Informe provisional - Informe núm. 262, Marzo 1989

Caso núm. 1419 (Panamá) - Fecha de presentación de la queja:: 07-AGO-87 - Cerrado

1. 245. Le comité a examiné ce cas à ses sessions de novembre 1987 et de mai 1988, présentant à chacune de ces occasions un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 253e rapport, paragr. 392 à 424, et 256e rapport, paragr. 361 à 382, approuvés par le Conseil d'administration à ses 238e et 240e sessions (novembre 1987 et mai-juin 1988).) Par la suite, l'Organisation internationale des employeurs (OIE) a envoyé de nouvelles allégations par des communications des 1er juillet, 21 octobre, 25 novembre et 28 décembre 1988. Le gouvernement a répondu par des communications du 30 mai et du 2 novembre 1988 et du 4 janvier 1989.
2. 246. Le Panama a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 247. Examinant le cas à sa session de mai 1988, le comité avait formulé les recommandations suivantes sur les allégations restées en instance. (Voir 256e rapport, paragr. 382.)
   • a) Le comité note avec préoccupation qu'en dépit de la loi d'amnistie de 1988 de nouveaux faits sont survenus et, notamment, que des procès ont été intentés contre huit dirigeants employeurs, que le siège de la Chambre de commerce a fait l'objet d'une occupation de longue durée et que d'importants moyens de communication ont été fermés.
   • b) Le comité demande au gouvernement d'envoyer des informations détaillées sur les faits concrets qui, dans chaque cas, ont motivé les poursuites intentées contre huit dirigeants employeurs, ainsi que sur l'évolution du procès et la situation des intéressés (en particulier en indiquant s'ils sont détenus ou font l'objet d'un mandat d'arrêt); il demande aussi au gouvernement d'envoyer de toute urgence ses observations au sujet des allégations relatives à l'occupation persistante de la Chambre de commerce et à la fermeture d'importants moyens de communication.
   • c) Enfin, le comité demande de nouveau au gouvernement de répondre à l'allégation relative aux actes de violence perpétrés ou tolérés par la police contre des dirigeants de la Chambre de commerce et leurs entreprises pendant les mois de juin et juillet 1987.

B. Nouvelles allégations

1. 248. L'OIE allègue dans sa communication du 1er juillet 1988 que les locaux de la Chambre de commerce, d'industrie et d'agriculture et ceux de l'Association panaméenne des chefs d'entreprise (SIP) restent occupés par les forces armées depuis le 25 février et le 25 avril 1988, respectivement. L'OIE communique copie du mandat de perquisition dans les locaux de la SIP et souligne que les équipements de bureau de cet organisme ont été confisqués. Le 26 mai 1988, la SIP a été empêchée de tenir une assemblée extraordinaire dans ses locaux du fait que les forces armées les occupaient et lui en ont refusé l'accès. Ni la durée persistante de cette occupation, ni la confiscation du mobilier ne sont conformes au mandat de perquisition. Il s'agit donc d'une atteinte à l'exercice des activités normales de la SIP, ainsi qu'à celle de l'Association panaméenne des exportateurs et du Centre du développement de la productivité, qui eux aussi utilisent ces locaux.
2. 249. L'OIE ajoute que M. Alberto Boyd, président du CONEP (Conseil national de l'entreprise privée), et M. Carlos Ernesto de la Lastra ont été arrêtés le 1er février 1988 et libérés vingt-quatre heures après moyennant paiement d'une caution de 10.000 dollars, sans avoir été jugés pour leurs prétendues atteintes à la sécurité de l'Etat.
3. 250. Au jour et lieu de la libération de MM. Boyd et de la Lastra, dirigeants du CONEP, les forces de police ont appréhendé M. Alcides Rodríguez, journaliste à La Prensa, alors qu'il photographiait la scène. Après confiscation de son matériel, M. Rodríguez a été condamné, sans avoir pu se faire assister d'un avocat, à 365 jours de prison, peine ensuite commuée en une amende de 365 dollars pour "outrage aux autorités".
