Informe definitivo - Informe núm. 383, Octubre 2017

Caso núm. 2989 (Guatemala) - Fecha de presentación de la queja:: 27-SEP-12 - Cerrado

Allégations: L’organisation plaignante dénonce le refus injustifié de la part du ministère du Travail et de la Protection sociale d’enregistrer deux organisations syndicales de l’administration fiscale, le licenciement à caractère antisyndical des fondateurs de ces syndicats et le refus de l’administration fiscale d’exécuter des ordonnances judiciaires de réintégration

1. 334. Lors de son précédent examen du cas, le comité a présenté, en l’absence de réponse du gouvernement, un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 372e rapport, paragr. 308-317, approuvé par le Conseil d’administration à sa 321e session (juin 2014).]
2. 335. Après cet examen, le Mouvement syndical indigène et paysan du Guatemala (MSICG) a fourni des informations supplémentaires dans des communications en date du 16 juin et du 27 août 2015.
3. 336. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications en date du 28 août 2015 et du 29 avril 2016.
4. 337. Le Guatemala a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Examen antérieur du cas

1. 338. Lors de son précédent examen du cas, en juin 2014, le comité a formulé les recommandations ci-après [voir 372e rapport, paragr. 317]:
   • a) Le comité note avec un profond regret que, malgré plusieurs demandes et appels pressants, le gouvernement n’a fourni aucune information au sujet des allégations.
   • b) Tout en rappelant que le droit à une reconnaissance par un enregistrement officiel est un aspect essentiel du droit syndical, le comité prie instamment le gouvernement de communiquer de toute urgence ses observations au sujet des allégations de refus injustifié d’enregistrer deux organisations syndicales.
   • c) Rappelant que nul ne doit être licencié ou faire l’objet d’autres mesures préjudiciables en raison de l’exercice d’activités légitimes comme la création d’un syndicat, le comité espère vivement qu’après avoir vérifié l’existence des décisions judiciaires mentionnées par l’organisation plaignante le gouvernement fera en sorte que l’administration concernée réintègre dans leurs fonctions les travailleurs licenciés pour avoir constitué un syndicat, en application de l’ordonnance correspondante, et le tiendra informé à cet égard.

B. Allégations additionnelles de l’organisation plaignante

1. 339. Dans des communications en date du 16 juin et du 27 août 2015, l’organisation plaignante fournit des informations complémentaires sur le refus d’enregistrer le Syndicat pour la dignité des travailleurs de la Direction de l’administration fiscale (SIPROSAT) et sur le licenciement des membres fondateurs du SIPROSAT et du Syndicat des travailleurs avec principes et valeurs de la Direction de l’administration fiscale (SITRAPVSAT). En ce qui concerne le refus d’enregistrer le SIPROSAT, l’organisation plaignante indique que: i) le 17 août 2012, un groupe de travailleurs avait demandé à la Direction générale du travail du ministère du Travail et de la Protection sociale (ci-après dénommée la Direction générale du travail) d’enregistrer le SITRAPVSAT; ii) face au refus d’enregistrer le SITRAPVSAT opposé par la Direction générale du travail en date du 27 août 2012 et au licenciement de trois de ses membres fondateurs (M. Waldemar Eduardo Ardón Sandoval, Mme Sandra Karem Meléndez Gómez et M. Axel Alberto Orellana González), les travailleurs de l’administration fiscale ont décidé de former un nouveau syndicat, le SIPROSAT, décision qu’ils