Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Alemania (Ratificación : 1956)
Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 - Alemania (Ratificación : 2019)

Caso individual (CAS) - Discusión: 2002, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

Un representante gubernamental declaró que la cuestión que se estaba tratando era hasta qué punto el trabajo de los presos estaba de acuerdo con las disposiciones del Convenio. En 1929 y en 1930, cuando se elaboró el Convenio, sus redactores consideraron que había dos aspectos muy importantes. En ese momento, la opinión más extendida sobre el trabajo penitenciario era que el trabajo realizado por los presos constituía parte de su castigo y que esto tenía que reflejarse en unas condiciones de trabajo especialmente desfavorables. Otro aspecto importante para la OIT era que el trabajo en las prisiones no debía ser utilizado por los empleadores para obtener ventajas injustas, es decir, que el trabajo penitenciario no se podía usar como una forma de ejercer presión sobre los otros trabajadores para imponerles unas condiciones de trabajo menos favorables. El Convenio núm. 29 se elaboró tomando en consideración estas opiniones fundamentales que prevalecían en ese momento. Actualmente, el tema de la reinserción de los reclusos a través del trabajo es primordial en la mayor parte de los países, porque los presos tienen que reinsertarse, tanto en la sociedad como en el mundo del trabajo. A la luz del Convenio, una posible conclusión es que los presos que trabajan para empresas privadas deben ser considerados en pie de igualdad con los trabajadores que están en libertad, ya que la reinserción en el mundo del trabajo es sólo posible si los reclusos trabajan para empleadores privados. El representante del Gobierno recordó que el Estado nunca ha sido un buen empleador en el sector productivo. Los empleadores privados tienen que realizar la función de ayudar a la reinserción de los presos. Existen dos posibilidades para que los presos trabajen en empresas privadas. La primera, es el empleo externo de los reclusos en una relación libre de trabajo. En este caso, los presos tienen un contrato de trabajo normal y se les aplican las mismas disposiciones legales que a los trabajadores en libertad. La Comisión de Expertos consideró que era éste un caso de progreso. La segunda posibilidad es que los presos trabajen para empresas privadas dentro de las prisiones estatales, lo cual ha sido criticado por la Comisión de Expertos. El representante gubernamental hizo hincapié en que la existencia de trabajo dentro de las prisiones estatales es indispensable, porque no todos los presos pueden ser enviados a empresas privadas fuera de las prisiones, especialmente si la condena ha sido pronunciada recientemente. El proporcionar trabajo a los presos sólo es posible si el Estado crea incentivos para que las empresas privadas realicen su producción dentro de las prisiones. La idea de que el trabajo en las cárceles es tan interesante para los empleadores como el realizado por los trabajadores en libertad, no se corresponde con la realidad. Una de las razones de esto es que existen pocos presos que tengan calificaciones para el trabajo y, por tanto, los empleadores no pueden seleccionar a su personal en base a las calificaciones requeridas para la producción. Otra razón es la rotación en las prisiones. Los trabajadores penitenciarios trabajan con la empresa establecida dentro de la prisión hasta que se termina su condena. Estos factores no contribuyen a la creación de unas condiciones de producción favorables. Por consiguiente, el Estado tiene que crear incentivos para las empresas privadas.

Respecto al Informe de la Comisión de Expertos, el representante gubernamental hizo hincapié en que la Comisión sólo ha formulado observaciones sobre la práctica, en Alemania, de trabajo penitenciario por parte de las empresas que están dentro de las mismas. La Comisión de Expertos se refirió a la memoria del Gobierno de 2000, que ya no refleja la situación del país. También observó que el Gobierno envió su memoria de 2000 bastante tarde, y en consecuencia, la Comisión de Expertos no pudo examinarla en su reunión de 2000 y lo tuvo que hacer en su reunión de 2001. Mientras tanto, se ha adoptado una nueva ley que entró en vigor el 1.o de enero de 2001 y que trata los puntos planteados ahora por la Comisión de Expertos. El representante gubernamental propuso que, en caso de que la Comisión de Expertos no pudiese examinar la memoria del Gobierno y la tuviese que examinar durante su próxima reunión, la Oficina enviase una comunicación invitando al Gobierno a transmitir información adicional sobre los cambios que se hubiesen producido. Esto evitaría tener que basarse en información desfasada.