4. 251. Par ailleurs, l'OIE relève que, contrairement à ce qui est indiqué aux paragraphes 377 et 380 du 256e rapport du Comité de la liberté syndicale, les journaux La Prensa, El Quiubo, El Extra et El Siglo, tout comme les stations de radio La Exitosa, Continente et Mundial, et le Canal V de la télévision, sont fermés depuis plusieurs mois.
5. 252. Par des communications du 26 septembre, 21 octobre et 25 novembre 1988, l'OIE allègue que M. Alberto Conte, président de la Chambre panaméenne des organes publicitaires et membre du comité directeur du CONEP, et M. Kaiser Dominador Bazán, ancien président de la Chambre de commerce, d'industrie et d'agriculture de Panama, sont détenus sans qu'aucun chef d'inculpation n'ait été retenu à leur encontre. L'entreprise de M. Conte a fait l'objet d'une occupation et d'une perquisition, et ses avoirs confisqués, après quoi elle a été fermée sur ordre présumé du Procureur adjoint de la République. D'un document envoyé par l'OIE et daté du 10 novembre 1988, il ressort que, depuis le jour de son arrestation (22 septembre 1988), M. Conte n'a pas eu le droit de s'entretenir en privé avec son avocat. Les dossiers du ministère public ne contiennent aucune preuve ou indice que M. Conte ait commis quelque acte répréhensible que ce soit.
6. 253. Dans sa communication du 28 décembre 1988, l'OIE allègue que M. Roberto Brenes, président de l'APEDE (Association panaméenne des dirigeants d'entreprise, filiale du CONEP), et secrétaire du comité directeur du CONEP, a été arrêté le mardi 20 décembre 1988, puis expulsé le 21 décembre, sur ordre de la police, sans avoir pu se faire assister d'un avocat. M. Brenes est accusé d'activités subversives; il rejette cette accusation et met le gouvernement au défi d'en apporter la preuve devant un tribunal qui puisse examiner son cas conformément à la loi. La peine d'expulsion n'étant prévue ni par la Constitution ni par le Code pénal, la police cherche à faire passer cette mesure pour un "exil volontaire". L'OIE communique en annexe le texte d'une déclaration de M. Brenes faite à Miami, où il avait été envoyé de force, et publiée le 23 décembre dans le journal La Estrella de Panama; M. Brenes exerçait en cela son droit de réponse à un communiqué des forces de police publié dans le même périodique et selon lequel il se serait volontairement expatrié.
7. 254. L'OIE conclut en signalant que les faits qu'elle dénonce révèlent de la part du gouvernement panaméen la ferme intention d'intimider et de démanteler le CONEP et ses organisations affiliées, sans aucun respect de la primauté du droit ni des garanties judiciaires, qui n'existent aujourd'hui "qu'en théorie seulement" à Panama.

