Informe definitivo - Informe núm. 353, Marzo 2009

Caso núm. 2615 (El Salvador) - Fecha de presentación de la queja:: 31-OCT-07 - Cerrado

1. 842. La plainte figure dans une communication du Syndicat des travailleurs de l’industrie du tourisme, de l’hôtellerie et des industries connexes (STITHS) datée du 31 octobre 2007. Cette organisation a envoyé des informations complémentaires dans une communication datée du 19 mai 2008.
2. 843. Lors de sa session de novembre 2008, le comité avait observé que, en dépit du temps écoulé depuis le dépôt de cette plainte, il n’avait pas reçu les observations qu’il avait demandées au gouvernement. Le comité avait attiré l’attention du gouvernement sur le fait que, conformément à la règle de procédure établie au paragraphe 17 de son 127e rapport, approuvé par le Conseil d’administration, il présenterait lors de sa prochaine session un rapport sur le fond de l’affaire même si les observations complètes qu’il avait demandées n’étaient pas reçues dans le délai fixé, et avait prié instamment le gouvernement de lui transmettre d’urgence ces informations. [Voir 351e rapport, paragr. 9.] A ce jour, aucune observation n’a été reçue du gouvernement.
3. 844. El Salvador a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 845. Dans sa communication du 31 octobre 2007, le Syndicat des travailleurs de l’industrie du tourisme, de l’hôtellerie et des industries connexes (STITHS) déclare s’être créé le 24 mars 1998, avoir acquis la personnalité juridique le 19 mai 2000 et avoir signé une convention collective avec l’Institut du tourisme d’El Salvador (ISTU).
2. 846. Selon le syndicat plaignant, l’ISTU a violé la convention collective en vigueur et a refusé d’effectuer les démarches juridiques nécessaires pour l’enregistrement d’une nouvelle convention collective.
3. 847. Plus concrètement, en 2006, le syndicat a présenté à l’ISTU une proposition visant à mettre en application les dispositions de l’article formulé comme suit:
4. Reclassification des postes ou meilleur équilibre des salaires
5. L’ISTU s’engage à réaliser par le biais d’une commission formée par deux représentants de l’ISTU et deux représentants du syndicat une étude pour la reclassification de certains postes ou un meilleur équilibre des salaires, en application des articles nos 123, 124 et 125 du Code du travail.
6. Les résultats de l’étude de la commission seront transmis à la présidence de l’ISTU dans les plus brefs délais et celui-ci effectuera le plus rapidement possible les démarches juridiques nécessaires.
7. 848. L’administration de l’ISTU a laissé passer de nombreuses semaines sans tenir compte de la proposition d’étude pour la reclassification de certains postes ou un meilleur équilibre des salaires que devait réaliser la commission susmentionnée.
8. 849. Le 30 juillet 2007, un représentant de l’ISTU s’est engagé devant tous les représentants des différents parcs de loisirs à réajuster les salaires dans un délai maximum de 45 jours à compter du 30 juillet 2007, avec effet rétroactif à dater du mois d’avril, selon un accord qui figure dans le document no 12 du 28 mars 2007 (joint en annexe).
9. 850. Au lieu d’honorer cet engagement, les responsables de l’ISTU, une fois de plus, ne donnèrent pas suite à ce qu’ils avaient signé et, le 7 septembre 2007, le directeur de l’ISTU a demandé au ministère des Finances de passer outre la demande de réajustement des salaires et de reclassification des postes qu’il avait lui-même formulée quelques jours auparavant sur la base de l’accord mentionné (la lettre dans laquelle les responsables de l’ISTU demandent de ne pas réajuster les salaires est jointe en annexe).
