Informe definitivo - Informe núm. 147, 1975

Caso núm. 668 (Jordania) - Fecha de presentación de la queja:: 21-MAY-71 - Cerrado

1. 42. El caso núm. 668 fue examinado por última vez por el Comité en su reunión de noviembre de 1972, ocasión en la cual presentó al Consejo de Administración un informe provisional que figura en los párrafos 281 a 299 del 133.er informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 188.a reunión (noviembre de 1972) El caso núm. 730 (concerniente a una queja presentada por la Federación Sindical Mundial) fue examinado por última vez por el Comité en su reunión de mayo de 1973, ocasión en la cual presentó el Consejo de Administración un informe provisional que figura en los párrafos 131 a 138 del 137.° informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 190.a reunión (mayo-junio de 1973).
2. 43. En su 67.a reunión (mayo de 1974), el Comité aplazó el examen de ambos casos respecto de los cuales decidió (véase 142.° informe, párrafo 11, febrero de 1974)1, en virtud del procedimiento de contactos directos, solicitar del Director General, de conformidad con la sugestión hecha por el Gobierno, que designe a un representante a fin de que proceda a verificar en Jordania los hechos relativos a las quejas y que informe al Comité sobre el resultado de su misión. El Comité tomó nota de que el Director General había nombrado al Sr. A. Mavrommatis, ex Ministro del Trabajo de Chipre y miembro de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, quien, acompañado por un funcionario de la Oficina Internacional del Trabajo, llevó a cabo su misión entre el 29 de abril y el 5 de mayo de 1974 y presentó un informe al respecto al Director General. El Comité examinó el informe del representante del Director General y consideró, al examinar los alegatos, que la información obtenida en el terreno resultaba sumamente útil. El Comité tomó nota, en particular, de la declaración contenida en el informe, según la cual el Sr. Mavrommatis recibió todas las facilidades necesarias para entrevistarse con las personas que deseaba ver, sin autorización previa y sin testigos.
3. 44. Jordania no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero si el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos la disolución de sindicatos o de sus consejos ejecutivos, y otras interferencias del Gobierno en el movimiento sindical
  45. 45 El Comité había recibido información contradictoria respecto de la presunta disolución por las autoridades de la Federación General de Sindicatos; el Gobierno, por su parte, declaraba que las autoridades habían tenido que nombrar un nuevo consejo ejecutivo de la Federación, ya que los miembros anteriores del mismo habían renunciado por causa de conflictos internos. En uno de los alegatos se afirmaba que el Sindicato de Trabajadores y Empleados de la Refinería de Petróleo en Zarka había sido disuelto y su secretario destituido, y que las autoridades habían instalado un Sindicato de Trabajadores de las Industrias del Petróleo y Químicas. A este respecto, el Comité solicitó del Gobierno enviara copias de la decisión ministerial promulgada de conformidad con la ley núm. 16 de 1970, en virtud de la cual se ordenaba la fusión de sindicatos de tipo análogo.
  46. 46 En una comunicación de 22 de marzo de 1972, la Federación General de Sindicatos Jordanos (Damasco) se refería a la disolución en octubre de 1971 del consejo ejecutivo de la Federación de Sindicatos Jordanos y su reemplazo por un Comité nombrado en aplicación de la ley marcial. La Federación declaraba también que el 5 de enero de 1972 todos los sindicatos fueron disueltos y el Ministro de Trabajo procedió a enmendar la Constitución de la Federación y la de los otros sindicatos. Los demás consejos ejecutivos fueron también nombrados por el Ministro.
  47. 47 La Unión Internacional de los Sindicatos de la industria Química, del Petróleo y similares, por comunicación de 10 de abril de 1972, envió copia de un memorándum que le fuera dirigido por 16 sindicatos jordanos protestando contra la interferencia de las autoridades jordanas en asuntos sindicales. También presentaba copia de una resolución adoptada por el Consejo General de la Confederación Internacional de Sindicatos Arabes en su reunión del 17 al 19 de enero de 1972, condenando a las autoridades jordanas y negándose a reconocer la delegación oficial de sindicatos jordanos.
  48. 48 En sus observaciones de 14 de junio de 1972, el Gobierno contestó a esos alegatos haciendo una reseña general de los acontecimientos que llevaron al nombramiento de un consejo ejecutivo interino de la Federación General de Sindicatos Jordanos en octubre de 1971. No obstante, el Comité observó que el Gobierno no enviaba la información solicitada respecto de la disolución del Sindicato de Trabajadores y Empleados en la Refinería de Petróleo de Zarka, la creación del Sindicato de Trabajadores del Petróleo y de la Química y el nombramiento de su consejo ejecutivo. Tampoco proporcionaba el Gobierno, como se le pedía, copias de la decisión ministerial promulgada en virtud de la ley núm. 16 de 1970, la cual, según los querellantes, ordenaba la fusión de sindicatos de tipo similar. El Gobierno tampoco envió información sobre la disolución el 5 de enero de 1972 de todos los sindicatos y el nombramiento por las autoridades de consejos ejecutivos para los nuevos sindicatos creados.
  49. 49 En relación con la fusión obligatoria de sindicatos de tipo similar, el Comité observó que, en noviembre de 1971, el Gobierno adoptó una ley del trabajo (ley transitoria núm. 67), cuyo artículo 214 prescribe que no se podrá formar más de un sindicato general para un número dado de profesiones o para profesiones similares, relacionadas o asociadas en una sola rama de la producción. El artículo 257 de la misma ley dispone que las federaciones serán libres de crear una federación general común y, en virtud del artículo 258, que se presentará una solicitud para crear una federación general al Ministro, el cual puede aprobarla o rechazarla. El artículo 277 dispone que los sindicatos que no lleven a cabo sus actividades de conformidad con la ley serán disueltos y sus bienes transferidos al Ministerio.
