Informe provisional - Informe núm. 68, 1963

Caso núm. 291 (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) - Fecha de presentación de la queja:: 07-ABR-62 - Cerrado

1. 94. La queja de la Confederación de Sindicatos Arabes está contenida en dos comunicaciones de fechas 7 de abril y 25 de noviembre de 1962, respectivamente; la de la C.I.O.S.L en tres comunicaciones de fechas 1.° de agosto, 18 de septiembre y 3 de octubre de 1962, respectivamente; la de la F.S.M en una comunicación de fecha 11 de diciembre de 1962, y la del Congreso de Sindicatos de Aden en una comunicación de fecha 15 de diciembre de 1962.
2. 95. El Gobierno envió sus observaciones sobre la comunicación de la Confederación de Sindicatos Arabes de 7 de abril de 1962 y la comunicación de fecha 1.° de agosto de 1962 de la C.I.O.S.L por nota de fecha 29 de octubre de 1962.
3. 96. El Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). El Gobierno del Reino Unido ha declarado aplicables a Aden, sin modificación, las disposiciones de los tres Convenios.

A. Alegatos relativos a la injerencia en las actividades sindicales en general

1. 97. La Confederación de Sindicatos Arabes, en su comunicación de fecha 7 de abril de 1962, alega en términos generales que las autoridades británicas están entorpeciendo las actividades sindicales y llevando a cabo medidas de presión y persecución en Aden, infringiendo así las disposiciones de los convenios a que se refiere el párrafo 96. Los querellantes consideran que la situación debería ser investigada por una comisión independiente.
2. 98. En su comunicación de fecha 29 de octubre de 1962, el Gobierno declara que los alegatos están formulados en términos tan vagos y generales que no puede presentar observaciones al respecto.
3. 99. Los querellantes no aducen pruebas de ningún incidente determinado y no especifican las disposiciones de los convenios en cuestión que consideran como infringidas.
4. 100. El Comité considera que estos alegatos son demasiado vagos para permitir un examen de los mismos, y por consiguiente, recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no exige, por su parte, un examen más detenido.
   • Alegatos relativos a la ordenanza de 1960 sobre relaciones de trabajo (conciliación y arbitraje) de Aden
5. 101. En su comunicación de fecha 1.° de agosto de 1962, la C.I.O.S.L sostiene que la imposición de la observancia de la ordenanza de 1960 sobre relaciones de trabajo (conciliación y arbitraje) ha infringido los derechos sindicales y que los funcionarios sindicales han sido objeto de acusaciones penales, con arreglo a las disposiciones de la misma, en gran número de ocasiones en que adoptaron o pensaron adoptar medidas para defender los intereses de sus miembros. Los querellantes alegan que, aunque con ocasión de una queja anterior el Comité opinó, poco después de la promulgación de la ordenanza, que el conjunto de sus disposiciones no era incompatible con las normas de la O.I.T referentes a los derechos sindicales, la experiencia de los dos años que han transcurrido desde dicha promulgación demuestra que en la práctica los derechos sindicales han sido menoscabados y que el principio de la libre negociación colectiva ha sido infringido en Aden.
