Informe definitivo - Informe núm. 6, 1953

Caso núm. 11 (Brasil) - Fecha de presentación de la queja:: 24-FEB-51 - Cerrado

A. Análisis de las quejas

1. 39. En su primera comunicación dirigida alas Naciones Unidas el 24 de febrero de 1951, el querellante alegó los siguientes hechos:
   • a) en virtud del decreto núm. 23.046, de mayo de 1947, la Confederación de Trabajadores Brasileños habría sido declarada ilegal aun cuando representara a la mayoría de los sindicatos;
   • b) se habrían prohibido las elecciones sindicales en 1943. Cuando en 1950 organizó elecciones sindicales, el Gobierno, en violación de las disposiciones constitucionales, habría requerido de los candidatos una declaración de ideología bajo juramento para impedir la presentación de candidaturas por personas que hubieran participado en huelgas o formulado reivindicaciones ante las comisiones de reclamación o que hubieran sido detenidas por sus actividades sindicales o políticas;
   • c) según el decreto núm. 9.070, de 1946, la huelga sería un acto antisocial y los huelguistas se encontrarían expuestos a procesos judiciales;
   • d) durante 1950 se habían producido ciertos hechos en distintos Estados del Brasil que significarían atentados concretos contra la libertad sindical, como ser la destitución de varios dirigentes sindicalistas, la detención de algún número de otros dirigentes, el allanamiento de los locales sindicales, la suspensión de las actividades de una asociación de funcionarios, etc.;
   • e) en virtud de la legislación vigente en el Brasil (ley de trabajo de 1.° de mayo de 1943) estaría prohibido a los trabajadores el constituirse en promotores de un movimiento sindical independiente; los sindicatos existentes serían organismos gubernamentales. El Ministerio de Trabajo controlaría la redacción de sus estatutos, su funcionamiento interior y su gestión financiera. Percibiría especialmente un gravamen sindical destinado a hacer frente a los gastos de los sindicatos oficiales.
2. 40. Por telegrama de 22 de marzo de 1952, igualmente dirigido a las Naciones Unidas, la Federación Sindical Mundial, en una segunda queja, protestó contra una pretendida violación de los derechos sindicales cometida en ocasión de una huelga de los trabajadores de la aviación.

B. Análisis de las respuestas

• Análisis de la primera respuesta (3 de diciembre de 1951)
  41. 41 En su primera respuesta de 3 de diciembre de 1951, el Gobierno brasileño presentó los siguientes argumentos:
      • a) la Confederación de Trabajadores Brasileños, declarada ilegal en 1947, jamás representó a la mayoría de los sindicatos;
      • b) ya no se exige la declaración de ideología bajo juramento;
      • c) la huelga es considerada acto antisocial solamente cuando no se agotan los medios legales de conciliación;
      • d) en cuanto a las afirmaciones del punto d) de la queja, el Gobierno ha hecho saber que ha pedido informaciones a las delegaciones regionales del Ministerio del Trabajo;
      • e) el Gobierno brasileño no ejerce control alguno sobre los asuntos internos de los sindicatos. Estos son libres de establecer sus propios estatutos. Por otra parte, no existe sindicato oficial en cuyo beneficio se percibiría un gravamen sindical. Pedido de informaciones complementarias
  42. 42 En su primera reunión (Ginebra 10-12 de enero de 1952), el Comité de Libertad Sindical, al tomar acta del hecho de que el Gobierno del Brasil ha iniciado una investigación sobre las acusaciones relativas a violaciones de la libertad sindical cometidas en diversas localidades, decidió postergar el examen de la queja en espera del resultado de dicha investigación y pedir al mismo tiempo al Gobierno informes complementarios en lo tocante a las disposiciones que rigen el funcionamiento de los sindicatos, las razones que motivaron la disolución de la Confederación de Trabajadores Brasileños, así como sobre las condiciones bajo las cuales se había pedido a los candidatos a las elecciones sindicales de 1950 una declaración, bajo juramento, de ideología.
• Análisis de la segunda respuesta (30 de mayo de 1952)
  43. 43 En su segunda respuesta de 30 de mayo de 1952, el Gobierno brasileño presentó una exposición sobre el régimen sindical actualmente vigente en el Brasil, dando especialmente detalles sobre la disolución de la Confederación de Trabajadores Brasileños en 1947, así como sobre las condiciones en que son elegidos los candidatos de los puestos directivos sindicales. En lo referente a las acusaciones sobre la huelga de los trabajadores de la aviación, el Gobierno se refirió a ellas en su respuesta del 3 de diciembre de 1951.
• Alegación referente a la disolución de la Confederación de Trabajadores Brasileños.
  44. 44 En septiembre de 1946, fué convocado un Congreso nacional de trabajadores para deliberar sobre la Constitución de una confederación nacional de sindicatos. En dicho Congreso se presentaron dos tendencias: una la de la mayoría, a favor del sistema sindical tradicional; la segunda, minoritaria, a favor de una confederación unitaria de tendencias comunistas.
  45. 45 Contra la opinión de la mayoría, la minoría constituyó la Confederación de Trabajadores Brasileños, fuera del Congreso. La Confederación, por tanto, jamás representó, aunque lo afirme el querellante, a la mayoría de los trabajadores brasileños. Colocada bajo la influencia del partido comunista, esta Confederación se libró a una actividad política ilícita y ha tratado de apoderarse por la fuerza de los puestos directivos de distintos sindicatos. Además, la Confederación no ha sido legalmente reconocida como tal, de acuerdo con las disposiciones de la ley del trabajo. Incluso no ha solicitado tal reconocimiento.