ont notifiée à l’Inspection générale du travail le 7 septembre 2012; iii) compte tenu du climat de répression antisyndicale régnant au sein de l’administration fiscale et comme il n’était pas possible d’organiser l’assemblée constitutive pendant les heures de travail, la constitution du SIPROSAT a été notifiée quelques heures seulement avant l’assemblée constitutive, qui s’est tenue à la fin de la journée de travail; iv) bien que la loi ne prévoie pas la participation de l’employeur à la constitution du syndicat, l’Inspection générale du travail a communiqué immédiatement la liste des membres fondateurs du SIPROSAT à l’administration fiscale, laquelle a procédé séance tenante au licenciement de Mmes Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna, Dulce María José Ramírez García, Sylvia Guadalupe Burbano Arriola, Claudia Catalina García Jurado de Gálvez et Diana Marisol Merlos Rodas et de MM. Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz, Omar Aleksis Ambrocio López, Edwin Haroldo Mayén Alvarado, Rodrigo Estuardo Letrán Mejía, José Julio Cordero Castillo, Luis Argelio Villatoro Cifuentes, Edwin Alexander Villeda Portillo, Byron Giovanni Esquivel Tercero et Francisco Antonio Cifuentes Alecio (soit 15 travailleurs au total).
2. 340. L’organisation indique également que, malgré les nombreux obstacles rencontrés, la Cour constitutionnelle a ordonné, par des jugements rendus en 2014 et 2015, la réintégration de 13 travailleurs licenciés à l’occasion de la création du SIPROSAT et du SITRAPVSAT, à savoir Dulce María José Ramírez, Luis Argelio Villatoro Cifuentes, Claudia Catalina García Jurado de Gálvez, José Julio Cordero Castillo, Sylvia Guadalupe Burbano Arriola, Edwin Haroldo Mayén Alvarado, Edwin Alexander Villeda Portillo, Byron Giovanni Esquivel Tercero, Rodrigo Estuardo Letrán Mejía, Diana Marisol Merlos Rodas, Sandra Karem Meléndez Gómez, Waldemar Eduardo Ardón Sandoval et Axel Alberto Orellana González. Dans les jugements rendus dans ces cas, la cour a estimé que, aux fins d’établir le moment où l’inamovibilité des membres fondateurs du syndicat avait pris effet, il n’y avait pas lieu de déterminer si la notification de la création du syndicat à l’Inspection générale du travail était antérieure à l’acte constitutif du syndicat et si ce dernier avait finalement été enregistré par l’administration du travail.
3. 341. L’organisation plaignante indique que, par contre, la Cour constitutionnelle n’a pas accueilli la demande de réintégration de Mme Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna et de MM. Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz et Omar Aleksis Ambrocio López, alors que les cas dans lesquels la cour avait ordonné la réintégration portaient sur des faits absolument identiques. L’organisation plaignante ajoute que: i) dans les affaires concernant Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna, Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz et Omar Aleksis Ambrocio López, la Cour constitutionnelle a tenu compte de la fausse information présentée par le ministre du Travail et de la Protection sociale de l’époque, selon laquelle l’Inspection générale du travail n’avait pas reçu l’avis de constitution du syndicat SIPROSAT; ii) dans les autres cas, la cour n’a pas retenu cette fausse information; iii) l’existence d’une violation manifeste du droit à un procès équitable et du principe de l’égalité des parties au détriment des quatre travailleurs susmentionnés a donné lieu à la présentation d’un recours en ampliación qui a été rejeté par la cour.

