Informe definitivo - Informe núm. 13, 1954

Caso núm. 62 (Países Bajos) - Fecha de presentación de la queja:: 01-JUL-53 - Cerrado

A. A. Alegatos de los querellantes

• ANALISIS DE LAS QUEJAS
  18. 18 Las quejas presentadas por la Unión Sindical de los Países Bajos y la. Unión Internacional de Sindicatos de Trabajadores de Correos, Telégrafos, Teléfonos y Radiotelefonía contra el Gobierno holandés contienen las tres acusaciones siguientes:
      • a) la legislación vigente en los Países Bajos violaría la libertad sindical al permitir al Gobierno despedir a un funcionario público por su afiliación a la Unión Sindical, sin que el funcionario tenga, en el caso de despido, derecho a una libre defensa ;
      • b) la ley de seguridad interior, en preparación cuando la queja fué presentada, pero promulgada el 23 de junio de 1952, autorizaría al Gobierno a suprimir algunos derechos fundamentales, en especial el derecho de asociación
      • c) el Gobierno se negaría a reconocer a la Unión Sindical.
  19. Acusación referente al despido de funcionarios públicos
  19. 19 De acuerdo con el artículo 97, b), del estatuto de funcionarios, el Primer Ministro, Ministro de Asuntos Generales del Reino, habría dictado el 17 de diciembre de 1951 un decreto según el cual se consideraría sospechoso a todo funcionario público y, en consecuencia, se le podría despedir por ser afiliado a la Unión Sindical, organización que figura entre las que el Primer Ministro ha considerado que perjudican el ejercicio satisfactorio de una función pública, por los objetivos que persigue y los medios que emplea. Según declaraciones del Primer Ministro, esta medida se justificaría por la acción subversiva de esas organizaciones, que prepararían agresiones, organizarían el sabotaje y darían instrucciones a ciertos grupos de obreros, en reuniones secretas, para estudiar la posibilidad de provocar en el momento oportuno desórdenes técnicos, paralizando de esta manera durante varios días la actividad industrial. Además, se esforzarían por colocar en puestos importantes a un grupo de funcionarios « seguros » dispuestos a apoderarse, llegado el momento, de las riendas del poder.
  20. 20 La organización querellante habría solicitado en vano del Primer Ministro que presentara las pruebas de esas afirmaciones que carecerían de todo fundamento. La Unión Sindical no tendría otra finalidad que elevar el nivel de vida de los trabajadores, buscar remedio a la penuria de viviendas y establecer una paz duradera.
  21. 21 Además, el derecho de defensa de los funcionarios afectados se vería injustamente limitado, en tanto que, en virtud del artículo 97, b), mencionado, una Comisión tendría que dictaminar antes del despido de los funcionarios acusados. Por decreto de 14 de noviembre de 1951, que modifica el procedimiento de dicha Comisión, el presidente de la misma podría oír el testimonio de ciertas personas en ausencia del funcionario interesado y de su abogado. Por ende, los funcionarios se verían privados de todas las garantías legales.
• Acusación referente a la ley de seguridad interior
  22. 22 La ley de seguridad interior daría al Gobierno la facultad de declarar el estado de emergencia. Gracias a tal medida podría suprimir algunos derechos constitucionales, como el derecho de asociación, el secreto postal, la libertad de prensa, etc. Además, podría efectuar detenciones y mantener en prisión, a título preventivo, a los detenidos.
• Acusación referente a falta de reconocimiento de la Unión Sindical
  23. 23 El Gobierno no habría reconocido a la Unión Sindical, aun cuando ésta exista desde el fin de la última guerra. En apoyo de su acusación, el querellante menciona los dos hechos siguientes:
      • i) El 18 de diciembre de 1949 se habría negado a los miembros de la Unión de Funcionarios Holandeses, afiliada a la Unión Sindical, el derecho de participar en las actividades de la Comisión de negociación de la ciudad de Amsterdam, en la cual se efectuaban negociaciones entre la municipalidad y las organizaciones de personal municipal sobre cuestiones de orden social que interesaban a esos trabajadores. Esta decisión discriminatoria habría sido aprobada por el Gobierno holandés.
      • ii) La Unión Sindical, a diferencia de las organizaciones sindicales que sostienen la política gubernamental, no habría sido reconocida como parte interesada por la Comisión de conciliadores que tienen a su cargo dar fuerza obligatoria a los contratos colectivos celebrados entre empleadores y algunas organizaciones sindicales.
  24. ANALISIS DE LAS RESPUESTAS
• Análisis de las dos primeras respuestas (31 de octubre de 1953 y 23 de enero de 1954)
  24. 24 En sus comunicaciones de 31 de octubre de 1953 y de 23 de enero de 1954, el Gobierno holandés expone los siguientes argumentos
• Acusación referente al despido de funcionarios públicos.
