Informe provisional - Informe núm. 129, 1972

Caso núm. 514 (Colombia) - Fecha de presentación de la queja:: 03-ABR-67 - Cerrado

1. 101. El Comité examinó este caso en sus reuniones de noviembre de 1967 y febrero de 1968, sometiendo al Consejo de Administración sendos informes provisionales que figuran en los párrafos 453 a 471 de su 101. er informe, y en los párrafos 208 a 227 de su 103.er informe. Estos informes fueron aprobados por el Consejo de Administración, respectivamente, en su 170.a reunión (noviembre de 1967) y 171.a reunión (febrero-marzo de 1968).
2. 102. Habían quedado pendientes de examen ciertos alegatos relativos a la denegación de la personalidad jurídica solicitada por la Confederación Sindical de Trabajadores de Colombia (CSTC). A este respecto, el Comité había solicitado reiteradamente el envío de informaciones complementarias por parte del Gobierno; mientras, el Comité aplazaba el examen del caso. Las informaciones del Gobierno fueron recibidas en la OIT el 20 de diciembre de 1971.
3. 103. Colombia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 104. Recapitulando este aspecto del caso, cabe señalar que los querellantes habían alegado que el Ministerio del Trabajo, mediante resolución núm. 0475, de 14 de marzo de 1967, denegó la personalidad jurídica a la CSTC, contrariamente a las disposiciones de la Constitución nacional y al derecho de las organizaciones sindicales a constituir confederaciones. La primera solicitud de reconocimiento de la personalidad jurídica fue presentada en mayo de 1964, siendo rechazada por el Gobierno dos años más tarde, cuando la CSTC la reiteró en ocasión de su segundo congreso, en julio de 1966. Según los querellantes, la verdadera razón de la denegación de la personalidad jurídica residía en consideraciones de orden ideológico, y en particular en informaciones suministradas por la policía secreta.
2. 105. En su respuesta, el Gobierno había declarado que la personalidad jurídica se denegó a la CSTC, en primer lugar, por no haber llenado los requisitos del artículo 422 del Código del Trabajo y por haber violado, en su proyecto de estatutos, el artículo 417 del Código. Además, de acuerdo con informes de los organismos de seguridad del Estado, los objetivos de la CSTC son contrarios a las funciones que la ley reconoce a las asociaciones sindicales y van claramente en contra del artículo 379 del Código, que prohíbe a los sindicatos promover o apoyar campañas o movimientos tendientes a desconocer de hecho, en forma colectiva o particularmente por los afiliados, los preceptos legales o los actos de la autoridad legítima. Por otra parte, varios miembros del Comité Ejecutivo y de los sindicatos afiliados a la CSTC se encontraban detenidos por existir contra ellos indicios de actividades vinculadas a la perturbación del orden público.
3. 106. En su reunión de noviembre de 1967 el Comité recomendó al Consejo de Administración que solicitara informaciones más detalladas del Gobierno sobre las infracciones a los artículos 417 y 422 del Código del Trabajo, y sobre las actividades que constituían una justificación adicional de la denegación de la personalidad jurídica. Con fecha 5 de enero de 1968 el Gobierno envió una comunicación en la que se limitaba a informar que se estaba tramitando un recurso contra la resolución del Ministerio ante el Consejo de Estado, órgano independiente que puede anular dicha resolución si encontrara una infracción a la ley.
4. 107. En su reunión de febrero de 1968 el Comité estimó que la decisión que dictara el Consejo de Estado podría suministrar elementos útiles para examinar la cuestión, y, por lo tanto, recomendó al Consejo de Administración que solicite del Gobierno el envío del texto de esta decisión, así como de los considerandos de la misma, una vez que fuere dictada.