C. Réponse du gouvernement

1. 342. Dans sa communication en date du 28 août 2015, le gouvernement indique en premier lieu que le refus d’enregistrer le SITRAPVSAT et le SIPROSAT n’était pas un acte arbitraire car il était fondé sur la législation en vigueur. En ce qui concerne la demande d’enregistrement du SIPROSAT, le gouvernement fait savoir que, par décision no 12-2012, la Direction générale du travail a refusé d’enregistrer le syndicat au motif qu’il ne comptait pas le nombre minimum d’adhérents (20) puisque: i) sur les 25 travailleurs affiliés, 21 étaient également affiliés au syndicat en formation, le SITRAPVSAT, étant entendu que, en vertu de l’article 212 du Code du travail, nul ne peut appartenir simultanément à deux syndicats ou plus; ii) comme l’a indiqué l’administration fiscale dans son opposition à la formation du SIPROSAT, plusieurs adhérents du syndicat étaient des représentants de l’employeur (M. Vinicio Madrid Madrid et Mme Diana Marisol Merlos Rodas étant des avocats chargés de représenter l’institution et MM. David Felipe Reynoso, Edwin Haroldo Mayen Alvarado et Estuardo Letrán Mejía occupant des fonctions de chef ou de supérieur hiérarchique); iii) Mme Sandra Karem Meléndez Gómez et M. Waldemar Eduardo Ardón Sandoval ne travaillaient plus pour l’administration fiscale car leur contrat avait été résilié à une date antérieure à la demande d’enregistrement du syndicat.
2. 343. Le gouvernement indique ensuite que, le 4 janvier 2013, le SIPROSAT a déposé un recours en amparo devant la deuxième chambre de la Cour d’appel du ministère du Travail et de la Protection sociale contre le Directeur général du travail et le secrétariat général du même ministère, auxquels il a reproché: i) de ne pas avoir notifié la constitution du SIPROSAT aux services compétents du ministère du Travail et de la Protection sociale; ii) d’avoir communiqué des informations à l’employeur sur l’identité des membres fondateurs du syndicat; iii) d’avoir laissé l’employeur intervenir dans la procédure de reconnaissance de la personnalité juridique du syndicat, et notamment d’avoir fait droit à l’opposition de l’administration fiscale à la création du syndicat; iv) d’avoir laissé l’employeur intervenir dans la détermination des travailleurs de l’entité pouvant adhérer au syndicat. Le gouvernement indique que les tribunaux, du premier comme du second degré, ont déclaré irrecevable le recours en amparo pour défaut d’épuisement des voies de recours administratif.
3. 344. Le gouvernement fournit des informations complémentaires sur l’état des actions judiciaires en réintégration présentées par les travailleurs de l’administration fiscale licenciés à l’occasion de la création du SITRAPVSAT et du SIPROSAT et de l’exécution des ordonnances judiciaires de réintégration correspondantes. Le gouvernement indique à cet égard que: i) sur les 17 travailleurs licenciés qui ont saisi la justice, 13 ont obtenu une ordonnance de réintégration alors que quatre autres ont vu leur demande rejetée; ii) sur les 13 travailleurs qui ont obtenu une ordonnance de réintégration, 12 ont été effectivement réintégrés (Mmes Dulce María José Ramírez, Claudia Catalina García Jurado de Gálvez, Sylvia Guadalupe Burbano Arriola, Diana Marisol Merlos Rodas et MM. Luis Argelio Villatoro Cifuentes, José Julio Cordero Castillo, Edwin Haroldo Mayén Alvarado, Edwin Alexander Villeda Portillo, Byron Giovanni Esquivel Tercero, Rodrigo Estuardo Letrán Mejía, Francisco Antonio Cifuentes Alecio et Waldemar Eduardo Ardón Sandoval), le cas de M. Axel Alberto Orellana, au sujet duquel l’administration fiscale a présenté un recours en amparo contre la décision judiciaire de réintégration, restant pour l’heure en instance; iii) sur les 12 personnes effectivement réintégrées, quatre ont renoncé à leurs fonctions dans les mois qui ont suivi.
4. 345. Dans sa communication en date du 29 avril 2016, le gouvernement se réfère expressément aux décisions de la Cour constitutionnelle rejetant les demandes de réintégration de quatre des 17 travailleurs licenciés concomitamment à la tentative de création du SITRAPVSAT et du SIPROSAT. Le gouvernement se réfère en particulier à l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle la totalité des jugements relatifs aux fondateurs du SIPROSAT auraient dû aller dans le même sens dans la mesure où tous les licenciements ont été prononcés le même jour et sur la base des mêmes motifs. A cet égard, le gouvernement indique que: i) l’avis de constitution du SIPROSAT communiqué à l’Inspection générale du travail dans la matinée du 7 septembre 2012 a été notifié avant la fin de la procédure d’enregistrement du SITRAPVSAT et avant la tenue de l’assemblée constitutive du syndicat, qui a eu lieu ce jour-là à 19 heures; ii) ce même jour, entre 15 heures et 16 heures, l’administration du travail a licencié 15 travailleurs, tous nommément cités dans la notification de formation du syndicat; iii) la justice a été saisie d’une demande de réintégration de ces personnes, ainsi que de deux autres travailleurs, qui avaient été licenciés au moment de la constitution du SITRAPVSAT; iv) la Cour constitutionnelle a ordonné la réintégration de 13 de ces travailleurs, mais a par contre refusé ce droit à Mme Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna et à MM. Juan Carlos Alegría Sáenz, Omar Aleksis Ambrocio López et Juan Manuel Yanes Chávez, confirmant ainsi les décisions de deuxième instance prises par la première chambre de la Cour d’appel du travail et de la protection sociale; v) la Cour constitutionnelle a fait observer que la cour d’appel avait constaté une série d’irrégularités dans le comportement des requérants: d’une part, l’Inspection générale du travail a été informée de la création du syndicat dans la matinée du 7 septembre 2012, alors que l’assemblée constitutive du syndicat s’est tenue à la fin de cette même journée, entre 19 heures et 21 heures; d’autre part, les demandes de réintégration de MM. Juan Carlos Alegría Sáenz et Omar Ambrosio ont été présentées à 20 heures 42 et 20 heures 47, soit avant que soit établi l’acte de constitution du syndicat qui donne effet à la protection renforcée contre le licenciement; vi) sur la base de ces éléments, la Cour constitutionnelle a considéré que les requérants avaient agi de mauvaise foi et sans fondement en faisant croire qu’ils jouissaient au moment de leur licenciement du droit d’inamovibilité reconnu par l’article 209 du Code du travail aux travailleurs qui sont en train de constituer une organisation syndicale.

