Informe definitivo - Informe núm. 112, 1969

Caso núm. 385 (Brasil) - Fecha de presentación de la queja:: 03-ABR-64 - Cerrado

1. 58. El presente caso ya ha sido objeto por parte del Comité de ocho informes provisionales contenidos, respectivamente, en los párrafos 133 a 152 de su 81.er informe, 271 a 277 de su 83.er informe, 209 a 233 de su 87.° informe, 215 a 219 de su 90.° informe, 177 a 201 de su 93.er informe, 121 a 187 de su 98.° informe y 99 a 143 de su 103.er informe. Todos estos informes han sido aprobados por el Consejo de Administración.
2. 59. Como consecuencia del último examen de este caso efectuado por el Comité en su reunión del mes de febrero de 1968 solamente quedaban pendientes tres series de alegatos, pues todas las demás fueron objeto de conclusiones definitivas anteriores. En los párrafos siguientes sólo se examinarán estas tres series de alegatos, a saber, los alegatos relativos a restricciones del ejercicio del derecho de huelga, los alegatos relativos a la prohibición al Sindicato de Empleados del Banco del Estado de Guanabara de proceder a elecciones sindicales y los alegatos relativos a los abusos de que se habrían hecho culpables ciertos interventores encargados de la dirección de sindicatos.
3. 60. Cada una de las tres series de alegatos antes mencionadas ha sido objeto por parte, del Comité, y luego por parte del Consejo de Administración, de una solicitud de observaciones o datos complementarios del Gobierno. Tales solicitudes se comunicaron al Gobierno, por carta de fecha 4 de marzo de 1968, y éste contestó por comunicación de fecha 2 de abril de 1969.

A. Alegatos relativos a restricciones del ejercicio del derecho de huelga

1. 61. En su reunión del mes de mayo de 1967 el Comité recomendó al Consejo de Administración que rogase al Gobierno tuviera a bien presentar sus observaciones sobre los alegatos relativos a restricciones del ejercicio del derecho de huelga, particularmente en lo que se refiere al alcance de las disposiciones legales mencionadas sobre el particular por los querellantes.
2. 62. En su respuesta de fecha 5 de enero de 1968, que el Comité examinó en su reunión del mes de febrero de 1968, el Gobierno citaba una declaración del Director General del Departamento Nacional del Trabajo que rezaba así: « No existe en el Brasil restricción alguna al derecho de huelga, sino simplemente una reglamentación de su ejercicio de acuerdo con los intereses y las conveniencias nacionales. Como en cualquier país que se pretenda civilizado, los abusos en el ejercicio de ese derecho traspasan los limites del derecho del trabajo y se ubican en lo antisocial. En el Brasil hay también sanciones para lo antisocial. »
3. 63. Al tomar nota de dicha declaración, el Comité comprobó que ésta tenía un carácter muy general, mientras que algunos de los alegatos de los querellantes revestían, al contrario, un carácter especifico.
4. 64. Por consiguiente, teniendo en cuenta el hecho de que los alegatos relativos al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida en que afectan al ejercicio de los derechos sindicales, el Comité estimó que para poder pronunciarse con conocimiento de causa le seria útil obtener del Gobierno precisiones complementarias sobre los alegatos presentados por los querellantes.
5. 65. Así, pues, el Comité deseaba saber si era exacto, como alegaban los querellantes y como parecía desprenderse del texto mismo de la ley 2, que representantes del Ministerio de Trabajo y Previsión Social estaban, en virtud del artículo 8 de la ley núm. 4330 de 1964, autorizados a asistir a las asambleas generales reunidas con miras a la declaración eventual de una huelga y habilitados para intervenir en los debates, y, en caso afirmativo, cuáles eran los objetivos de esa disposición y cuál su alcance práctico.