C. Réponse du gouvernement

1. 255. Le gouvernement se réfère, en premier lieu, à ses déclarations antérieures, par lesquelles il avait fait savoir qu'en vertu du décret exécutif no 91 de 1987 et de la loi no 2 du 5 janvier 1988, il avait accordé une amnistie pour tous les délits politiques commis entre le 1er juillet et le 24 décembre 1987; il fait valoir que cela revient à l'annulation effective des charges qui pesaient sur les dirigeants d'organisations patronales et sur les directeurs d'organes d'information, membres entre autres du groupement politique "Croisade civile nationale", qui s'étaient livrés à des agissements délictueux. En vertu de la même loi d'amnistie, la restitution des équipements et autres biens saisis par les divers services du ministère public a été prononcée. Ces deux textes législatifs ont été adoptés pour exprimer clairement le désir de l'Etat de créer un climat de paix et de tranquillité favorable aux investissements et au développement d'un secteur privé solide et rentable, conformément aux buts que fixent les dispositions de la Constitution. Malgré cette initiative du gouvernement, les personnes et les associations membres de la "Croisade civile nationale", mouvement à caractère strictement politique, ont poursuivi et multiplié leurs activités délictueuses tendant à troubler l'ordre public, à violer les dispositions du Code pénal et à paralyser les activités économiques et commerciales du pays; dans ces agissements se trouve directement impliqué un groupe de dirigeants d'associations patronales, qui utilise à cette fin le matériel en place dans les locaux de ces organisations et qui s'appuie sur certaines organes d'information dans le but de renverser le gouvernement légalement constitué et de bouleverser l'ordre constitutionnel. C'est pour ces raisons que les autorités compétentes, usant des voies de recours juridiques dont elles disposent, ont entamé des enquêtes tendant à établir exactement les délits commis et les responsabilités, et cela dans le constant respect des principes consacrés par la Constitution et la législation; c'est en vertu de ces principes qu'ont été émis les mandats d'arrestation préventive (art. 2148 du Code de procédure), et prises les mesures tendant à s'assurer des pièces à conviction (art. 2185 du Code de procédure, relatif à la saisie et à la confiscation des moyens utilisés lors d'une infraction).
2. 256. Le gouvernement communique le texte des dispositions enfreintes (art. 301, 306 et 372 du Code pénal), à savoir:
   • Article 301: Quiconque suscite ou dirige un soulèvement armé pour renverser le gouvernement national légalement constitué, ou pour changer par la violence la Constitution politique, sera puni de quinze à vingt années de prison et d'une incapacité de même durée à l'exercice de fonctions publiques. Article 306: Quiconque, en public ou par voie de presse, de radio, de télévision ou par tout autre moyen de publicité, incite à la rébellion, à la sédition ou à l'émeute sera puni de six mois à deux ans de prison et de vingt à cent jours d'amende.
   • Article 372: Quiconque fait circuler par voie de presse ou par tout autre moyen d'information des fausses nouvelles ou des informations exagérées ou tendancieuses, ou propage des rumeurs qui mettent en danger l'économie nationale ou le crédit de l'Etat sera puni de six mois à trois ans de prison. Si, en conséquence de ce délit, il se produit une dévaluation de la monnaie nationale ou une altération de la valeur des titres de l'Etat, la peine sera aggravée jusqu'au double.
3. 257. Le gouvernement souligne que dans le présent cas il s'agit de délits de droit commun, attentatoires à la personnalité interne de l'Etat et à l'économie nationale, et en aucun cas de la violation de la liberté syndicale. Les poursuites judiciaires engagées n'ont à aucun moment visé à restreindre les droits et garanties des organisations d'employeurs.
4. 258. Plus concrètement, le gouvernement déclare que le Procureur enquête actuellement sur des délits commis contre la personnalité interne de l'Etat et contre l'économie nationale, dans lesquels paraissent impliquées plusieurs personnes qui militent dans une soi-disante "Croisade civile nationale" qui poursuit des fins nettement politiques et s'est maintes fois livrée à des activités tendant à subvertir l'ordre constitutionnel. Au nombre des mesures rendues nécessaires pour déterminer l'existence du délit et reconnaître ses auteurs ou complices, a été ordonné le séquestre des locaux où se trouvent les effets et instruments utilisés pour commettre les délits, ainsi que l'arrestation préventive de plusieurs personnes. M. Alberto Bolévar Conte compte parmi les personnes dont l'arrestation a été ordonnée conformément aux dispositions du Code de procédure; il avait obtenu sa mise en liberté sous caution, mais il a perdu ce droit à la suite d'une nouvelle arrestation pour récidive. De surcroît, des mandats d'arrêt ont été lancés contre MM. Eduardo Vallarino, Aurelio Barria, Gilberto Mallol, César Tribaldos, Rafael Zúñiga et Roberto Brenes. Bien que des indices graves aient été recueillis à leur encontre, ils ont demandé à bénéficier d'une mise en liberté sous caution, laquelle leur a été accordée; ils ont en outre demandé l'autorisation de quitter le pays et de voyager à l'étranger pour s'y occuper de leurs affaires commerciales, ce qui explique la durée de l'enquête judiciaire, l'évolution du procès et la situation encore incertaine des intéressés.