D. Conclusions du comité

1. 346. Le comité rappelle que, dans le présent cas, les organisations plaignantes allèguent, d’une part, le refus du ministère du Travail et de la Protection sociale d’enregistrer deux organisations syndicales de l’administration fiscale et, d’autre part, le licenciement à caractère antisyndical des fondateurs de ces syndicats et le refus de l’administration fiscale d’exécuter des ordonnances de réintégration. Le comité indique que les allégations de refus d’enregistrer le SITRAPVSAT, qui ont été présentées par l’organisation plaignante dans plusieurs plaintes, sont actuellement examinées par le comité dans le contexte du cas no 3042, raison pour laquelle le comité se concentrera, dans le cadre du présent cas, sur les allégations relatives au refus d’enregistrer le SIPROSAT et sur les allégations de licenciement antisyndical des membres fondateurs des deux organisations.
2. 347. En ce qui concerne l’allégation de refus injustifié d’enregistrer le SIPROSAT, refus qui s’explique, selon l’organisation plaignante, par une collusion entre l’administration fiscale et l’administration du travail, le comité note que le gouvernement indique que le syndicat n’a pas été enregistré au motif qu’il ne comptait pas le nombre minimal de travailleurs requis par la législation (20), dans la mesure où: i) 21 des 25 adhérents du SIPROSAT étaient déjà membres du syndicat en formation, le SITRAPVSAT, alors que la législation guatémaltèque interdit d’être simultanément membre de deux organisations syndicales; ii) plusieurs membres fondateurs du syndicat occupaient des postes de confiance au sein de l’administration fiscale, raison pour laquelle il ne leur était pas possible de se syndiquer. Le gouvernement ajoute que l’organisation plaignante a présenté un recours en amparo dans lequel elle allègue que l’administration fiscale et l’administration du travail ont commis des irrégularités et des actes illégaux lors de l’examen de la demande d’enregistrement du SIPROSAT, le recours ayant été déclaré irrecevable pour défaut d’épuisement des voies de recours administratif correspondantes.
3. 348. En ce qui concerne le fait que de nombreux travailleurs du SIPROSAT s’étaient affiliés antérieurement au syndicat en formation, le SITRAPVSAT (il s’agit de deux organisations syndicales de la même entité), le comité constate que la demande d’enregistrement du SITRAPVSAT, communiquée à l’administration du travail le 17 août 2012, a été rejetée par décision no 008-2012 en date du 27 août 2012 et que l’avis de constitution d’un nouveau syndicat de l’administration fiscale (en l’espèce le SIPROSAT) a été notifié à l’administration du travail le 7 septembre 2012. Dans la mesure où l’affiliation de membres du SITRAPVSAT au SIPROSAT est intervenue après le refus d’enregistrer le SITRAPVSAT, le comité considère que cette affiliation à deux syndicats en formation de la même entité n’aurait pas dû faire obstacle à l’enregistrement du SIPROSAT. Pour ce qui est de la présence de travailleurs occupant des postes de confiance parmi les membres fondateurs du SIPROSAT et de la prohibition qui leur a été faite de se syndiquer, le comité rappelle que le fait de limiter le personnel d’encadrement et de direction aux seules personnes qui sont habilitées à nommer ou licencier des employés satisfait à la condition que cette catégorie de personnel ne doit pas être définie en termes trop larges. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 249.] Le comité considère que le syndicat pourrait adapter sa demande aux considérations qui viennent d’être mentionnées et représenter, s’il le souhaite, sa demande d’inscription.
4. 349. En ce qui concerne la demande de réintégration de 17 membres fondateurs du SITRAPVSAT (2) et du SIPROSAT (15), le comité note que l’organisation plaignante et le gouvernement signalent que 13 travailleurs (deux membres fondateurs du SITRAPVSAT et 11 membres fondateurs du SIPROSAT) ont obtenu une ordonnance judiciaire de réintégration, alors que quatre autres membres fondateurs du SIPROSAT (Mme Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna et MM. Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz et Omar Aleksis Ambrocio López) se sont vu refuser ce droit. Le comité prend note également des indications du gouvernement selon lesquelles 12 des 13 ordonnances de réintégration ont été exécutées, seul restant en instance l’examen du recours en amparo présenté par l’administration fiscale contre la décision judiciaire de réintégration de M. Axel Alberto Orellana. Le comité prend note de cette dernière information et s’attend à ce que la décision sur le recours en amparo relatif à la réintégration de M. Axel Alberto Orellana soit adoptée au plus vite.
