Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 367, Marzo 2013

Caso núm. 2952 (Líbano) - Fecha de presentación de la queja:: 28-MAY-12 - En seguimiento

Allégations: L’organisation plaignante dénonce le déni du droit syndical des employés du secteur public, des obstacles à la constitution de syndicats indépendants dans le secteur privé, ainsi que le refus du gouvernement de promouvoir un dialogue social inclusif et constructif

1. 863. La plainte figure dans une communication en date du 28 mai 2012 de la Fédération nationale des syndicats des ouvriers et des employés au Liban (FENASOL).
2. 864. Le gouvernement a répondu par une communication en date du 13 août 2012.
3. 865. Le Liban a ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Il n’a pas ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 866. Dans une communication en date du 28 mai 2012, la Fédération nationale des syndicats des ouvriers et des employés au Liban (FENASOL) allègue que l’exclusion des employés du secteur public de la protection syndicale et les restrictions légales imposées à d’autres catégories de travailleurs (notamment celles qui sont exclues du champ d’application du Code du travail) ont conduit à une sérieuse distorsion de la représentativité et de la structure du mouvement syndical libanais et à l’affaiblissement de sa capacité à défendre les intérêts des travailleurs et à s’engager dans un dialogue social effectif et constructif.
2. 867. Plus précisément, la FENASOL allègue qu’à plusieurs égards la législation nationale n’est pas en conformité avec les principes de la liberté syndicale. La FENASOL indique d’abord qu’un décret de 1959 prévoit que les employés du secteur public n’ont pas le droit de s’affilier à des organisations de travailleurs, de faire la grève ou d’inciter à la grève. La FENASOL précise que ce décret a été amendé en 1992 pour prévoir que les employés du secteur public peuvent joindre des partis politiques ou des associations à condition de ne pas occuper de fonctions de dirigeant. Ensuite, la FENASOL dénonce l’existence dans la législation d’obstacles à la constitution de syndicats indépendants dans le secteur privé; ainsi, selon la FENASOL: 1) plusieurs catégories de travailleurs (notamment les travailleurs domestiques, les travailleurs du secteur agricole et les travailleurs contractuels de l’administration publique) sont exclues du champ d’application du Code du travail (art. 7); 2) le gouvernement a le pouvoir d’autoriser ou de refuser la constitution d’un syndicat, après consultation du ministre de l’Intérieur (art. 86 et 87 du Code du travail); 3) le gouvernement a le droit de dissoudre un syndicat, ainsi que son comité directeur; et 4) le règlement intérieur des syndicats doit être approuvé par le ministre du Travail, lequel a également le droit de décider de la date des élections syndicales ou encore de modifier des conventions collectives.
3. 868. La FENASOL indique en outre qu’en application de ces dispositions du Code du travail – que le gouvernement refuserait de modifier – des autorisations de constitution d’un syndicat auraient été données de manière arbitraire et le mouvement syndical serait affaibli par l’existence de syndicats à la solde des autorités. La FENASOL prend pour illustration de cette situation de récentes négociations sur les ajustements de salaire et le salaire minimum, au cours desquelles les travailleurs les plus affectés, à savoir les employés du secteur public, n’ont pas eu voix. La FENASOL dénonce l’opposition de la Confédération générale des travailleurs du Liban (CGTL) – qui est qualifiée par les autorités d’organisation la plus représentative des travailleurs – à la participation des représentants des employés du secteur public à ces négociations. La FENASOL fournit des informations sur la procédure de détermination du salaire minimum et de l’indice du coût de la vie qui doit être basée sur un examen bisannuel des données pertinentes, en consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs (loi no 36/67); une commission de l’indice des prix a été mise en place dans ce cadre. La FENASOL allègue que des discussions se sont tenues, en dehors des travaux de cette commission, entre les organisations d’employeurs et la CGTL, et que l’accord qui a été signé dans ce contexte a été entériné par un décret gouvernemental (décret no 7573), alors qu’il n’est qu’un accord privé, les parties prenantes n’ayant pas mandat pour négocier. La FENASOL estime que cela revient à une tentative d’affaiblissement du mouvement syndical et à un contournement des conditions d’un dialogue social constructif. La FENASOL demande à ce que les véritables représentants des travailleurs participent aux discussions tripartites et que toute décision prise en contravention à ce principe soit annulée.

