Informe provisional - Informe núm. 58, 1962

Caso núm. 231 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 28-ABR-60 - Cerrado

1. 532. El Comité ha examinado ya este caso en su 28.a reunión (mayo de 1961) y, con exclusión de uno de los alegatos formulados por los querellantes, ha presentado al Consejo de Administración sus conclusiones definitivas sobre el caso en su conjunto. Estas conclusiones fueron adoptadas por el Consejo en su 149.a reunión (junio de 1961).

533. Según el alegato que quedó en suspenso, la dirección del Banco de la Nación había trasladado al Sr. Raúl Ignacio Robacio, secretario general del Sindicato de Empleados Bancarios de Buenos Aires (S.E.B.B.A.), a una sucursal distante 670 kilómetros de Buenos Aires - y ello constituiría una medida de discriminación antisindical -, abriendo al propio tiempo un expediente administrativo con el fin de convertir este traslado en un despido puro y simple.

1. 534. El S.E.B.B.A. - declaran los querellantes - solicitó entonces del juez que prohibiera cualquier modificación de la situación del Sr. Robacio hasta que se hubiera dictado sentencia en el proceso judicial entablado por el sindicato. Aunque el juez adoptó una medida en ese sentido, el Banco se negó a acatarla, a pesar de una nueva sentencia del juez contra el presidente del Banco por desacato. Como las autoridades del Banco de la Nación recurrieron contra la decisión del juez de trabajo, la Cámara de Apelación confirmó, con fecha 19 de abril de 1960, la medida adoptada por el juez hasta que se dictara la sentencia. De nuevo el Banco de la Nación se negó a acatar esta decisión.
2. 535. Habiendo comprobado que el Gobierno se había abstenido en su respuesta de presentar observación alguna sobre este punto, el Comité estimó que sería oportuno aplazar el examen de este aspecto particular del caso en espera de recibir al respecto informaciones del Gobierno, e hizo en este sentido una recomendación al Consejo de Administración.
3. 536. Las conclusiones del Comité, tal como fueron adoptadas por el Consejo de Administración y, en especial, la solicitud de informaciones sobre las cuestiones mencionadas en los párrafos anteriores, fueron comunicadas al Gobierno por carta del Director General de fecha 7 de julio de 1961.
4. 537. El Gobierno respondió por comunicación de fecha 11 de septiembre de 1961. Sin embargo, esta respuesta no contiene información alguna sobre los puntos a que se ha hecho referencia anteriormente.
5. 538. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite una vez más del Gobierno informaciones sobre los alegatos según los cuales la dirección del Banco de la Nación no habría acatado las sentencias dictadas por el juez de trabajo, y ulteriormente por la Cámara de Apelación, sobre la situación del secretario general del Sindicato de Empleados Bancarios de Buenos Aires.
6. 539. Si bien la última comunicación del Gobierno no responde a la solicitud de información que le fuera hecha, contiene, sin embargo, cierto número de comentarios sobre las conclusiones sometidas por el Comité al Consejo de Administración y aprobadas por este último. Estas conclusiones, contenidas en el párrafo 124, a), b), c) y d), del 57.° informe, son las siguientes:
7. a) que decida, en atención a los motivos expuestos en los párrafos 112 a 117 de este documento, que las alegaciones relativas a la prohibición del Banco de la Nación de ejercer actividades sindicales no requieren un examen más detenido;
8. b) que llame la atención del Gobierno sobre el hecho de que el estatuto privilegiado concedido a las asociaciones dotadas de personería gremial limita considerablemente los medios de acción de las organizaciones que carecen de ella, y puede afectar indirectamente a la libertad de los trabajadores de afiliarse a las organizaciones que elijan, así como sobre la posibilidad de examinar, en vista de ello, la supresión de la distinción establecida por la ley entre las asociaciones dotadas de personería gremial y las otras organizaciones sindicales;
9. c) que señale a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración concede al principio según el cual los trabajadores deberían disfrutar de una protección adecuada contra los actos de discriminación que puedan significar una violación de la libertad sindical en materia de empleo: despidos, traslados y otros actos perjudiciales; protección particularmente necesaria en lo que atañe a los delegados sindicales, dado que, para poder cumplir sus funciones sindicales con plena independencia, deben tener la garantía de que no sufrirán perjuicios en razón de las atribuciones sindicales a ellos conferidas;
10. d) que llame la atención del Gobierno sobre el hecho de que tal garantía de protección en el caso de los delegados sindicales es además necesaria para garantizar el respeto del principio fundamental según el cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de elegir libremente sus representantes.
11. ............................................................................................................
12. 540. El Gobierno declara en primer término que no puede aceptar lo expresado en el 57.° informe cuando el Comité de Libertad Sindical « llama la atención del Gobierno sobre el hecho de que el estatuto privilegiado concedido a las asociaciones dotadas de personería gremial limita considerablemente los medios de acción de las organizaciones que carecen de ella, y puede afectar indirectamente a la libertad de los trabajadores de afiliarse a las organizaciones que elijan ».
