Informe provisional - Informe núm. 338, Noviembre 2005

Caso núm. 2377 (Argentina) - Fecha de presentación de la queja:: 01-JUL-04 - Cerrado

1. 385. Les plaintes figurent dans une communication de la Confédération des travailleurs de l’éducation de la République argentine (CTERA) et du Syndicat unique des travailleurs de l’éducation de la province de Buenos Aires (SUTEBA) du 1er juillet 2004, et dans une communication de la Confédération des éducateurs argentins (CEA) et de la Fédération des éducateurs de Buenos Aires Domingo Faustino Sarmiento (FEB) du 6 décembre 2004. Par communications du 15 octobre et du 4 décembre 2004, la CTERA et le SUTEBA ont envoyé des informations complémentaires. L’Internationale de l’éducation (IE) a soutenu la plainte par communication du 18 janvier 2005. La CTERA, le SUTEBA, la CEA et la FEB ont présenté de nouvelles allégations dans une communication datée du 7 juillet 2005.
2. 386. Le gouvernement a envoyé ses observations par communications des 14 janvier, 2 mai et octobre 2005.
3. 387. L’Argentine a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 388. Dans ses communications du 1er juillet et du 15 octobre 2004, la Confédération des travailleurs de l’éducation de la République argentine (CTERA) et le Syndicat unique des travailleurs de l’éducation de la province de Buenos Aires (SUTEBA) s’opposent à la résolution no 1509 du 16 juin 2004, aux termes de laquelle les organisations plaignantes étaient convoquées à une conciliation obligatoire, et à la résolution no 166 du ministère du Travail de la nation, qui dispose que la résolution de la province doit être respectée. (Ces résolutions ont déjà été contestées par d’autres organisations syndicales de l’Argentine dans le cadre d’un autre cas examiné par le comité.)
2. 389. Par ailleurs, la CTERA et le SUTEBA s’opposent au décret no 843/00 édicté par le pouvoir exécutif national au sujet de la grève dans les services essentiels, et plus particulièrement à son article 2 relatif au pouvoir du ministère du Travail de qualifier comme service essentiel une activité non mentionnée dans la loi et de prendre une décision définitive imposant un service minimum s’il n’y a pas d’accord entre les parties (les organisations plaignantes déclarent que le décret est resté en vigueur après la promulgation de la loi no 25877).
3. 390. La CTERA, le SUTEBA, la Confédération des éducateurs argentins (CEA) et la Fédération des éducateurs de Buenos Aires Domingo Faustino Sarmiento (FEB) déclarent, dans des communications datées respectivement du 4 et du 6 décembre que, après avoir présenté plusieurs fois des réclamations pour obtenir des augmentations de salaires, ils ont décidé d’organiser des grèves les 2 et 3 décembre 2004. Les plaignants indiquent que, le 30 novembre 2004, la FEB et le SUTEBA – qui forment le Front corporatif des enseignants – ont été sommés de se rendre à une réunion au siège du gouvernement de la province de Buenos Aires. Au cours de cette réunion, des fonctionnaires du ministère de l’Economie et du ministère de l’Education ont essayé d’exposer les raisons pour lesquelles les circonstances ne permettaient pas de faire une quelconque proposition économique, étant donné que la province n’avait pas encore élaboré son budget pour 2005 et que toute proposition dépendait donc de négociations avec le gouvernement national. Il n’y a eu aucune offre de discussion permettant d’entrevoir une possibilité de régler le conflit ou de suspendre les mesures d’action directe. Les organisations plaignantes allèguent que, confronté à l’adoption des mesures d’action directe, le ministère du Travail de la province de Buenos Aires a édicté la résolution no 4273/04 demandant une conciliation obligatoire. Les organisations plaignantes déclarent qu’elles se sont opposées à la résolution: elles émettent des doutes quant à la compétence de l’autorité administrative d’édicter une résolution demandant une conciliation obligatoire étant donné que l’autorité administrative est partie au conflit. Enfin, les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement de la province de Buenos Aires n’a pris aucune mesure pour garantir le droit de négociation collective des enseignants du secteur public.
