos, todos ellos reconocidos por las autoridades. La Federación solicitó la personería jurídica, pero después de diez meses de demora el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social solicitó algunos datos complementarios, después de lo cual negó la personería solicitada. La Federación se reconstituyó los días 10 y 11 de octubre de 1971 y volvió a presentar los documentos requeridos ante el Ministerio de Trabajo el 19 de octubre del mismo año solicitando el reconocimiento. Desde esa fecha, el Ministerio ha omitido pronunciarse en un sentido u otro, pese a que los querellantes señalan que los artículos 366 y 423 del Código Sustantivo del Trabajo estipulan que en el término de quince días los funcionarios del citado Ministerio deben pronunciarse en pro o en contra en el caso de dichas solicitudes.
3. 49. Contesta el Gobierno que habitualmente no se produce ninguna demora en el trámite de otorgamiento de personería jurídica a los sindicatos, y que en 1973 se han reconocido 144 de ellos. En algunos casos el plazo ha sobrepasado términos legales, pero ello se ha debido a errores en la presentación de los documentos que han debido ser devueltos a los sindicatos para que los rectificaran. El Gobierno admite que pueden presentarse casos específicos como el de la empresa "Cremalleras y Mallas", pero que esos casos son tratados de conformidad con las normas laborales vigentes en el país.
4. 50. En cuanto a la solicitud de reconocimiento de FENTRAMETAL, el Gobierno explica que la solicitud original de personería jurídica fue rechazada porque no se había cumplido con ciertas disposiciones del Código de Trabajo. El Gobierno adjunta a su comunicación una copia de la decisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en esta cuestión, texto del que se desprende que se negó la personería jurídica por las siguientes razones:
   • a) los directivos y ciertos miembros del Comité Federal omitieron la certificación patronal que ordena el apartado c) del artículo 422 del Código Sustantivo del Trabajo (declarando que la persona trabaja en la actividad o profesión con que se relaciona el sindicato);
   • b) se produjo una violación del artículo 8 del decreto núm. 2655 de 1954, consistente en que el Sindicato de Trabajadores de la Industria Metalúrgica de Antioquia debería haber nombrado a tres delegados al Congreso Constitutivo de la Federación, habiendo presentado únicamente dos. Del mismo modo el Sindicato de Trabajadores de la Industria de Aluminio del Atlántico sólo nombró a tres delegados , cuando debía haber nombrado a cuatro;
   • c) de conformidad con el artículo 9 del mismo decreto, los delegados al Congreso Constitutivo de la Federación Nacional de Trabajadores del Metal debían presentar un certificado emitido por sus respectivos sindicatos en el que constara que cumplían con todos los requisitos de afiliación. Los delegados al Congreso Constitutivo de la Federación Nacional de Trabajadores del Metal no cumplieron con este requisito.
   • d) en el acta constitutiva de la Federación no se determina ni el domicilio de las organizaciones integrantes ni los documentos de identificación de los miembros de la junta directiva provisional;
   • e) los documentos existentes muestran que en el Sindicato de trabajadores Metalúrgicos Centrales y Similares, una de las entidades fundadoras de la Federación, la última junta directiva fue aprobada el 6 de noviembre de 1968, cuando en realidad la aprobación se efectuó el 5 de noviembre del mismo año;
   • f) respecto del Sindicato de Trabajadores de la Industria Metalúrgica, también organismo fundador de la Federación, se afirma que la junta directiva fue reconocida por resolución del 27 de mayo de 1969, pero en realidad lo fue el 20 del mismo mes;
   • g) por lo que respecta al Sindicato de Trabajadores de la Industria de Aluminio del Atlántico, otra entidad fundadora de la Federación, se declara que la resolución de personería jurídica fue publicada en el Diario oficial núm. 22527 de diciembre de 1957, pero según el Diario oficial que aparece en el expediente dicha publicación se efectuó el 4 de noviembre de dicho año;
   • h) por último, dentro de la documentación existe una confusión acerca de la razón social de la Federación en fundación: en la nota remitida al jefe de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Cundinamarca se afirma que se trata de una Federación de Trabajadores de la Industria Metalúrgica, mientras que en el acta constitutiva se determinó como razón social "Federación Nacional de Trabajadores del Metal (FENTRAMETAL)".
