Informe definitivo - Informe núm. 45, 1960

Caso núm. 212 (Estados Unidos de América) - Fecha de presentación de la queja:: 21-NOV-59 - Cerrado

1. 69. La queja de la Federación Sindical Mundial figura en una comunicación al Director General de la O.I.T, de 21 de noviembre de 1959. El Gobierno formuló sus observaciones por carta de 4 de febrero de 1960.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 70. Alega el querellante que la invocación de la ley Taft-Hartley por el Presidente de Estados Unidos y la decisión del Tribunal Supremo autorizando al Gobierno a suspender la huelga que recientemente tuvo lugar en la industria estadounidense del acero son incompatibles con el derecho de huelga, calificada por el Comité de « arma legítima de los sindicatos para la defensa de los intereses de sus miembros », y que tales hechos constituyen una ingerencia en los asuntos internos de los sindicatos que no cabe conciliar con el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y con el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva.
2. 71. Seguidamente el querellante expone su versión de los acontecimientos que condujeron a la situación descrita más arriba. El 15 de julio de 1959, los trabajadores siderúrgicos se declararon en huelga en apoyo de sus reivindicaciones de aumento de salarios y de una garantía más eficaz del empleo frente a la mecanización y la automación. La F.S.M sostiene que los beneficios son suficientes para satisfacer las demandas de los trabajadores sin aumento del precio del acero, pero que los empleadores no sólo se han opuesto a estas reivindicaciones, sino que atacaron los derechos adquiridos de los trabajadores. Alega que en los primeros seis meses de 1959 los empleadores aceleraron el ritmo de la producción a fin de prepararse para hacer frente a los trabajadores en una huelga larga, y que el Gobierno respaldó este propósito por estimar que las consecuencias del receso requerían reducir las reservas de acero. Que desde un principio los empleadores se proponían forzar una huelga de 2 a 3 meses y lograr luego que el Gobierno interviniera en virtud de la ley Taft-Hartley, para suspender aquélla durante 80 días, tan pronto como los grandes monopolios empezaran a verse afectados por ella. Que la intervención del Presidente en un momento en que la huelga no amenazaba m la seguridad ni la nación, sino únicamente los intereses egoístas de los monopolios, constituye incluso una violación de la propia ley Taft-Hartley, puesto que las medidas invocadas por el Presidente sólo son aplicables en caso de emergencia nacional. Manifiesta el querellante que el Sindicato del Automóvil protestó ante el Presidente atribuyendo haber obedecido al propósito de aliviar la presión sobre los empleadores, por lo que su intervención no era sino la « utilización del poder y de la autoridad del Gobierno de Estados Unidos como medio para quebrantar la huelga ».
3. 72. De conformidad con el procedimiento para el examen de quejas por violación de los derechos sindicales, con fecha 2 de diciembre de 1959 se dió traslado de la presente al Gobierno de Estados Unidos, a efectos de observaciones.
4. 73. En su comunicación de 4 de febrero de 1960, el Gobierno declara su apoyo al Comité y su deseo de cooperar con él en la investigación de cualquier queja contra los Estados Unidos, que no sea de carácter puramente político y que se base en hechos que, con arreglo al procedimiento establecido, justifiquen una encuesta, un acto de conciliación o ambas cosas. El Gobierno considera que la queja de la F.S.M consiste en conclusiones no respaldadas por hechos. Los trabajadores del acero, dice, gozaron de libertad para declararse en huelga hasta el momento en que se estimó que la prosperidad o seguridad del país corría peligro. Las disposiciones sobre emergencia nacional de la ley de 1949 sobre relaciones entre trabajadores y empresarios (ley Taft-Hartley) contienen la solución dada por el Congreso para hacer frente a las interrupciones del trabajo en gran escala que comprometan la prosperidad o seguridad nacionales. En virtud de tales disposiciones, si se declarara una huelga o un lockout, o si se permitiese su continuación en toda o gran parte de una rama industrial dedicada a la fabricación, comercio, transporte o transmisión, o a la comunicación entre Estados del país o con naciones extranjeras, o a la producción de mercancías, y el Presidente estimara que con ella correría peligro la prosperidad o seguridad nacionales, podrá nombrar una junta investigadora para que estudie los problemas planteados. La junta oye a ambas partes y somete informe al Presidente. Tras esto, el Presidente puede cursar instrucciones a la Fiscalía Suprema de la Nación (Attorney General) para que gestione del tribunal competente el logro de un interdicto de la huelga o del lockout. Si el tribunal estima la procedencia de tal interdicto conforme a los mismos criterios utilizados por el Presidente, puede prohibir la huelga o el lockout hasta que se llegue a una solución, pero por tiempo no superior a 80 días. Durante este período empleadores y trabajadores quedan sujetos al interdicto judicial y obligados a « realizar toda clase de esfuerzos para avenir y zanjar sus diferencias ». En defecto de solución voluntaria durante el período previsto en el interdicto, y tras haber votado sobre la última oferta de los empleadores, los trabajadores quedan en libertad de reanudar la huelga. En el caso de la industria del acero, los trabajadores gozaron de libertad para declararse en huelga y así lo hicieron durante 116 días. Al cabo de ellos se aplicaron las pertinentes normas legales, por estimarse en peligro la riqueza y seguridad nacionales. Con referencia al alegato de que el Presidente adoptó su iniciativa en el momento en que los monopolios comenzaban a sentir los efectos de la huelga, el Gobierno manifiesta que la F.S.M no dice que no se hallara afectada toda una rama industrial ni que la intervención del Presidente debiera haberse hecho antes. Por consiguiente, la única cuestión pendiente de esclarecimiento es, a juicio del Gobierno, la de determinar qué período de tiempo debiera haber dejado transcurrir el Ejecutivo antes de intervenir con el fin de proteger la riqueza o seguridad nacionales.