6. 102. Los querellantes consideran que las penas prescritas por la ordenanza en caso de inobservancia de sus disposiciones son excesivas, y cita las siguientes disposiciones: artículo 13, 2), que prescribe la multa de 1.000 chelines, detención no superior a seis meses, o ambas, por realizar o asistir, instigar o incitar a la realización de cualquier acto contrario a la solución de un conflicto mediante la conciliación del funcionario del trabajo, en cualquier momento, antes de un mes a partir de haberse tenido noticia de haber sido rechazada tal solución. El artículo 15, 4), dispone que puede castigarse con multa de hasta 1.000 chelines a cualquier persona que no comparezca ante el tribunal de trabajo después de haberle sido ordenado hacerlo, que no facilite los datos solicitados por el tribunal o que no conteste a preguntas del mismo. El artículo 22 dispone que pueden imponerse multas a cualquier persona obligada por una decisión del tribunal por quebrantamiento doloso o no observancia de cualquier condición del laudo. El artículo 23 prescribe una multa de 2.000 chelines, detención de hasta seis meses, o ambas penas, por incitación al boicot de un laudo o por intentar de otro modo privarlo de su efectividad (por ejemplo, incitar a restringir la producción). El artículo 24 dispone las mismas penas por tomar parte en una huelga, incitar a ella o imponer un lockout y, por último, el artículo 26 dispone que pueden imponerse multas o penas de prisión por la infracción de un contrato en los servicios esenciales (o por incitación a tales actos), así como multas por impedir de cualquier modo la lectura de los anuncios fijados en los lugares de trabajo que reproduzcan dicho artículo de la ley.
7. 103. Según los querellantes, la situación es tal que, disputas que en otras circunstancias hubieran sido consideradas como conflictos de trabajo normales, han conducido a la persecución de sindicalistas, algunos de los cuales fueron penalizados gravemente por contravenir la ordenanza. Los querellantes citan varios casos específicos que afectan a funcionarios de los sindicatos afiliados al Congreso de Sindicatos de Aden.
8. 104. En octubre de 1961, alegan los querellantes, después del fracaso de las negociaciones con los empleadores en la industria de la edificación, una asamblea general del Sindicato de Trabajadores Generales y Técnicos decidió declarar una huelga general de 48 horas en la industria. Algunos huelguistas fueron condenados al pago de multas y el secretario general del Sindicato, Sr. A. Murshed, fué condenado a 27 meses de rigurosa detención, acusado de incitación a la huelga y sedición, sentencia que en apelación fué reducida en seis meses.
9. 105. También se alega que en enero de 1962 el Sr. A. Obeid, presidente del Sindicato de los Trabajadores de Refinerías, fué condenado a cuatro meses de prisión, y que diez miembros del Comité ejecutivo del mismo sindicato fueron condenados a una detención de seis semanas, acusados de haber convocado una reunión sindical durante las horas de trabajo.
10. 106. A fines de enero de 1962, alegan los querellantes, el Sindicato de Empleados Locales de las Fuerzas Armadas proyectaba declararse en huelga en vista de la imposibilidad de llegar a un acuerdo satisfactorio sobre las condiciones de trabajo; la asamblea general del Sindicato concedió plenos poderes a cinco miembros del Comité de emergencia. Antes de haberse declarado huelga alguna, según se alega, estos cinco sindicalistas fueron llevados a los tribunales y se les exigió que se comprometiesen durante un año a observar la ordenanza; cuando rehusaron hacerlo, el tribunal los condenó a la detención por tal período de un año.
11. 107. Los querellantes alegan que cuando finalmente el Sindicato de Empleados Locales de las Fuerzas Armadas se declaró en huelga por 24 horas el 11 de abril de 1962, el secretario general adjunto del Congreso de Sindicatos de Aden, Sr. A. Aswadi, y el presidente de aquel sindicato, Sr. A. Latif, fueron condenados a cuatro meses de detención. Cuando se declaró otra huelga el 9 y 10 de mayo de 1962, fueron condenados a multas treinta participantes en la misma.
12. 108. En consideración a los hechos antes mencionados, alegan los querellantes, la combinación en la ordenanza de un sistema de arbitraje obligatorio con la prohibición de las huelgas y las severas penas impuestas por cualquier contravención restringe los derechos sindicales y constituye una represión de las actividades sindicales legítimas, sea cual fuere la intención primitiva de la legislación en causa. El objetivo explícito de la ordenanza fué, según los querellantes, estimular el desarrollo de la negociación colectiva voluntaria eximiendo del arbitraje obligatorio y de la prohibición de las huelgas aquellos casos en que un convenio colectivo contiene medidas satisfactorias para la solución de los conflictos de trabajo; en realidad, se alega, el sistema de la libre negociación colectiva ha sido substituído en muchos casos por un sistema coercitivo.