10. 851. Par ailleurs, le syndicat plaignant allègue que, le 3 janvier 2007, il a demandé au ministère du Travail et de la Sécurité sociale la révision de la convention collective en vigueur. Le 22 janvier 2007, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a fait savoir aux parties, c’est-à-dire au STITHS et à l’ISTU, que cette demande était acceptée; le 23 janvier, le directeur de l’ISTU a convoqué une réunion de la commission des négociations du STITHS, au cours de laquelle ont été décidés du calendrier et des horaires des réunions à organiser pour réviser, par des négociations directes, le projet de convention collective de 89 articles présenté par le STITHS. Le processus de négociation a duré 29 semaines. Le 30 juillet 2007, sur les 89 articles, trois seulement n’avaient pas encore été adoptés: l’article 62, anniversaire des travailleurs; l’article 67, barème des salaires; et l’article 89, entrée en vigueur et durée de la convention collective. Etant donné que le syndicat avait fixé un délai plus que raisonnable de 47 jours (jusqu’au 30 juillet 2007) qui n’a pas permis d’adopter ces trois articles, et étant donné qu’il existait un accord partiel puisque les parties avaient approuvé 86 articles et qu’il n’en restait que trois, le Syndicat des travailleurs de l’industrie du tourisme, de l’hôtellerie et des industries connexes informa, en application du Code du travail, l’Institut du tourisme d’El Salvador de sa volonté de mettre un terme à la phase de négociations directes et de passer à la phase de conciliation administrative avec le directeur général du travail, ce dont le ministère du Travail a été informé le 8 août 2007.
11. 852. Le 10 août 2007, la direction générale du travail a déclaré ouverte la phase de conciliation et convoqué le STITHS et l’ISTU. Les deux parties mirent fin au processus de négociations collectives le 19 septembre 2007, date à laquelle elles signèrent et adoptèrent le texte intégral de la convention collective négociée.
12. 853. Au Salvador, toute convention collective signée avec une institution publique autonome – comme l’ISTU – doit, pour être valable, être approuvée par le ministère concerné – dans ce cas, le ministère du Tourisme – sur avis du ministère des Finances. L’article correspondant se lit comme suit:
13. Article 287. Toute convention collective signée avec une institution publique autonome doit, pour être valable, être approuvée par le ministère concerné sur avis du ministère des Finances.
14. L’institution publique autonome qui signe la convention en question est tenue de communiquer le texte de cette convention à la Cour des comptes de la République.
15. 854. Dans le cas présent, l’ISTU a retardé de façon injustifiée la transmission aux deux ministères susmentionnés de la convention collective négociée de sorte que celle-ci n’a pu être enregistrée au ministère du Travail et que, restée sans effet juridique, les membres du syndicat n’ont pas bénéficié de son application. Le syndicat a demandé la conciliation administrative. La partie patronale ne s’est pas présentée à la date fixée (8 octobre 2007). Le jour suivant, une séance de conciliation a eu lieu en la présence du STITHS et de l’ISTU représenté par un mandataire. Lors de cette séance, le chargé de pouvoirs de l’ISTU a déclaré que: 1) il avait un mandat très restreint, à savoir uniquement être présent à l’audience; 2) le 5 octobre 2007, le président de l’ISTU avait présenté la convention collective pour examen au conseil d’administration de l’institut; 3) le conseil d’administration était en train d’analyser toutes les clauses de la convention collective et d’en débattre, raison pour laquelle il n’était pas possible de fixer une date à laquelle transmettre cette convention négociée au ministère du Tourisme ni de prévoir quelle serait la décision du conseil d’administration.
16. 855. Les représentants du syndicat répondirent que la commission des négociations avait été convoquée au mois de janvier 2007 à l’initiative de l’ISTU et qu’elle avait terminé ses travaux au mois de septembre de la même année, ceux-ci ayant été signés par le président de l’ISTU, ce qui signifiait que la négociation était terminée et que la convention collective était adoptée. Par conséquent, le comportement de l’ISTU avait pour but de retarder la procédure puisque le délai de négociations et de révision était échu et qu’il fallait donc procéder à l’enregistrement de la convention collective.
17. 856. Selon le syndicat plaignant, il s’agit là d’atermoiements, d’inaction, de mauvaise foi et de refus injustifiés.