Además, el representante gubernamental indicó que los cambios legislativos introducidos en 2001 estaban basados en una decisión de 1998 del Tribunal Constitucional, que, antes de adoptar su decisión, había solicitado y recibido información de la Oficina acerca de los comentarios de la Comisión de Expertos. De modo que puede considerarse su decisión como influida por la opinión de los Expertos. En lo que respecta al contenido de la ley sobre la ejecución de las condenas, en su forma enmendada, el nivel de remuneración de los presos se ha incrementado entre un 5 y un 9 por ciento de la remuneración media de los trabajadores cubiertos por el sistema de pensiones. A los fines del cálculo, la referencia es el nivel de remuneración media durante los últimos dos años. Los presos actualmente cobran un salario aproximado de 400 marcos alemanes al mes, y antes cobraban 220 marcos alemanes. Además, la ley garantiza un día libre cuando se ha estado trabajando durante dos meses consecutivos. El recluso puede elegir entre utilizar sus días libres como días sin trabajo dentro de la prisión; como vacaciones adicionales fuera de la prisión, pero sólo en el caso de presos que tienen derecho, debido a su buena conducta, a pasar sus vacaciones fuera de la prisión; o pueden acumular estos días para acortar su condena. Con respecto a las enmiendas legislativas introducidas en 2001, el representante gubernamental declaró que estaba esperando la valoración de la Comisión de Expertos, que sería un factor determinante para futuras enmiendas. Sin embargo, la adopción de otras enmiendas llevaría tiempo, debido al sistema federal del país.

Los miembros empleadores, antes de comentar el caso, quisieron tratar los aspectos procesales mencionados en la anterior intervención. Existen diversos ejemplos de casos en los que la memoria del Gobierno llegó en octubre, que los expertos fueron, al parecer, incapaces de examinar en ese momento, mientras que en otros casos los expertos tomaron en cuenta la información de otras fuentes, algunas veces sin suficiente análisis. Dijeron que no estaba claro hasta qué momento se podían enviar las memorias para que los expertos pudiesen analizar la información. Los miembros empleadores quisieron presentar dos propuestas para su consideración. La primera, es que los expertos pueden considerar el proporcionar a los gobiernos unas directrices claras y transparentes sobre los plazos de presentación de memorias y la segunda, que debe considerarse el hecho de garantizar mayor transparencia y lógica al examinar la información de otras fuentes a la hora de abordar las memorias de los gobiernos.

Los miembros empleadores comentaron que era la primera vez que este caso se discutía en esta Comisión, aunque los expertos habían formulado comentarios sobre él en once ocasiones desde 1991. El caso se relaciona con la situación de los presos que trabajan en empresas privadas bajo un continuado control de las autoridades públicas. Los expertos distinguieron entre dos situaciones, que son: "el empleo externo en una relación de trabajo libre" y "el trabajo obligatorio en un taller administrado por una empresa privada". Declararon que es importante señalar que en ambas circunstancias, el trabajo está todo el tiempo controlado por el Estado. Por consiguiente, esta distinción es engañosa y de hecho hay poca diferencia en términos de contexto entre las dos situaciones. En el primer caso, los expertos consideraron que esta práctica está fuera del ámbito del Convenio núm. 29, porque los presos pueden salir de la cárcel como resultado de su buena conducta, si habían cumplido una gran parte de su condena y no habían cometido un delito grave. En estos casos, los presos no representan una amenaza para la sociedad. En el segundo caso, se trata de circunstancias mucho más duras, ya que los presos no pueden salir de la cárcel. En este caso, los miembros empleadores consideraron que la observación de la Comisión de Expertos es demasiado estricta. El Estado tiene claramente el derecho legítimo de limitar sus actividades a sus competencias fundamentales. Al mismo tiempo, la sociedad tiene interés en ver que los reclusos desempeñan un trabajo útil, especialmente con fines de rehabilitación. El sector privado aporta el marco apropiado para ayudar a conseguir esta meta. Aunque los expertos han reconocido esto en el primer caso, no lo han reconocido en el segundo. En Alemania, los presos están todo el tiempo bajo la supervisión del Estado. En un Estado moderno y desarrollado existe una clara diferencia entre los fines de rehabilitación del trabajo penitenciario y las condiciones vigentes en 1930. El trabajo en las prisiones permite a los trabajadores hacer algo constructivo con su tiempo. El tema del consentimiento de los presos es, en su opinión, una cuestión teórica. En la práctica, casi todos los reclusos consienten en trabajar. En una prisión bajo el control del sector público, los empleadores consideran que es difícil aceptar que alguien que cometió un delito contra la sociedad merezca lo mismo que alguien no culpable. Respecto de las condiciones de empleo, los empleadores privados deben aceptar a los presos disponibles sin tener en cuenta sus calificaciones y su productividad. Estas deficiencias deben ser compensadas por el nivel de seguro social y con los salarios.