  50. 50 En vista de lo que antecede, así como de los demás alegatos y respuestas, el representante del Director General declara en su informe que:
• "...consideré importante obtener en primer lugar un panorama claro de los acontecimientos que se produjeron en la Federación General de Sindicatos desde mediados de 1970 hasta abril de 1972: ese periodo abarca la elección del Consejo Ejecutivo de la Federación General en julio de 1970, el nombramiento de un Consejo Ejecutivo provisional en octubre de 1971 y la elección de un nuevo Consejo Ejecutivo en abril de 1972.
• Los miembros del Consejo elegidos el 30 de julio de 1970 eran los siguientes Jafar El-Ashab, Jamal Kokash, Ahmed Mamo, Fayez El-Tanbour, Ahmad El-Hadidi, Abdel Razzak Mohd Said, Fathi El-Naji, Mohammed Jád Allah, Sami Hassan Mansour, Aouni Jamil y Mohammed Jawhar. Aparentemente, todos los elegidos pertenecían al movimiento de liberación laboral y nacional (Al Fatah). Sus derrotados rivales pertenecían al movimiento progresista (más extremista). Sin embargo, poco después de su elección comenzaron las dificultades que perturbaron la labor del Consejo. Los obstáculos parecen haber sido atribuibles en gran parte a la influencia de los fedayines. Al fin de 1970 dos miembros del Consejo abandonaron el país, a saber: Fathi El-Naji y Mohammed Jad Allah, quienes se establecieron en Damasco y allí pretendieron representar a la Federación. Esas dos personas, a las que luego se unió Aouni Jamil Abd Allah, fueron quienes firmaron en nombre de la Federación las quejas recibidas por la OIT; fueron excluidas del Consejo Ejecutivo en febrero de 1971 y reemplazadas por dos miembros substitutos.
• El desacuerdo entre los miembros del Consejo Ejecutivo continuó y el secretario general presentó su renuncia dos veces, en febrero y julio de 1971. El 12 de septiembre de 1971 renunciaron otros cinco miembros, uno ya había renunciado en agosto y otro presentó su renuncia en septiembre. En esas circunstancias, el secretario general estimó que, de acuerdo con las normas de la Federación estaba autorizado a convocar a los miembros substitutos para que integrasen el Consejo. El artículo 29 a) del reglamento dice lo siguiente: "el Consejo Ejecutivo convocará al candidato que haya obtenido el mejor lugar siguiente en las últimas elecciones para miembros del Consejo; el nuevo miembro deberá completar el periodo de su predecesor". Esta interpretación del reglamento fue atacada por los miembros substitutos que consideraron que debían haber sido convocados por los miembros restantes del Consejo Ejecutivo y no sólo por el secretario general. Propusieron también otra solución, o sea la discusión de las renuncias colectivas en el Consejo General de la Federación. Se produjo entonces una situación insoluble, ya que el Consejo General sólo podía reunirse por invitación del Consejo Ejecutivo (que no podía funcionar por falta de quórum) o de diez miembros del Consejo General (la mayor parte de cuyos miembros había perdido su derecho de voto porque los sindicatos a los que pertenecían habían dejado de pagar sus contribuciones a la Federación). En vista de esas circunstancias renunciaron el secretario general y otros miembros del Consejo Ejecutivo y la cuestión fue sometida por el Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo a la Comisión de Seguridad Económica. La Comisión recomendó que el Ministro designase un Consejo Ejecutivo provisional para dirigir los asuntos de la Federación y que el Consejo General se reuniese en un plazo de dos meses para designar un nuevo Consejo Ejecutivo.
• No fue posible obtener una explicación satisfactoria de los motivos de las renuncias sucesivas en el Consejo Ejecutivo de la Federación. En general, los dirigentes sindicales se refirieron a esos hechos señalando que las disensiones fueron provocadas por diferencias políticas entre los miembros del Consejo que imposibilitaron las relaciones de trabajo Aparentemente, ese grupo heterogéneo que se reunió apresuradamente para la elección comenzó a desintegrarse poco después de la misma.
  5. El 5 de octubre de 1971, el Ministro emitió un decreto nombrando un Consejo Ejecutivo provisional, compuesto de dos representantes de su Ministerio (el director y el subdirector del Departamento de Trabajo) y los siguientes sindicalistas: Abdel Ruhman El-Nasr, Mousa Kwaider, Farouk Makhlouf, Lufti El Hlou, Salin Jadoun, Shahar El Majali, Jamal Kokash, Sami Hassan Mansour y Mahmoud Sbeiha.
• El Consejo provisional designó un Comité de finanzas para que aclarase la situación financiera de la Federación. Tuve en mi poder una copia del informe de ese Comité que criticaba en detalle la gestión financiera de la organización. El Comité señaló que los tesoreros habían sido negligentes y que algunas cuestiones habían permanecido pendientes durante muchos años. Se habían concedido préstamos y anticipos para misiones sin que más tarde se hubiese exigido el reembolso y los mismos tesoreros se habían apropiado fondos que no habían sido devueltos. Según los registros, Fathi El-Naji y Mohammed Jad Allah (los dos sindicalistas que se habían ido a Damasco) habían recibido varios miles de dinares para los trabajadores de la ribera oeste, pero el Comité tenia dudas de que se hubiesen efectuado realmente esos pagos. Fathi El-Naji también había recibido 5 000 dólares de una organización internacional y el Comité recomendó que se iniciase un proceso judicial contra él. Sobre la base de esa información, el Consejo Ejecutivo envió a Damasco a Aouni Jamil Abd Allah, con la misión de recuperar los fondos confiados a Fathi El-Naji y Mohammed Jad Allah, pero no regresó.