5. 350. En ce qui concerne la situation des quatre membres fondateurs du SIPROSAT dont la demande judiciaire de réintégration a été rejetée par la Cour constitutionnelle, le comité prend note en premier lieu du fait que l’organisation plaignante allègue que: i) les faits qui ont donné lieu au licenciement de ces quatre membres fondateurs étaient absolument identiques à ceux qui ont donné lieu au licenciement des 11 autres membres fondateurs du SIPROSAT dont la Cour constitutionnelle a ordonné la réintégration; ii) dans ces 11 cas, la cour a considéré qu’il n’y avait pas lieu de déterminer si la notification de la constitution du SIPROSAT à l’Inspection générale du travail était antérieure à l’acte constitutif du syndicat et si ce dernier avait finalement été enregistré par l’administration du travail, alors que la cour a adopté une position contraire à l’égard des quatre travailleurs non réintégrés, sans expliquer ni justifier pourquoi elle avait adopté des critères différents. Le comité note en deuxième lieu que le gouvernement indique que la Cour constitutionnelle a refusé d’ordonner la réintégration des quatre travailleurs, confirmant ainsi la décision de la cour d’appel qui avait constaté des irrégularités consistant principalement dans le fait que l’Inspection générale du travail avait été informée de la procédure de constitution du syndicat dans la matinée du 7 septembre 2012, alors que l’assemblée constitutive de ce dernier s’était tenue à la fin de cette même journée, entre 19 heures et 21 heures, raison pour laquelle les quatre travailleurs ne jouissaient pas au moment de leur licenciement de la protection prévue par le Code du travail (qui dispose que, pendant une période de soixante jours à partir de la notification de la constitution du syndicat, l’employeur doit solliciter une autorisation judiciaire pour pouvoir licencier les membres fondateurs du syndicat).
6. 351. Au vu des éléments exposés précédemment et de la teneur des jugements de la Cour constitutionnelle communiqués par l’organisation plaignante et par le gouvernement, le comité constate ce qui suit: i) le 7 septembre 2012 au matin, l’Inspection générale du travail a été informée qu’une organisation syndicale était en cours de constitution, information à laquelle était jointe la liste nominative des membres fondateurs de cette organisation; ii) ce même jour entre 15 heures et 16 heures, 15 membres fondateurs de l’organisation en cours de constitution ont été licenciés; iii) un peu plus tard dans la journée, entre 19 heures et 21 heures, les membres fondateurs du SIPROSAT ont tenu leur assemblée constitutive, et les travailleurs licenciés ont immédiatement saisi la justice d’une demande de réintégration; iv) dans 11 décisions rendues entre le 15 juillet 2014 et le 13 janvier 2015, la Cour constitutionnelle a confirmé la réintégration de 11 membres fondateurs du SIPROSAT, suivant en cela le raisonnement des tribunaux inférieurs selon lequel, à partir du moment où l’Inspection générale du travail avait été avisée de la procédure de constitution d’un syndicat, l’employeur avait l’obligation de solliciter une autorisation judiciaire avant de licencier ses membres fondateurs; v) par des décisions du 11 décembre 2014 et du 6 août 2015, la Cour constitutionnelle a confirmé le refus de réintégrer quatre membres fondateurs du SIPROSAT, suivant en cela le raisonnement des tribunaux inférieurs, qui ont estimé que la notification de la procédure de constitution d’un syndicat à l’Inspection générale du travail avant la tenue de l’assemblée constitutive de ce dernier constituait une irrégularité et que le licenciement de quatre travailleurs intervenu avant ladite assemblée ne nécessitait pas une autorisation judiciaire préalable.
7. 352. Le comité constate que concernant les 15 licenciements de membres fondateurs du SIPROSAT, 11 travailleurs ont obtenu en justice leur réintégration alors que ce droit a été refusé à quatre autres travailleurs. Le comité note que, dans sa décision relative à ces quatre travailleurs, la Cour constitutionnelle a «considéré que les requérants avaient agi de mauvaise foi et sans fondement en faisant croire qu’ils jouissaient au moment de leur licenciement du droit d’inamovibilité». Le comité rappelle que nul ne devrait faire l’objet de discrimination dans l’emploi en raison de son affiliation ou de ses activités syndicales légitimes, passées ou présentes.[Voir Recueil, op. cit., paragr. 770.] Le comité estime que, au vu des circonstances entourant le licenciement des quatre syndicalistes, Mme Luisa Victoria Ramírez Palencia de Luna et MM. Juan Manuel Yanes Chávez, Juan Carlos Alegría Sáenz et Omar Aleksis Ambrocio López, le gouvernement pourrait transmettre à l’administration fiscale la possibilité d’établir des conversations permettant d’atteindre un dialogue constructif avec les dirigeants du syndicat au sujet des circonstances susmentionnées.

Recommandation du comité

1. 353. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à décider que ce cas ne requiert pas un examen plus approfondi.