18. 857. Dans sa communication du 19 mai 2007, le syndicat plaignant attire l’attention sur le fait que le gouvernement a pris l’habitude de ne pas répondre aux plaintes et que le pouvoir exécutif a mis en danger l’existence même du syndicat en décidant de dissoudre l’ISTU pour créer un institut de loisirs familiaux (Instituto de Recreación Familiar – IRF). Selon le syndicat plaignant, le pouvoir exécutif a soumis les travailleurs de l’Institut du tourisme d’El Salvador à différentes formes de pressions et leur a menti pour qu’ils acceptent sa dissolution. Par ailleurs, face à la pression des travailleurs, le président de l’ISTU a déclaré à la presse le 13 mars 2008, à l’occasion de l’inauguration du parc aquatique Los Chorros, qu’aucun travailleur de l’ISTU ne serait licencié du fait de la création de l’Institut de loisirs familiaux et de la dissolution de l’Institut du tourisme d’El Salvador, car le personnel actuel serait intégré dans la nouvelle institution. Cela signifie que les travailleurs de l’ISTU seraient transférés dans l’autre institution sans aucune garantie de stabilité, sans prestations et sans convention collective puisque la convention collective en vigueur à l’ISTU dispose:
19. Article 1. La présente convention collective est signée par l’Institut du tourisme d’El Salvador, institution autonome de droit public domiciliée dans la ville de San Salvador, et le Syndicat des travailleurs de l’industrie du tourisme, de l’hôtellerie et des industries connexes, section de l’ISTU, légalement constitué, jouissant de la personnalité juridique et ayant son siège à San Salvador.
20. 858. De ce fait, la dissolution de l’ISTU entraîne la disparition de la convention collective et de tous les avantages qu’elle garantit aux travailleurs, y compris la stabilité de l’emploi garantie à l’article 13 de cette convention collective. De plus, cette dissolution remet en cause la convention collective révisée en 2007, toujours bloquée par le gouvernement d’El Salvador. Le seul fait que le gouvernement n’ait pas répondu à la demande d’informations du Comité de la liberté syndicale prouve qu’il n’a pas la volonté d’appliquer la législation du pays et les conventions de l’OIT.
21. 859. Le syndicat plaignant joint en annexe la communication suivante de l’ISTU, qui est datée du 22 août 2007:
22. Le ministre du Tourisme, José Rubén Rochi, et le président de l’ISTU, Arturo Hirlemann, ont présenté à l’Assemblée législative un projet de décret pour la création du nouvel Institut de loisirs familiaux (IRF) qui sera chargé d’administrer les parcs de loisirs de notre pays afin d’améliorer la qualité de vie des familles d’El Salvador.
23. La mission principale de l’IRF consistera à mettre à la disposition de tous les Salvadoriens des espaces de détente et de loisirs pour favoriser le développement humain en consolidant les familles ainsi qu’un usage sain de leur temps libre pour les enfants, les jeunes et les adultes, en favorisant leur développement culturel et la conservation de nos ressources naturelles. La création de ce nouvel institut permettra de promouvoir et de mettre en œuvre dans tout le pays la politique et le plan national de loisirs familiaux grâce à la réunion dans une seule institution de toutes les infrastructures et aires de loisirs qui sont actuellement réparties entre différentes institutions de l’Etat.
24. Le projet de loi prévoit que le personnel de l’ISTU aura droit à une indemnité de départ équivalant à un salaire et demi par année de service ou période de plus de six mois jusqu’à un maximum de 25 ans de service à l’ISTU. Le versement de cette indemnité ne les privera pas du droit à une pension de vieillesse que leur garantit la loi; ils pourront par conséquent continuer à cotiser selon les modalités fixées dans la loi ou prendre leur retraite s’ils ont déjà rempli les conditions requises.
25. A l’heure actuelle, le personnel de l’ISTU se compose de 310 personnes, dont environ 45 pour cent ont plus de 22 ans de service au sein de l’institut, 60 pour cent sont âgés de plus de 48 ans et 20 pour cent ont déjà l’âge requis et l’ancienneté nécessaire pour pouvoir entamer les formalités de départ à la retraite.