4. 391. Dans leur communication du 7 juillet 2005, la CTERA, le SUTEBA, la CEA et la FEB déclarent qu’en 2005 les enseignants de la province de Buenos Aires ont continué à réclamer, au moyen d’actions directes (qui étaient légitimes et n’ont pas été déclarées illégales), l’incorporation de sommes qui font partie du salaire mais qui ne sont pas prises en compte dans le salaire de base et qui ne sont donc pas considérées comme une rémunération servant au calcul des contributions au système de sécurité sociale. Les plaignants déclarent également avoir demandé que la composition de leurs salaires soit réexaminée et que les conditions d’hygiène et de sécurité soient améliorées. L’Etat employeur n’a pas donné suite à ces requêtes et n’a témoigné d’aucune volonté de négocier. Dans ce contexte, les autorités du ministère du Travail de la province de Buenos Aires ont communiqué aux enseignants la décision de les licencier s’ils faisaient usage de leur droit de grève pendant plus de trois jours; elles déclarent une fois de plus qu’à ce jour aucune mesure n’a été prise pour garantir le droit de négociation collective des enseignants.
5. B. Réponse du gouvernement
6. 392. Dans sa communication du 14 janvier 2005, le gouvernement se réfère à la plainte que la CTERA et le SUTEBA ont présentée pour s’opposer aux résolutions nos 1509 et 166. Le gouvernement déclare que le conflit qui était à l’origine de cette plainte a été réglé, puisque les organisations syndicales ont accepté l’offre (salariale) que le pouvoir exécutif de la province de Buenos Aires a faite le 6 juillet 2004. Néanmoins, le gouvernement déclare au sujet des allégations relatives à l’existence d’une instance de conciliation obligatoire, et au recours à ladite instance en l’espèce, que la mise en place d’une «instance conciliatoire» permet l’intervention de l’autorité administrative dans les conflits pour faciliter une solution pacifique au différend, tout en obtenant la contribution substantielle des parties concernées. Par ailleurs, la conciliation permet aux parties de rapprocher leurs positions, puisque ce sont elles qui, agissant de manière autonome et faisant des concessions réciproques, parviennent à un accord mettant, en principe, un terme aux éventuelles différences.
7. 393. Le gouvernement ajoute que la résolution no 1509/04, contestée par les plaignants comme constituant une violation de la liberté syndicale, tenait compte de la nature de l’activité en question; il a été décidé qu’il s’agissait d’un «conflit collectif» et c’est dans ce contexte qu’il a ordonné la conciliation obligatoire en appliquant les principes d’urgence et d’opportunité, conformément à la procédure prévue au chapitre III de la loi no 10149. Le Sous-secrétariat du travail provincial, conformément à l’article 20 de la loi no 10149 et en l’absence d’un accord ou d’une solution quelconque du conflit intervenu entre le pouvoir exécutif provincial et ses travailleurs, a décidé, dans le cadre de sa compétence, que le différend devait être soumis à une conciliation obligatoire afin de dégager un consensus et d’arriver à un accord pacifique sur cette question. La démarche du sous-secrétariat portait sur la période prévue par l’article 28 de la loi applicable en la matière, c’est-à-dire quinze jours. Durant cette période, les parties n’avaient pas le droit d’adopter des mesures d’action directe qui, selon le contenu de la loi, sont les nouvelles mesures qu’il est important de prendre par rapport à la situation antérieure au conflit (conformément à l’article 29, loi no 10149).
8. 394. La procédure de conciliation est une instance non définitive, qui ne crée pas de droits et par laquelle rien n’est tranché sur le fond, mais qui constitue simplement une étape de négociation où est temporairement maintenue la paix sociale. En d’autres termes, le caractère obligatoire pour les associations syndicales n’a été que l’instance de conciliation (laquelle a été extrêmement limitée dans le temps), mais en aucune manière les organisations syndicales n’ont été contraintes d’accepter quelque solution que ce soit. Il existe une période préétablie et déterminée de quinze jours pour la conciliation; une fois qu’elle est échue les parties retrouvent leur liberté et agissent dans le sens qu’elles considèrent adéquat.