Los miembros empleadores consideraron que es difícil entender cómo los expertos, con tantos cambios fundamentales que se han producido en el mundo desde 1930, no pueden reconocer los cambios en las prácticas carcelarias y en la rehabilitación, especialmente en un país desarrollado y democrático en el que hay una constante y particular supervisión gubernamental, y contemplar esto como algo que se encuentra dentro del campo de aplicación del Convenio. Las prácticas actuales son diferentes de las que la Conferencia tenía en mente en 1930, cuando se adoptó el Convenio núm. 29. Actualmente, el enfoque no es el de valerse del trabajo en las cárceles como un castigo, por lo que la perspectiva histórica estática de los expertos socava las bases de los trabajos de esta Comisión.

Los miembros trabajadores declararon que, durante los últimos años, esta Comisión ha estado discutiendo ampliamente la privatización de las prisiones y del trabajo penitenciario. Esta práctica está creciendo rápidamente en muchos países desarrollados, sobre todo en Francia, Austria, Australia, el Reino Unido, los Estados Unidos, y, por supuesto, en Alemania, pero también constituye un grave problema en muchos países en desarrollo. La discusión se centrará, ante todo, en el tema de los presos de las cárceles públicas que trabajan para empresas privadas. A este respecto, el Gobierno ha comunicado información por escrito, complementada con la declaración formulada ante la Comisión sobre dos aspectos: a) el empleo externo en una relación de trabajo libre y b) el trabajo obligatorio en un taller administrado por una empresa privada. Respecto al primer aspecto, el Gobierno comunicó que las autoridades penitenciarias están obligadas a promover las relaciones de trabajo libre, en las que sólo trabajan los presos que así lo solicitan. El recluso tiene un contrato de trabajo normal, y se le aplican las mismas disposiciones legales que a los trabajadores y aprendices en libertad, reciben los salarios establecidos por convenio colectivo, y están cubiertos por los sistemas de seguridad social que incluye pensiones, salud, accidentes y seguro de desempleo. Se les pueden descontar del sueldo sus gastos de prisión, que no pueden exceder de 660 marcos alemanes, lo cual parece bastante razonable. La situación alemana demuestra que las medidas compatibles con el Convenio núm. 29 sobre el trabajo externo de los presos pueden aplicarse si existe la voluntad política de hacerlo. Por ello, los miembros trabajadores elogiaron al Gobierno de Alemania.

Sin embargo, los expertos subrayaron que las condiciones de relación de libre empleo no se aplican al segundo tipo de utilización del trabajo penitenciario de Alemania, es decir, al trabajo obligatorio en un taller privado. Los expertos recordaron en esta Comisión que la práctica actual corresponde exactamente a la descripción dada en el Memorándum de la OIT de 1931 de "sistema especial de contratos", un sistema en el que el trabajo de los presos es cedido a contratistas privados. El hecho de que los presos estén siempre bajo la autoridad y el control de la administración de prisiones, no impide que sean cedidos a empresas privadas, práctica ésta calificada, en el artículo 2, 2), c) del Convenio, de incompatible con este instrumento básico de los derechos humanos. Durante muchos años los expertos han señalado dos condiciones adicionales necesarias para superar los problemas asociados a los presos que han sido declarados culpables por un tribunal de justicia y contratados o puestos a disposición de personas físicas, o compañías o asociaciones privadas. En primer lugar, el preso debe consentir libremente al acuerdo, y en segundo lugar, las condiciones de trabajo deben asemejarse a las de una relación de trabajo libre.