26. Durant ses 46 ans d’existence, l’ISTU a rempli sa mission principale, qui était d’offrir des activités familiales de plein air dans ses parcs: Sihuatehuacán, Atecozol, Altos de la Cueva, Cerro Verde, Parque Walter Thilo Deininger, Apulo, Toma de Quezaltepeque, Amapulapa, Agua Fría, Parque Balboa et Puerta del Diablo, Apastepeque, Ichanmichen, Costa del Sol et Los Chorros, dans le cadre de sa politique sociale en faveur de la population salvadorienne.
27. Grâce à la création de cette nouvelle institution, tous les Salvadoriens qui le souhaitent auront accès à un lieu de détente et de loisirs sains.

B. Conclusions du comité

1. 860. Le comité regrette que, malgré le temps écoulé, le gouvernement ne lui ait pas fait parvenir les observations demandées sur le cas alors qu’il l’avait invité à le faire à plusieurs reprises, y compris en lui adressant un appel pressant.
2. 861. Dans ces conditions et conformément à la règle de procédure établie [voir paragr. 17 du 127e rapport, approuvé par le Conseil d’administration lors de sa 184e session], le comité se voit dans l’obligation de présenter un rapport sur le fond de l’affaire sans disposer des observations du gouvernement, qu’il aurait souhaitées recevoir.
3. 862. Le comité rappelle au gouvernement que le but de l’ensemble de la procédure instituée à l’Organisation internationale du Travail pour l’examen des allégations en violation de la liberté syndicale est d’assurer le respect des libertés syndicales en droit comme en fait. Le comité est convaincu que, si la procédure protège les gouvernements contre des accusations déraisonnables, ceux-ci doivent reconnaître à leur tour l’importance qu’il y a à ce qu’ils présentent, en vue d’un examen objectif, des réponses détaillées sur le fond des allégations formulées.
4. 863. Le comité constate que, dans le cas d’espèce, le syndicat plaignant allègue la violation de l’article 36 de la convention collective en vigueur à l’Institut du tourisme d’El Salvador (ISTU), concernant la reclassification ou un meilleur équilibre des salaires alors que les représentants de cet institut s’étaient engagés, le 30 juillet 2007, à procéder à ce réajustement au plus tard dans un délai de 45 jours (le syndicat joint le texte correspondant). Or, selon le syndicat plaignant, le directeur de l’institut a demandé, le 7 septembre 2007, au ministère des Finances de ne pas donner suite à la demande de réajustement et de reclassification qu’il lui avait présentée auparavant (le syndicat joint une copie de la lettre correspondante).
5. 864. Le comité prend note des allégations complémentaires du syndicat plaignant, qui concernent la dissolution de l’ISTU et la création de l’Institut de loisirs familiaux (annoncée par l’entreprise le 22 août 2007), ce qui signifie que la convention collective en vigueur, y compris la clause de stabilité de l’emploi, cessera de s’appliquer dans la nouvelle institution.
6. 865. Le comité fait observer qu’il ressort de la communication de l’ISTU que la dissolution de celui-ci et la création de l’IRF étaient prévues dans un projet de décret. A cet égard, le comité regrette que cette décision ait été prise et ses modalités arrêtées sans consulter le syndicat plaignant. Le comité regrette cette absence de consultation sur une question d’importance vitale pour le syndicat et les intérêts des travailleurs. Il regrette en outre le non-respect de l’accord conclu entre le syndicat et l’ISTU concernant l’application de l’article 36 de la convention collective.
7. 866. Le comité souligne que le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables, et que la non-application d’une convention collective, ne serait-ce que temporairement, va à l’encontre du droit de négociation collective ainsi que du principe de la négociation de bonne foi. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 940 et 943.] De plus, le comité rappelle que la fermeture d’une entreprise ne devrait pas, en soi, éteindre les obligations découlant de la convention collective, notamment en matière d’indemnités de licenciement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1059.]