5. 51. Este caso concierne al principio de que las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de constituir las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas, y el de que la adquisición de la personería jurídica por parte de las organizaciones de trabajadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite ese derecho. A este respecto, el Comité vuelve a recordar la opinión que emitiera en uno de sus primeros casos de que las formalidades prescritas por la legislación para la Constitución y el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores son compatibles con las normas del Convenio núm. 87, siempre que dichas disposiciones legales no violaran las garantías establecidas en el Convenio.
6. 52. Parecería que la decisión del ministerio de negar la personería jurídica a la Federación se basa en el hecho de que no se cumplieron ciertas formalidades. Sin embargo, el Comité observa que varios de esos "incumplimientos" son de índole muy secundaria, en particular los errores en las fechas de registro, que sin duda podían haber sido rectificadas rápidamente.
7. 53. En cuanto a la objeción de que ciertos directivos o funcionarios sindicales habían omitido la presentación de certificados patronales atestiguando que estaban empleados en la actividad respectiva, el Comité recuerda que ya ha opinado que las disposiciones del artículo 422 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige que los dirigentes sindicales ocupen en el momento de su elección un puesto en la actividad de que se trata desde por lo menos un año, no está de acuerdo con el artículo 3 del Convenio que reconoce el derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir a sus representantes con toda libertad.
8. 54. El Comité toma nota de que la segunda solicitud presentada por FENTRAMETAL para obtener la personería jurídica se encuentra en suspenso desde hace más de dos años.
9. 55. Sobre esta cuestión en general el Comité recuerda que el principio de la libertad sindical podría llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organización de los empleadores y trabajadores hubieran de obtener un permiso previo cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organización sindical, o la autorización previa para proceder a su Constitución. Esto no significa que los fundadores de una organización estén exentos de observar formalidades relativas a la publicidad u otras formalidades similares prescritas por ley. Pero los requisitos no deben ser de tal índole que equivalgan en la práctica a una autorización previa, o que constituyan un obstáculo a la creación de una organización hasta el punto de que en realidad resulte una prohibición llana y simple.
10. 56. Por lo tanto el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno acerca de los principios y consideraciones expresadas en los párrafos precedentes y que exprese la esperanza de que se resolverá lo antes posible la segunda solicitud de personería jurídica presentada por la Federación Nacional de Trabajadores del Metal.
    • Alegatos relativos a la libertad de reunión
11. 57. Alegan los querellantes que el estado de sitio que prevalece en Colombia desde hace más de veinte años casi sin interrupción ha traído como consecuencia una grave limitación de las actividades sindicales. El decreto legislativo núm. 672, de 22 de marzo de 1956, estableció solamente la obligación de dar aviso para la realización de asambleas sindicales con cinco días de anticipación al Comandante de la Brigada (de Institutos Militares) y al Inspector del Trabajo. Pero las autoridades han convertido ese aviso en solicitud de permiso que muchas veces es negado por la Brigada, que no otorga el visto bueno para que el Secretario del Gobierno respectivo expida el permiso de reunión, con lo cual ésta no es autorizada y, si se realiza, es considerada ilegal.
12. 58. Contesta el Gobierno que, en virtud del decreto núm. 276, de 3 de marzo de 1971, compete a las autoridades militares y políticas decidir sobre reuniones sindicales, por cuanto haga relación al orden público.
13. 59. El Comité recuerda que el derecho de los sindicatos a celebrar reuniones libremente en sus propios locales sin necesidad de autorización previa ni control por parte de las autoridades públicas constituye un elemento fundamental de la libertad sindical. Las reuniones y manifestaciones públicas constituyen también un derecho sindical importante, pese a que corresponde al Gobierno, como responsable del mantenimiento del orden público, apreciar si en determinadas circunstancias una reunión, inclusive de carácter sindical, puede poner en peligro la tranquilidad y la seguridad públicas, y tomar las medidas adecuadas para evitarlo. No obstante, la autorización para celebrar esas reuniones y manifestaciones no debería ser negada arbitrariamente.
14. 60. El Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno acerca de los principios mencionados anteriormente y que exprese la esperanza de que las autoridades competentes no negarán arbitrariamente la autorización para celebrar reuniones sindicales.