B. Réponse du gouvernement

1. 869. Dans sa communication en date du 13 août 2012, le gouvernement indique que: 1) le Code du travail a conféré au ministre du Travail la compétence d’octroyer une autorisation pour former des syndicats; 2) ni le Code du travail ni le décret-loi no 7993 de 1952 ne comporte d’article qui confère au gouvernement libanais, collectivement ou représenté par le ministre du Travail, le droit de dissoudre un syndicat; toutefois, l’article 105 du Code du travail dispose que le gouvernement a le droit de dissoudre tout comité de syndicat qui n’a pas tenu compte des obligations qui lui sont imposées ou qui a accompli des actes dépassant sa compétence; l’élection d’un nouveau comité doit avoir lieu dans les trois mois qui suivent la dissolution; 3) le ministère du Travail n’oblige personne à s’affilier à un syndicat; au contraire, il examine tout cas où l’adhésion est rejetée; 4) le ministère du Travail n’a jamais rejeté le règlement intérieur d’un syndicat; 5) le ministère du Travail ne s’immisce pas dans le délai de la tenue des élections syndicales et ne fixe pas la date, mais c’est le syndicat qui prend en charge cette procédure (art. 3 du décret no 7993); 6) le ministère du Travail n’intervient pas dans les affaires du syndicat lors de la supervision des élections, mais supervise le processus électoral selon les règles imposées afin de garantir le bon déroulement des élections et d’assurer la liberté d’exercer le droit de vote et de choix.
2. 870. S’agissant des fonctionnaires du service public, le gouvernement souligne que la relation existant entre le fonctionnaire du service public et l’administration est une relation non contractuelle, régie par les statuts du personnel (décret législatif no 112/1959). Il signale que le ministère du Travail a proposé en 2012 au Conseil des ministres un projet de loi autorisant la ratification de la convention no 87, selon laquelle il est permis aux fonctionnaires du service public de s’organiser.
3. 871. En ce qui concerne la reconnaissance effective du droit de négociation collective, le gouvernement précise que la loi sur les contrats de travail collectifs, la médiation et l’arbitrage, de 1962, confère aux syndicats la liberté de négocier avec les employeurs et de signer des contrats de travail collectifs, sachant que le contrat n’entre en vigueur qu’après ratification du ministère du Travail selon les normes. Le rôle du ministère du Travail est de participer à la consolidation du dialogue social entre les partenaires afin d’établir des contrats de travail collectifs.
4. 872. En lien avec la question des négociations concernant la hausse des salaires, le gouvernement indique que la CGTL comprend plus de 52 syndicats et qu’elle est considérée comme l’organisation la plus représentative qui participe aux réunions de la Commission de l’indice des prix, aux côtés des employeurs et du ministère du Travail. S’agissant de la conclusion d’un accord entre la CGTL et les employeurs en dehors de cette commission, le gouvernement précise que le décret no 4206 de 1981, qui définit les tâches de cette commission, prévoit notamment qu’elle examine la politique des salaires et présente des propositions et des recommandations tendant à lutter contre la vie chère et à diminuer la hausse des prix. En conséquence, la signature de l’accord entre la CGTL et les employeurs et son entérinement de la part du gouvernement ont eu lieu par la publication d’un décret relatif à la hausse des salaires, la négociation directe conférant aux travailleurs et aux employeurs une plus grande marge de liberté.