Los miembros trabajadores escucharon atentamente los comentarios realizados por los miembros empleadores durante la discusión del caso Côte d'Ivoire. Los miembros empleadores opinan que los gobiernos tienen derecho a exigir que los presos trabajen, pero que los gobiernos son cada vez más incapaces de proporcionar trabajos adecuados para los presos a causa de la creciente privatización de la producción. Así, sólo los acuerdos de cooperativas entre el Estado y las empresas privadas pueden suministrar un trabajo adecuado para los reclusos. Los miembros trabajadores no se oponen al derecho de los gobiernos de obligar a los presos a trabajar, siempre que este trabajo se realice con arreglo a las exclusiones del Convenio núm. 29. A menudo han resaltado en esta Comisión la importancia de la rehabilitación de los presos para que, una vez que hubiesen pagado su deuda con la sociedad, pudiesen reincorporarse a esta última como ciudadanos productivos y dotados de calificaciones para entrar en el mercado del trabajo. Sin embargo, recordaron a la Comisión que el Convenio núm. 29 no trata de la rehabilitación de los presos, sino que es un instrumento fundamental de los derechos humanos. Sus redactores reconocieron la vulnerabilidad de los presos por ser mano de obra cautiva, por lo que redactaron un Convenio que aporta un marco que garantiza que el trabajo obligatorio en las prisiones tenga como fin la rehabilitación y no la explotación. Tal como declararon los expertos, no se tiene que proteger a los reclusos contra su propia libertad de aceptar un trabajo, sino de la explotación y de la privación de libertad. Los miembros empleadores parecen estar todos esperando aprovechar el potencial de explotación, mientras la necesidad de protección de los presos les es indiferente. Parten del principio de que la clave de la rehabilitación radica en el sector privado y que, por lo tanto, el Estado debería dejar el camino libre. También los miembros empleadores aceptan que la búsqueda de beneficios para las empresas que emplean a presos prime sobre su deseo altruista de rehabilitar a los presos. En este contexto, es importante que se establezcan condiciones para garantizar que la naturaleza del trabajo ofrecido a los presos empleados por empresas privadas tenga como verdadero fin la rehabilitación, y no la explotación. Este es uno de los objetivos del Convenio núm. 29, en cuya virtud el sector privado puede emplear a los reclusos siempre que no los explote.

En cuanto al tema del "libre consentimiento", en relación con la situación vigente en Alemania, los expertos hicieron notar que, en virtud del artículo 41, 3) de la ley sobre la ejecución de condenas, adoptada en 1976, el empleo en un taller administrado por una empresa privada depende del consentimiento del preso, que puede retractarse con un preaviso de seis semanas si no hay otro recluso dispuesto a cubrir antes la vacante. Esto parece razonable. Sin embargo, esta disposición de la ley se suspendió antes de entrar en vigor y desde entonces es letra muerta. Los miembros trabajadores pidieron al representante gubernamental que informase a la Comisión sobre la trascendencia de esta suspensión y sobre todas las posibilidades que pueden perderse por ello. Respecto a las "condiciones próximas a una relación de trabajo libre", los expertos formularon comentarios sobre dos puntos: la ausencia de cualquier prestación de seguridad social para los presos que trabajan en talleres privados y el nivel de salarios ganados por los presos. El representante gubernamental facilitó nueva información sobre estos temas. Respecto de la ausencia de prestaciones de seguridad social, los miembros trabajadores solicitaron información sobre si la nueva legislación proporciona alguna cobertura a los presos que trabajan en talleres privados. Los expertos habían indicado que los seguros de enfermedad y de vejez se habían extendido a estos presos. Aunque los miembros trabajadores celebraron este paso adelante parcial, se preguntaron por qué no se había extendido toda la cobertura de la seguridad social disponible en Alemania a estos reclusos. Solicitaron al representante del Gobierno que explicase por qué se negaban a estos presos las prestaciones completas de seguridad social, incluyendo el sistema nacional de pensiones y el sistema nacional del seguro social y qué se podía hacer para otorgárselas en el futuro. En lo que atañe a los salarios pagados a los presos que trabajan en talleres privados, los expertos hicieron notar que la legislación de 1976 estableció un nivel de salarios inicial equivalente al 5 por ciento del salario medio de los trabajadores de la misma categoría, pero que esta tasa aumentaría regularmente a partir de 1980, lo cual no ha llegado a producirse. Veinticinco años después de la promulgación de la legislación, el nivel salarial estaba todavía en el 5 por ciento. Los expertos recordaron a esta Comisión, en el párrafo 8, que el Tribunal Federal Constitucional consideró que, el 1.o de julio de 1998, este nivel existente de remuneración de los presos es incompatible con la rehabilitación y dio instrucciones al poder legislativo para establecer nuevas reglas conformes a la constitución política. En otras palabras, el nivel de remuneración era tan inadecuado que no proporcionaba los incentivos suficientes para animar a los presos a trabajar de forma voluntaria. Se informa ahora a la Comisión que, en respuesta a una orden de esta Corte, la tasa se ha aumentado recientemente a un 9 por ciento. Desde el punto de vista de los miembros trabajadores, una subida del 5 al 9 por ciento no es suficiente y que, por lo tanto, no pone al país mucho más cerca de cumplir con sus obligaciones en virtud del Convenio núm. 29. El representante gubernamental también habló de un nuevo concepto contenido en la nueva legislación que debería considerarse en conexión con el sistema de remuneración. Actualmente los presos pueden reducir su tiempo en prisión, trabajando en talleres privados, a razón de seis días por año trabajado, con lo cual un preso que haya trabajado en un taller durante 10 años podrá reducir su condena en 60 días. De nuevo, los miembros trabajadores tienen dificultades en considerar este nuevo sistema como un importante paso adelante. Este nuevo concepto también planteó el tema de la coacción que ya se discutió en el pasado.