5. 74. El Gobierno acompaña copia de una carta dirigida a la O.I.T con fecha 12 de enero de 1960 por el Sindicato Estadounidense de Trabajadores del Acero (United Steel-workers of America) y pide que se incorpore al expediente del caso. Refiriéndose a la sentencia del Tribunal Supremo por la que se confirmó el interdicto, el Gobierno cita una declaración del Tribunal de que « la huelga pone en peligro la seguridad nacional », como lo demuestran « las pruebas aportadas respecto a la repercusión de la huelga sobre programas concretos en materia de defensa ». Entre estos programas, añade el Gobierno, figuran el de cohetes, submarinos atómicos, construcción naval e investigación del espacio cósmico. Y concluye diciendo que tal decisión se basó únicamente en el peligro para la seguridad nacional, sin que se tuvieran en cuenta en este caso los efectos de la huelga sobre la riqueza de la nación.
6. 75. En la carta del Sindicato Estadounidense de Trabajadores del Acero, de fecha 12 de enero de 1960, se dice haber llegado a conocimiento del Sindicato que la F.S.M había presentado una queja. Declara el Sindicato que en octubre de 1959, como el Presidente hubiera llegado a la conclusión de que la huelga era peligrosa, o lo sería en caso de prolongación, para la prosperidad o seguridad nacionales, constituyó una junta investigadora. Luego de haber sometido ésta su informe, el Tribunal de Distrito de Pittsburgh, previa audiencia de las partes, emitió un interdicto. Sobre el asunto se apeló, respectivamente, al Tribunal Ambulante de Apelación (Circuit Court of Appeals), y al Tribunal Supremo, resultando confirmado el interdicto. Un magistrado del Tribunal Ambulante y otro del Tribunal Supremo apoyaron la posición del Sindicato. La cuestión litigiosa era si la prosperidad o seguridad nacionales estaban o podrían estar en peligro por causa de la huelga. El Sindicato afirma su oposición a la ley Taft-Hartley, pero manifiesta que en todo tiempo pudo ejercitar sus recursos legales y que durante los 116 días de huelga ningún trabajador fué detenido ni sometido a presión gubernativa. Durante los 80 días de suspensión de la huelga siguieron celebrándose negociaciones. El 4 de enero de 1960, el Sindicato concluyó un convenio colectivo, que consideraba bueno. Pudo haber declarado la continuación de la huelga a partir del 26 de enero, pero no tuvo necesidad de hacerlo; sin embargo, la existencia del derecho de huelga constituyó un poderoso recurso durante las negociaciones. En conclusión, el Sindicato explica las razones por las que considera inadecuado que la F.S.M formule quejas ante la O.I.T respecto a este asunto. Con fecha 28 de enero de 1960, el Sindicato Estadounidense de Trabajadores del Acero escribió de nuevo a la O.I.T oponiéndose formalmente a la queja de la F.S.M y declarando que su carta de 12 de enero constituía una petición de que la O.I.T. « rechazara esta queja como totalmente carente de fundamento ».
7. 76. Con referencia a la carta dirigida a la O.I.T con fecha 12 de enero de 1960 por el Sindicato Estadounidense de Trabajadores del Acero, el Comité desea poner de relieve desde un principio que la queja de la F.S.M sólo fué comunicada por la O.I.T a los miembros del Comité y al Gobierno de los Estados Unidos.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 77. El procedimiento para el examen de quejas por violaciones de los derechos sindicales no es aplicable entre organizaciones, sino que tiene por objeto esencial asesorar al Consejo de Administración sobre alegatos relacionados con los gobiernos. Por lo tanto, ni la organización querellante ni la que se considere afectada por el contenido de la queja son partes en el procedimiento. La finalidad de éste es permitir al Consejo de Administración determinar hasta qué punto respeta el Miembro de la Organización interesado el principio de libertad sindical establecido en la Constitución de la Organización y en ulteriores resoluciones de la Conferencia Internacional del Trabajo. Por estas razones, el Comité estima que no procede examinar el asunto planteado como si se tratara de un asunto entre la F.S.M y el Sindicato Estadounidense de Trabajadores del Acero.