C. Conclusions du comité

1. 873. Le comité note que le présent cas porte sur le déni du droit syndical des employés du secteur public, des obstacles à la constitution de syndicats indépendants dans le secteur privé, ainsi que le refus du gouvernement de promouvoir un dialogue social inclusif et constructif.
2. 874. Le comité note que, dans une communication en date du 28 mai 2012, la Fédération nationale des syndicats des ouvriers et des employés au Liban (FENASOL) allègue qu’à plusieurs égards la législation nationale n’est pas en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
3. 875. Le comité note que la FENASOL indique d’abord qu’un décret de 1959 prévoit que les employés du secteur public n’ont pas le droit de s’affilier à des organisations de travailleurs, de faire la grève ou d’inciter à la grève, et précise que ce décret a été amendé en 1992 pour prévoir que les employés du secteur public peuvent joindre des partis politiques ou des associations à condition de ne pas occuper de fonctions de dirigeant. Le comité note qu’à cet égard le gouvernement souligne que la relation existant entre le fonctionnaire du service public et l’administration est une relation non contractuelle, régie par les statuts du personnel (décret législatif no 112/1959) et signale que le ministère du Travail a proposé en 2012 au Conseil des ministres un projet de loi autorisant la ratification de la convention no 87, selon laquelle il est permis aux fonctionnaires du service public de s’organiser. Le comité accueille favorablement cette dernière information et prie le gouvernement de le tenir informé de l’avancée du processus de ratification. Dans ce contexte, le comité souligne qu’il importe également que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec les dispositions de cette convention; le comité signale au gouvernement qu’il peut bénéficier à cet égard, s’il le souhaite, de l’assistance technique du Bureau. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de toute réforme législative et le prie de tenir compte notamment, dans ce contexte, des recommandations qu’il formule ci-après en la matière. Le comité prie également le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires afin de lever l’interdiction faite aux employés du secteur public de constituer des organisations de leur choix et de s’affilier à ces organisations et de leur permettre d’exercer pleinement leurs droits syndicaux. Il prie le gouvernement de le tenir informé des développements à cet égard.
4. 876. Le comité note que la FENASOL dénonce des obstacles, dans la législation, à la constitution de syndicats indépendants dans le secteur privé, notamment:
   • – le fait que plusieurs catégories de travailleurs (notamment les travailleurs domestiques, les travailleurs du secteur agricole et les travailleurs contractuels de l’administration publique) sont exclues du champ d’application du Code du travail (art. 7); rappelant que les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, le comité prie le gouvernement d’indiquer dans quelle mesure les travailleurs exclus du champ d’application du Code du travail bénéficient de leurs droits syndicaux et, s’il s’avère qu’ils n’en bénéficient pas, de prendre toutes les mesures nécessaires pour leur garantir ces droits;
   • – le gouvernement a le pouvoir d’autoriser ou de refuser la constitution d’un syndicat, après consultation du ministre de l’Intérieur (art. 86 et 87 du Code du travail), et le règlement intérieur des syndicats doit être approuvé par le ministre du Travail; des autorisations de constitution d’un syndicat auraient été données de manière arbitraire et le mouvement syndical serait affaibli par l’existence de syndicats à la solde des autorités; le comité note que le gouvernement indique, à cet égard, que le Code du travail a conféré au ministre du Travail la compétence d’octroyer une autorisation pour former des syndicats et précise que le ministère du Travail n’oblige personne à s’affilier à un syndicat mais qu’il examine, au contraire, tout cas où l’adhésion est rejetée; à cet égard, le comité rappelle que le principe de la liberté syndicale risquerait très souvent de rester lettre morte si les travailleurs et les employeurs devaient, pour pouvoir constituer une organisation, obtenir une autorisation quelconque, qu’il s’agisse d’une autorisation visant directement la création de l’organisation syndicale elle-même, ou de la nécessité d’obtenir l’approbation discrétionnaire des statuts ou du règlement administratif, ou encore d’une autorisation dont l’obtention est nécessaire avant la création de cette organisation [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 272]; le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 86 et 87 afin de garantir le respect du principe selon lequel les travailleurs ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations; en outre, tout en notant l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail n’a jamais rejeté le règlement intérieur d’un syndicat, le comité le prie de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 89 du Code du travail (qui prévoit l’approbation du règlement intérieur des syndicats par le ministère du Travail) afin de garantir le respect du principe susmentionné, dans la législation comme dans la pratique;