    • Alegatos relativos a las medidas tendientes a desvirtuar la negociación colectiva
15. 61. Continúan alegando los querellantes que la contratación colectiva es casi nula en Colombia en razón de que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha establecido la "doctrina" que hace legal la presentación patronal de pliegos de peticiones a sus trabajadores con el fin de obtener la firma de "pactos colectivos"2. Se alega que estos pactos son impuestos a los trabajadores no sindicados mediante amenazas. Sus términos pueden ser distintos de los de una convención colectiva existente en la misma actividad. Los querellantes alegan que los funcionarios del Ministerio de Trabajo han declarado que si existe un "pacto" no se puede negociar una convención colectiva, pero cuando existe una convención colectiva no hay impedimento para negociar "pactos". De esta manera se disminuye gravemente la facultad de negociación de los sindicatos.
16. 62. El Gobierno declara que no es cierto que haya dejado de existir la negociación colectiva en Colombia y señala que en 1973 el Ministerio registró unas 554 convenciones colectivas. Explica que el Ministerio de Trabajo no ha establecido ninguna "doctrina" como la descrita por los querellantes, sino que la Corte Suprema de Justicia dejó en claro en una sentencia que los empleadores, para desahuciar convenciones colectivas, pueden presentar propuestas para la conclusión de una nueva convención. Además, el Gobierno niega que el Ministerio de Trabajo esté llevando a cabo una política tendiente a fomentar los "pactos". Estos son permitidos por el Código Sustantivo del Trabajo y el Ministerio se limita a respetar la ley tal como ha sido adoptada.
17. 63. El Comité desea recordar que el Convenio núm. 98 en su artículo 4 insta a los gobiernos a adoptar medidas para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria con objeto de reglamentar por medio de contratos colectivos las condiciones de empleo. Por su parte, la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), define en el apartado 1 del párrafo 2 la expresión "contrato colectivo" como todo acuerdo escrito celebrado entre un empleador, un grupo de empleadores o una o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y, por otra, una o varias organizaciones representativas de trabajadores o, "en ausencia de tales organizaciones, representantes de los trabajadores interesados". En ocasiones anteriores el Comité ha observado que los instrumentos internacionales mencionados insisten en el papel de las organizaciones de trabajadores como partes en la negociación colectiva; en particular, la Recomendación núm. 91 se refiere a los representantes de los trabajadores no sindicados únicamente en caso de que no existan sindicatos. En tales circunstancias, el Comité ha considerado que la negociación directa entre la empresa y sus trabajadores, dejando de lado a las organizaciones representativas cuando existen, en ciertos casos puede ir en detrimento del principio de que debe estimularse y fomentarse la negociación entre empleadores y organizaciones de trabajadores.
18. 64. En cuanto a la posibilidad que la legislación confiere a los empleadores de presentar propuestas a los fines de la negociación colectiva, el Comité considera que si esas propuestas deben constituir únicamente una base para la negociación voluntaria a que se refiere el Convenio núm. 98, no pueden ser consideradas como violación de los principios aplicables en la materia.
19. 65. Por lo tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno acerca de los principios y consideraciones antes expresadas, y en particular respecto del peligro que para el desarrollo normal de la negociación colectiva en Colombia puede presentar la negociación de "pactos colectivos" al margen de las organizaciones de trabajadores existentes.

Recomendación del Comité

1. 66. En todas estas circunstancias y respecto del caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en cuanto a los alegatos relativos a la celebración de reuniones sindicales, que llame la atención del Gobierno acerca de los principios mencionados en el párrafo 59, y que exprese la esperanza de que las autoridades competentes no negarán arbitrariamente la autorización para celebrar reuniones sindicales;
   • b) en cuanto a los alegatos relativos a las medidas tendientes a desvirtuar la negociación colectiva, que llame la atención del Gobierno acerca de los principios y consideraciones que figuran en los párrafos 63 y 64 y, en particular, respecto del peligro que para el desarrollo normal de la negociación colectiva en Colombia puede presentar la negociación de "pactos colectivos" al margen de la organización de trabajadores existente;
   • c) en cuanto a los alegatos relativos a la obtención de la personería jurídica por las organizaciones sindicales:
   • i) que llame la atención del Gobierno acerca de los principios y consideraciones que figuran en los párrafos 52 a 55 y que exprese la esperanza de que se resolverá lo antes posible la segunda solicitud de personería jurídica presentada por la Federación Nacional de Trabajadores del Metal;
   • ii) que invite al Gobierno, de conformidad con el procedimiento que figura en el párrafo 25 del 127.° informe del Comité a que indique, antes de la reunión de noviembre de 1974 del Comité, las medidas tomadas a este respecto.