13. 109. Los querellantes solicitan la derogación de la ordenanza de 1960 sobre relaciones de trabajo (conciliación y arbitraje), que se suspenda temporalmente la ejecución de las sentencias dictadas contra los sindicalistas detenidos o arrestados y que se estimule el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con arreglo al espíritu del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
14. 110. Los querellantes concluyen pidiendo al Consejo de Administración que solicite del Gobierno que apruebe la designación de una comisión de encuesta de la O.I.T para investigar sobre el terreno la situación en materia de relaciones de trabajo en Aden, y que someta propuestas para el establecimiento de métodos adecuados de negociación voluntaria que salvaguarden la plena libertad de acción de los sindicatos, con inclusión del derecho de huelga, así como la protección de los principios generalmente admitidos de la libre negociación colectiva.
15. 111. En su comunicación de 11 de diciembre de 1962, la Federación Sindical Mundial se refiere también a la detención del Sr. Aswadi y del Sr. A. Latif (véase párrafo 107), pero da el nombre de este último como Sr. Abdullatif Mohammed Jamali. Esta queja cita igualmente los casos del Sr. Abdullah Al Asnag, secretario general del Congreso de Sindicatos de Aden, y del Sr. Idris Ahmed Hambala, que se alega han sido detenidos.
16. 112. En su comunicación de fecha 29 de octubre, el Gobierno comienza por referirse a su carta de 13 de febrero de 1961 en la cual expresaba su opinión acerca de la relación entre la ordenanza en cuestión y el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Dicha comunicación de 13 de febrero de 1961 fué analizada en los párrafos 74 a 76 del 57.° informe del Comité, que se refería al caso 221, relativo a Aden. En aquella ocasión, el Gobierno explicó que el propósito fundamental de la ordenanza era estimular el desarrollo de la negociación colectiva voluntaria y el establecimiento de condiciones de trabajo y salarios por medio de convenios colectivos, y declaró que la ordenanza realiza precisamente los objetivos del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). El Gobierno declaró asimismo que el hecho de que ambos sectores no hubieran negociado convenios sobre esta materia, unido a la negativa de los sindicatos a aceptar el arbitraje voluntario o a agotar las posibilidades de negociación antes de declarar las huelgas, se encuentra entre las razones que motivaron la promulgación de la ordenanza. En aquel tiempo la ordenanza llevaba vigente seis meses, se habían celebrado varios convenios y el giro de las relaciones de trabajo había resultado constructivo, lo que, a juicio del Gobierno, demostraba que la apreciación primitiva de la C.I.O.S.L había sido demasiado pesimista.
17. 113. Después de remitir al Comité a estas observaciones anteriores, el Gobierno sigue analizando, en su comunicación de 29 de octubre de 1962, las tendencias más recientes de las relaciones del trabajo en Aden, y sostiene que las estadísticas demuestran que, desde la promulgación de la ordenanza, se han realizado progresos considerables en el desarrollo de la negociación colectiva voluntaria; se han concluido diez acuerdos de procedimiento - antes no existía ninguno -, y también se han alcanzado grandes progresos en la mejora de los salarios y de las condiciones de trabajo y ha disminuido el número de jornadas perdidas en los conflictos de trabajo. En los ocho meses de 1960 anteriores a la entrada en vigor de la ordenanza se habían producido 39 huelgas, que dieron por resultado la pérdida de 134.831 días-hombre, y que habían afectado a 9.698 trabajadores; en los 27 meses siguientes a la promulgación de la ordenanza, la pérdida ha sido de 29.391 días-hombre, y los trabajadores afectados 11.811. En este mismo período, los sindicatos han intervenido en 185 de los 194 conflictos de trabajo (los otros nueve están todavía pendientes), y los trabajadores interesados se han beneficiado en último término, después de haber sido resueltos los conflictos por medio de negociaciones directas, conciliación y arbitraje. Por consiguiente, los hechos no confirman, a juicio del Gobierno, el alegato según el cual la ordenanza ha impedido el establecimiento de relaciones de trabajo normales, sino que, por el contrario, demuestran que ha proporcionado un estímulo a los sindicatos y a los empleadores para la negociación voluntaria de convenios colectivos.