  25. 25 El artículo 97, b), del estatuto de funcionarios tiene por finalidad eliminar del servicio público a los funcionarios indignos de confianza, es decir, a aquellos funcionarios especialmente de opinión comunista o fascista y que, opuestos al régimen democrático, aprueban el empleo de recursos que ningún Estado que se respete debe tolerar. Al impedir, en la medida de lo posible, que los funcionarios indignos de confianza se infiltren en los servicios públicos, el Estado no sólo garantiza el mantenimiento del régimen democrático, sino que impide igualmente el advenimiento de un régimen en el cual todos los sindicatos se verían privados de libertad.
  26. 26 Señala, sin embargo, el Gobierno que, de por sí, la circunstancia de la afiliación a la Unión Sindical no constituye motivo suficiente para el despido de un funcionario. En efecto, señala el Gobierno que el decreto de 17 de diciembre de 1951 no establece, como sostiene la organización querellante, que «las organizaciones mencionadas perjudican el ejercicio normal de una función pública», sino «las organizaciones... pueden perjudicar el ejercicio normal de la función pública».
  27. 27 Por tanto, concluye el Gobierno, la afiliación a una de las organizaciones enumeradas en el decreto sólo es un indicio de la mala voluntad del funcionario interesado, que puede justificar la realización de una investigación, pero que, de por sí, no es decisiva.
  28. 28 Las modificaciones introducidas por el decreto de 14 de noviembre de 1951 a las disposiciones sobre el procedimiento de la Comisión creada por el artículo 97, b), del estatuto de funcionarios, permiten a dicho organismo informarse de la manera más completa posible y, por consiguiente, garantizar que el dictamen que pronuncie tenga un valor real. Es necesario, en el interés mismo del funcionario objeto de la investigación, que la Comisión pueda formarse una opinión lo más objetiva posible. Esta idea surge claramente del párrafo 7) del artículo 5 del decreto, que establece que debe comunicarse a los funcionarios toda acusación proveniente de documentos que no conocen, siempre que con ello no se perjudique el interés público. Las garantías legales de que disfrutan los funcionarios, por consiguiente, no son disminuidas de ninguna manera por las nuevas disposiciones.
• Acusación referente a la ley de seguridad interior
  29. 29 Indica el Gobierno que el 23 de junio de 1952 se promulgó la ley sobre facultades extraordinarias de las autoridades civiles. Esta ley da al Gobierno el derecho de adoptar las medidas necesarias para proteger el sistema democrático de gobierno y los derechos fundamentales, facultad internacionalmente reconocida a los gobiernos, como lo prueban, entre otros, los artículos 15 y 16 del Convenio sobre protección de derechos del hombre y de las libertades fundamentales, adoptado en Roma el 14 de noviembre de 1951 y los artículos 29 y 30 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, de 10 de diciembre de 1948.
• Acusación referente a la falta de reconocimiento de la Unión y de sus federaciones.
  30. 30 Recuerda el Gobierno que los procedimientos de consulta y de cooperación, tanto entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores como entre dichas organizaciones y el Gobierno, se han desarrollado ampliamente en los Países Bajos. También se han efectuado progresos importantes en el terreno social. Sin embargo, para poder colaborar con el Gobierno, se requiere que la organización sea realmente representativa. Sean cuales fueren los criterios para establecer si una organización es representativa o no, puede sostenerse que la Unión Sindical no está debidamente calificada para participar en tal colaboración. En efecto, la experiencia demuestra que no merece confianza en cuanto al respeto que tiene de la Constitución del país y que carece de voluntad y capacidad para prestar una contribución positiva a la colaboración o para asumir las responsabilidades que de ella se derivan. Por tanto, no satisface las condiciones básicas para ser considerada como representativa.
• Solicitud de informaciones complementarias
  31. 31 Después de haber examinado el caso en sus reuniones de 6 y 9 de marzo de 1954, el Comité de Libertad Sindical resolvió pedir al Director General que obtuviera informaciones complementarias del Gobierno de los Países Bajos, antes de formular sus recomendaciones al Consejo de Administración. De acuerdo con esta decisión, el Director General, por carta de 22 de marzo de 1954, solicitó informaciones para averiguar si, de acuerdo con el procedimiento vigente, el funcionario objeto de un despido sería informado, habida cuenta de las exigencias de orden público, de los motivos de tal medida, de suerte que no pueda atribuirlos exclusivamente a la circunstancia de su afiliación sindical.