6. 66. El Comité tomó nota de que los querellantes declaraban que los artículos 12 y 13 de la ley dan una lista tan amplia de las actividades esenciales que comprende casi todas las actividades industriales. Por haber comprobado que la lista de las actividades esenciales contenidas en la ley núm. 4330 de 1964 era en efecto extensa, el Comité deseaba saber si, para los trabajadores privados así de un medio importante de hacer triunfar sus reivindicaciones profesionales, existían como compensación mecanismos tales como procedimientos de conciliación y de arbitraje imparciales.
7. 67. El Comité recomendó, pues, al Consejo de Administración que rogase al Gobierno se sirviese facilitarle las indicaciones cuya naturaleza se precisa en los dos párrafos precedentes, así como cualquier otra indicación complementaria que el Gobierno pudiera estimar útil presentar respecto a los alegatos analizados en los párrafos 144 a 151 del 98.° informe del Comité.
8. 68. En sus observaciones de fecha 2 de abril de 1969, el Gobierno repite que el derecho de huelga se garantiza a los trabajadores brasileños por disposiciones constitucionales y se rige por una ley especial: la ley núm. 4330 de 1964.
9. 69. Al contestar concretamente a la petición formulada en el párrafo 65 anterior, el Gobierno indica que el artículo 8 de la ley núm. 4330 de 1964, por la que se da efecto a la norma contenida en el artículo 525 de la Consolidación de leyes del trabajo, es del siguiente tenor:
   • Queda prohibido que personas físicas o jurídicas, ajenas a la entidad sindical, intervengan en cualquier forma en las asambleas generales, con excepción de los delegados del Ministerio de Trabajo y Previsión Social especialmente designados por el Ministerio o por quien lo represente.
10. 70. « En el contexto legal - declara el Gobierno -, esa disposición, lejos de representar un acto de intromisión indebida, está en armonía con la obligación impuesta en el artículo 11 del mismo instrumento al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, por conducto del Departamento Nacional del Trabajo o de las delegaciones regionales del trabajo, de adoptar todas las medidas del caso a fin de llegar a la conciliación entre asalariados y empleadores. La presencia de un representante del Ministerio, como simple observador y sin injerencia alguna en los trabajos de la asamblea, permitirá, evidentemente, reunir mejores elementos y condiciones propicias para hacer efectiva la conciliación ordenada en el artículo 11. »
11. 71. En lo que se refiere al alcance práctico de la disposición impugnada, el Gobierno declara que, después de cuatro años de vigencia de la ley, no se ha dado todavía efecto a esta disposición; en otras palabras, no se ha hecho uso del derecho acordado al Ministerio de Trabajo y Previsión Social de enviar un representante a las asambleas generales. « Por el contrario - declara el Gobierno -, el Ministerio, al igual que las demás autoridades brasileñas, se ha mantenido alejado de las asambleas generales de las entidades profesionales, convocadas con miras a una huelga o con otros motivos. »
12. 72. Se desprende claramente del texto de la ley citado en el párrafo 69 anterior que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social tiene la facultad de hacerse representar por un delegado en las asambleas generales de los sindicatos y que este representante tiene derecho a intervenir en el debate. Según las explicaciones facilitadas por el Gobierno, esta disposición se refiere a la prestación de una especie de asistencia técnica a los sindicatos y no tiene ni por objeto ni por efecto menoscabar el principio con arreglo al cual los sindicatos deben tener derecho a reunirse libremente en locales propios, sin autorización previa y sin injerencia de las autoridades públicas.
13. 73. Sin embargo, a juicio del Comité, una disposición que permite la presencia en las reuniones sindicales de un representante de las autoridades públicas - sobre todo si este representante tiene el derecho de intervenir en el debate - entraña, aunque ésta no sea su finalidad, el riesgo de influir en las discusiones y en las decisiones de las asambleas, y, por lo tanto, de constituir una injerencia incompatible con el principio enunciado en el párrafo anterior.
14. 74. En esas circunstancias, y habida cuenta de que, según las declaraciones del Gobierno mencionadas en el párrafo 71 anterior, la disposición impugnada no se ha aplicado en ningún caso y parece haber caído en desuso, el Comité recomienda al Consejo de Administración que, después de recordar al Gobierno la importancia del principio mencionado en el párrafo 72, lo invite a considerar la modificación de su legislación con miras a derogar la disposición mencionada.