5. 259. De même, ajoute le gouvernement, le ministère public est en train d'instruire le procès sous les chefs d'inculpation d'usurpation de fonctions publiques et d'atteinte à la personnalité interne de l'Etat. Parmi les personnes impliquées dans ces délits, figure M. Kaiser Dominador Bazán, ingénieur, qui, après avoir déposé lors de l'enquête en prévenu libre, a reconnu avoir directement participé aux actes illicites, objets de l'enquête. Le magistrat instructeur a donc ordonné son arrestation; il n'est toutefois pas détenu actuellement car il a aussitôt demandé et obtenu sa mise en liberté sous caution.
6. 260. A propos des autres arrestations de dirigeants employeurs, le gouvernement indique que, selon le huitième bureau du premier circuit judiciaire de la province de Panama (organisme chargé de l'enquête sur les délits commis par les personnes membres du groupement dit "Croisade civile nationale"), MM. Albert Boyd et Carlos Ernesto de la Lastra, tous deux dirigeants d'organisations patronales, ont été mis en état d'arrestation préventive en vertu du Code de procédure et en raison des indices probants recueillis sur les délits d'atteinte à la personnalité interne de l'Etat et à la sécurité de l'économie nationale, et sur l'implication de ces deux personnes dans lesdits délits; tous deux ont été mis en liberté provisoire sous caution.
7. 261. Selon le gouvernement, il ressort des pièces qu'il a reçues du ministère public et communiquées au comité:
8. 1) que le Conseil national de l'entreprise privée est membre de la "Croisade civile nationale" et qu'il fait partie de son comité directeur;
9. 2) qu'au moins plusieurs des mandats d'arrêt (en l'occurrence celui visant M. Alberto Boyd) étaient motivés par la présomption ou la possibilité de participation à l'élaboration d'un document distribué sur la voie publique et publié par la presse, intitulé "Proposition pour un programme de transition vers la démocratie" et signé de la "Croisade civile nationale";
10. 3) que ladite proposition comprenait, entre autres mesures, l'instauration d'un conseil provisoire de gouvernement, composé d'un membre désigné par les partis d'opposition et de deux membres désignés par la "Croisade civile nationale", la cessation de fonctions de l'assemblée législative et la restructuration du pouvoir judiciaire et du ministère public;
11. 4) que les quotidiens La Prensa et El Siglo des 25, 26 et 27 janvier 1988 ont publié des textes (que l'on présume rédigés par le comité directeur de la "Croisade civile nationale") qui incitaient la population panaméenne à ne pas payer ses impôts et à retarder le paiement des services publics rendus par les organismes de l'Etat.
    • Le gouvernement a aussi communiqué une lettre de la Confédération des travailleurs de la République de Panama, datée du 29 septembre 1988, de laquelle il appert que cette organisation condamne les manoeuvres d'intoxication auxquelles se livrent les organisations patronales au niveau international et qui tendent à présenter les organisations d'employeurs en victimes de la crise panaméenne.