   • – le gouvernement a le droit de dissoudre un syndicat, ainsi que son comité directeur; le comité note que le gouvernement indique, à cet égard, que ni le Code du travail ni le décret-loi no 7993 de 1952 ne comporte d’article qui confère au gouvernement libanais, collectivement ou représenté par le ministre du Travail, le droit de dissoudre un syndicat, mais que l’article 105 du Code du travail dispose que le gouvernement a le droit de dissoudre tout comité de syndicat qui n’a pas tenu compte des obligations qui lui sont imposées ou qui a accompli des actes dépassant sa compétence; à cet égard, le comité rappelle que la révocation par le gouvernement de certains dirigeants syndicaux constitue une grave atteinte au libre exercice des droits syndicaux et que la liberté syndicale implique le droit pour les travailleurs et les employeurs d’élire leurs représentants en pleine liberté [voir Recueil, op. cit., paragr. 388 et 444]; le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 105 afin de garantir le respect de ce principe.
5. 877. Le comité note en outre que la FENASOL dénonce le fait que le ministre du Travail a le droit de décider de la date des élections syndicales; le comité note que le gouvernement indique que le ministère du Travail ne s’immisce pas dans le délai de la tenue des élections syndicales et ne fixe pas la date, mais que c’est le syndicat qui prend en charge cette procédure (art. 3 du décret no 7993) et que le ministère du Travail n’intervient pas dans les affaires du syndicat lors de la supervision des élections, mais supervise le processus électoral selon les règles imposées afin de garantir le bon déroulement des élections et d’assurer la liberté d’exercer le droit de vote et de choix. Le comité souhaite rappeler que, pour que le droit des travailleurs et des employeurs d’élire leurs représentants en pleine liberté soit pleinement reconnu, il importe que les autorités publiques s’abstiennent de toute intervention de nature à en entraver l’exercice, que ce soit dans la détermination des conditions d’éligibilité des dirigeants ou dans le déroulement des élections elles-mêmes. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 391.] Le comité rappelle aussi que les cas de contestation des résultats des élections syndicales doivent relever des autorités judiciaires qui devraient garantir une procédure impartiale, objective et rapide. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 442.] Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le respect de ces principes et de le tenir informé de tout développement à cet égard.
6. 878. De plus, le comité note que la FENASOL dénonce l’opposition de la Confédération générale des travailleurs du Liban (CGTL) – qui est qualifiée par les autorités d’organisation la plus représentative des travailleurs – à la participation des représentants des employés du secteur public à de récentes négociations sur les ajustements de salaire et le salaire minimum, alors même que ceux-ci seraient les travailleurs les plus affectés. Le comité note que le gouvernement indique que la CGTL comprend plus de 52 syndicats et qu’elle est considérée comme l’organisation la plus représentative qui participe, dans le contexte de ces négociations, aux réunions de la Commission de l’indice des prix, aux côtés des employeurs et du ministère du Travail. S’agissant plus spécifiquement des allégations de la FENASOL selon lesquelles des discussions se sont tenues, en dehors des travaux de la Commission de l’indice des prix, entre les organisations d’employeurs et la CGTL, et que l’accord qui a été signé dans ce contexte a été entériné par un décret gouvernemental (décret no 7573), alors qu’il n’est qu’un accord privé, les parties prenantes n’ayant pas mandat pour négocier, le comité note que le gouvernement estime au contraire avoir privilégié la négociation directe entre travailleurs et employeurs en ratifiant l’accord ainsi signé. La FENASOL estime en revanche que l’adoption du décret no 7573 revient à une tentative d’affaiblissement du mouvement syndical et à un contournement des conditions d’un dialogue social constructif. La FENASOL demande à ce que les véritables représentants des travailleurs participent aux discussions tripartites et que toute décision prise en contravention à ce principe soit annulée. A cet égard, le comité rappelle que tant les systèmes de négociation collective accordant des droits exclusifs au syndicat le plus représentatif que les systèmes permettant à plusieurs syndicats d’une entreprise de conclure des conventions collectives différentes sont compatibles avec les principes de la liberté syndicale, et que là où, selon les systèmes en vigueur, le syndicat le plus représentatif jouit de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, il importe que ce syndicat soit déterminé d’après des critères objectifs et fixés d’avance afin d’éviter toute possibilité de partialité ou d’abus. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 950 et 962.] Le comité prie le gouvernement de préciser quels sont les critères objectifs et fixés d’avance qui permettent de déterminer quelle est l’organisation la plus représentative et, si de tels critères n’existent pas, de prendre les mesures nécessaires pour les définir, en pleine consultation avec les partenaires sociaux concernés.
7. 879. Enfin, le comité note que le gouvernement indique que la loi sur les contrats de travail collectifs, la médiation et l’arbitrage, de 1962, confère aux syndicats la liberté de négocier avec les employeurs et de signer des contrats de travail collectifs, sachant que le contrat n’entre en vigueur qu’après ratification du ministère du Travail selon les normes. Eu égard aux circonstances nationales, le comité rappelle que subordonner l’entrée en vigueur des accords collectifs souscrits par les parties à l’homologation de ces accords par les autorités est contraire aux principes de la négociation collective et de la convention no 98. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1012.] Le comité prie le gouvernement de garantir le respect de la négociation collective libre et volontaire entre les parties, y compris, le cas échéant, en modifiant la législation pour supprimer la nécessité d’une approbation préalable de la part du gouvernement pour la mise en vigueur d’une convention collective.