9. 395. En ce qui concerne le droit de négociation collective, le gouvernement déclare que la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981, dispose que les parties à la négociation doivent négocier volontairement et que les Etats doivent promouvoir cette procédure dans la pratique nationale, en tenant compte de l’existence de modalités particulières d’application s’il s’agit de l’«administration publique». De même, la convention prévoit la possibilité d’adopter des modalités particulières d’application pour l’administration publique. Le gouvernement considère que le comportement de l’administration provinciale n’a aucunement porté atteinte à ces principes étant donné qu’ils ne sont pas applicables au présent cas – résolution S.T. no 1509/04 – puisqu’il est question d’une instance de conciliation obligatoire et non pas des hypothèses contenues dans les conventions nos 151 et 154 de l’OIT.
10. 396. S’agissant de la demande des organisations plaignantes de pouvoir bénéficier à nouveau du «plein exercice de la liberté syndicale, afin de garantir aux travailleurs de l’éducation de la province de Buenos Aires le droit d’organiser des mesures d’action directe ou d’exercer le droit de grève et de recourir à une instance impartiale et indépendante pour régler les conflits collectifs du travail, faculté qui résulte de l’exercice de la liberté syndicale», le gouvernement estime qu’elle est devenue abstraite puisque le conflit a pris fin dès l’acceptation de l’offre proposée par le pouvoir exécutif provincial en date du 6 juillet 2004.
11. 397. Le gouvernement ajoute que l’éducation publique de la province de Buenos Aires est un service fondamental dans un pays frappé par une très grave crise économique et sociale et dans une région comme la province de Buenos Aires où la scolarité a souvent en pratique un rôle de régulation sociale pour les enfants appartenant à des familles pauvres.
12. 398. Dans sa communication du 2 mai 2005, s’agissant des allégations relatives au conflit dans la province de Buenos Aires qui est à l’origine de la résolution no 4273/04 demandant une conciliation obligatoire, le gouvernement réitère ce qu’il a déclaré dans sa réponse antérieure sur l’instance de conciliation obligatoire pour une durée limitée. Il rappelle que l’éducation dans la province de Buenos Aires, étant donné la profonde crise économique et sociale, est un facteur de régulation sociale pour les enfants en âge scolaire, surtout pour les familles ayant de faibles ressources, car elle est un moyen d’éviter le travail des enfants et d’autres situations à risque pour l’enfance en raison des conditions socio-économiques précaires dans lesquelles se trouvent souvent les parents. Dans un tel contexte, l’instance de conciliation obligatoire pour une durée limitée est un élément plus que raisonnable dont le but est de canaliser les conflits collectifs dans ce secteur.
13. 399. Le gouvernement déclare que, bien qu’elle ait été sommée d’accepter la conciliation obligatoire, l’organisation des enseignants a exercé librement le droit de grève quand elle en a décidé ainsi, comme le démontrent les nombreuses grèves organisées dans la province de Buenos Aires durant l’année 2004. On ne peut pas affirmer que la procédure de conciliation constitue, sous une forme quelconque, une limitation du droit légitime de faire grève; au contraire, elle est une instance qui sert plutôt à canaliser les conflits, sans porter atteinte à ce droit, qui est exercé librement dans la pratique. C’est ainsi que 21 grèves ont eu lieu durant l’année 2004: le 28 mai; les 10, 16 et 24 juin; les 2 et 26 juillet; les 4, 12 et 20 août; les 15 et 29 septembre; les 14, 19 et 20 octobre; les 4, 18, 24, 25 et 26 novembre; les 2 et 3 décembre. De même, on a enregistré dans le domaine de la négociation des augmentations salariales considérables pour le secteur des enseignants de la province de Buenos Aires, ce qui démontre que la conciliation s’est avérée utile.