• Análisis de la tercera respuesta (14 de abril de 1954)
  32. 32 En su tercera respuesta, el Gobierno holandés expone los siguientes argumentos
  33. 33 De acuerdo con el artículo 97, b), del estatuto de funcionarios, ningún funcionario puede ser despedido si no ha dado muestras de conducta desleal incompatible con el cumplimiento de sus funciones al servicio del Estado. El segundo párrafo del artículo 97, b), contiene a ese respecto una presunción legal que determina en qué casos tal conducta debe considerarse existente. Según dicha reglamentación, por tanto, no es del todo imposible que el simple hecho de la afiliación a una de las asociaciones mencionadas en la ordenanza del Ministro Presidente, de 17 de diciembre de 1951, dictada en aplicación del artículo 97, b), del estatuto de funcionarios (véase párrafo 39), pueda dar lugar a un despido fundado en ese mismo artículo. Ello sería posible, por ejemplo, en caso de que un funcionario ocupara en la administración un puesto especialmente vulnerable, y a cuyo respecto razones de orden público impedirían correr ningún riesgo. Todo ello es consecuencia de la disposición referente a las pruebas legales que se ha mencionado. En realidad, el despido se funda en la conducta desleal del funcionario. Sin embargo, en cada caso particular se adoptará una decisión específica, habida cuenta de los intereses individuales y del interés del orden público. A este respecto, el Gobierno señala una vez más que las normas referentes al despido son de carácter facultativo puede despedirse, pero no se está obligado nunca a hacerlo.
  34. 34 En lo que se refiere al procedimiento, manifiesta el Gobierno que el funcionario puede tomar conocimiento ampliamente de los motivos y pruebas documentales que den lugar a su despido. Antes de proceder al despido, el Gobierno solicita el dictamen de una comisión compuesta por personas independientes. La comisión procede a oír al funcionario, dándole posibilidades de tomar conocimiento de todos los datos sobre los cuales se funda el dictamen. El funcionario cuenta con el derecho de asistencia de un abogado. La respuesta precisa, por añadidura, que en ciertos casos en que el interés público lo requiera, el Gobierno solamente puede comunicar a la comisión ciertos datos. Estas disposiciones tienen por finalidad permitir documentar a la comisión de la manera más completa posible, puesto que de no ser así, el Gobierno podría encontrarse en la obligación de completar en algunos casos el dictamen de la comisión con datos que, por razones de orden público, no habrían sido comunicados al funcionario. El despido es decidido, posteriormente, por el Primer Ministro y no por la instancia administrativa que lo ha propuesto.

B. B. Conclusiones del Comité

• Acusación referente al despido de funcionarios públicos
  35. 35 El 7 de marzo de 1950, el Gobierno de los Países Bajos ratificó el Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
  36. 36 Al sostener que, de acuerdo con la legislación vigente en los Países Bajos, un funcionario público puede ser despedido por el mero hecho de su afiliación a la Unión Sindical, la organización querellante parece invocar el artículo 2 del Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, según el cual los trabajadores y los empleadores, sin distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen conveniente, así como el de afiliarse a estas organizaciones con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Dicho artículo se aplica a los funcionarios públicos con la única reserva de las disposiciones del artículo 9 del mismo Convenio, referente a las fuerzas armadas y a la policía.
  37. 37 Para apreciar el alcance de las acusaciones de la organización querellante y de las observaciones del Gobierno, es necesario referirse a los textos mencionados por ambas partes, es decir, al artículo 97, b), del estatuto de funcionarios y al decreto ministerial de 17 de diciembre de 1951, adoptado en virtud del artículo 97, b).
  38. 38 El artículo 97, b), del estatuto de funcionarios reza como sigue:
  1. 1) Puede despedirse, sin perjudicar su buen nombre y honor, a todo funcionario que la autoridad competente, para efectuar el despido, considere que por su conducta posee disposiciones tales que no garantizan plenamente el cumplimiento leal, en todos los casos, de sus deberes de funcionario ;
  2. 2) En especial, se considerará que un funcionario procede de la manera indicada en el párrafo 1) de este artículo cuando es miembro de una asociación a cuyo respecto Nuestro Ministro, Presidente del Consejo de Ministros, ha resuelto que la misma puede, por las finalidades que persigue o los medios que emplea, poner en peligro el cumplimiento satisfactorio de los deberes del funcionario o perjudicarlos. Lo mismo sucede cuando un funcionario presta su concurso o su apoyo, sea cual fuere la forma, a tal asociación o a sus actividades ;
  3. 3) Los despidos previstos en el primer párrafo de este artículo solamente pueden efectuarse con la participación o autorización de Nuestro Ministro, Presidente del Consejo de Ministros. Este está obligado a consultar previa mente a una comisión de cinco vocales y cinco suplentes. Se designará entre los componentes a un presidente y un vicepresidente ;
  4. 4) Los vocales y los suplentes de la comisión mencionados en el párrafo anterior serán designados por Nos, a propuesta de Nuestro Ministro, Presidente del Consejo de Ministros.