  46. 46 En razón del carácter ilícito de sus actividades y de la irregularidad de su estatuto, el Gobierno, por decreto de 7 de mayo de 1947, suspendió a la Confederación por un término de seis meses, encomendando al mismo tiempo al procurador de la República el requerir del tribunal competente, de acuerdo con el artículo 6 del decreto núm. 9.085, de 25 de marzo de 1946, la disolución de la Confederación.
  47. 47 Tal disolución fué resuelta por sentencia del 14 de julio de 1948, luego de haber rechazado el Tribunal Supremo Federal, por sentencia de 29 de octubre de 1947, la demanda de la Confederación tendiente a la declaración de ilícita y anticonstitucional de la suspensión tomada por el Gobierno.
• Alegación referente a las elecciones sindicales.
  48. 48 En lo referente a la declaración de lealtad política por parte de los candidatos a puestos directivos sindicales, observa el Gobierno que ya no se exige tal declaración. En efecto, por decreto de 8 de abril de 1952 se modificaron las disposiciones sobre elecciones sindicales. En virtud del mismo, los candidatos deben declarar simplemente que son elegibles de acuerdo con la ley de trabajo; por otra parte, se deja librada a los interesados la posibilidad de discutir la elegibilidad de un candidato. En opinión del Gobierno, este sistema armoniza perfectamente con la disposición de la Constitución que garantiza la libertad sindical.
• Alegación referente al régimen sindical.
  49. 49 El régimen sindical se encuentra fundado en el artículo 159 de la Constitución Federal de 1946, que reza:
• « La asociación profesional o sindical es libre; la ley establece la forma de su Constitución, su representación legal en los convenios colectivos del trabajo y el ejercicio de las funciones delegadas por los poderes públicos. »
  50. 50 En opinión del Gobierno, el estatuto sindical establecido por la ley de trabajo de 1.° de mayo de 1943 concuerda con la Constitución y no podría ser tenido, por ello, como contrario a los principios de la libertad sindical. A tal efecto, hace observar que el legislador ha reglamentado, por un lado, la forma de Constitución de los sindicatos y les ha delegado, por otra parte, ciertas facultades, especialmente la de celebrar convenios colectivos con validez normativa y la de percibir un gravamen sindical. En compensación de esta delegación de poderes, los sindicatos se encuentran sometidos a ciertas obligaciones referentes, especialmente, a su inscripción y reconocimiento. En opinión del Gobierno, el goce de una libertad ilimitada pondría en peligro las bases mismas del régimen democrático consagrado por la Constitución. El Gobierno destaca que este sistema ha probado su excelencia, como lo testimonia el gran número de sindicatos existentes, número que continúa en aumento.

C. C. Conclusiones del Comité

1. 51. El Gobierno del Brasil ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, pero no el Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación.
   • Alegación referente a la disolución de la Confederación de Trabajadores Brasileños
2. 52. El querellante afirma que la Confederación de Trabajadores Brasileños habría sido declarada ilegal aun cuando la misma representaba a la mayoría de los sindicatos. En su respuesta de 3 de diciembre de 1951, el Gobierno brasileño sostiene que dicha Confederación jamás ha representado a tal mayoría. En su comunicación de 30 de mayo de 1952, el Gobierno precisa las circunstancias en que se disolvió a la Confederación, adjuntando copia de la sentencia del Tribunal Supremo Federal, de 29 de octubre de 1947, así como de la sentencia del tribunal ordinario que, el 14 de enero de 1948, resolvió la disolución de esa organización.
3. 53. Surge de esa documentación que el procedimiento de disolución se efectuó en dos etapas sucesivas.
4. 54. El día mismo en que el partido comunista fué declarado ilegal y disuelto, el Gobierno, haciendo hincapié en las relaciones entre éste y la Confederación de Trabajadores Brasileños, suspendió a la última por seis meses. (Decreto núm. 23.046, Diário Oficial, núm. 103, de 7 de mayo de 1947, pág. 6253.)
5. 55. Al adoptar esta medida, el Gobierno se apoyó en el decreto-ley núm. 9.045, de 25 de marzo de 1946, reglamentario de la inscripción de las asociaciones de derecho común. En efecto, la Confederación de Trabajadores Brasileños no fue jamás una « confederación » reconocida en el sentido de la ley del trabajo. Había sido simplemente inscrita como sociedad civil en el registro de personas jurídicas. Ahora bien, en virtud del decreto-ley de 1946, el Gobierno está facultado para suspender por un término no mayor de seis meses a la asociación que realice actividades ilícitas o contrarias a la seguridad del Estado o al orden público y social. La disolución de una asociación tal, sin embargo, es de competencia de los tribunales, que serían puestos en movimiento por el procurador general.
6. 56. El decreto de suspensión se funda esencialmente en los dos motivos siguientes: En primer término, la Confederación se encontraba compuesta por organizaciones y delegaciones no inscritas de acuerdo con las prescripciones de la ley de trabajo. En contra de las disposiciones legales, la Confederación ha ejercido de esta suerte actividades de defensa profesional reservadas únicamente a las organizaciones sindicales reconocidas. Además de esta actividad ilegal, la Confederación ha desplegado una agitación política prohibida incluso a las organizaciones sindicales reconocidas.
7. 57. El Gobierno ha suspendido, pues, a la Confederación de Trabajadores Brasileños por seis meses. Al mismo tiempo encomendó al ministerio público federal el requerir la disolución de dicha asociación por el tribunal competente.
8. 58. En su segunda etapa, el procedimiento de disolución fué iniciado por el procurador de la República ante el tribunal ordinario competente.