5. 108. De las nuevas informaciones del Gobierno, recibidas en la OIT el 20 de diciembre de 1971, se desprende lo siguiente. No habiendo la CSTC obtenido el reconocimiento de su personalidad jurídica en ocasión de su primera Constitución, las organizaciones interesadas volvieron a crear una nueva confederación en julio de 1966. En 14 de marzo de 1967 el Ministerio de Trabajo dictó una resolución rechazando la nueva solicitud de personalidad jurídica. Habiéndose presentado un recurso contra esta resolución, el Ministerio la confirmó mediante otra resolución de fecha 10 de abril de 1967. Varios motivos fueron aducidos por el Ministerio en sus decisiones.
6. 109. En primer lugar, conforme al artículo 417 del Código del Trabajo, la huelga sólo puede ser declarada por los sindicatos y no por una confederación; sin embargo, los estatutos de la CSTC permitían a esta organización declarar la huelga. En segundo lugar, conforme al artículo 422 del Código, los miembros de la junta directiva de una federación o confederación, en el momento de ser elegidos, deben venir ejerciendo su profesión durante más de un año con anterioridad; esta constancia no figuraba entre los documentos presentados por la CSTC en el trámite de reconocimiento de la personalidad jurídica. En lo que concierne al artículo 379 del Código, cuyo texto está citado más arriba en el párrafo 105, las conclusiones del congreso constitutivo de la CSTC implican una abierta incitación al desconocimiento de normas legales vigentes y de actos de las autoridades legítimas. Finalmente, con respecto a la detención de dirigentes de la CSTC y de sus organizaciones afiliadas, el Ministerio indica que, conforme al artículo 353 del Código, corresponde al Gobierno la inspección y vigilancia de los sindicatos en cuanto concierne al orden público, por lo cual resulta imposible otorgar la personalidad jurídica a una organización de la que forman parte personas contra quienes existen graves indicios de que atentan contra la paz pública.
7. 110. Contra estas resoluciones del Ministerio del Trabajo se interpuso recurso de nulidad ante el Consejo de Estado. El expediente administrativo fue remitido a este organismo en octubre de 1967, pero hasta la fecha no se obtuvo su pronunciamiento.
8. 111. Por otra parte, informa el Gobierno, el 2 de diciembre de 1970 se reunieron varias federaciones para constituir nuevamente la CSTC. Poco tiempo después fue presentada la solicitud de reconocimiento de la personalidad jurídica; se instruye el expediente desde junio de 1971. Hasta estos momentos el Ministerio del Trabajo no ha dictado decisión al respecto.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 112. Como ya lo señalara con anterioridad en este caso, el problema que el Comité tiene ante sí guarda relación con el principio según el cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y con el principio según el cual la adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite el mencionado derecho. A este respecto, el Comité recuerda que ya ha opinado en uno de sus primeros casos que las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la Constitución y del funcionamiento de las organizaciones sindicales son compatibles con los principios del Convenio núm. 87, a condición de que esas disposiciones reglamentarias no se hallen en contradicción con las garantías previstas en este instrumento I. También ha sostenido el Comité que una disposición que prevea que los estatutos sindicales deben cumplir con los requisitos de la legislación nacional no constituye una violación del principio según el cual las organizaciones de trabajadores deben tener el derecho de redactar sus propias constituciones y estatutos en plena libertad, siempre que esos requisitos reglamentarios no infrinjan el principio de la libertad sindical.
2. 113. Sobre la base de lo anterior, y partiendo del principio expresado en el artículo 6 del Convenio núm. 87, según el cual las confederaciones deben gozar de los mismos derechos reconocidos por el Convenio a las organizaciones de trabajadores, el Comité considera necesario formular las siguientes consideraciones. En lo que concierne al artículo 417 del Código del Trabajo, el Comité ya ha señalado en otra oportunidad, en el caso de una legislación similar, que la prohibición absoluta impuesta a las federaciones y confederaciones de declarar la huelga no es compatible con el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones sindicales tienen el derecho de « organizar su administración y sus actividades y de formular su programa de acción », y las autoridades públicas deben abstenerse « de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal ». Con respecto a las disposiciones contenidas en el artículo 422 del Código, que exigen el ejercicio de la profesión por parte de todos los dirigentes en el momento de ser elegidos y durante más de un año con anterioridad, el Comité estima que las mismas no están en armonía con el artículo 3 del Convenio, que reconoce el derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes.