Por último, los expertos hicieron notar con preocupación que "45 años después de la ratificación de este Convenio básico de derechos humanos, los presos que trabajan para empresas privadas en Alemania entran dentro de dos categorías: algunos de ellos disfrutan de todos los beneficios de una relación de empleo libre, mientras que otros son cedidos a los que utilizan su trabajo sin su consentimiento en condiciones que no tienen ningún parecido con las del mercado libre de trabajo". Los expertos expresaron la esperanza de que el Gobierno tome por fin las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica de conformidad con el artículo 1, 1), leído conjuntamente con el artículo 2, 1) y 2, c) del Convenio. Aunque los miembros trabajadores aceptaron que recientemente se han tomado algunas medidas positivas respecto al trabajo obligatorio en los talleres de empresas privadas, encontraron que estos pasos son insuficientes y demasiado elementales para hacer que Alemania esté más cerca de cumplir con todas sus obligaciones en virtud del Convenio. Expresaron la esperanza de que el Gobierno alemán reconozca la autoridad de la Comisión de Expertos respecto de este aspecto del Convenio, como ya hizo respecto del empleo externo en una relación de libre mercado.

El miembro trabajador de Alemania se felicitó por el hecho de que la Comisión de Expertos prestara atención a las condiciones en las que los presos trabajan en los países industrializados. Aunque es cierto que las formas de trabajo en las prisiones han cambiado con el tiempo, los problemas básicos permanecen. En ningún caso la condena en un juzgado debe dar como resultado el que los presos pierdan sus derechos al trabajo, ni debe conducir a la competencia desleal. A pesar de las críticas que se le dirigieron durante mucho tiempo, el anterior Gobierno alemán no estuvo a la altura de los compromisos que inicialmente asumió, hecho por el cual el Tribunal Federal Constitucional tuvo que tratar el asunto en 1998. La Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) mencionó en su sumisión al Tribunal el Convenio núm. 29 y a la práctica de la Comisión de Expertos. La Oficina estuvo representada en los procedimientos orales y el fallo de la corte se refirió expresamente al Convenio núm. 29. El Tribunal Federal Constitucional declaró recientemente que la ley promulgada como resultado del fallo de 1998 está de conformidad con la Constitución. Sin embargo, el Tribunal ha señalado que el Gobierno tiene la obligación de revisar periódicamente si la evolución de las circunstancias requiere otro incremento de la remuneración del trabajo en las cárceles. Ahora es la Comisión de Expertos la que tiene que examinar la nueva legislación. Aunque la legislación es un paso en la dirección correcta, no soluciona los problemas imperantes. En especial, hay que aumentar el nivel de remuneración, ya que el actual 9 por ciento de la remuneración media no es suficiente para permitir a los presos hacer frente a sus responsabilidades familiares y, al mismo tiempo, compensar a los afectados por sus delitos. La propuesta de incrementar la remuneración del trabajo en las prisiones a un 15 por ciento de la remuneración media ha sido rechazado por los "Länder", que tienen las competencias de los asuntos penitenciarios. Además, la cobertura de los presos por el sistema de la seguridad social, sigue siendo insuficiente, en particular en lo que respecta a los sistemas de pensiones. Para concluir, el miembro trabajador de Alemania declaró que la dignidad humana y la tarea de volver a socializar requieren la creación de perspectivas positivas a través de un trabajo libremente elegido. La reinserción es la mejor protección para que no se vuelva a producir una nueva conducta criminal y para que no se necesite la asistencia pública durante toda la vida, y es también la mejor protección para las víctimas potenciales. Solicitó al Gobierno que adopte más medidas para satisfacer plenamente los requisitos del Convenio.