18. 114. El Gobierno declara asimismo que el Ministro de Trabajo de Aden ha invitado últimamente a los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores para que establecieran un consejo paritario industrial en Aden, cuyo mandato consistiría en asesorar al Gobierno sobre la política en materia de trabajo, legislación laboral y métodos para mejorar las relaciones de trabajo, y cuya primera tarea sería la de proporcionar al Ministro los consejos necesarios para permitir al Gobierno de Aden revisar la ordenanza sobre relaciones de trabajo (conciliación y arbitraje). Tal procedimiento, concluye el Gobierno, estaría de completo acuerdo con el Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), y haría innecesario considerar la sugerencia de recurrir a ninguna comisión de encuesta exterior.
19. 115. En cuanto a la aplicación de las disposiciones penales de la ordenanza, el Gobierno declara que las únicas a que se ha recurrido son las del artículo 24, y que las acusaciones efectuadas con arreglo al mismo se refieren exclusivamente a tres conflictos; se ha condenado a penas de detención a personas implicadas en dichos conflictos, aunque sólo dos de dichas condenas excedieron de tres meses, y la mayoría fueron de menor duración. A juicio del Gobierno, las sanciones prescritas por la ordenanza han sido impuestas con carácter restrictivo.
20. 116. Cuando el Comité examinó, en el caso 221 relativo a Aden, los alegatos relativos a las disposiciones de la ordenanza que restringen el derecho de huelga e instituyen un sistema de arbitraje, opinó que dichas disposiciones no parecían ser incompatibles con el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), en virtud del cual el Gobierno del Reino Unido se ha comprometido, en relación con Aden, a que « deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo ». El único aspecto de estas disposiciones que el Comité estudió con mayor detalle es el que acuerda a la Corona una situación privilegiada, en ciertos aspectos, en cuanto a la sumisión al arbitraje. Con referencia a estas últimas disposiciones, que han sido objeto de una solicitud directa al Gobierno por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el Comité de Libertad Sindical, con ocasión de otro informe sobre el caso núm. 221 (58.° informe), concluyó recomendando al Consejo de Administración que tomara nota de los datos informativos proporcionados por el Gobierno. Como esta última cuestión no se plantea en los alegatos que ahora se estudian, y como quiera que el Comité se ha pronunciado ya sobre la compatibilidad legal de las demás disposiciones relativas al arbitraje con el mencionado Convenio núm. 98, considera que no ha lugar a volver a ocuparse de este aspecto legal del caso.
21. 117. Lo que en cierta medida constituye un nuevo elemento en el presente caso es el alegato de que la experiencia de los dos últimos años demuestra que, en la práctica, las disposiciones de la ordenanza no han sido un estímulo, sino todo lo contrario, para la aplicación del artículo 4 de dicho Convenio núm. 98. Cuando el Comité examinó el caso 221 hacía poco tiempo que la ordenanza había sido promulgada; las opiniones expuestas al Comité por la C.I.O.S.L y el Gobierno sobre si la ordenanza estimularía la celebración de contratos colectivos o si, por el contrario, llevaría a los empleadores a preferir el arbitraje en la esperanza de que redundara en ventaja propia, eran contradictorias. En dicha ocasión, el Comité estimó no estar llamado a expresar su opinión.