  39. 39 El decreto ministerial de 17 de diciembre de 1951, adoptado en virtud del artículo 97, b), reza como sigue El Primer Ministro, Ministro de Asuntos Generales, actuando de conformidad con las instrucciones del Consejo de Ministros, Considerando lo dispuesto por el párrafo 2) del artículo 97, b), del estatuto de funcionarios del Reino... resuelve declarar Las siguientes asociaciones, por las finalidades que persiguen o los medios que emplean, pueden constituir un peligro para el cumplimiento satisfactorio de las funciones de un funcionario al servicio del Reino, o perjudicarlas
  1. 1 Partido Comunista Holandés.
  2. 2 Asociación Cultural de Trabajadores.
  3. 3 Federación General de la Juventud Demócrata Holandesa.
  4. 4 Federación Holandesa de Mujeres Demócratas.
  5. 5 Unión Sindical de los Países Bajos y sus sindicatos afiliados.
  40. 40 Se desprende del artículo 97, b), que todo funcionario público puede ser despedido cuando la autoridad pública tiene dudas sobre su lealtad en el cumplimiento de sus deberes de funcionario. Se considera que un funcionario no presenta esa garantía cuando se afilia a una asociación que, por las finalidades que persigue o medios que emplea, puede comprometer el ejercicio leal de una función pública.
  41. 41 Por el decreto ministerial de 17 de diciembre de 1951, dictado en aplicación del artículo 97, b), el Primer Ministro ha resuelto que, entre otras organizaciones, la Unión Sindical y sus federaciones afiliadas pueden, por sus finalidades y medios, poner en peligro el cumplimiento satisfactorio de los deberes del funcionario al servicio del Estado, o perjudicarlos.
  42. 42 El Comité considera que no le corresponde examinar cuáles son las condiciones de lealtad a que un gobierno subordina el nombramiento, o la estabilidad en su puesto, de un funcionario del Estado, mientras dichas condiciones no perjudiquen el libre ejercicio de los derechos sindicales. Igualmente considera que la cuestión de saber si tal reglamentación efectivamente perjudica el libre ejercicio de los derechos sindicales debe ser examinada, teniendo en cuenta los datos de hecho, en cada caso particular, datos que, según los diversos casos, pueden requerir o no un examen más detenido.
  43. 43 En el presente caso, conviene señalar, en primer término, que además de la Unión Sindical existen en los Países Bajos otras centrales sindicales de diversas tendencias, como la Confederación de Sindicatos de los Países Bajos, el Movimiento Obrero Católico de los Países Bajos, la Confederación de Sindicatos de Trabajadores Evangélicos de los Países Bajos y la Confederación de Sindicatos Liberales de los Países Bajos. Ahora bien, el hecho, no discutido por la organización querellante, de de que los funcionarios pueden afiliarse libremente a estas organizaciones, inclusive a la Unión Sindical, probaría a priori que esta reglamentación no tiene por finalidad limitar el derecho sindical de los funcionarios.
  44. 44 Se desprende también de las disposiciones arriba mencionadas que, aun cuando la reglamentación objeto de la queja confiere al Gobierno la facultad de resolver si una organización, por sus finalidades o sus medios - términos no definidos por la reglamentación-, puede poner en peligro el cumplimiento satisfactorio de los deberes de un funcionario, de ninguna manera perjudica directamente el derecho de los funcionarios de constituir las organizaciones de su propia elección y de afiliarse a ellas, derecho expresamente garantizado por el artículo 2 del Convenio y consagrado, además, por el artículo 9 de la Constitución del Reino de los Países Bajos.
  45. 45 La única cuestión que ha de determinarse, por tanto, es la de saber si un funcionario que ha hecho uso de su derecho de libre afiliación a la organización de su propia elección puede, en virtud de la reglamentación vigente, ser despedido por esa sola causa.
  46. 46 El Gobierno mantiene que la reglamentación está destinada exclusivamente a eliminar de los servicios públicos a los funcionarios indignos de confianza y en especial a aquellos que por ser de tendencia comunista o fascista y contrarios al sistema constitucional establecido, aprueban el recurso a medios de acción que ningún Estado que se preocupe de su integridad puede tolerar.
  47. 47 Agrega el Gobierno que al impedir en lo posible la infiltración de funcionarios indignos de confianza en los servicios públicos, no solamente trata de proteger las instituciones democráticas, sino también de impedir el advenimiento de un régimen que suprimiría radicalmente toda libertad sindical.