• El Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo tomó medidas para preparar nuevas elecciones en el Consejo General de la Federación. Se creó una comisión que revisó los registros de todos los sindicatos a fin de establecer el número exacto de afiliados y, sobre esa base, el número de representantes que cada sindicato tenia derecho a enviar al Consejo General. Se recordará que las elecciones habrían debido celebrarse en un plazo de dos meses a contar desde el nombramiento del Consejo Ejecutivo provisional, pero se produjo una primera demora cuando el Ministro anunció que se realizarían antes del 27 de diciembre de 1971, y se postergaron nuevamente cuando el Ministro canceló su decisión y las aplazó en espera de que la mayoría de los sindicatos hubiesen celebrado nuevas elecciones. Muchos sindicatos habían elegido sus comités ejecutivos en las últimas semanas y debieron proceder a una segunda elección; en esta oportunidad se había solicitado a todos los sindicatos que sometiesen sus listas de candidatos al Ministerio de Asuntos Sociales y de Trabajo para que éste pudiese cerciorarse de que las personas propuestas llenaban las condiciones de elegibilidad establecidas en el artículo 234 de la ley del trabajo (ley provisional núm. 67):
  1. "1) el candidato debe tener por lo menos 23 años de edad;
  2. 2) debe haber desempeñado un oficio o comercio o haber sido miembro de un sindicato durante cinco años consecutivos;
  3. 3) no debe tener antecedentes penales;
  4. 4) debe cumplir las condiciones estipuladas en el estatuto del sindicato."
• El Ministro también dio instrucciones al Consejo Ejecutivo provisional para que modificase el estatuto interno de la Federación. Como consecuencia de las enmiendas, la representación proporcional de los sindicatos en el Consejo General de la Federación sufrió ciertos cambios, como, por ejemplo, el del Sindicato de Trabajadores del Transporte Interior que pasó de seis a doce.
• Tanto el examen de los candidatos sindicales para las elecciones como las enmiendas al estatuto de la Federación fueron objeto de quejas al Comité de Libertad Sindical. Esas medidas también fueron criticadas por muchos de los dirigentes sindicales a quienes entrevisté durante la misión. Consideraban que la representación del Sindicato de Trabajadores del Transporte Interior en el Consejo General de la Federación era excesiva y no era proporcional al número real de afiliados. También explicaron, sin embargo, que el número de representantes de ese Sindicato en el Consejo había sido reducido después a ocho, lo que se considera ahora como una representación adecuada. Se alega que la razón por la que pudieron aumentar su representación fue el apoyo que le brindó el Gobierno en un momento especialmente difícil.
• En las quejas se citaron muchos ejemplos de sindicalistas que fueron eliminados por las autoridades de las listas de candidatos por no cumplir con el artículo 234 de la ley del trabajo, y supuestamente también por motivos no relacionados con los requisitos establecidos en ese texto. En varias oportunidades examiné la cuestión con representantes del Gobierno y dirigentes laborales, algunos de ellos candidatos eliminados para las elecciones de 1972. Aparentemente la situación era la siguiente: varios candidatos fueron rechazados por el Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo porque no cumplían una u otra de las condiciones establecidas en la ley del trabajo. En el caso del Sindicato de Trabajadores del Transporte Interior que fue mencionado en una queja como ejemplo de una organización a la que se le había vetado un número considerable de candidatos, el mismo sindicato había comunicado al Ministerio la situación de los interesados. Comprobé esa situación con uno de los dirigentes del Sindicato y se me informó que muchos no habían sido miembros del Sindicato durante los últimos cinco años, no eran asalariados sino dueños de uno o más automóviles, o no estaban al día con el Sindicato. Respecto de otros sindicalistas, el Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo les informó que su candidatura había sido observada por el Ministerio del Interior, sin más explicaciones. Algunos de los interesados plantearon la cuestión en el Ministerio del Interior y más tarde se revocó la decisión que les concernía. En otras oportunidades los sindicalistas afectados no llevaron adelante la cuestión y, por consiguiente, no pudieron presentarse en la elección. Parecería que las razones eran principalmente de naturaleza política, o sea, participación activa en el movimiento fedayin.
  28. El 28 de marzo de 1972, el secretario general del Consejo Ejecutivo provisional presentó su renuncia. En una larga carta dirigida al Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo expuso los motivos de su renuncia, entre los cuales figuraban especialmente la postergación de las elecciones, el tratamiento favorable acordado al Sindicato de Trabajadores del Transporte Interior y la eliminación de candidatos por razones ajenas a los requisitos legales para la elegibilidad.
• Finalmente, después que todos los sindicatos celebraron sus elecciones, se restableció el Consejo General de la Federación con los representantes de los sindicatos, y el 20 de abril de 1972 se eligió el nuevo Consejo Ejecutivo de la Federación. El Consejo estaba compuesto de las siguientes personas: Hatim Judan, Khalid Shreem, Suileman El-Shibi, Khalid El-Saleh, Salim Jadoun, Abdel Razzak, Mohs Said, Shaher El Majali, Ahed Salim Kuntar, Sami Rafik El-Bast, Mohammed Hussein Kassem, Mahmoud Sbeiha, Waleed El-Khayyat y Jawdat Othman."
  51. 51 En las quejas presentadas al Comité de Libertad Sindical se alega también que tres miembros del Consejo Ejecutivo, los Sres. Sami Rafik El-Bast, Mohammed Hussein Kassem y Waleed El-Khayyat, fueron obligados a renunciar por las autoridades en la segunda mitad de 1972. El representante del Director General declara en su informe que, al pedir razón sobre este alegato, algunos sindicalistas le dijeron que los nombrados habían renunciado voluntariamente, en particular porque no podían cooperar con los otros miembros del Consejo.
  52. 52 En cuanto a los alegatos sobre la disolución del Sindicato de Trabajadores de las Refinerías de Petróleo de Zarka en octubre de 1971, la destitución de su secretario general, Mahmoud Sbeiha, la creación de un nuevo sindicato, el Sindicato de Trabajadores del Petróleo y de la Química, y el alegato de que Jamal Alnajdawi, secretario general del "Sindicato de Refinerías", había sido destituido de su cargo sindical en 1972, las observaciones que el Gobierno envió al respecto no fueron nunca suficientemente explícitas.