14. 400. Le gouvernement indique que le décret no 3087/2004 régit la procédure à suivre en cas de conflits collectifs qui se posent dans le cadre de la négociation collective. Aux termes du décret, les parties peuvent expressément recourir à la procédure de consultation et de négociation pour le règlement de conflits. Selon le gouvernement, l’article 18 du décret mentionné se réfère directement à la procédure de consultation et de négociation pour le règlement des conflits; cet article permet de canaliser le dialogue social au moyen d’instruments efficaces fondés sur l’accord des parties pour le choix du mécanisme de règlement du conflit, conformément aux recommandations formulées à plusieurs reprises par l’OIT. Ce décret résulte d’une politique de l’Etat provincial en ce qui concerne le régime du secteur public provincial prévu par la loi no 10430 et des régimes similaires. Par ailleurs, des négociations sont actuellement en cours avec le SUTEBA en vue de l’introduction d’un régime paritaire spécial pour le secteur des enseignants dont la portée sera étendue aux domaines judiciaire et législatif, afin de dégager un consensus du secteur syndical pour la détermination d’un cadre juridique.
15. 401. Enfin, le gouvernement fait référence au caractère fédératif du pays; chaque province s’est donné sa propre organisation institutionnelle en conservant tous les pouvoirs non délégués à la nation, notamment le pouvoir d’organiser sa police et de résoudre les conflits. L’article 39 de la Constitution de la province de Buenos Aires dispose que le législateur doit assumer ses tâches sans en déléguer une partie; il est du ressort de la province de résoudre les conflits au moyen de la conciliation et de la création de tribunaux spéciaux pour régler les conflits du travail. Conformément à l’article 1, la province doit garantir à ses travailleurs le droit de négociation et se charger d’examiner les conflits intervenant entre l’Etat provincial et les travailleurs, avec l’aide d’un organisme impartial, selon les dispositions de la loi. En vertu de ce qui précède, la loi no 13175 – loi des ministères – a été promulguée, en conformité avec les lois antérieures. Ladite loi prévoit expressément la compétence du ministère du Travail de la province de Buenos Aires d’intervenir dans l’examen des conflits individuels publics, provinciaux ou municipaux et privés, en exerçant des fonctions de conciliation et d’arbitrage conformément aux normes applicables. Le gouvernement estime que la législation de la province de Buenos Aires et en particulier la procédure de conciliation ne portent pas atteinte aux principes de la liberté syndicale, étant donné que les faits démontrent que ces dispositions ne constituent absolument pas un obstacle au respect de ces principes, mais qu’elles offrent un cadre juridique adéquat pour canaliser les conflits collectifs dans la légalité. Dans sa communication d’octobre 2005, le gouvernement déclare qu’il procède actuellement à la collecte des renseignements nécessaires pour répondre aux allégations présentées par le SUTEBA, la CEA et la FEB dans leur communication du 7 juillet 2005.

C. Conclusions du comité

1. 402. Le comité observe que les organisations plaignantes s’opposent: 1) aux résolutions édictées par le ministère du Travail de la province de Buenos Aires no 1509 du 16 juin 2004 et no 4273 du 2 décembre 2004 (ainsi qu’à la résolution no 166 du ministère du Travail de la nation ordonnant le respect de la résolution no 1509 précitée) qui sommaient les organisations plaignantes de comparaître devant une instance de conciliation obligatoire dans le cadre d’un conflit concernant notamment des revendications salariales; 2) au décret no 843/2000 du pouvoir exécutif national relatif à la grève dans les services essentiels et à la loi no 25877 de législation du travail en ce qui concerne le règlement des conflits collectifs du travail. Les organisations plaignantes allèguent également: 1) que les augmentations salariales ayant continué à être revendiquées au moyen d’actions directes en 2005, les autorités du ministère du Travail de la province de Buenos Aires ont informé les enseignants qu’elles avaient décidé de les licencier s’ils exerçaient leur droit de grève pendant plus de trois jours; et 2) que jusqu’à ce jour aucune mesure n’a été prise pour garantir le droit de négociation collective des enseignants de la province de Buenos Aires.