D. Conclusions du comité

1. 262. Dans le présent cas, que le comité examine pour la troisième fois, les allégations encore en instance se rapportent essentiellement à l'arrestation et au procès de dirigeants employeurs, à l'expulsion d'un dirigeant employeur, à l'occupation continue des sièges de deux organisations d'employeurs, à la fermeture d'importants organes d'information, et à certaines violences commises ou tolérées par la police à l'endroit de dirigeants employeurs en 1987. Le gouvernement a indiqué en substance dans ses dernières réponses: 1) qu'il s'agit de délits de droit commun attentatoires à la personnalité interne de l'Etat et à l'économie nationale qui ont donné lieu à des mesures d'arrestations préventives et à des poursuites pénales; 2) que, sauf dans le cas de M. Alberto Conte, des dirigeants patronaux concernés ont été libérés sous caution et ont en outre pu se rendre à l'étranger; 3) que les mesures d'arrestations et de séquestres et de confiscations de biens étaient conformes aux prescriptions de la procédure pénale en vigueur; 4) que certains organes de communication avaient incité la population à ne pas payer ses impôts et à suspendre le paiement des services publics; 5) que malgré les initiatives du gouvernement, y compris la loi d'amnistie du 5 janvier 1988, dont les dirigeants employeurs étaient parmi les bénéficiaires, les personnes et associations regroupées dans le mouvement dit "Croisade civile nationale" que le gouvernement considère comme strictement politique ont poursuivi et multiplié leurs activités délictueuses tendant à troubler l'ordre public, à violer les dispositions du Code pénal et à paralyser les activités économiques et commerciales du pays; dans ces agissements se trouve directement impliqué un groupe de dirigeants d'associations patronales qui utilise à ces fins le matériel en place dans les locaux desdites organisations, et qui s'appuie sur certains organes d'information dans le but de renverser le gouvernement légalement constitué et de bouleverser l'ordre constitutionnel.
2. 263. Le comité rappelle les conclusions auxquelles il était parvenu à sa session de mai 1988, à savoir que:
   • Tout en prenant note des déclarations du gouvernement sur les objectifs politiques de l'organisation dite Croisade civile nationale, le comité désire signaler
   • ... qu'il lui incombe de déterminer jusqu'à quel point les mesures, prises par les autorités pour sanctionner les activités organisées ou exercées pour défendre les objectifs de la Croisade civile nationale, ont porté atteinte à l'exercice des droits des organisations d'employeurs et de leurs dirigeants. A cet égard, le comité doit déplorer que, malgré des demandes réitérées, le gouvernement n'a pas envoyé d'informations détaillées sur les faits concrets qui, dans chaque cas, ont motivé les poursuites judiciaires engagées contre les dirigeants employeurs MM. Eduardo Vallarino, Aurelio Barria, Gilberto Mallol, César Tribaldos, Rafael Zúñiga, Roberto Brenes, Carlos González de la Lastra, Kaiser Dominador Bazán et Alberto Boyd, ni sur l'évolution des procès les concernant. En l'absence de ces informations, même si dans la plupart des cas les poursuites remontent à près d'un an, le comité souligne que le respect des garanties de procédure n'est pas incompatible avec une justice rapide, tandis qu'au contraire un retard excessif peut avoir sur les dirigeants patronaux concernés un effet d'intimidation qui peut affecter l'exercice de leurs activités.
3. 264. Quant à la poursuite de l'occupation des locaux de la Chambre de commerce et de l'Association panaméenne des chefs d'entreprise (SIP) par les forces armées, le comité déplore que le gouvernement se soit borné à déclarer de manière générale que les dirigeants des associations d'employeurs poursuivis ont fait usage des équipements de ces locaux dans le but de renverser le gouvernement et de bouleverser l'ordre constitutionnel. A ce propos, le comité souligne que les locaux de la Chambre de commerce et de l'Association des chefs d'entreprise restent occupés par les forces armées depuis le 25 février et le 25 avril 1988, respectivement. Considérant que l'occupation de ces locaux prive les organisations en question des moyens essentiels d'exercer normalement leurs activités, et compte tenu du temps écoulé depuis le début de l'occupation des locaux par les forces armées (près d'un an), le comité considère que cette occupation doit prendre fin immédiatement, que les biens confisqués doivent être restitués, et il demande instamment au gouvernement de prendre des mesures en ce sens.