3. 114. En cuanto al tercer motivo invocado por el Ministerio del Trabajo al denegarla personalidad jurídica a la CSTC, consistente en que las conclusiones de su congreso constitutivo suponían una abierta incitación al desconocimiento de normas legales vigentes y de actos de las autoridades legítimas, violando así el artículo 379 del Código del Trabajo, el Comité no puede pronunciarse en ausencia del texto de estas conclusiones, que no fue comunicado por el Gobierno. Sin embargo, el Comité cree conveniente recordar, a este respecto, lo establecido en el artículo 8 del Convenio núm. 87, de que « Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad ».
4. 115. Finalmente, en lo que concierne al cuarto motivo invocado por el Ministerio del Trabajo, o sea, la detención de dirigentes de la CSTC y de sus organizaciones afiliadas por existir graves indicios de que han atentado contra la paz pública, el Comité recuerda la siguiente opinión expresada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, y que ya fuera citada por el Comité en un caso anterior. Indicaba la Comisión que el control normal de la actividad de los sindicatos debería efectuarse a posteriori por el juez; el hecho de que una organización que solicita beneficiarse del estatuto de un sindicato profesional pueda entregarse, dado el caso, a una actividad extraña a la sindical no parece constituir un motivo suficiente para que las organizaciones sindicales sean sometidas a control a priori en lo que respecta a su composición o a la composición de su comisión directiva. El Comité señaló en dicha ocasión que el hecho de negar la inscripción a un sindicato porque las autoridades, de antemano y por su cuenta, consideren que pudiera ser políticamente indeseable, sería equivalente a someter la inscripción obligatoria de un sindicato a una autorización previa por parte de las autoridades, lo cual no es compatible con las disposiciones del Convenio núm. 87. En el presente caso, el Comité estima que si existían serios indicios de que los dirigentes habían cometido actos penados por la ley, deberían haber sido sometidos a un procedimiento judicial regular a fin de determinar sus responsabilidades, sin que el hecho de su detención obste, en si mismo, al otorgamiento de la personalidad jurídica a la organización interesada.
5. 116. El Comité observa que mientras tanto la CSTC se ha constituido por tercera vez a fines de 1970 y que ha solicitado nuevamente el reconocimiento de la personalidad jurídica, la cual todavía no le fue concedida a pesar del tiempo transcurrido. Aun cuando no conoce las razones de la demora, el Comité observa que ha pasado más de un año desde que fueron iniciados los trámites respectivos, y que el expediente se encuentra pendiente de la resolución del Ministerio del Trabajo desde hace más de seis meses. Como lo ha hecho en otro caso relativo a Colombia, el Comité desea señalar que si bien es cierto que los fundadores de un sindicato deben respetar las formalidades previstas en la legislación, a su vez estas formalidades no deben poder poner trabas a la libre creación de las organizaciones.

Recomendación del Comité

1. 117. Habida cuenta de todas estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que llame la atención del Gobierno sobre los principios y las consideraciones que figuran más arriba en los párrafos 112 a 116, y en particular sobre el hecho de que las formalidades previstas en la legislación para los fundadores de una organización sindical no deben constituir una traba a la libre creación de las organizaciones;
   • b) que solicite del Gobierno que tenga a bien informarle sobre la resolución dictada con respecto a la nueva solicitud de otorgamiento de la personalidad jurídica presentada por la Confederación Sindical de Trabajadores de Colombia;
   • c) que tome nota de este informe provisional, quedando entendido que el Comité presentará un nuevo informe una vez que haya recibido las informaciones solicitadas en el apartado anterior.