2. 403. En ce qui concerne les résolutions contestées (nos 1509 du 16 juin 2004 et 4273 du 2 décembre 2004 – ainsi que la résolution no 166 du ministère du Travail de la nation ordonnant le respect de la résolution no 1509 précitée) du ministère du Travail de la province de Buenos Aires qui a sommé – à divers moments durant l’année 2004 – les organisations plaignantes d’accepter une conciliation obligatoire dans le cadre du conflit collectif, le comité prend note des divers arguments du gouvernement en faveur du mécanisme de conciliation obligatoire, notamment parce qu’il suspend seulement la grève temporairement; le comité observe que, en examinant une autre plainte contre le gouvernement de l’Argentine (cas no 2369) présentée par d’autres organisations syndicales, il s’est déjà prononcé sur la résolution no 1509 du 16 juin 2004 du Sous-secrétariat du travail de la province de Buenos Aires et sur la résolution no 166 du ministère du Travail de la nation, qui dispose que la résolution provinciale doit être respectée. Dans ces conditions, le comité réitère les conclusions formulées à cette occasion, qui sont reproduites ci-après [voir 336e rapport, paragr. 213]:
3. En l’espèce, le comité souligne qu’il serait souhaitable que la décision d’engager une procédure de conciliation dans les conflits collectifs procède d’un organe indépendant des parties au conflit et demande au gouvernement de mettre la législation et la pratique en conformité avec les conventions nos 87 et 98.
4. 404. En ce qui concerne les dispositions contestées du décret no 843/00 du pouvoir exécutif national relatif à la grève dans les services essentiels (concrètement les dispositions relatives à la possibilité que l’autorité administrative puisse qualifier d’essentielle une activité non comprise dans l’énumération du décret et déterminer le service minimum qui doit être garanti en cas d’absence d’entente entre les parties), qui n’aurait pas donné lieu, selon les plaignants, à une dérogation par rapport à la nouvelle loi du travail no 25877 de 2004, le comité observe que le gouvernement n’a pas envoyé ses observations à cet égard. Dans ce contexte, le comité observe que la loi no 25877 a été modifiée par les dispositions contestées du décret no 843/00 dont l’article 24 dispose ce qui suit:
5. Quand, dans le cadre d’un conflit du travail, une des parties décide d’adopter des mesures légitimes d’action directe qui concernent des activités pouvant être considérées comme des services essentiels, elle doit garantir une prestation de services minimale pour éviter l’interruption de ces activités.
6. Sont considérés comme essentiels les services sanitaires et hospitaliers, la production et la distribution d’eau potable, d’énergie électrique et de gaz ainsi que le trafic aérien.
7. Une activité non comprise dans le paragraphe précédent peut être qualifiée exceptionnellement de service essentiel par une commission indépendante constituée conformément aux dispositions de la réglementation, avant l’ouverture de la procédure de conciliation prévue par la législation, dans les cas suivants:
8. a) Quand en raison de la durée et l’étendue territoriale de l’interruption de l’activité, l’exécution de la mesure pourrait mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de tout ou partie de la population.
9. b) Quand il s’agit d’un service public d’une importance primordiale, conformément aux critères des organes de contrôle de l’Organisation internationale du Travail.
10. LE POUVOIR EXÉCUTIF NATIONAL, avec l’intervention du MINISTÈRE DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE et après consultation préalable des organisations d’employeurs et de travailleurs, édictera la réglementation du présent article dans un délai de QUATRE-VINGT-DIX (90) jours, conformément aux principes de l’Organisation internationale du Travail.