  48. 48 Sin embargo, el Gobierno indica que, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 97, b), del estatuto de funcionarios, la afiliación a la Unión Sindical de los Países Bajos implica una presunción legal de disposiciones desleales frente al Estado.
• Agrega que, por tanto, no cabe excluir la posibilidad de que por el simple hecho de tal afiliación se pueda producir un despido, especialmente en caso de ocupar el funcionario un puesto administrativo particularmente vulnerable y a cuyo respecto razones de orden público impedirían al Gobierno correr riesgos.
  49. 49 Pero, incluso en esta última hipótesis, el despido debe fundarse en las disposiciones desleales del funcionario. En cada caso específico corresponde adoptar una decisión diferente, habida cuenta de los intereses individuales en cuestión y del interés público. Por añadidura, el despido reviste un carácter puramente facultativo el Gobierno puede despedir al funcionario, pero no está obligado a hacerlo.
  50. 50 Finalmente, sostiene el Gobierno que el despido de un funcionario, de acuerdo con el párrafo 3 del artículo 97, b), arriba mencionado, solamente puede ser resuelto con intervención o autorización del Primer Ministro, quien debe consultar previamente a una comisión de investigación instituida a tal fin.
  51. 51 La organización querellante, reconociendo que la comisión de investigación debe « examinar el caso de los funcionarios que no presenten garantías suficientes desde el punto de vista político », alega seguidamente que el procedimiento seguido ante la Comisión que dictamina con respecto al despido de un funcionario, de acuerdo con el artículo 97, b), del estatuto de funcionarios, habría sido modificado por decreto de 14 de noviembre de 1951, de forma que los funcionarios se verían privados de todas las garantías legales. En especial, podría interrogarse a testigos en ausencia del funcionario y de su abogado.
  52. 52 El Gobierno, en cambio, sostiene que las modificaciones introducidas en el procedimiento solamente tienen por finalidad permitir a la Comisión informarse de la manera más completa posible de los hechos del caso y dictaminar objetivamente.
  53. 53 Los textos mencionados son los párrafos 3 y 4 del artículo 97, b), del estatuto de funcionarios y el decreto reglamentario de dicho artículo, de 25 de marzo de 1939 (Staatsblad, núm. 180), modificado por decreto de 12 de diciembre de 1939 (Staatsblad, núm. 189 13)) y nuevamente modificado por decreto de 14 de noviembre de 1951 (Staatsblad, núm. 488).
  54. 54 Las disposiciones esenciales de esta reglamentación son las siguientes
  55. 55 La Comisión, tan pronto se le requiera que dictamine y se le comunique la documentación del caso, debe notificar al interesado por carta certificada. El interesado puede exigir, en un término de ocho días, que se le comunique el expediente.
• La Comisión transmite entonces el expediente al secretario general del departamento en el cual esté ocupado el funcionario para que éste tome conocimiento del mismo o saque copia. Sin embargo, algunas piezas del expediente, a cuyo respecto considere el Gobierno que el interés público no admite que el funcionario interesado tome conocimiento, son separadas del expediente transmitido al funcionario. En tal caso, se indica por nota que el expediente es incompleto.
  56. 56 La Comisión debe oír al funcionario interesado. Este puede hacerse acompañar de un asesor. Sin embargo, el presidente de la Comisión puede negar la admisión de un asesor determinado. La Comisión, igualmente, puede citar a toda persona cuyo testimonio considere necesario. Si el presidente lo resolviere; dichas personas pueden ser interrogadas en ausencia del funcionario y de su asesor. La Comisión puede requerir igualmente dictamen de expertos, solicitar la presentación de documentos a la administración, etc. El funcionario y su asesor pueden tornar conocimiento de todos los documentos presentados a la Comisión, salvo aquellos que por razones de interés público no puedan ser transmitidos. Sin embargo, la Comisión no puede tomar en cuenta ningún documento o declaración contra el funcionario interesado que éste no haya conocido, salvo en los casos en que el interés público se opone a ello.
  57. 57 Todo funcionario público citado por la Comisión está obligado a comparecer y a dar las informaciones requeridas, a no ser que invoque el secreto profesional. El funcionario acusado así como sus parientes y personas afines pueden, sin embargo, negarse a declarar.
  58. 58 La Comisión se reúne a puerta cerrada. Los funcionarios que participan en sus reuniones, inclusive el acusado y su asesor, deben guardar el secreto sobre las deliberaciones.
  59. 59 La Comisión resuelve por mayoría absoluta de votos, con la presencia de todos sus miembros. Ningún vocal puede abstenerse de votar. En caso de empate, el voto presidencial decide la cuestión.