9. 59. En el curso de dicho procedimiento, la Confederación discutió la licitud de la medida de suspensión tomada por el Gobierno y pidió incidentalmente que el caso fuera llevado ante el Tribunal Supremo Federal para obtener una « ordenanza de garantía» que declare anticonstitucional la decisión gubernamental. Por sentencia de 29 de octubre de 1947, el Tribunal Supremo rechazó tal demanda. La mayoría de los altos magistrados estimaban, en efecto, que la medida de suspensión era perfectamente lícita. En su opinión, la Constitución, aun cuando garantiza la libertad sindical, deja al legislador la facultad de reglamentar la forma bajo la cual las organizaciones sindicales pueden constituirse y funcionar. La ley de trabajo estatuye precisamente sobre este punto. No habiendo cumplido la Confederación con las formalidades requeridas por dicha ley, la misma no se encontraba constituida legalmente y por tanto no podía pretender ser protegida contra una medida de suspensión.
10. 60. Una minoría de los jueces consideró, sin embargo, que la Constitución no autoriza limitación alguna de la libertad sindical y que, en el caso, no se trataba de una reglamentación de forma, debiéndose por tanto conceder la ordenanza de garantía al demandante.
11. 61. Habiéndose resuelto este incidente, el Tribunal, por sentencia de 14 de julio de 1948, declaró disuelta la Confederación de Trabajadores Brasileños.
12. 62. Surge del texto de la sentencia, que el Gobierno acompaña a su respuesta, que el Tribunal se fundó esencialmente en los siguientes motivos: en primer término, que la Confederación de trabajadores Brasileños no ha obtenido el reconocimiento requerido por la ley de trabajo, ley que no ha sido derogada por el artículo 159 de la Constitución; en segundo término, la Confederación de Trabajadores Brasileños, que tiene por finalidad principal la propagación de doctrinas incompatibles con las instituciones constitucionales del Brasil, así como el ejercicio de una actividad política, no cumple con las condiciones requeridas para ser reconocida según la ley del trabajo. Por añadidura, habiéndose prohibido las actividades del partido comunista, la Confederación también queda abarcada entre las organizaciones ilícitas.
13. 63. De las explicaciones dadas por el Gobierno surge que la suspensión aplicada a la Confederación de Trabajadores Brasileños mediante medida administrativa sólo constituye un primer paso en el procedimiento de disolución por vía judicial. El Gobierno ha precisado que este procedimiento ofrecía a los interesados todas las garantías legales.
14. 64. Considerando que un principio generalmente aceptado requiere que la suspensión o la disolución de una organización de empleadores o de trabajadores solamente sea pronunciada por tribunales, el Comité, aun advirtiendo que en el caso presente, en definitiva, la disolución ha sido pronunciada por el tribunal competente, recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre el hecho de que, en el caso de que las medidas de suspensión sean adoptadas por una autoridad administrativa, se corre peligro de que tales medidas parezcan arbitrarias, incluso si son provisionales y temporales y aun cuando sean seguidas de una acción judicial.
    • Alegación referente a las elecciones sindicales
15. 65. El querellante afirma que las elecciones sindicales fueron prohibidas en 1943 y que al ser autorizadas en 1950 el Gobierno habría impuesto a los candidatos una declaración de lealtad política. En su contestación de 3 de diciembre de 1951, el Gobierno no alude a la prohibición de las elecciones sindicales de 1943, pero especifica que la declaración de lealtad política exigida por el artículo 530 de la ley del trabajo no es requerida ya después de la entrada en vigencia del decreto de 8 de abril de 1952, cuyo texto acompaña a la respuesta.
16. 66. De las explicaciones dadas por el Gobierno surge que, en aplicación del artículo 530 de la ley del trabajo, el Gobierno, en las « instrucciones » dadas para las elecciones de 1950, efectivamente habría solicitado de los candidatos a puestos de dirección sindical un certificado librado por la policía, que acreditara « que no profesaban ideologías incompatibles con las instituciones o los intereses de la nación ». Pero se agrega que, en virtud del decreto de 8 de abril de 1952, tal certificado ha dejado de ser requerido. En adelante el candidato a funciones electivas simplemente está obligado a declarar que satisface las condiciones de elegibilidad establecidas por la ley.
17. 67. De las aclaraciones del Gobierno surge que la doble acusación del querellante (prohibición de las elecciones sindicales de 1943 y obligación de presentar un certificado de lealtad política) ha perdido razón de ser luego de la entrada en vigencia del decreto del 7 de abril de 1952. En tales condiciones, el Comité considera que no le corresponde expresar su opinión sobre la cuestión de principio que se plantea en casos en que las declaraciones de lealtad pueden ser exigidas.
    • Alegación referente al derecho de huelga
18. 68. El querellante afirma que la huelga es considerada acto antisocial y que todos los huelguistas son pasibles de procesos judiciales. Cabe agregar a esta acusación otra, de fecha 22 de marzo de 1952, por la cual el querellante protesta contra la violación de los derechos sindicales con ocasión de una huelga de trabajadores de la aviación.
19. 69. En su respuesta de 3 de diciembre de 1951, el Gobierno brasileño ha precisado que la huelga solamente constituye un acto antisocial en los casos en que fuere declarada antes de haberse agotado los medios legales previstos para el arreglo de los conflictos de trabajo. En su comunicación de 30 de mayo de 1952, el Gobierno se refiere expresamente a esta primera declaración en relación con la huelga de los trabajadores de la aviación.
20. 70. En apoyo de su acusación, el querellante se refiere al decreto núm. 970, de 15 de marzo de 1946 (Série législative, 1946, Brasil ), texto al que conviene referirse.
21. 71. En virtud de dicha reglamentación, los conflictos colectivos del trabajo deben ser obligatoriamente sometidos a conciliación previa o a la jurisdicción laboral. La detención colectiva del trabajo solamente es autorizada dentro de los límites previstos por la ley. Es considerada falta grave si se produce en ramas económicas que el legislador califica de « actividades fundamentales », vale decir, en los servicios públicos tales como la distribución de agua, gas, electricidad, hospitalarios, etc.