11. 405. Le comité considère que la disposition de l’article 24 de la loi no 25877 est conforme aux principes de la liberté syndicale. Il observe néanmoins que l’article 44 de la loi précitée dispose que: «Jusqu’à la date où le POUVOIR EXECUTIF NATIONAL édictera la réglementation prévue par l’article 24 de la présente loi, le décret no 843/00 restera temporairement en vigueur.» Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement d’indiquer si la réglementation prévue par l’article 24 de la loi no 25877 a été édictée en respectant le délai de 90 jours prévu par la loi et, si tel n’est pas le cas, de prendre les mesures nécessaires pour que ce délai soit respecté.
12. 406. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle les enseignants du secteur public de la province de Buenos Aires ne jouissent pas du droit de négociation collective, le comité note que, selon le gouvernement: 1) la convention no 154 dispose que les parties à la négociation doivent négocier volontairement et que les Etats doivent promouvoir ladite procédure conformément à la pratique nationale, en tenant compte de l’existence de modalités particulières d’application s’il s’agit de l’administration publique; 2) l’article 1 de la Constitution de la province de Buenos Aires prévoit que le droit de négociation des travailleurs doit être garanti et les conflits entre l’Etat et les travailleurs doivent bénéficier de l’appui d’un organisme impartial prévu par la loi; et 3) le contenu de la loi est déterminé par la loi no 13175 qui établit expressément la compétence du ministère du Travail de la province de Buenos Aires pour intervenir dans le traitement des conflits individuels publics, provinciaux ou municipaux et privés, par la voie de la conciliation et de l’arbitrage. A cet égard, le comité observe que l’article 25, alinéa 3, de la loi no 13175 de février 2004 de la province de Buenos Aires dispose que le ministère du Travail de la province de Buenos Aires est compétent pour intervenir dans toutes les questions relatives aux négociations et aux conventions collectives de travail sur tout le territoire de la province. Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de garantir dans la pratique l’exercice du droit de négociation collective des enseignants du secteur public de la province de Buenos Aires.
13. 407. Enfin, s’agissant de la dernière communication des organisations plaignantes (datée du 7 juillet 2005), dans laquelle elles allèguent que l’augmentation de salaires ayant continué à être revendiquée au moyen d’actions directes en 2005 les autorités du ministère du Travail de la province de Buenos Aires ont informé les enseignants qu’elles avaient décidé de les licencier s’ils exerçaient leur droit de grève pendant plus de trois jours, le comité note que le gouvernement procède actuellement à la collecte des renseignements nécessaires pour préparer sa réponse, et lui demande de communiquer ses observations à cet égard.

Recommandation du comité

1. 408. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En ce qui concerne les résolutions contestées (nos 1509 du 16 juin 2004 et 4273 du 2 décembre 2004 – ainsi que la résolution no 166 du ministère du Travail de la nation ordonnant le respect de la résolution no 1509 précitée) du ministère du Travail de la province de Buenos Aires qui a sommé – à divers moments durant l’année 2004 – les organisations plaignantes d’accepter une conciliation obligatoire dans le cadre du conflit collectif, le comité rappelle à nouveau qu’il serait souhaitable que la décision d’engager une procédure de conciliation dans les conflits collectifs procède d’un organe indépendant des parties au conflit et demande au gouvernement de mettre la législation et la pratique en conformité avec les conventions nos 87 et 98.
   • b) Le comité demande au gouvernement d’indiquer si la réglementation prévue par l’article 24 de la loi no 25877 sur les conflits collectifs du travail a été édictée en respectant le délai de 90 jours prévu par la législation et, si tel n’est pas le cas, de prendre les mesures nécessaires pour que ce délai soit respecté.
   • c) Le comité demande au gouvernement de garantir dans la pratique l’exercice du droit de négociation collective des enseignants du secteur public de la province de Buenos Aires.
   • d) Le comité demande au gouvernement de lui communiquer ses observations sur la récente communication des organisations plaignantes (datée du 7 juillet 2005) dans laquelle ces dernières allèguent que l’augmentation de salaires ayant continué à être revendiquée au moyen d’actions directes en 2005, les autorités du ministère du Travail de la province de Buenos Aires ont informé les enseignants qu’elles avaient décidé de les licencier s’ils exerçaient leur droit de grève pendant plus de trois jours.