  60. 60 El dictamen debe ser fundado, y es transmitido lo más rápidamente posible al Primer Ministro. Este dicta su decisión después de haber examinado el dictamen de la Comisión. Debe notificar a ésta la resolución dictada, y si ésta discrepara del dictamen de la Comisión, debe hacer saber los motivos que han fundado tal discrepancia.
  61. 61 En resumen, la reglamentación se caracteriza por lo siguiente
  62. 62 La Comisión de investigación tiene derecho y obligación de fundar su dictamen sobre las informaciones más completas posibles. Compuesta de cinco vocales, solamente puede deliberar en presencia de todos sus miembros, ninguno de los cuales puede abstenerse de votar. De este modo, el legislador se ha preocupado por prever que todas las opiniones que se expresen en la Comisión se reflejen efectivamente en el voto final.
  63. 63 El interesado tiene especialmente el derecho de ser notificado de la iniciación del procedimiento, de contar con asistencia de un asesor, de que se le de cuenta del expediente, de declarar ante la Comisión y de asistir a la instrucción del caso.
  64. 64 Sin embargo, el funcionario y su asesor carecen de acceso a las informaciones que el Gobierno considera inconveniente poner en su conocimiento por razones de orden público. Igualmente, el presidente de la Comisión puede resolver - y ésta es la cuestión acerca de la cual la organización querellante acusa especialmente al Gobierno - que algunas personas puedan ser interrogadas por la Comisión en ausencia del interesado y de su asesor. Por otra parte, el decreto establece que la Comisión no debe tomar en cuenta informaciones contra el interesado que éste no haya podido conocer, salvo en los casos en que intervengan razones de orden público.
  65. 65 Al precisar el alcance de estas disposiciones, el Gobierno, en su comunicación de 14 de abril de 1954, señala que la Comisión debe dar al interesado la posibilidad de tomar conocimiento de todos los datos sobre los cuales se funde su dictamen. Pareciera de esta suerte que el funcionario, aun cuando no pueda tener acceso a ciertos documentos del expediente o no pueda asistir a la audiencia de algunos testigos, sin embargo, deba ser informado de todos los hechos importantes que conduzcan al dictamen final.
  66. 66 Del análisis de esta parte de la queja pareciera colegirse que la reglamentación objeto de la queja no tiene por finalidad menoscabar el derecho de libre afiliación de los funcionarios a la organización de su propia elección, derecho garantizado por el artículo 2 del Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación (núm. 87), ratificado por el Gobierno de los Países Bajos, sino que está destinada exclusivamente a eliminar de los servicios públicos, y en especial de los puestos vitales de la Administración, a los funcionarios cuya deslealtad fuera probada efectivamente. Sin embargo, admite el Gobierno que el artículo 97, b), del estatuto de funcionarios implica la existencia de una presunción legal de deslealtad en los funcionarios afiliados a la Unión Sindical, en especial con respecto a aquellos que ocupan puestos vitales en la Administración. Sin embargo, dicha presunción no pareciera ser irrefutable, puesto que el despido debe fundarse, en cuanto al fondo de la cuestión, en la existencia real de disposiciones desleales por parte del funcionario. En cuanto a las garantías con que cuenta el funcionario en el procedimiento de investigación, pareciera resultar de los textos discutidos que, aun cuando el funcionario deba ser informado de los motivos en que se funda el despido propuesto, no puede tomar conocimiento de algunos documentos ni testimonios, cuando se oponen a ello razones de orden público.
  67. 67 El Comité considera que no le corresponde examinar cuáles son las razones de orden público invocadas por un gobierno para no transmitir ciertos documentos a un funcionario cuyas actividades se investigan, sino en la medida en que dichas razones puedan perjudicar el libre ejercicio de los derechos sindicales. Considerando justamente este principio el Comité solicitó del Gobierno que le hiciera saber si, de acuerdo con el procedimiento vigente, el funcionario víctima de un despido sería informado suficientemente, habida cuenta de las necesidades del orden público y de los motivos de dicha medida, de suerte que no pueda atribuirla al mero hecho de su afiliación sindical.
  68. 68 En su respuesta, el Gobierno manifiesta que si por razones de orden público algunos documentos no pueden ser transmitidos al funcionario, éste, sin embargo, cuenta « con la posibilidad de tomar conocimiento de todos los datos sobre los cuales la Comisión funda su dictamen».