    • Esta definición comprende igualmente a los transportes y las comunicaciones - inclusive, por tanto, a la aviación -, los bancos, la agricultura, las escuelas, etc. El Ministro de Trabajo puede, por decreto, incluir otras actividades. Todas las actividades económicas que no se encuentran clasificadas como actividad fundamental son consideradas « actividades accesorias ». En éstas, la huelga queda autorizada, en principio, pero se convierte en ilícita si los asalariados suspenden el trabajo sin tener en cuenta los procedimientos o términos de conciliación o de juicio previsto por las leyes.
22. 72. Surge del texto del decreto de 15 de marzo de 1946 que no todas las huelgas son consideradas «actos antisociales ». La huelga es ilícita si se produce en una de las actividades que el legislador considera vitales para la economía del país. Por otro lado, cabe que se convierta en ilícita si fuere declarada violando disposiciones referentes al arreglo de los conflictos del trabajo, es decir, en violación de los términos establecidos y « desobedeciendo las decisiones de los tribunales del trabajo » (artículos 723-724 de la ley del trabajo). En efecto, la Constitución ha confiado a los tribunales del trabajo, en su artículo 123, la tarea de solucionar los conflictos individuales y colectivos entre asalariados y empleadores.
23. 73. Cabe agregar que la Constitución, en su artículo 158, reconoce el derecho de huelga confiando al legislador la reglamentación de su ejercicio.
24. 74. De este análisis se deduce que las huelgas solamente son prohibidas en las industrias que el Gobierno califica de fundamentales, pero que en las accesorias dicho recurso queda autorizado en los límites previstos por los procedimientos de conciliación y arbitraje voluntario.
25. 75. En tales condiciones, el Comité estima que la acusación según la cual « toda huelga sería considerada acto antisocial y todo huelguista sería pasible de proceso judicial » carece de fundamento, pero recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre la importancia de que, en los casos en que las huelgas sean prohibidas en las actividades fundamentales, se otorguen garantías apropiadas para salvaguardar plenamente los intereses de los trabajadores así privados de un medio esencial de defensa profesional.
    • Alegaciones referentes a ciertos casos específicos de atentados contra la libertad sindical
26. 76. El querellante enumera, por fin, algunos casos de atentados a la libertad sindical producidos en distintas regiones del país durante 1950.
27. 77. En su respuesta de 3 de diciembre de 1951, el Gobierno ha indicado que ha pedido informaciones a las autoridades regionales competentes, pero en su segunda comunicación no ha rendido cuentas del resultado de estas investigaciones. Sin embargo, ha dado al Comité aclaraciones sobre el régimen sindical en general, así como sobre su aplicación, adjuntando textos de sentencias importantes y los de ciertas opiniones jurídicas que cuentan con autoridad. Surge de ellos que el Gobierno tiene plena conciencia de la necesidad de garantizar la libertad sindical a los trabajadores en todas las regiones del país. En diversas ocasiones subraya que los trabajadores disfrutan efectivamente de esa libertad, siempre que en el ejercicio de sus derechos se atengan a las prescripciones de la ley. « En el Brasil, especifica especialmente, los sindicatos son libres de entregarse a todos los actos lícitos necesarios a la defensa de los intereses de los trabajadores. Existe entera libertad de acción, bajo condición de que sus actos no amenacen ni al orden público ni a los derechos y libertades de terceros. »
28. 78. Atendiendo las explicaciones generales dadas por el Gobierno, el Comité estima que no es necesario pedirle informaciones suplementarias, pero recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del mismo sobre la necesidad de asegurar la aplicación de los principios de la libertad sindical en todo el país por todas las autoridades y administraciones bajo sus órdenes.
    • Alegaciones referentes a la legislación sobre sindicatos
29. 79. El querellante ha afirmado en primer término que, según la legislación sobre sindicatos, estaría prohibido, por un lado, el promover la formación de un movimiento sindical independiente y que, por otro, las organizaciones existentes estarían colocadas bajo el control gubernamental.
30. 80. En apoyo de esta acusación, el querellante menciona el decreto-ley de 1.° de mayo de 1943, por el que se aprueba la codificación de la legislación del trabajo (Série législative, 1943, Brasil ; y modificaciones, Ibíd., 1945, Brasil, 2; 1946, Brasil ). Para el examen de estas dos acusaciones será necesario referirse a esos textos.
    • Alegaciones referentes a la limitación del derecho de los trabajadores de constituir sindicatos.
31. 81. El título V del decreto-ley de 1.° de mayo de 1943, consagrado al régimen sindical, prevé la creación de dos tipos de organizaciones sindicales claramente diferentes: 1) las asociaciones profesionales inscritas, Y 2) los sindicatos reconocidos.
    • Asociaciones profesionales inscritas. - 82. Según el artículo 511, es lícita la asociación, para fines de estudio, de defensa y coordinación de sus intereses económicos y profesionales, de todos aquellos que ejercen, en calidad de asalariados, igual ocupación o profesión u ocupaciones o profesiones similares o conexas.
32. 83. Toda asociación profesional está obligada a inscribirse. La inscripción se efectúa ante la autoridad competente de trabajo, mediando solicitud acompañada de copia auténtica de los estatutos y de declaración que indique el número de miembros, el monto de los fondos sociales y los servicios sociales establecidos. La inscripción confiere a la asociación profesional los derechos enumerados en la ley, esto es: el poder representar ante las autoridades administrativas y judiciales los intereses individuales de los asociados en lo tocante a sus ocupaciones profesionales; el poder colaborar con el Estado, en calidad de órgano técnico y asesor, en el estudio y en la solución de los problemas que afecten a la clase de personas para la cual ha sido creada; el poder establecer, igualmente, oficinas de colocación (artículo 558).