  53. 53 En relación con estas cuestiones, el representante del Director General formula los siguientes comentarios en su informe:
• "Los hechos relacionados con esta cuestión pueden resumirse como sigue. Originalmente existían dos sindicatos en el sector del petróleo y de la química: uno en las refinerías de petróleo de Zarka y otro, llamado Sindicato General de Trabajadores del Petróleo y de la Química, en Amán. En octubre de 1971, en cumplimiento de una decisión del Ministerio de Asuntos Sociales y de Trabajo tomada en virtud de la ley del trabajo núm. 16 de 1970, ambos sindicatos se fusionaron en una organización llamada Sindicato de Trabajadores del Petróleo y de la Química. El artículo 20 de esa ley (que modificó el artículo 84 de la ley del trabajo núm. 21 de 1960) establece que el Ministro (después de consultar a la Federación General) debía promulgar un decreto enumerando las ocupaciones e industrias en las que los trabajadores podrían organizarse; los sindicatos existentes tenían un plazo de tres meses a contar de la fecha de promulgación del decreto, para conformarse a sus disposiciones. En la práctica, los dos sindicatos originales se convirtieron en ramas de la nueva organización. Ambas son financieramente independientes y cada una tiene su propio Consejo Ejecutivo. Ambos Consejos Ejecutivos eligen el Consejo General del sindicato, el cual a su vez elige el Consejo Ejecutivo del sindicato.
• Mahmoud Sbeiha, que era presidente del Sindicato de Refinerías de Petróleo de Zarka, se presentó como candidato para el cargo de secretario general del nuevo Sindicato de Trabajadores del Petróleo y de la Química, pero fue derrotado.
• Aceptó su derrota y felicitó al ganador. En virtud de un acuerdo especial con la rama de Amán del Sindicato, fue designado miembro del Consejo Ejecutivo de esa rama y también miembro del Consejo General del Sindicato. En ese carácter fue elegido para integrar el Consejo Ejecutivo del Sindicato, y finalmente para el Consejo Ejecutivo de la Federación General (abril de 1972). Recientemente se ha retirado de la actividad sindical y se ha establecido comercialmente por su propia cuenta.
• En cuanto a Jamal Alnajdavi, no fue destituido del cargo sindical que ocupaba, sino que perdió las elecciones en 1972. Más tarde volvió a ser secretario general de la rama de Zarka, y en la época en que tuvo lugar la misión era candidato al cargo de secretario general del Sindicato de Trabajadores del Petróleo y de la Química. Cuando se dirigía a las elecciones me hizo una breve visita (que no había sido concertada), pero más tarde no $e mostró dispuesto a verme nuevamente."
  54. 54 Por lo que se refiere a la situación actual en Jordania, el representante del Director General formula en su informe las siguientes observaciones:
• "La situación sindical ha cambiado mucho desde la época a que se refieren la mayoría de las quejas. Las circunstancias políticas son diferentes y esto se refleja en las relaciones entre el Gobierno y los sindicatos. Muchos dirigentes sindicales parecen estar en buenos términos con el Gobierno, y aun los que eran manifiestamente opuestos a las autoridades pueden ejercer sus funciones sindicales sin impedimentos, mientras no desarrollen actividades políticas que pueden ser consideradas por el Gobierno como peligrosas para su seguridad...
• La mayor parte de los dirigentes de la Federación General parecen razonablemente satisfechos con la situación actual dentro de la organización. Recientemente se realizaron elecciones en los sindicatos y pronto se establecerá un nuevo Consejo Ejecutivo. El estatuto de la Federación fue modificado hace unos meses y la reducción del número de sindicatos por medio de fusiones mereció la aprobación general.
• En materia sindical ya no rige la ley transitoria núm. 67 (adoptada el 25 de noviembre de 1971 y citada en los informes del Comité). Dicha ley fue derogada el 6 de mayo de 1972 y reemplazada por la ley núm. 21 de 1960, modificada en 1965, 1970 y 1972. El Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo ha informado que actualmente se está estudiando un proyecto de nueva ley del trabajo."
  55. 55 El representante del Director General declara que su atención fue solicitada por un aspecto del caso, es decir, la práctica que continúa de exigir la presentación de la lista de los candidatos a las elecciones sindicales para ser aprobada por el Ministerio de Asuntos Sociales y de Trabajo. Aparentemente no existe ninguna disposición legal que imponga esa exigencia. El Ministro se refirió el artículo 86 de la ley del trabajo, en virtud de la cual puede disolverse un sindicato por razones de seguridad. El Ministro considera que esta medida es más severa que la destitución de candidatos por esas razones o por otras (por ejemplo, porque no cumplen con las condiciones que estipula la ley para ser elegidos). En su opinión, tenía la facultad de suprimir a un candidato por motivos de seguridad sin necesidad de especificar los motivos exactos, y esto se justificaba porque los sindicatos están protegidos por el Gobierno y por ende éste tiene también el derecho de protegerse contra los sindicatos. En las últimas elecciones, de los seiscientos candidatos sólo seis fueron eliminados de las listas: algunos de ellos por falta de honradez o porque no eran ciudadanos jordanos.
  56. 56 Continúa diciendo el informe:
• "Se me informó que tres personas habían sido eliminadas como candidatos sin especificación de motivos: Mohammed Kassem, Abu Shamaa y Abdel Khader Khatab (del Sindicato de Trabajadores Bancarios). La decisión fue tomada por el Ministro del Interior, pero la carta que comunicaba esa decisión provenía del Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo. Esas tres personas plantearon sus casos ante los tribunales y la cuestión está ahora en trámite judicial. Los dirigentes sindicales con quienes examiné el problema no estaban de acuerdo con esta práctica. A su juicio, cualquier sindicalista que no está encarcelado y contra quien no existen cargos pendientes debe tener derecho a presentarse a elecciones en su organización."