  69. 69 En tales condiciones, el Comité considera conveniente subrayar el interés que habría en prever, en los procedimientos destinados a proteger la seguridad pública, garantías necesarias para evitar toda violación de los derechos sindicales. Con esta reserva, señala que acusaciones de la índole de la presente plantean cuestiones de hecho que deben ser examinadas a la luz de los datos de cada caso particular. En el presente caso, el Comité, tomando nota de las seguridades dadas por el Gobierno e interpretándolas en el sentido de que no cabe el despido de un funcionario por su afiliación a una organización sindical de su elección, mientras no se pruebe suficientemente su deslealtad, considera que la organización querellante no ha probado que la reglamentación en su conjunto, o bien el procedimiento de despido de los funcionarios, implique una violación efectiva del ejercicio de los derechos sindicales.
• Acusación referente a la ley de seguridad interior
  70. 70 Sostiene la organización querellante que una ley de seguridad interior facultaría al Gobierno a limitar, mediante la declaración del estado de emergencia, ciertos derechos fundamentales, entre los cuales el de asociación, y a detener, a título preventivo, a ciertas personas.
  71. 71 El Gobierno, indicando que el texto mencionado por la organización querellante es la ley de 23 de junio de 1952 sobre facultades extraordinarias de las autoridades civiles, declara que la misma otorga al Gobierno una facultad generalmente reconocida como necesaria para proteger el régimen constitucional y el orden público.
  72. 72 De conformidad con la ley, el Gobierno puede declarar un estado de emergencia especial o el estado de sitio, en caso de que movimientos, revoluciones, levantamientos o acontecimientos análogos pongan o amenacen poner en peligro el orden público o la seguridad del Estado (Staatsblad, núm. 361).
  73. 73 En los repetidos casos en que examinó quejas referentes a supuestas violaciones a la libertad sindical bajo el estado de sitio o de emergencia, o como consecuencia de una ley de seguridad interior del Estado, el Comité ha considerado siempre que no le corresponde pronunciarse sobre la necesidad o la oportunidad de tal legislación, cuestión de orden puramente político, pero ha considerado que le corresponde examinar las repercusiones que dicha legislación pudiera tener sobre los derechos sindicales.
  74. 74 La organización querellante sostiene que, en primer término, la ley autorizaría al Gobierno a suprimir el derecho de asociación. Sin mencionar especialmente el derecho de asociación, la ley de 23 de junio de 1952 prevé, en su artículo 13, que la libertad de reunión en público puede ser limitada en caso de estado de emergencia y, en su artículo 20, que la organización de reuniones públicas puede quedar subordinada a la autorización previa, en caso de estado de sitio.
  75. 75 En diversas ocasiones, el Comité ha manifestado que el derecho de celebrar reuniones sindicales constituye un elemento esencial integrante de la libertad sindical, pero que las organizaciones quedan obligadas a respetar las disposiciones generales sobre reuniones públicas, principio enunciado también por el artículo 8 del Convenio núm. 87, según el cual los trabajadores y sus organizaciones, así como las restantes personas o colectividades organizadas, deben respetar la legislación.
  76. 76 Dado que las disposiciones mencionadas no se refieren directamente a las reuniones sindicales, el Comité considera que las organizaciones querellantes no han probado que efectivamente se haya violado la libertad sindical.
  77. 77 Sostiene la organización querellante, además, que la ley holandesa mencionada facultaría al Gobierno a proceder a la detención preventiva de ciertas personas. En efecto, de acuerdo con el artículo 24 de la ley de 23 de junio de 1952, las autoridades competentes pueden internar a las personas de las cuales se sospeche legítimamente que pueden atentar contra el orden público, la tranquilidad o la seguridad interior.
  78. 78 El Comité, absteniéndose de pronunciarse sobre el aspecto político del estado de sitio, ha señalado siempre que las detenciones deben ser acompañadas de garantías jurídicas incoables en términos razonables y que toda persona detenida debe contar con la garantía de un procedimiento judicial regular, iniciado lo más pronto posible.
  79. 79 De acuerdo con los artículos 24 y 25 de la ley, las detenciones preventivas pueden efectuarse en las siguientes condiciones : en cada caso de internamiento se levantará acta ; copia de la misma se transmite al Ministro del Interior, al tribunal del distrito competente y al interesado. Este puede apelar contra dicha medida ante el tribunal de distrito, el cual debe oír al interesado si así lo requiere, lo más pronto posible y, a más tardar, en el término de un mes. El tribunal debe resolver y transmitir su resolución tan pronto como sea posible al interesado y al Ministro. Este último debe adoptar una decisión inmediatamente después de haber recibido la resolución del tribunal. Si no se presenta recurso de apelación, el tribunal puede, de oficio, requerir al Ministro del Interior informaciones sobre los casos de internamiento puestos en su conocimiento. Puede formular también su dictamen y transmitirlo al Ministro. Deben tomarse medidas para proteger los bienes del interesado. Toda decisión referente al internamiento de una persona debe ser confirmada por el Gobierno en el plazo de tres meses. Si resultare finalmente que el internamiento se ha efectuado arbitrariamente, el Ministro del Interior otorgará una indemnización adecuada al interesado, si éste la solicita dentro de los tres meses siguientes a su liberación.