4. 265. Par ailleurs, le comité déduit des déclarations du gouvernement que la fermeture des quotidiens "La Prensa" et "El Siglo" était due à ce qu'ils avaient publié, les 25, 26 et 27 janvier 1988, des textes supposément rédigés par le comité directeur de la "Croisade civile nationale" pour inciter la population à ne pas payer l'impôt et à retarder le paiement des services publics; mais il doit déplorer que le gouvernement n'ait pas communiqué d'informations concrètes sur la fermeture de chacun des autres organes de communication mentionnés par l'organisation plaignante (les périodiques Quiubo et Extra, les stations de radio La Exitosa, Continente et Mundial, et la chaîne de télévision Canal V). Le comité souligne que la fermeture de ces organes de communication remonte à plusieurs mois, et il exprime l'espoir qu'ils reprendront prochainement leur activité normale. Le comité attire l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel le droit des organisations de travailleurs et d'employeurs d'exprimer leurs opinions par voie de presse ou d'autres organes de communication est un des éléments fondamentaux des droits syndicaux, et que les autorités publiques devraient s'abstenir de mettre indûment obstacle à son exercice légitime. (Voir par exemple 261e rapport, cas nos 1129, 1298, 1344, 1442 et 1454 (Nicaragua), paragr. 36.)
5. 266. Enfin, le comité observe que le gouvernement n'a pas répondu aux autres allégations, à savoir: occupation, perquisition et confiscation de l'entreprise et des biens du dirigeant employeur Alberto Conte, qui a été arrêté sans qu'on lui permette de s'entretenir en privé avec son avocat; expulsion du dirigeant employeur Roberto Brenes; arrestation et mise à l'amende du journaliste Alcides Rodríguez au moment où il photographiait la scène de la libération de deux employeurs; violences commises ou tolérées par la police contre des dirigeants de la Chambre de commerce et leurs entreprises en juin et juillet 1987.

Recommandation du comité

1. 267. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité note avec préoccupation que la situation des organisations d'employeurs et de leurs dirigeants à Panama continue à s'aggraver, notamment du fait que 10 dirigeants patronaux font l'objet de poursuite, que l'un d'entre eux est arrêté, que les locaux de la Chambre de commerce et de l'Association panaméenne des chefs d'entreprise sont encore occupés, et que d'importants organes de communication, normalement utilisés par les organisations d'employeurs, sont toujours fermés.
   • b) Déplorant que le gouvernement n'ait pas envoyé d'informations détaillées sur les faits concrets qui, dans chacun de ces cas, ont motivé les poursuites contre les dix dirigeants employeurs ainsi que sur l'évolution de leurs procès, le comité insiste pour que le gouvernement lui envoie ces informations de toute urgence. Le comité souligne que le respect des garanties judiciaires n'est pas incompatible avec une justice rapide.
   • c) Le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin immédiatement à l'occupation de la Chambre de commerce et de l'Association panaméenne des chefs d'entreprise.
   • d) Observant que de nombreux organes d'information restent fermés depuis des mois, le comité souligne que le droit des organisations de travailleurs et d'employeurs d'exprimer leurs opinions par voie de presse ou par d'autres organes d'information est un des éléments fondamentaux des droits syndicaux, et que les autorités devraient s'abstenir de mettre indûment obstacle à son exercice légitime. Le comité exprime l'espoir que les organes d'information pourront reprendre leurs activités normales, et demande au gouvernement de l'informer de toute évolution survenue à cet égard.
   • e) Le comité demande au gouvernement de lui envoyer ses observations sur les allégations auxquelles il n'a pas répondu, à savoir perquisition et confiscation de l'entreprise et des biens du dirigeant employeur Alberto Conte, expulsion du dirigeant employeur Roberto Brenes, arrestation et mise à l'amende du journaliste Alcides Rodríguez, violences contre des dirigeants de la chambre de commerce et leurs entreprises.