    • Sindicatos reconocidos. - 84. Sin embargo, no basta que una asociación profesional se encuentre inscrita para adquirir la calidad de « sindicato » en el sentido que le da la ley. Se convierte en « sindicato » solamente cuando se ha reconocido como tal por la autoridad competente, acto que le confiere los derechos y obligaciones reservados a los sindicatos (artículos 512 y 561).
33. 85. Para comprender la diferencia que el legislador ha establecido entre la asociación profesional simplemente inscrita y el sindicato reconocido, conviene examinar a la luz de la ley, por un lado, las condiciones en las cuales una asociación profesional puede ser reconocida como sindicato y, por otro, los derechos y obligaciones de los sindicatos reconocidos.
34. 86. La asociación profesional, para ser reconocida como sindicato, debe reunir, por lo menos, a la tercera parte de las personas comprendidas dentro de la categoría para la cual ha sido creada. Estas categorías son establecidas por el Ministerio de Trabajo a propuesta de una comisión de organización sindical en la que se encuentran, junto a representantes de los servicios públicos interesados, dos representantes obreros y dos empleadores nombrados de listas presentadas por las federaciones nacionales respectivas. Excepcionalmente, el Ministro de Trabajo puede reconocer a una asociación con efectivos menores.
35. 87. Para ser reconocida, la asociación profesional debe ser la más representativa a juicio del Ministro de Trabajo, que se fundará, entre otros elementos, en el número de miembros, los servicios sociales existentes y el monto de los fondos de la asociación. Sin embargo, solamente se reconocerá a un único sindicato como representante de una categoría económica o profesional dentro de una cierta zona territorial.
36. 88. El Ministerio de Trabajo delimita la competencia territorial de los sindicatos. Estos son sindicatos de distrito, municipales e intermunicipales, estatales o interestatales; excepcionalmente se reconocerá a sindicatos nacionales.
37. 89. El sindicato reconocido debe cumplir con las siguientes disposiciones:
    • a) abstenerse de propagar doctrinas incompatibles con las instituciones e intereses de la nación, así como de toda propaganda en favor de candidaturas a cargos electivos extraños al sindicato;
    • b) la prohibición de acumular cargos electivos con un empleo remunerado por el sindicato;
    • c) el carácter honorífico de los cargos electivos;
    • d) la prohibición de toda actividad no comprendida en los objetivos contemplados por la ley (artículo 511), inclusive los realizados en favor de su partido político;
    • e) la prohibición de ceder locales a un organismo que tenga carácter de partido político.
38. 90. Además de los derechos concedidos a las asociaciones profesionales mencíonadas arriba, el sindicato reconocido posee las siguientes prerrogativas:
    • a) la de representar ante las autoridades públicas los intereses generales de la categoría;
    • b) la de celebrar contratos colectivos;
    • c) la de designar los representantes de la categoría;
    • d) la de percibir cotizaciones de todos los trabajadores pertenecientes a la categoría económica o profesional.
39. 91. Por otra parte, tiene las siguientes obligaciones:
    • a) colaborar con los poderes públicos en el desarrollo de la solidaridad social;
    • b) mantener servicios de asistencia jurídica para los miembros;
    • c) esforzarse por lograr la conciliación en los conflictos del trabajo;
    • d) proveer la creación de sociedades cooperativas;
    • e) fundar y mantener escuelas elementales y profesionales.
40. 92. Parece surgir de estas disposiciones que, en principio, los trabajadores tienen el derecho de establecer sin autorización previa las organizaciones de su agrado. Sin embargo, la ley no pone en el mismo plano a los dos tipos de organización: la asociación profesional y el sindicato reconocido. La primera se forma libremente, bajo la única reserva de su inscripción, que parece ser de derecho si las condiciones legales, que son de pura forma, se encuentran satisfechas. La segunda es una asociación profesional oficialmente reconocida por el Gobierno como sindicato. Mientras que la organización del primer tipo tiene solamente el derecho de defender los intereses individuales de sus miembros, el sindicato reconocido se encuentra revestido del poder de representar y de defender el interés colectivo de todos los trabajadores pertenecientes a la categoría para la cual se ha constituido el sindicato, se encuentren o no afiliados al mismo.
41. 93. De estas precisiones se deduce que ninguna organización está obligada a adquirir el reconocimiento. Hay libertad para solicitarlo o no; si la organización no lo hace, no por ello será ilícita; aun cuando no se beneficiará con los privilegios concedidos por la ley, tampoco estará obligada a las obligaciones que prevé.
42. 94. En tales condiciones, el reconocimiento no puede ser asimilado a una autorización previa, porque se aplica a organizaciones existentes libremente creadas que, a cambio de las ventajas que obtienen, se someten libremente a las condiciones de forma y fondo previstas por la ley para su obtención.
43. 95. Cabe preguntarse, sin embargo, si por la circunstancia de que solamente los sindicatos reconocidos gocen, con exclusión de las demás organizaciones, de privilegios de importancia capital para la defensa de los intereses profesionales, los asalariados no se encuentran indirectamente constreñidos a adherirse a los sindicatos reconocidos. Sucede que el legislador de otros países confiere, sin espíritu de discriminación, al sindicato reconocido - que de hecho es el más representativo - ciertos privilegios en lo tocante a la defensa de los intereses profesionales, que es el único capaz de ejercer útilmente. Pero la concesión de tales privilegios no puede verse subordinada a condiciones tales que las garantías fundamentales de la libertad sindical puedan verse en peligro por tal causa.
44. 96. Por ello, conviene examinar desde ahora si en el caso presente las condiciones puestas para el reconocimiento no ponen en peligro indirectamente el derecho de los trabajadores de constituir organizaciones de su agrado y de afiliarse a ellas.
    • Condiciones para el reconocimiento del sindicato.