22. 118. En el caso presente, los querellantes, dos años después de la promulgación de la ordenanza, consideran que el sistema establecido no ha estimulado la negociación voluntaria, sino que, en esencia, lo ha substituido por un sistema coercitivo de arbitraje que, aliado a la prohibición de las huelgas, ha impedido la actividad sindical normal. El Gobierno niega esto, observando que se han producido menos interrupciones de trabajo y una pérdida menor de jornadas de trabajo, y que 185 de los 194 conflictos han sido solucionados ventajosamente para los trabajadores. Sin embargo, no resulta claro de las pruebas suministradas si este resultado se debe a una mayor tendencia hacia la negociación colectiva voluntaria o al hecho de que disposiciones restrictivas sobre las huelgas han favorecido la solución de los conflictos por métodos coercitivos. Es evidente la divergencia de las opiniones sostenidas sobre esta cuestión, y el Comité considera difícil en extremo expresar una opinión fundada sobre la base de las pruebas de que dispone.
23. 119. A este respecto, no obstante, el Gobierno ha anunciado un nuevo hecho cuyas consecuencias pueden aclarar este aspecto del caso. El Ministro del Trabajo ha invitado a los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores a participar en un consejo paritario industrial para asesorar al Gobierno sobre diferentes materias, y « cuya primera tarea sería la de proporcionar al Ministro los consejos necesarios para permitir al Gobierno de Aden revisar la ordenanza sobre relaciones de trabajo ».
24. 120. En estas circunstancias, el Comité, observando que esta declaración fué hecha por el Gobierno en una carta dirigida a la O.I.T hace cerca de cuatro meses, solicita del mismo que tenga a bien suministrar información adicional a este respecto y, en particular, respecto a las respuestas que han recibido las invitaciones del Ministro de Trabajo de Aden. El Comité solicita también del Gobierno que tenga a bien manifestar, si es posible, cuándo se prevé que el consejo paritario industrial comenzará su tarea de asesorar al Ministro respecto a una revisión de la ordenanza.
25. 121. Resta por considerar la cuestión planteada por los querellantes respecto a que las disposiciones penales de la ordenanza son excesivas. Los querellantes han alegado ciertos casos específicos sobre la aplicación de dichas disposiciones (véanse párrafos 104 a 107 y 111). En su respuesta, el Gobierno manifiesta que tales procedimientos penales han sido instituídos, respecto a tres conflictos, sólo en virtud de una de las disposiciones penales de la ordenanza: el artículo 24, que dispone la imposición de una multa de 2.000 chelines, una detención de hasta seis meses, o ambas, por tomar parte en una huelga o incitar a ella.
26. 122. En estas circunstancias, observando en particular que se alega que el secretario general del Sindicato de Trabajadores Generales y Técnicos ha sido condenado a 27 meses de rigurosa detención, el Comité solicita del Gobierno que tenga a bien proporcionar informes más detallados sobre los casos específicos mencionados en los párrafos 104 a 107 y 111 de este documento, con inclusión de los referentes a los motivos en que se han basado las sentencias de los tribunales.
    • Otros alegatos
27. 123. Han sido presentados otros alegatos por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (en comunicaciones de 18 de septiembre y de 3 de octubre de 1962, respectivamente), la Confederación de Sindicatos Arabes (en una comunicación de fecha 25 de noviembre de 1962), la Federación Sindical Mundial (en una comunicación de fecha 11 de diciembre de 1962), y el Congreso de Sindicatos de Aden (en una comunicación de fecha 15 de diciembre de 1962).
28. 124. Como el Gobierno no ha comunicado todavía sus observaciones sobre estos alegatos, el Comité solicita del Gobierno que tenga a bien enviar sus observaciones lo más pronto posible.

Recomendación del Comité

1. 125. En virtud de cuanto antecede, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que decida que los alegatos relativos a la injerencia en las actividades sindicales generales contenidos en la queja presentada con fecha 7 de abril de 1962 por la Confederación de Sindicatos Arabes no requieren examen más detenido;
   • b) que tome nota del presente informe preliminar del Comité sobre los demás alegatos, quedando entendido que el Comité presentará un nuevo informe sobre el caso al Consejo de Administración cuando haya recibido las otras informaciones y observaciones que ha solicitado del Gobierno.