  80. 80 Se desprende de estas disposiciones que el procedimiento de detención se encuentra efectivamente acompañado de garantías jurídicas adecuadas y que las personas detenidas disfrutan de un procedimiento judicial a su alcance rápidamente incoable.
  81. 81 Dadas las condiciones precisas a que queda subordinada toda detención preventiva, el Comité considera que los querellantes no han probado suficientemente su acusación de que la ley de seguridad interior, al limitar las libertades individuales, significa una violación de los derechos sindicales.
• Acusación referente a la falta de reconocimiento de la Unión Sindical
  82. 82 Al sostener que el Gobierno no reconoce a la Unión Sindical como parte interesada en los diversos procedimientos de negociación colectiva, el querellante invoca especialmente el artículo 11 del Convenio núm. 87, en virtud del cual todo miembro de la O.I.T que lo haya ratificado debe tomar las medidas necesarias y adecuadas para asegurar a los trabajadores el libre ejercicio de los derechos sindicales.
  83. 83 A ese respecto, el Comité ha expresado en diversas ocasiones su opinión de que el derecho a entablar negociaciones colectivas constituye un aspecto importante del derecho sindical.
  84. 84 En el presente caso, la cuestión de la colaboración entre el Gobierno y las organizaciones profesionales en las negociaciones colectivas se encuentra regida por el decreto de 5 de octubre de 1945. Según los artículos 11 y siguientes de dicho texto legal, se establece una comisión de conciliadores, facultados, de oficio o a solicitud de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, a dar efecto obligatorio a las normas sobre salarios y condiciones de trabajo. Esta comisión es competente para aprobar los contratos colectivos libremente celebrados y para declararlos, de ser necesario, obligatorios en general. Finalmente puede, dentro del marco de las instrucciones generales dictadas por el Gobierno, establecer directivas sobre la reglamentación de los salarios y las condiciones de trabajo. Se desprende de estas disposiciones que el Gobierno queda facultado para fijar las directivas generales de la política de salarios y que las partes deben respetarlas en sus negociaciones.
  85. 85 Esta política es aplicada con el concurso de los interesados. Así, antes de adoptar una de las medidas mencionadas referentes a cuestiones de interés general, la comisión de conciliadores, de acuerdo con el artículo 19 del texto legal citado, debe requerir el dictamen de la Fundación del Trabajo, organismo de cooperación voluntaria, creado al fin de la guerra por acuerdo entre las principales organizaciones centrales de empleadores y de trabajadores, con excepción, sin embargo, de la Unión Sindical. El colegio de conciliadores, además, puede invitar a otras organizaciones de empleadores y asalariados a presentar sus dictámenes.
  86. 86 Sostiene el Gobierno que una organización profesional debe ser representativa para poder participar en este procedimiento de conciliación, consulta y colaboración. Sean cuales fueren los criterios para establecer el carácter representativo de una organización profesional, el Gobierno considera que debe tener la certeza de que dicha organización respeta la Constitución y, efectivamente, tiene intención y capacidad de prestar una contribución constructiva en la tarea de colaboración, siendo capaz de asumir sus responsabilidades. No obstante, la experiencia ha probado, manifiesta el Gobierno, que la Unión Sindical no satisface esas condiciones.
  87. 87 En el presente caso, la ley no hace distinción alguna entre los sindicatos existentes, pero pareciera desprenderse de la acusación de la organización querellante que, de hecho, el Gobierno no había asociado a la Unión Sindical en la aplicación de las medidas previstas por la ley. Ahora bien, el Comité advierte que la Unión Sindical, por su lado, se ha abstenido de afiliarse a la Fundación del Trabajo, organismo libremente constituído, que debe ser consultado de acuerdo con el mencionado artículo 19. Y si la Unión Sindical no figura entre las asociaciones que pueden ser consultadas, se desprende de las observaciones del Gobierno que la Unión no tiene la intención ni la capacidad de prestar una contribución constructiva en la tarea de colaboración, ni la de asumir las responsabilidades.
  88. 88 Dado que las negociaciones libres, por definición, solamente pueden fundarse en el libre consentimiento de las partes interesadas y no en la coacción, el Comité considera que la organización querellante no ha probado que el Gobierno haya violado el artículo 11 del Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación (núm. 87).

Recomendación del Comité

1. 89. En lo que concierne al caso en su conjunto, recomienda el Comité al Consejo de Administración que resuelva, bajo reserva de las observaciones del párrafo 69, que el caso no requiere un examen más detenido.