8. 867. Le comité prie le gouvernement de garantir le respect de ces principes. Il le prie également de garantir aux travailleurs de l’Institut du tourisme d’El Salvador (ISTU) qui perdent leur emploi l’application de toutes les clauses de la convention collective signée avec l’ISTU, qui ont trait à des prestations légales.
9. 868. En ce qui concerne la deuxième allégation, c’est-à-dire la demande faite au ministère du Tourisme (dont fait partie l’institution publique autonome ISTU) – en vertu de l’article 287 du Code du travail – avec l’avis préalable du ministère des Finances, d’approuver la convention collective signée entre l’ISTU et le syndicat, le comité rappelle le principe selon lequel:
   • La nécessité d’une approbation préalable de la part du gouvernement pour la mise en vigueur d’une convention collective pourrait constituer une mesure contraire au développement et à la promotion des procédures de négociation collective entre employeurs et travailleurs pour le règlement des conditions d’emploi. Bien que le refus de l’approbation administrative puisse parfois faire l’objet d’un recours en justice, le système même d’une approbation administrative préalable est contraire à tout le mécanisme de négociations volontaires.
10. 869. De même, le comité a considéré que l’exercice des prérogatives de puissance publique en matière financière d’une manière qui a pour effet d’empêcher ou de limiter le respect de conventions collectives préalablement négociées par des organismes publics n’est pas compatible avec le principe de la liberté de négociation collective. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1015 et 1034.] Néanmoins, rien n’empêche que les autorités financières obtiennent des renseignements avant ou pendant la négociation. Par conséquent, le comité estime que l’article 287 du Code du travail est contraire à l’article 4 de la convention no 98, qui consacre le principe de la négociation libre et volontaire entre les parties, et prie le gouvernement de prendre des mesures pour mettre sa législation en conformité avec la convention no 98. Le comité rappelle que, dans le cas du secteur public, quand les salaires sont négociés dans la mesure où les revenus des entreprises et organismes publics dépendent des budgets de l’Etat, il n’y aurait pas d’objection à ce que – après discussions et consultations approfondies entre les employeurs et les organisations syndicales concernées, dans le cadre d’un système qui recueille la confiance des parties – soient fixés des plafonds de salaire dans les lois visant le budget de l’Etat, ni à ce que le ministère de l’Economie et des Finances prépare un rapport préalable à la négociation collective afin que soient respectés ces plafonds. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1036.]
11. 870. Le comité regrette également que, dans le présent cas, la nouvelle convention collective signée entre les parties à l’issue de longues et intenses négociations n’ait pas acquis force de loi faute d’avoir été approuvée par le ministère du Tourisme qui doit à son tour obtenir l’avis du ministère des Finances. Le comité observe cependant que tout ce qui concerne cette convention collective n’est plus d’actualité, puisqu’il a été décidé de dissoudre l’Institut du tourisme d’El Salvador.
12. 871. Le comité signale les aspects législatifs de ce cas à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.

Recommandation du comité

1. 872. Au des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de garantir le respect des principes énoncés dans les conclusions, qui concernent l’exécution des conventions collectives et la consultation des organisations syndicales à propos des aspects qui mettent en jeu les intérêts des travailleurs. Le comité prie le gouvernement de garantir aux travailleurs de l’Institut du tourisme d’El Salvador (ISTU) qui perdent leur emploi, en raison de sa dissolution de l’institut, l’application de toutes les clauses de la convention collective qui ont trait à des prestations légales.
   • b) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour modifier l’article 287 du Code du travail de telle sorte que les conventions collectives négociées et signées par les parties d’une institution publique autonome ne soient pas soumises à l’approbation du ministère du Tourisme qui doit, lui, obtenir l’avis du ministère des Finances; le comité regrette à ce propos que la convention collective négociée par le syndicat plaignant et l’ISTU n’ait pu entrer en vigueur pour cette raison.
   • c) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.