2. 78. En el presente caso, las observaciones de la organización interesada han sido comunicadas al Gobierno. A este respecto, parece conveniente hacer dos aclaraciones. En primer término, el Comité estima que un gobierno no puede liberarse de su responsabilidad en cuanto a la provisión de datos limitándose a transmitir las observaciones de una organización, sino que le cumple explicar su propia conducta, y no comunicar las observaciones de una organización respecto a tal conducta. Sin embargo, y en segundo lugar, el Comité considera que esto no elimina la posibilidad de que las observaciones de la organización afectada comunicadas por el gobierno sean de valor probatorio, pero que la magnitud de su valor probatorio depende de la medida en que el Comité pueda cerciorarse, a través de todas las circunstancias que concurran, de que constituyen expresión espontánea del propio criterio de la organización interesada. En este caso concreto, el tenor de las observaciones, el hecho de que se refieran a una franca divergencia entre el Gobierno y la organización y la nota de censura que contienen de una legislación cuya aplicación constituye el objeto de la queja inducen a considerarlas como libre expresión de una opinión independiente, en la medida en que se necesita tomarlas en cuenta como explicación complementaria de la respuesta dada por el propio Gobierno. Sin embargo, el Comité no puede compartir la sugestión hecha en las observaciones que se le han sometido respecto al mayor provecho que su labor reportaría si se aplicara al examen de los alegatos relativos a otros países; el Comité considera deber suyo examinar con igual imparcialidad y con arreglo a los mismos principios todos los alegatos que se le planteen, independientemente de su origen y del gobierno a que se refieran.
3. 79. El problema planteado ante el Comité respecto a la huelga de los trabajadores del acero parece bastante claro. Es sabido que la huelga duró 116 días, en cuyo momento el Presidente de Estados Unidos nombró una junta investigadora, y que después de que ésta emitió su informe, pidió a la Fiscalía Suprema que acudiera a los tribunales para obtener un interdicto que suspendiera la huelga durante 80 días. El sentido de la decisión judicial dependía de que se probara un hecho esencial: si la huelga en una industria fundamental ponía en aquel momento en peligro la seguridad o prosperidad nacionales. El Presidente sostenía que sí; el Sindicato directamente interesado argüía lo contrario; y, tras haber defendido ambas partes sus respectivas posiciones en la forma ordinaria, los tribunales - y finalmente el Tribunal Supremo, por voto de mayoría - confirmaron la actitud del Presidente, basándose en que la huelga amenazaba ciertos programas esenciales para la defensa nacional. El efecto de interdicto era obligar a ambas partes a que siguieran negociando para llegar a un arreglo. A falta del mismo dentro de los 80 días, los trabajadores quedarían en libertad de reanudar la huelga. En otras palabras, el derecho de huelga quedó temporalmente suspendido y pendiente del recurso a la conciliación y negociación. Al cabo de dicho período la huelga pudo haberse reanudado, y si no se reanudó fué, según el Sindicato Estadounidense de Trabajadores del Acero, por haberse concluído un convenio colectivo que dicha organización considera favorable.
4. 80. En casos anteriores, el Comité ha puesto de relieve que el derecho de huelga se concede generalmente a los trabajadores y a sus organizaciones como parte integrante de su derecho a defender sus intereses colectivos, económicos y sociales, siempre que se ejercite teniendo debidamente en cuenta las restricciones temporales que pesen sobre el mismo, como por ejemplo el cese de las huelgas durante el procedimiento de conciliación y de arbitraje en que las partes puedan participar en cada momento. En el presente caso, antes incluso de que el sindicato interesado pudiera ser obligado a aceptar la restricción temporal del cese de la huelga durante 80 días como máximo, para permitir la conciliación y la negociación, intervino la garantía complementaria de que los tribunales ordinarios hubieran de cerciorarse previamente del hecho de que la huelga constituía realmente un peligro para la seguridad o riqueza nacionales.

Recomendación del Comité

1. 81. En su virtud, considerando el Comité que los alegatos relativos a la prohibición de las huelgas no son ajenos a su competencia mientras tal prohibición afecte al ejercicio de los derechos sindicales, recomienda al Consejo de Administración que decida que el querellante no ha aportado en esta ocasión pruebas suficientes demostrativas de que la restricción temporal impuesta al ejercicio del derecho de huelga constituyó en este caso particular una violación de los derechos sindicales.