45. 97. La asociación profesional, para ser reconocida, debe reunir, como lo hemos indicado más arriba, por lo menos la tercera parte de los trabajadores de la categoría interesada. Además del número mínimo de miembros requerido, los servicios sociales creados por la organización y el monto de sus fondos son los elementos esenciales que deben ser tomados en cuenta por el Gobierno. Finalmente, la ley estipula expresamente que la autoridad competente debe reconocer siempre a la asociación más representativa.
46. 98. Agreguemos que la Comisión de organización sindical prevista en el artículo 576 de la ley está llamada a resolver « todas las dudas y litigios relativos a la organización sindical ». La composición de este organismo parece garantizar un examen objetivo de los casos. Efectivamente, bajo la presidencia del Director general del Trabajo, comprende a las siguientes personas: un representante del Instituto Nacional de Tecnología; un representante de la Secretaría; un representante del Servicio Estadístico; uno del Departamento Nacional de Industria y Comercio y un representante de la División de organización y asistencia sindical del Departamento Nacional del Trabajo designado por el Ministro; un representante del Ministerio de Agricultura, así como dos representantes de los empleadores y dos de los asalariados, designados de listas presentadas por las federaciones nacionales respectivas.
47. 99. De estas aclaraciones surge que la decisión referente al reconocimiento se funda sobre un conjunto de criterios objetivos que parecieran excluir toda intervención arbitraria de las autoridades.
    • Condiciones relativas a los objetivos de los sindicatos.
48. 100. Según el artículo 518 de la ley, los estatutos de los sindicatos reconocidos deben contener una declaración en cuya virtud « la asociación actuará en calidad de órgano de colaboración con los poderes públicos y las demás asociaciones, en el sentido de la solidaridad social y de la subordinación de los intereses económicos y profesionales al interés estatal ».
49. 101. Tal disposición, naturalmente, se presta a interpretaciones diversas. Interpretada liberalmente, podría ser entendida en el sentido de que compromete simplemente al sindicato a respetar el orden público existente. Interpretada restrictivamente, sin embargo, podría implicar una cierta subordinación de los sindicatos a la política económica y social del Gobierno. Tal parece haber sido la intención de los autores de la ley, puesto que el texto primitivo del artículo 555, párrafo e), prevé la anulación del reconocimiento en los casos en que el sindicato no se conforme a las instrucciones de las « autoridades corporativas » competentes o a las directivas de la política económica dadas por el Presidente de la República o que pusieran obstáculos a su aplicación. Sin embargo, en virtud del decreto-ley de 11 de octubre de 1945, esta disposición ha sido reemplazada por un nuevo texto, en cuya virtud el reconocimiento será anulado cuando el sindicato « pusiera obstáculos a la ejecución de la política económica adoptada por el Gobierno ». Esta nueva disposición ya no exige de los sindicatos un conformismo absoluto entre su política y la del Gobierno, ya que no prevé la anulación del reconocimiento, sino en el caso en que los sindicatos obstaculicen directamente la ejecución de la política económica del Estado. Cabe, por tanto, que el legislador haya apuntado exclusivamente con esta fórmula a actos ilícitos de derecho común, tales como el sabotaje, etc.
50. 102. En tales condiciones, el Comité considera que el querellante no ha probado que esta disposición se aplique de manera que atente contra el derecho con que deben contar las organizaciones de empleadores y de trabajadores de establecer libremente su programa de acción. Sin embargo, el Comité desea subrayar que, en razón de su imprecisión, una fórmula semejante podría implicar una cierta restricción a la libertad de acción sindical en las relaciones de trabajo, dado que la política sindical puede no encuadrar exactamente con la política gubernamental, sin que por ello implique un atentado contra el orden público.
    • Alegaciones referentes a atentados contra la autonomía sindical.
51. 103. En apoyo de la queja según la cual el funcionamiento de los sindicatos se vería controlado por el Ministerio de Trabajo, el querellante adelanta los tres argumentos siguientes:
    • a) la ley norma los asuntos internos de los sindicatos de una manera tan estricta que éstos no pueden establecer sus propios estatutos;
    • b) los problemas relativos a los sindicatos solamente pueden ser discutidos en la sede del mismo y con el consentimiento del Ministerio, que tiene derecho de prohibir las reuniones y, cuando las autoriza, de intervenir en la inclusión de cuestiones en el orden del día;
    • c) el Ministerio de Trabajo ejerce igualmente un control sobre las finanzas de los sindicatos y percibe anualmente un gravamen correspondiente al salario por una jornada de trabajo para cubrir los gastos de los sindicatos oficiales.
52. 104. Se examinarán las disposiciones de la ley relativa a estos diversos puntos, pero conviene advertir, por anticipado, que todas estas disposiciones se aplican exclusivamente a los sindicatos reconocidos y no a las asociaciones profesionales simplemente inscritas.
    • Disposiciones sobre los estatutos sindicales.
53. 105. Según el párrafo 1) del artículo 518, los estatutos de los sindicatos deben contener, además de la declaración referente a los objetivos analizados arriba (véase párrafo 100 de este informe), lo siguiente:
    • a) nombre y sede de la asociación;
    • b) categoría económica y profesional en cuyo respecto se pide representación;
    • d) atribuciones de los administradores, procedimiento de su elección y voto, caso de pérdida de su mandato, y su reemplazo;
    • e) modo de Constitución y de administración del patrimonio social y destino que le será dado en caso de disolución;
    • f) condiciones en las cuales la asociación será disuelta.
54. 106. Se trata de disposiciones que se refieren a cuestiones corrientemente establecidas en todo estatuto sindical y que parecen tener por único fin el asegurar el funcionamiento normal de la organización.