Recommandations du comité

1. 880. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité, accueillant favorablement l’information selon laquelle le ministère du Travail a proposé en 2012 au Conseil des ministres un projet de loi autorisant la ratification de la convention no 87, prie le gouvernement de le tenir informé de l’avancée du processus de ratification. Dans ce contexte, le comité souligne qu’il importe également que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec les dispositions de cette convention; le comité signale au gouvernement qu’il peut bénéficier à cet égard, s’il le souhaite, de l’assistance technique du Bureau. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de toute réforme législative et le prie de tenir compte notamment, dans ce contexte, des recommandations qu’il formule ci-après en la matière.
   • b) Le comité prie le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires afin de lever l’interdiction faite aux employés du secteur public de constituer des organisations de leur choix et de s’affilier à ces organisations et de leur permettre d’exercer pleinement leurs droits syndicaux. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé des développements à cet égard.
   • c) Rappelant que les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, le comité prie le gouvernement d’indiquer dans quelle mesure les travailleurs exclus du champ d’application du Code du travail (notamment les travailleurs domestiques, les travailleurs du secteur de l’agriculture et les travailleurs contractuels de l’administration publique) bénéficient de leurs droits syndicaux et, s’il s’avère qu’ils n’en bénéficient pas, de prendre toutes les mesures nécessaires pour leur garantir ces droits.
   • d) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 86 et 87 du Code du travail afin de garantir le respect du principe selon lequel les travailleurs ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations; en outre, tout en notant l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail n’a jamais rejeté le règlement intérieur d’un syndicat, le comité le prie de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 89 de ce code (qui prévoit l’approbation du règlement intérieur des syndicats par le ministère du Travail) afin de garantir le respect de ce principe, dans la législation comme dans la pratique.
   • e) Rappelant que la révocation par le gouvernement de certains dirigeants syndicaux constitue une grave atteinte au libre exercice des droits syndicaux et que la liberté syndicale implique le droit pour les travailleurs et les employeurs d’élire leurs représentants en pleine liberté, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 105 du Code du travail afin de garantir le respect de ce principe.
   • f) Rappelant que, pour que le droit des travailleurs et des employeurs d’élire leurs représentants en pleine liberté soit pleinement reconnu, il importe que les autorités publiques s’abstiennent de toute intervention de nature à en entraver l’exercice, que ce soit dans la détermination des conditions d’éligibilité des dirigeants ou dans le déroulement des élections elles-mêmes, et que les cas de contestation des résultats des élections syndicales doivent relever des autorités judiciaires, qui devraient garantir une procédure impartiale, objective et rapide, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le respect de ces principes et de le tenir informé de tout développement à cet égard.
   • g) Le comité prie le gouvernement de préciser quels sont les critères objectifs et fixés d’avance qui permettent de déterminer quelle est l’organisation la plus représentative et, si de tels critères n’existent pas, de prendre les mesures nécessaires pour les définir, en pleine consultation avec les partenaires sociaux concernés.
   • h) Le comité prie le gouvernement de garantir le respect de la négociation collective libre et volontaire entre les parties, y compris, le cas échéant, en modifiant la législation pour supprimer la nécessité d’une approbation préalable de la part du gouvernement pour la mise en vigueur d’une convention collective.