  57. 57 Sobre todo el problema de la alegada disolución de sindicatos y de la interferencia general de las autoridades en las actividades sindicales, en su informe el representante del Director General llega a las siguientes conclusiones finales:
• "Los hechos a los que se hace mención en las quejas pertenecen, en buena medida, al pasado. El Gobierno intervino en los asuntos internos de los sindicatos con medidas tales como el nombramiento de un Consejo Ejecutivo provisional de la Federación General con la participación de dos funcionarios del Departamento de Trabajo, la modificación forzada del estatuto de la Federación a fin de modificar la representación proporcional en su Consejo General y la imposición de elecciones generales en todos los sindicatos para examinar y eliminar candidatos para los cargos sindicales. Esas medidas fueron tomadas en un contexto político especial después de una guerra civil entre el Gobierno y el movimiento de los fedayines, cuando las autoridades estaban recuperando el control de la situación y la administración de la Federación había quedado paralizada como resultado de las disensiones internas que provocaron una serie de renuncias entre los miembros de su Consejo Ejecutivo. El Gobierno también impuso la fusión de los dos sindicatos que existían en las industrias del petróleo y de la química, pero los dos dirigentes del Sindicato de Refinerías de Petróleo de Zarka que, según las quejas, habían sido destituidos de sus cargos sindicales, en realidad habían sido derrotados en las elecciones y finalmente continuaron desempeñando una función importante en el sindicato fusionado de trabajadores del petróleo y de la química."
  58. 58 De todas las informaciones de que dispone ahora el Comité sobre la situación de la Federación General de Sindicatos Jordanos, especialmente para el periodo 1970-1972, parece desprenderse que la causa principal de la confusión que reinaba en los asuntos de la Federación fueron las disensiones políticas entre los miembros del Consejo Ejecutivo y, finalmente, las sucesivas renuncias de los mismos. Esta situación llevó al nombramiento, por decreto ministerial de 5 de octubre de 1971, de un Consejo Ejecutivo provisional compuesto por dos representantes del Ministerio y varios sindicalistas. Ulteriormente, el Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo propuso que se celebraran nuevas elecciones dentro del Consejo General de la Federación, pero los plazos se dilataron hasta que los sindicatos hubieran elegido sus propios consejos ejecutivos, después de haber presentado los nombres de los candidatos al ministerio para que éste verificara las condiciones de elegibilidad, tal como lo establece el artículo 234 de la ley del trabajo (ley provisional núm. 67). Por último, el Consejo General de la Federación fue restablecido y el 20 de abril de 1972 se eligió el nuevo Consejo Ejecutivo.
  59. 59 En cuanto a los sindicatos del petróleo y de la química, el Comité observa que existían en esta industria dos sindicatos: el Sindicato de las Refinerías de Petróleo de Zarka y el llamado Sindicato General de Trabajadores del Petróleo y de la Química, que fusionaron en octubre de 1971 como consecuencia de una decisión del Ministerio de Asuntos Sociales y de Trabajo, de conformidad con la ley del trabajo núm. 16 de 1970. El Comité observa que, conforme al artículo 20 de dicha ley (que modificó el artículo 84 de la ley núm. 21 de 1960), el Ministro, previa consulta con la Federación General, deberá promulgar un decreto enumerando las ocupaciones y las industrias en las que los trabajadores tendrán derecho a sindicarse y estableciendo que, dentro de un plazo de tres meses a partir de la fecha de promulgación del decreto, los sindicatos existentes deberán cumplir con dichas disposiciones.
  60. 60 El Comité observa también que, de la información detallada contenida en el informe del representante del Director General, se desprende que la legislación sindical actualmente en vigor ya no está constituida por la ley transitoria núm. 67 de 1971, que ha sido derogada el 6 de mayo de 1972 y reemplazada por la ley del trabajo núm. 21 de 1960, enmendada en 1965, 1970 y 1972. También parecería que actualmente se encuentra a examen del Consejo de Ministros el proyecto de una nueva ley del trabajo. El Comité observa que, según el informe del representante del Director General, sigue siendo obligatorio presentar las listas de candidatos para cargos sindicales al Ministerio de Asuntos Sociales y de Trabajo para su aprobación y que los candidatos pueden ser destituidos por motivos de seguridad u otros (por ejemplo, por no cumplir con las condiciones de elegibilidad estipuladas por la ley).
  61. 61 En lo tocante a los anteriores alegatos sobre injerencia de las autoridades en asuntos sindicales, el Comité desearía llamar la atención del Gobierno sobre los siguientes principios: el Comité ha subrayado la importancia que concede al principio de que los trabajadores y los empleadores puedan constituir, de manera efectiva, organizaciones de su elección y de elegir a sus representantes en plena libertad. Además, el Comité ha llamado la atención acerca de que son incompatibles con el derecho de los trabajadores de organizar elecciones libres aquellas disposiciones que implican una intervención de las autoridades públicas en las diversas etapas del proceso electoral, intervención que comienza al exigirse la sumisión previa al Ministerio de Trabajo de los nombres de los candidatos y culmina con la aprobación por resolución ministerial de las elecciones, requisito sin el cual éstas no tendrán valor legal.
  62. 62 Por otra parte, el Comité ha reconocido que, cuando ciertos sucesos revestían carácter excepcional y habían podido justificar una intervención por parte de las autoridades, la intervención de un sindicato puede ser admisible, siempre que sea estrictamente provisional y tenga por objeto exclusivo permitir la organización de elecciones libres.
  63. 63 El Comité observa que la ley provisional núm. 67 ha sido derogada y reemplazada por la ley núm. 21 de 1960, modificada, y que el Consejo de Ministros estaba estudiando un nuevo proyecto de ley.