55. 107. Agreguemos, además, que por resolución de 22 de agosto de 1940 (Diário Oficial, 23 de agosto de 1940), el Ministerio de Trabajo publicó un modelo de estatuto. Surge claramente del párrafo de introducción de dicha decisión que, respondiendo a los pedidos reiterados de los interesados, el Ministro se limita a recomendar la adopción, si conviene, de este modelo. Las disposiciones de esta resolución ministerial carecen, pues, de carácter obligatorio.
56. 108. El Comité considera, en tales condiciones, que el querellante no ha presentado pruebas suficientes para sustentar la acusación según la cual los sindicatos no pueden establecer sus propios estatutos.
    • Disposiciones sobre organización interior de los sindicatos.
57. 109. El querellante afirma que el Ministerio de Trabajo ejerce un control severo en los asuntos internos de los sindicatos; que puede prohibir sus reuniones e intervenir en la inclusión de las cuestiones que figuran en el orden del día. La ley carece de disposiciones especiales en tal sentido, pero su artículo 525 enuncia la regla general siguiente Queda prohibido a las personas físicas o morales extrañas al sindicato inmiscuirse en su administración o en sus servicios.
    • Están excluídos de esta prohibición:
      • a) los delegados del Ministerio de Trabajo, Industria y Comercio, especialmente designados por el Ministro o su representante...
    • 110. El Gobierno brasileño en su respuesta ha declarado que no ejerce control alguno en los asuntos interiores de los sindicatos.
58. 111. Ciertamente no resulta de esta declaración que la disposición mencionada de la ley haya sido derogada, pero pareciera que, de hecho, ha caducado. El Comité estima, por lo tanto, a falta de toda precisión en este respecto, que el querellante no ha aportado pruebas suficientes en favor de sus acusaciones, según las cuales el Gobierno intervendría en los asuntos internos de los sindicatos, en detrimento de sus derechos.
    • Disposiciones sobre finanzas sindicales.
    • Recursos.
59. 112. El querellante afirma que el Gobierno ejerce el control de las finanzas de los sindicatos y percibe anualmente un gravamen para hacer frente a los gastos de los sindicatos oficiales.
60. 113. Según la ley del trabajo, los recursos de los sindicatos son principalmente los siguientes: las cotizaciones de los miembros establecidas por los estatutos y las cotizaciones debidas por los trabajadores que pertenecen a las categorías económica y profesional representadas por los sindicatos « bajo el nombre de impuesto sindical » (artículo 548).
61. 114. La reglamentación de este impuesto sindical constituye el objeto del capítulo 3 del título V del Código del Trabajo. Cabe resumir como sigue las disposiciones principales.
62. 115. El impuesto sindical se percibe en favor de los sindicatos reconocidos. Las asociaciones profesionales inscritas, pero no reconocidas, no disfrutan de él. Es debido por todos los trabajadores organizados o no. Es pagado de una vez anual mente y consiste para los asalariados en el monto de un día de salario (artículo 580 a)) deducido del salario por el empleador (artículo 582) y depositado en el Banco Nacional (artículo 586).
63. 116. El Banco Nacional debe abrir una cuenta especial a nombre de cada una de las organizaciones sindicales reconocidas y presentar anualmente al Departamento Nacional del Trabajo un extracto de cuentas. Cada organización puede utilizar sus fondos mediante cheques firmados por el tesorero y visados por el presidente (artículo 588).
64. 117. Del total de los impuestos percibidos anualmente se deduce, en favor de las federaciones y confederaciones sindicales reconocidas, un 20 por ciento, del cual 15 por ciento va a las federaciones y 5 por ciento a la confederación interesada. Otra suma de 20 por ciento es transferida al « Fondo social sindical » (artículos 589 y 590), fondo administrado por una comisión mixta y empleado a fines concordes con los intereses generales de la organización sindical nacional (artículos 592-594).
65. 118. El saldo del impuesto sindical será empleado por el sindicato reconocido para los fines definidos por la ley, como ser el mantenimiento de oficinas de colocación, la asistencia social, la formación de los trabajadores, etc. Dentro de estos límites, el empleo del impuesto queda librado a la discreción de cada sindicato, que siempre deberá tomar en consideración los intereses particulares de la categoría de trabajadores que representa.
    • Gestión financiera. - 119. Los bienes e ingresos de las organizaciones sindicales no podrán ser destinados a otros fines que los previstos por la ley y por los estatutos. Los títulos de renta y los bienes inmuebles no podrán ser enajenados sin autorización del Ministro de Trabajo (artículo 549). El proyecto de presupuesto anual debe ser aprobado por el Ministro. La contabilidad debe ser revisada por los órganos competentes del Ministerio. Anualmente debe presentarse al Ministerio un informe sobre el ejercicio precedente (artículos 550-551). Las contravenciones exponen a los culpables, no solamente a sanciones administrativas o penales previstas a tal efecto por la ley de trabajo (artículo 553), sino también a multas especiales si tienen relación con el impuesto sindical, o aun a la pena de prisión si se trata de actos de malversación o dilapidación considerados delitos contra la economía nacional (artículo 552).
66. 120. Surge de estas disposiciones que los sindicatos reconocidos obtienen sus recursos financieros no solamente de las cotizaciones de sus miembros, sino que se benefician, en su calidad de representantes legales de todos los trabajadores, de un impuesto especial percibido por el Estado. Aunque el empleo de los fondos resultantes de este impuesto se encuentra limitado a los fines específicos establecidos por la ley, pareciera, sin embargo, que los sindicatos guardan libertad suficiente para utilizar los ingresos provenientes de las cotizaciones libres obtenidas de conformidad con sus propios estatutos. Sin embargo, el análisis de la ley demuestra que el Gobierno ejerce algún control, no solamente sobre el empleo por parte del sindicato de los fondos provenientes del impuesto sindical, sino también sobre su gestión financiera general.
    • Disposiciones referentes a federaciones y confederaciones sindicales.