15. 75. En lo que se refiere a las cuestiones examinadas en el párrafo 66 anterior, el Gobierno, con exclusión de la alusión de carácter general a un mecanismo de conciliación mencionado en el párrafo 70, no se refiere a las solicitudes que se le habían formulado. A ese respecto, el Comité recuerda que siempre ha insistido en la importancia de que, cuando las huelgas están prohibidas o sujetas a restricciones en los servicios esenciales, se establezcan garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores, privados así de un medio importante de hacer valer sus intereses profesionales, en particular instituyendo procedimientos apropiados, imparciales y rápidos de conciliación y de arbitraje en que los interesados puedan participar en todas las etapas, debiendo ser los laudos arbitrales que se dicten obligatorios en todos los casos para las dos partes en conflicto.
16. 76. Al consultar de nuevo las disposiciones de la ley núm. 4330 de 1964, el Comité ha comprobado que se habían previsto procedimientos de conciliación y de arbitraje (artículos 11 y 23) no sólo para los servicios esenciales, sino también para todas las demás ramas de actividad. En efecto, en virtud del artículo 23 de la ley, si no se llega a la conciliación, el caso se considera como conflicto colectivo en los términos previstos en la Consolidación de leyes del trabajo y se promueve un juicio colectivo. Esta disposición, que surte el efecto de impedir el recurso a la huelga una vez dictada la decisión del tribunal, no parece ofrecer las garantías necesarias para no menoscabar gravemente las posibilidades de acción de las organizaciones en lo que se refiere a la promoción y a la defensa de los intereses de sus afiliados.
17. 77. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno las consideraciones precedentes.
    • Alegatos relativos a la prohibición al Sindicato de Empleados de Banco del Estado de Guanabara de proceder a elecciones sindicales
18. 78. Los querellantes alegaban que el Gobierno seguía interviniendo en la vida de los sindicatos y citaban el ejemplo del Sindicato de Empleados de Banco del Estado de Guanabara, del cual se dice que ha estado bajo control gubernamental desde 1964, habiéndole prohibido el Gobierno la celebración de elecciones.
19. 79. En sus observaciones, el Gobierno recuerda que, dentro del régimen excepcional que vivió el Brasil en el curso de 1964, fueron sometidas a intervención cerca de quinientas entidades, entre las cuales el sindicato mencionado por los querellantes, « lo que estaba plenamente justificado por el hecho mismo del movimiento revolucionario y por el imperativo de prevenir reacciones ante el nuevo orden que se había implantado ». El Gobierno aclara a continuación que actualmente no están en régimen de excepción sino dieciséis entidades, entre las cuales no figura el Sindicato de Empleados de Banco del Estado de Guanabara.
20. 80. Este último, indica el Gobierno, « ha normalizado totalmente su vida como asociación: su directiva ha sido elegida por los afiliados en una elección regular y ejerce legítimamente sus funciones ».
21. 81. En estas circunstancias, al mismo tiempo que expresa su preocupación por el hecho de que aún quedan organizaciones sometidas a intervención, el Comité, habida cuenta de que el sindicato mencionado específicamente por los querellantes funciona al parecer normalmente en la actualidad bajo la dirección de una directiva libremente elegida, recomienda al Consejo de Administración que decida que no procede continuar el examen de este aspecto del caso.
    • Alegatos relativos a los abusos de que se habrían hecho culpables ciertos interventores encargados de la dirección de sindicatos
22. 82. Según los querellantes, ciertos interventores militares encargados de la dirección de los sindicatos se aprovecharon de sus funciones y de la confianza de que gozaban cerca de las autoridades para enajenar los bienes pertenecientes a los sindicatos.