• El Comité considera oportuno recordar en tales circunstancias el principio sobre el cual en ocasiones anteriores ha llamado la atención del Gobierno, es decir que, a pesar de que los trabajadores pueden tener interés en evitar que se multipliquen las organizaciones sindicales, la unidad sindical no debe ser impuesta mediante la intervención del Estado por vía legislativa, pues esta intervención es contraria a los principios de libertad sindical. Por su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación de convenios y Recomendaciones ha subrayado sobre un asunto similar que "existe una diferencia fundamental, en cuanto a las garantías establecidas para la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, entre dicha situación por una parte, en que el monopolio sindical es introducido o mantenido por la ley y, por otra, las situaciones de hecho que existen en ciertos países, en que todas las organizaciones sindicales se agrupan voluntariamente en una sola federación o confederación, sin que ello resulte directa o indirectamente de las disposiciones legislativas aplicables a los sindicatos y a la creación de asociaciones profesionales. El hecho de que los trabajadores y los empleadores obtengan, en general, ventajas al evitar una multiplicación en el número de las organizaciones competidoras no parece suficiente, en efecto, para justificar una intervención directa o indirecta del Estado, y sobre todo la intervención de éste por vía legislativa". Si bien aprecia cabalmente el deseo de un gobierno de promover un movimiento sindical fuerte evitando los inconvenientes de una indebida multiplicidad de pequeños sindicatos rivales, cuya independencia puede ser puesta en peligro por su propia debilidad, el Comité desea llamar una vez más la atención acerca de que es mejor en esos casos que un gobierno trate de alentar a los sindicatos a unirse voluntariamente para formar organizaciones fuertes y unitarias que no imponerles por legislación una unificación obligatoria que prive a los trabajadores del libre ejercicio de su derecho de sindicación y, por ende, vaya en contra de los principios contenidos en los convenios internacionales del trabajo relativos a la libertad sindical.
  64. 64 Una vez afirmados estos principios, a los que otorga la mayor importancia para el libre ejercicio de los derechos sindicales, el Comité no deja de tomar nota de las conclusiones del representante del Director General, según las cuales los sucesos referidos en las quejas en su mayor parte pertenecen al pasado y de que las medidas adoptadas por el Gobierno lo fueron en un contexto político particular después de la guerra civil entre el Gobierno y el movimiento de fedayines, ocasión en que las autoridades trataban de recuperar el control de la situación y en que la administración de la Federación había llegado a punto muerto como consecuencia de las disidencias internas que ocasionaron una serie de renuncias dentro de su Consejo Ejecutivo. Las conclusiones revelan también que actualmente la situación sindical parece haber retornado a la normalidad.
  65. 65 El Comité expresa la esperanza de que en el futuro el Gobierno tendrá plenamente en cuenta los principios expuestos en los párrafos precedentes, tanto en sus relaciones de hecho con el movimiento sindical jordano como en la formulación de la nueva legislación laboral, cuyo proyecto según se dice está a estudio del Consejo de Ministros.
• Alegatos relativos a la ejecución y muerte en la cárcel de sindicalistas
  66. 66 Al examinar el Comité por última vez el caso (caso núm. 668) tenía ante sí alegatos que se referían a la ejecución entre mayo y septiembre de 1971 de cierto número de sindicalistas por las autoridades. Además, según los querellantes, cientos de sindicalistas seguían en la cárcel y muchos habían sido ahorcados. El Comité había pedido al Gobierno que proporcionara información precisa sobre estos puntos.
  67. 67 En su informe, el representante del Director General presenta las siguientes observaciones sobre este aspecto del caso: "Varios alegatos se refieren a la ejecución de sindicalistas. Entre las personas mencionadas por los querellantes figuran Ghaleb Said, Faraj Hamed, Saleem Al-Helou, Mohammed Al Kaysi e Issa Al-Helou, miembros de varios sindicatos.
• A pesar de mis solicitudes, no pude obtener copia de las sentencias contra esas personas, pero tuve una entrevista especial con el magistrado Defensor General de los Tribunales Militares, quien me hizo un relato circunstanciado, sobre la base de los documentos que estaban en su posesión, de los cargos por los que habían sido condenados. Los cargos habían sido publicados en la prensa y no guardaban relación alguna con las actividades sindicales. Los actos criminales en los que habían participado habían sido cometidos durante la guerra civil entre el Gobierno y los fedayines. Ghaleb Said había colocado explosivos en una mina de fosfatos en mayo de 1971, matando a un soldado e hiriendo a otros dos. Fue juzgado y ahorcado el 7 de julio de 1971. Faraj Ahmed y Saleem Al-Helou habían matado a tiros a cinco personas en presencia de sus familias en septiembre de 1970. Fueron juzgados y ahorcados el 4 de octubre de 1971. Mohammed Al-Kaysi e Issa Al-Helou habían matado a un empleado de la Oficina del Primer Ministro en marzo de 1971. Fueron juzgados y ahorcados el 1.° de septiembre de 1971. Se me informó que el procedimiento en esos juicios militares era similar al de los juicios civiles, lo que incluye el derecho de representación legal y de apelación tanto contra la sentencia como contra la pena.
• Los alegatos se referían también al encarcelamiento y muerte en prisión debido a torturas de Mustapha Abdul Aziz, que trabajaba como cuidador en un molino de Amán, y de Mustapha Bargash, miembro del Sindicato de Industrias Ligeras. No pude obtener información concreta respecto de esas personas. Un dirigente sindical, manifiestamente opuesto al Gobierno, me informó que habían sido ahorcados; pero no por actividades sindicales. Otro dirigente sindical, perteneciente al Sindicato de Industrias Ligeras, declaró que había conocido a Mustapha Bargash y se le había dicho que había muerto en prisión. No conocía los motivos de su encarcelamiento, pero explicó que durante la guerra civil no se hacían arrestos por actividades sindicales. En varias oportunidades hice averiguaciones ante funcionarios del Gobierno, entre ellos el magistrado Abogado General de los Tribunales Militares sobre estas dos personas. La respuesta fue siempre que no se los conocía y que no era posible ubicar sus nombres a pesar de las investigaciones que se habían realizado. En general, estoy razonablemente convencido de que no se ejecutó a nadie por actividades sindicales y que las personas ajusticiadas habían sido previamente juzgadas y condenadas por cargos graves de carácter criminal."