13. 541. En opinión del Gobierno, dicho concepto no puede tener su origen sino en una interpretación errónea de la ley núm. 14.455, de 8 agosto de 1958, sobre las asociaciones profesionales de trabajadores. La ley núm. 14.455, declara el Gobierno, tiene profundo arraigo en la estructura constitucional del país, en su historia y en sus instituciones sindicales y está inspirada en la defensa de los derechos de los trabajadores, ya que admite el sistema de pluralidad sindical, puesto que considera parte esencial de la democracia sindical la posibilidad de existencia de tantos sindicatos como deseen constituirse por parte de los trabajadores. Es así, prosigue el Gobierno, que el artículo 2 de la ley reconoce a los trabajadores el derecho de « constituir libremente y sin necesidad de autorización previa asocia dones profesionales, sindicatos o uniones » y también les reconoce el derecho de afiliarse a esas organizaciones, quedando asimismo claramente establecido que « el derecho a afiliarse comprende el de no afiliarse ». Es decir, declara el Gobierno, que la ley otorga el máximo de libertad a los trabajadores en la materia y que no pueden concebirse disposiciones más democráticas, amplias y respetuosas de la libertad sindical.
14. 542. Pero, dentro de este sistema del respeto a la pluralidad sindical, añade el Gobierno, la ley ha debido forzosamente establecer un procedimiento que haga posible la contratación colectiva, es decir, la elaboración y aplicación de normas contractuales a toda una rama de actividad laboral. Para este fin, la ley faculta al sindicato « más representativo » para contratar colectivamente en nombre de toda la rama de actividad (artículo 16). En esto consiste, declara el Gobierno, la llamada « personería gremial », es decir, el reconocimiento de mayor representatividad en favor del sindicato con mayor número de afiliados a los efectos de la contratación colectiva.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 543. No es ésta la primera vez que el Comité tiene que examinar las consecuencias de la distinción que existe en la legislación argentina entre organizaciones que gozan de personalidad sindical y organizaciones que no disfrutan de ella. Tampoco es ésta la primera vez que el Gobierno argentino se opone a reconocer el fundamento de las conclusiones del Comité y del Consejo a este respecto. Por consiguiente, parece necesario precisar la posición del Comité y del Consejo de Administración sobre este punto.
2. 544. Remitiéndose a los comentarios presentados por el Gobierno, parecería que este último estima que las observaciones del Comité y del Consejo se refieren especialmente al hecho de que ciertos privilegios especiales se atribuyen solamente a las organizaciones más representativas. En realidad no ha sido ésta la posición del Comité ni del Consejo.
3. 545. La Conferencia ha evocado repetidas veces, y especialmente a propósito de la discusión del proyecto de convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, la cuestión del carácter representativo de los sindicatos, y ha admitido hasta cierto punto la distinción que a veces se hace entre los diferentes sindicatos de acuerdo con su grado de representatividad. Por otro lado, en el párrafo 5 del artículo 3 de la Constitución de la O.I.T se consagra la noción de « organizaciones más representativas ».
4. 546. El simple hecho de que la legislación de un país determinado establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no debería ser criticable en sí. Sin embargo, es necesario que una distinción de este género no tenga como consecuencia conceder a las organizaciones más representativas - carácter que se deriva de un número más elevado de sus afiliados - privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internacionales. En otras palabras, tal distinción no debería tener por consecuencia privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros y del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, que ha sido ratificado por Argentina.
5. 547. A este respecto, en las observaciones presentadas por el Gobierno sobre las conclusiones del Comité y del Consejo en el caso de referencia se señala, en respuesta al pasaje del informe del Comité citado en el párrafo 540, que el hecho, para un sindicato, de no tener personería gremial no le impide, a excepción de la contratación colectiva, cumplir con el desempeño de sus funciones en defensa de los intereses profesionales de los trabajadores y desarrollar todas sus actividades económicas, culturales, deportivas, etc. Según el Gobierno, la ley núm. 14.455 no confiere ningún « estatuto privilegiado » a las asociaciones dotadas de personería gremial, ni tampoco « limita considerablemente los medios de acción de las organizaciones que carecen de la misma ». Tampoco es exacto, afirma el Gobierno, que el régimen de la ley argentina « puede afectar indirectamente a la libertad de los trabajadores de afiliarse a las organizaciones que elijan ».