23. 83. En sus observaciones, el Gobierno declara que las actividades de los interventores nombrados para administrar entidades sindicales o « regularizar sus actividades » están regidas por una ordenanza ministerial que prohíbe a los encargados de las intervenciones e integrantes de juntas directivas la práctica de los actos siguientes: « a) compra y venta de bienes inmuebles; b) compra y venta de aparatos eléctricos de uso doméstico, máquinas y aparatos de Oficina; c) compra y venta de vehículos; d) contratos de obras; e) contratación o despido de empleados o profesionales (profesiones liberales), salvo con autorización previa de la autoridad local del Ministerio del Trabajo; f) cesión o donación de cualesquiera bienes; g) realización de gastos no incluidos en las antedichas prohibiciones, pero que, por su magnitud, puedan ser equiparados a esos casos; h) utilización de vehículos de la entidad, salvo para traslados que interesen a la misma ».
24. 84. A continuación, el Gobierno indica que la misma ordenanza dispone que la percepción de ventajas pecuniarias por concepto de administración de la entidad sindical en las condiciones aquí previstas « sólo se justificará en los casos y con las limitaciones mencionados en el artículo 521, párrafo único, de la Consolidación de leyes del trabajo, previa autorización de la autoridad local del Ministerio de Trabajo y Previsión Social y siempre que el administrador designado pertenezca a la categoría profesional representada por la entidad ».
25. 85. Finalmente, el Gobierno declara que se sancionan las infracciones a la ordenanza ministerial mencionada en los dos párrafos anteriores.
26. 86. Según se desprende de las explicaciones facilitadas por el Gobierno sobre este aspecto del caso - que sólo se refiere indirectamente a la libertad sindical propiamente dicha -, la legislación nacional establece garantías contra los abusos que podrían ser cometidos por personas encargadas de la administración de los sindicatos intervenidos.
27. 87. En esas circunstancias, y sin volver sobre el tema de la intervención de sindicatos, acerca del cual ha formulado ya su punto de vista, el Comité recomienda al Consejo de Administración que insista ante el Gobierno para que vele por el estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de la legislación en caso de abuso por parte de personas encargadas de la administración de sindicatos intervenidos, y que decida, con esta reserva, que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 88. En lo que se refiere al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que, al mismo tiempo que expresa su preocupación por el hecho de que aún quedan organizaciones sometidas a intervención, decida que, por las razones expuestas en el párrafo 81 anterior, no tendría objeto continuar el examen de los alegatos relativos a la prohibición al Sindicato de Empleados de Banco del Estado de Guanabara de proceder a elecciones sindicales;
   • b) en lo que se refiere a los alegatos relativos a los abusos de que se habrían hecho culpables ciertos interventores encargados de la dirección de sindicatos:
   • i) que insista ante el Gobierno para que éste vele por el estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de la legislación en caso de abuso por parte de personas encargadas de la administración de los sindicatos intervenidos;
   • ii) con esta reserva, que decida que este aspecto del caso no requiere de su parte un examen más detenido;
   • c) en lo que se refiere a los alegatos relativos a restricciones del ejercicio del derecho de huelga, habida cuenta del principio con arreglo al cual los alegatos relativos al derecho de huelga competen al Comité en la medida en que afectan al ejercicio de la libertad sindical:
   • i) que recuerde la importancia que ha de darse al principio con arreglo al cual los sindicatos deben tener derecho a reunirse libremente en sus propios locales, sin autorización previa y sin injerencia de las autoridades públicas;
   • ii) que invite al Gobierno, por las razones expuestas en los párrafos 73 y 74 anteriores, a considerar la posibilidad de modificar su legislación con miras a derogar la disposición del artículo 8 de la ley núm. 4330 de 1964, en virtud de la cual el Ministerio de Trabajo y Previsión Social puede hacerse representar en las asambleas generales de los sindicatos por un delegado con derecho a participar en el debate;
   • iii) que exprese la opinión de que la disposición del artículo 23 de la ley núm. 4330 de 1964 mencionada en el párrafo 76 anterior, que surte el efecto de impedir el recurso a la huelga una vez dictada la decisión del tribunal, no parece ofrecer las garantías necesarias para no menoscabar gravemente las posibilidades de acción de las organizaciones en lo que se refiere a la promoción y a la defensa de los intereses de sus afiliados.