  68. 68 En lo tocante a este aspecto del caso, el Comité observa que, durante su misión, el representante del Director General tropezó con ciertas dificultades para obtener información sobre las personas mencionadas en la queja. No obstante, parece desprenderse de los hechos que pudo establecer que las ejecuciones que habían tenido lugar no se relacionaban con las actividades sindicales de los inculpados, sino con actos criminales en los que habían participado durante la guerra civil entre el Gobierno y los fedayines en 1970. En tales circunstancias, el Comité considera que no tiene objeto proseguir con el examen de este aspecto del caso.
• Alegatos relativos al encarcelamiento de sindicalistas
  69. 69 Al examinar este caso (caso núm. 668) por última vez, el Comité había solicitado del Gobierno que enviara la información más precisa posible sobre el presunto encarcelamiento en 1970 de Ahmad Abdul Karim Abou Odeh, dirigente sindical jordano y miembro de la Federación Interárabe de la Agricultura, así como los procedimientos legales o judiciales incoados como consecuencia de esas actuaciones y los resultados de los mismos. Se hizo una solicitud similar al Gobierno en relación con la presunta detención el 1.° de julio de 1972 y el encarcelamiento de dos sindicalistas: Fayez Albijani y Mohammad Abu Shamaa. El Comité tenía ante si también alegatos presentados por la Federación Sindical Mundial (caso núm. 730) relativos a la detención y encarcelamiento de dos sindicalistas: Mohammed Kassem y Abdul Rahman Alhayek. Respecto de estos dos últimos, el Gobierno señaló que Abdul Rahman Alhayek no había sido encarcelado y que Mohammed Kassem, después de ser detenido por un delito contra la seguridad pública, fue amnistiado y había reanudado sus actividades sindicales.
  70. 70 En su informe, el representante del Director General proporciona la siguiente información sobre este aspecto del caso: "Las quejas contienen también alegatos relativos al arresto de muchos sindicalistas. Entre las personas mencionadas figuran Ahmad Abdul Karim, Abou Odeh, miembro del Consejo Ejecutivo de la Federación Interárabe de la Agricultura, Mohammed Kassem, del Sindicato de Trabajadores de la Carpintería y de la ingeniería, Abdul Rahman Alhajek, del Sindicato de Trabajadores del OOPS (que no está reconocido por el Ministerio de Asuntos Sociales y de Trabajo ni por las autoridades del OOPS), Mohammed Abu Shamaa (del Sindicato de Trabajadores Bancarios) y Fayez Albijali. Todos estos sindicalistas habían sido liberados, y Aboud Odeh había abandonado el país. Examiné la cuestión de los encarcelamientos con el Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo, con muchos dirigentes sindicales y también con tres de las personas interesadas, Mohammed Kassem, Mohammed Abu Shamaa y Abdul Rahman Alhajek."
  71. 71 En su informe, el representante del Director General indica que, según el Ministro responsable, Kassem y Abu Shamaa habían sido detenidos por actividades políticas. En virtud de la ley marcial, que sigue vigente, se puede arrestar y mantener encarcelada a una persona sin juicio. Tanto Kassem como Abu Shamaa fueron liberados cuando el Rey concedió una amnistía general. Un dirigente sindical declaró que la detención y encarcelamiento de Fayez Albijali y Abou Odeh no estaban relacionados con sus funciones o actividades sindicales.
  72. 72 El representante del Director General sigue diciendo:
• "Abdul Rahman Alhajek, a quien interrogué sobre su experiencia personal, me dijo que había sido detenido en varias oportunidades y en una ocasión por más de una semana, pero nunca por actividades sindicales. Se le había interrogado respecto de su supuesta colaboración con el movimiento fedayin. Mohammed Kassem, por otra parte, relacionaba su encarcelamiento de 11 meses con su renuncia en agosto de 1972 al Consejo Ejecutivo de la Federación General. Se le había interrogado sobre los motivos de su renuncia y su relación con los sindicalistas que pretendían representar a la Federación en Damasco. Se sospechaba también que había distribuido panfletos de protesta contra la interferencia del Gobierno en el movimiento sindical. Kassem reconocía, sin embargo, que los otros dos dirigentes que también habían renunciado al Consejo Ejecutivo de la Federación General en 1972, Sami Rafik El-Bast y Waleed El-Khayyat, no habían sido detenidos. Abu Shamaa me dijo que había sido elegido presidente del Sindicato de Trabajadores Bancarios en 1972 y poco después había sido arrestado y encarcelado durante siete meses. Nunca se le había interrogado y no se formuló ningún cargo contra él... Ninguna de esas personas compareció en justicia, ni fue juzgada ni condenada.
• Debe mencionarse otro punto. Parece ser generalmente aceptado que nadie se encuentra actualmente detenido por su posición dentro de un sindicato o por sus actividades sindicales. En una carta de 19 de enero de 1974, dirigida por el Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo al Ministro de Asuntos Exteriores, se pide a este último que informe al Director de la organización Arabe del Trabajo (El Cairo) de que el Gobierno de Jordania había declarado una amnistía general para todos los sindicalistas acusados o arrestados previo juicio o que hubiesen abandonado el país por actividades subversivas, y que en consecuencia no había ningún trabajador detenido. La amnistía también comprendía a Fathi El-Naji, Mohammed Jad Allah y Aouni Jamil Abd Allah. En la carta se decía asimismo que el decreto de amnistía fue emitido poco después de la visita del Director de la Organización Arabe del Trabajo, en agosto de 1973. Durante mi permanencia en Jordania, uno de los sindicalistas eliminados de la lista de candidatos para las últimas elecciones, Abdel Khader Khatab fue arrestado. Según el Ministro de Asuntos Sociales y de Trabajo, se le acusaba de distribuir panfletos contra el régimen. Este es un crimen que puede ser castigado con una pena de hasta 15 años de prisión. No obstante, se esperaba que sería liberado luego de algún tiempo, sin sometérsele a proceso. En su caso, el Ministro señaló que una condena sería más perjudicial para él que un arresto temporal sin juicio."