67. 121. Según el artículo 562 de la ley de trabajo, los términos « federación » y « confederación » se reservan a las asociaciones de sindicatos reconocidos; son « asociaciones sindicales superiores ». Las federaciones deben ser reconocidas por el Ministro de Trabajo, y las confederaciones por el Presidente de la República (artículo 537). Cuando lo considere en interés de la organización sindical misma, el Presidente de la República puede ordenar el establecimiento de federaciones o confederaciones (artículo 536). Las federaciones son formadas para los diferentes Estados que constituyen la República. El Ministro de Trabajo puede, sin embargo, autorizar igualmente la formación de federaciones interestatales o nacionales; excepcionalmente, se autoriza la creación de organizaciones regionales o municipales. Las confederaciones son de orden nacional e industrial. La ley prevé el establecimiento de siete confederaciones tanto para los trabajadores como para los empleadores (artículo 535). Por otra parte, las disposiciones relativas a los sindicatos se aplican a las federaciones y confederaciones.
68. 122. Según el artículo 565, las asociaciones sindicales reconocidas no pueden afiliarse a organizaciones internacionales o mantener relación con ellas, sin mediar autorización previa del Congreso nacional. Recordemos a este respecto que la ley, en su tenor primitivo, había prohibido absolutamente tal afiliación. La disposición en su forma actual fué establecida por el decreto-ley de 23 de julio de 1946 (Série législative, 1946, Brasil 1, C). En aplicación de esta disposición, el Congreso ha autorizado a organizaciones de segundo y tercer grado a afiliarse a la Confederación Internacional de Asociaciones Sindicales Libres.
69. 123. Resulta de estas disposiciones que la formación de federaciones y confederaciones es privilegio exclusivo de los sindicatos reconocidos. De la misma manera que estos últimos, ellas deben ser reconocidas. Mientras que el reconocimiento de las federaciones es de competencia del Ministro de Trabajo, las confederaciones deben ser reconocidas por el Presidente de la República. La afiliación de las asociaciones sindicales a una organización internacional se encuentra subordinada expresamente a la autorización previa del Congreso.
70. 124. Parece, por tanto, que la ley ha conferido a las autoridades públicas extensa facultad de control sobre el establecimiento de organizaciones sindicales «de grado superior ».
71. 125. Surge de este análisis que el régimen sindical se caracteriza por la coexistencia de dos categorías de organizaciones de trabajadores: las asociaciones profesionales simplemente inscritas y las asociaciones reconocidas como sindicatos.
    • Es a estas últimas que la ley ha reservado algunas de las funciones que toda organización profesional ejerce normalmente. Además, les ha conferido ciertos privilegios, como el de celebrar contratos colectivos con efecto normativo general; el de representar al conjunto de los trabajadores de la categoría para la cual han sido establecidas; el de beneficiarse con un gravamen sindical impuesto a todos los trabajadores, organizados o no; y finalmente, el de formar federaciones y confederaciones.
72. 126. En su respuesta, el Gobierno ha indicado que esta reglamentación no tiene por finalidad ni por efecto constreñir al movimiento sindical, sino más bien promover su desarrollo. « Consciente de las necesidades de los trabajadores, el Gobierno no solamente les ha reconocido libertad para luchar dignamente en defensa de sus intereses, sino que se les ha adelantado en sus aspiraciones garantizándoles el derecho de organización sindical y concediéndoles facultades para ello. » El Gobierno llama la atención además sobre el hecho de que el movimiento sindical se ha desarrollado considerablemente luego de la promulgación de la ley del trabajo. « El movimiento sindical - declara -, al participar en el desarrollo considerable que implica el progreso económico y la explotación de las riquezas del país, edificará, en los veinte años próximos, una sociedad en la cual los trabajadores desempeñarán un papel de primera importancia ... ».
73. 127. Ha habido ocasión de advertir, en diversos casos, que la legislación sindical, que pareciera haber sido concebida primitivamente en función de un régimen corporativo hoy abandonado, ha sufrido durante los últimos años adaptaciones importantes que han dado mayor flexibilidad a numerosas disposiciones.
74. 128. Además, otras disposiciones que continúan figurando en la ley de trabajo, y que literalmente podrían ser interpretadas como limitaciones impuestas a la libertad sindical, parecieran haber caído en desuetudo legis.
75. 129. Finalmente, la garantía constitucional de la libertad sindical tiene necesariamente que ejercer una influencia sobre el futuro desarrollo de la legislación sindical.
76. 130. En tales condiciones, el Comité considera que el querellante no ha presentado pruebas suficientes para justificar su acusación de que la legislación actualmente en vigencia impide el desarrollo de un movimiento sindical independiente.

Recomendación del Comité

1. 131. Para terminar, el Comité recomienda al Consejo de Administración que:
   • a) tome nota con satisfacción de que el Gobierno brasileño ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, y llamar especialmente la atención del Gobierno sobre los artículos 1 y 4 de dicho Convenio, que prohíben toda discriminación que pueda atentar contra la libertad sindical en materia de empleo y que prevén la utilización más amplia de los procedimientos de negociación colectiva;
   • b) sugiera al Gobierno que podría, a la luz de los principios formulados en el Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, de 1948, y para estudiar la posibilidad de ratificar dicho Convenio, encarar un examen de la legislación actualmente vigente en materia sindical, especialmente en lo relativo 1) a la distinción actualmente hecha entre asociaciones simplemente inscritas y sindicatos reconocidos; 2) a la afiliación de organizaciones de empleadores y de trabajadores a organizaciones internacionales, y 3) a algunas otras disposiciones relativas especialmente a los objetivos de los sindicatos, su gestión financiera y a las federaciones y confederaciones internacionales;
   • c) resuelva que, con reserva de las observaciones que figuran en los párrafos 64, 75 y 78 ut supra, el conjunto del caso no requiere un examen más detenido.