6. 548. Conviene al llegar a este punto remitirse al texto mismo de la ley. Las consecuencias de la distinción entre organizaciones sin personería gremial y organizaciones con dicha personería parecen estar determinadas en los artículos 15 y 16 de la ley núm. 14.455, que definen las funciones y los derechos de estos dos tipos de sindicatos. El artículo 16 puntualiza que los derechos y funciones en él enumerados se hallan exclusivamente reservados a los sindicatos que poseen personería gremial. Entre los derechos conferidos por el artículo 16 únicamente a las organizaciones que gozan de personería gremial figuran: la participación en la labor de los organismos estatales de ordenación del trabajo y de la seguridad social; la negociación y celebración de convenios colectivos; la colaboración con el Estado, como órganos técnicos y consultivos, en el estudio y solución de los problemas concernientes a su profesión; la celebración de reuniones sin permiso previo; la defensa y representación de los intereses individuales de cada uno de sus asociados ante los institutos de previsión, la justicia y toda otra repartición del Estado, y la defensa y representación de los intereses profesionales ante el Estado y los empleadores. Es verdad que este último derecho también se concede a las organizaciones sin personería gremial, pero el artículo 15 de la ley precisa, sin embargo, que éstas gozarán de ese derecho en el caso de que no hubiera en la misma actividad una asociación que gozare de personería gremial.
7. 549. Entre las actividades que pueden realizar los sindicatos ordinarios, el artículo 15 de la ley menciona la fundación de instituciones de previsión y asistencia social, el establecimiento de colonias de vacaciones, comedores, sanatorios, hospitales, etc., la formación de cooperativas y sociedades de producción y de consumo, la promoción de la instrucción general y profesional de sus asociados mediante obras apropiadas, tales como bibliotecas, talleres, etc.
8. 550. No puede negarse que, desde el punto de vista de las actividades sindicales, las funciones autorizadas a las organizaciones que no gozan de personería sindical son en extremo limitadas. En efecto, remitiéndose a la definición que figura en el artículo 10 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por Argentina, el término « organización » debe entenderse en el sentido de « toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores ». Parece desprenderse de la lectura de la ley que los medios para alcanzar este objeto no se conceden a las organizaciones sin personería gremial y que las posibilidades de acción de estas organizaciones son particularmente limitadas.
9. 551. El Comité y el Consejo de Administración llegaron a las mismas conclusiones al examinar el caso núm. 190, referente también a Argentina. Con respecto a dicho caso, el Comité, habida cuenta de las funciones limitadas que se reconocen a las organizaciones sin personería gremial, consideró, además, que la distinción establecida por la legislación nacional podría tener por efecto indirecto restringir la libertad de los trabajadores para adherirse a organizaciones de su elección.
10. 552. Las razones que han conducido al Comité y al Consejo a adoptar esta posición son las siguientes: De manera general, la posibilidad para un gobierno de conceder una ventaja a una organización determinada o de retirársela para beneficiar a otra entraña el riesgo, aunque no sea ésa su intención, de que se acabe por favorecer o desfavorecer a un sindicato frente a otros, y se cometa así un acto de discriminación. Es más, favoreciendo o desfavoreciendo a determinada organización frente a otras, los gobiernos pueden influir en el ánimo de los trabajadores cuando elijan una organización para afiliarse, ya que es indudable que estos últimos se sentirán inclinados a afiliarse al sindicato más apto para servirlos, mientras que por motivos de orden profesional, confesional, político u otro, sus preferencias les hubiesen llevado a afiliarse a otra organización; ahora bien, la libertad de elección de los interesados en la materia constituye un derecho expresamente consagrado por el artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, instrumento que ha sido ratificado por Argentina.
11. 553. El Comité estima que las últimas observaciones presentadas por el Gobierno no aportan sobre el conjunto de la cuestión ningún elemento nuevo en relación con lo que el Gobierno había declarado anteriormente y que, por consiguiente, no hay motivo para modificar las conclusiones a que había llegado y que figuran en el párrafo 124 de su 57.° informe, conclusiones que, como ya se ha dicho, fueron aprobadas por el Consejo de Administración.

Recomendación del Comité

1. 554. En lo que respecta al caso en su conjunto, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
   • a) solicite una vez más del Gobierno, por las razones indicadas en los párrafos 532 a 538, el rápido envío de informaciones sobre los alegatos según los cuales la dirección del Banco de la Nación no habría acatado las sentencias pronunciadas por el juez de trabajo y ulteriormente por la Cámara de Apelación con respecto a la situación del secretario general del Sindicato de Empleados Bancarios de Buenos Aires;
   • b) confirme, por las razones indicadas en los párrafos 539 a 553, las conclusiones que figuran en el párrafo 124, a), b), c) y d), del 57.° informe del Comité, y que se citan en el párrafo 539;
   • c) tome nota del presente informe provisional en lo que respecta al alegato que permanece en suspenso, quedando entendido que el Comité informará nuevamente cuando tenga las informaciones solicitadas en el apartado a).