  73. 73 De la información recogida por el representante del Director General parece desprenderse que los arrestos y encarcelamiento de sindicalistas no estaban vinculados con el ejercicio y actividades sindicales legitimas. No obstante, el Comité toma nota de que todavía puede detenerse sin proceso a las personas, incluidos los sindicalistas, en virtud de la ley marcial que sigue en vigor. A este respecto, el Comité llama la atención del Gobierno acerca del principio en el que siempre ha insistido de que las medidas de detención deben ir acompañadas por garantías judiciales suficientes, aplicadas dentro de un período razonable, y que toda persona detenida debe beneficiarse de las garantías de un procedimiento regular incoado lo más rápidamente posible.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 74. El Comité estima de particular importancia en estos casos colocar los sucesos a que se refieren las quejas en el contexto general de la situación prevaleciente en Jordania en momentos en que se produjeron. La mayoría de los alegatos se refieren al periodo que va de mediados de 1970 al primer trimestre de 1972, periodo que se caracterizó por una grave agitación política que llevó a un estado de guerra civil entre el Gobierno y las organizaciones de fedayines.
2. 75. A este respecto, el representante del Director General declara:
   • "En muchas oportunidades durante la misión, el Ministro de Asuntos sociales y de Trabajo, otros funcionarios del Gobierno y representantes de los empleadores, se refirieron a esos acontecimientos y describieron con detalle la inseguridad que predominaba en la época. Los sindicalistas, por su parte, fueron menos espontáneos y claros al respecto. Parecería, de acuerdo a la información recibida, que las diversas organizaciones de fedayines mantenían contactos bastante estrechos con los sindicatos y sus dirigentes. Esta relación entre el movimiento fedayin y los sindicatos tuvo diversas consecuencias: en primer lugar, muchos sindicalistas participaban activamente en las actividades de las organizaciones palestinas; en segundo lugar, las relaciones de trabajo se hicieron violentas por la intervención directa de los fedayines en las relaciones entre los trabajadores y la dirección, lo que a veces condujo a la celebración de contratos colectivos que se impusieron a los empleadores bajo la amenaza de las armas; en tercer lugar, la rivalidad entre esas organizaciones se reflejó también en la dirección de la Federación General de Sindicatos que contribuyó a provocar un estado de disidencia interna que finalmente paralizó las actividades de su Consejo Central.
   • Por estos motivos el Gobierno y los empleadores mantuvieron insistentemente que las quejas habían sido provocadas por consideraciones de carácter político y que deberían ser examinadas dentro del contexto en el que se desarrollaron los hechos mencionados en los alegatos. Los mismos sindicalistas en algunas oportunidades no podían establecer una distinción neta entre las cuestiones sindicales y las políticas. La información objetiva que se reunió durante la misión parece confirmar en buena medida esta opinión y aclara las implicaciones políticas del caso. Es significativo que una de las organizaciones querellantes, la Federación General de Sindicatos Jordanos (Damasco) haya manifestado en un documento que se comprometía a continuar su lucha para lograr los objetivos de las clases trabajadoras y derrocar el régimen de Jordania."
3. 76. Con respecto a este querellante, el Comité observa que, según el representante del Director General, de la información obtenida sobre la instalación de la Federación General de Sindicatos Jordanos en Damasco por iniciativa de tres ex miembros del Consejo Ejecutivo de la Federación en Amán, y considerando lo ocurrido posteriormente en dicha Federación hasta las recientes elecciones, se desprende que no se justifica la pretensión de dicha organización de Damasco de representar a los trabajadores jordanos. Indica el representante del Director General que esta opinión es compartida por casi todos los dirigentes sindicales de Jordania, incluso los opuestos al Gobierno.

Recomendación del Comité

1. 77. En todas estas circunstancias y respecto del caso en su; conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en cuanto a los alegatos relativos a la disolución de sindicatos o de sus consejos ejecutivos y otros actos de injerencia del Gobierno en el movimiento sindical, que tome nota de que los sucesos referidos en las quejas pertenecen en gran parte al pasado y las medidas adoptadas por el Gobierno lo fueron dentro de un contexto político particular creado por la guerra civil en Jordania; pero que igualmente llame la atención del Gobierno acerca de los principios enunciados en los párrafos 61, 62 y 63 supra, y que exprese la esperanza de que los tendrá plenamente en cuenta en el curso de sus relaciones de facto con el movimiento sindical jordano y en la formulación de la nueva legislación laboral, de la cual un proyecto se encuentra a estudio del Gabinete del Primer Ministro;
   • b) en cuanto a los alegatos relativos a la ejecución o a la muerte en la cárcel de sindicalistas, que decida, por las razones formuladas en el párrafo 68 supra, que no tiene objeto proseguir con el examen de este aspecto del caso;
   • c) con respecto a los alegatos relativos a la detención de sindicalistas, que llame la atención del Gobierno acerca del principio de que las medidas de detención deben ir acompañadas de garantías judiciales adecuadas aplicadas en un plazo razonable y de que toda persona detenida debe poder beneficiarse de un procedimiento judicial regular incoado lo más rápidamente posible;
   • d) que decida que el caso no requiere un examen más detenido.