El miembro trabajador del Reino Unido se asoció a los comentarios de los miembros trabajadores y del miembro trabajador de Alemania.

El miembro trabajador de Francia señaló que esta Comisión examinaba este caso por primera vez. La decisión del Tribunal Constitucional es positiva, pero el Gobierno habría podido tener en cuenta, sobre todo, los comentarios que la Comisión de Expertos formula desde hace más de 45 años. El que se haya doblado el monto de los salarios de los presos y los días de reducción de la pena o de reposo que se les conceden, constituye un progreso, aunque limitado, para los presos, y una mejora de su vida cotidiana. Aunque el trabajo penitenciario genera una productividad inferior a la del trabajo "libre", una remuneración equivalente a un 9 por ciento del salario mínimo no es justa, sobre todo teniendo en cuenta el hecho de que este salario puede servir para compensar a las víctimas. Por el contrario, resulta imposible estimar el precio de un día de reducción de pena, porque la libertad no tiene precio. La cobertura social en materia de salud y pensiones de jubilación constituye de hecho un salario postergado al que los presos no tienen acceso. Tampoco, cuando salgan de prisión, estarán afiliados al sistema de seguridad social, lo cual dificultará su reinserción, será una fuente añadida de precarización y podrá favorecer la reincidencia. La prisión no debe constituir una venganza social, sino un medio de reinserción para los presos que deseen reinsertarse. Por lo tanto, el trabajo debe conservar a sus ojos un "valor" real. Los niveles de formación, de calificación y de escolaridad de los presos son sensiblemente inferiores a la media, razón por la cual se deberían realizar esfuerzos en este ámbito con el fin de facilitar la reinserción a la salida de la cárcel. Esta cuestión no está prevista en el Convenio, sino que se deriva de una visión moderna y humanista de las penas de prisión y de su aplicación práctica. En conclusión, el trabajo de ciertos presos en Alemania sigue siendo obligatorio, lo cual, teniendo en cuenta su baja remuneración, asimila este trabajo más a una pena complementaria que a una medida de reinserción. Este caso tendría que examinarse a la luz de los comentarios que ha de formular la Comisión de Expertos en relación con la nueva legislación.

El representante gubernamental, en respuesta a la cuestión planteada por el representante de los trabajadores relativa a la extensión de la cobertura del plan de seguridad social para los presos que trabajan, explicó que éstos se encuentran cubiertos por el seguro de accidentes y de desempleo, pero que la asistencia médica es garantizada, en general, por el servicio médico de la prisión y, una vez fuera de la cárcel, los afectados podrían estar cubiertos por el seguro médico. Sin embargo, admitió que no tenían acceso a un plan de pensiones, ya fuera como trabajadores, ya fuera como beneficiarios de un sistema de seguro de desempleo. En relación con el número de presos empleados en una relación de empleo libre fuera de la prisión, lamentablemente no se dispone de datos estadísticos, pero afirmó que se trata de una práctica generalizada. El Tribunal Constitucional obligó al Gobierno a examinar periódicamente el nivel de las remuneraciones de los reclusos que trabajan. En relación con esto, los puntos de vista expresados por la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia desempeñarán un papel decisivo.

Los miembros trabajadores se limitarán a los puntos que desean ver incluidos en las conclusiones. Primero, en relación con la cuestión del empleo externo en una relación de trabajo libre, la situación en la ley y en la práctica parece estar de plena conformidad con el Convenio. Segundo, la Comisión debe acoger la nueva legislación que mejora la remuneración otorgada a los prisioneros que trabajan en talleres administrados por empresas privadas como un primer paso para poner la legislación en mayor conformidad con este aspecto del Convenio. Tercero, la Comisión debe solicitar al Gobierno que incluya toda la información pertinente en su próximo informe con respecto a la nueva legislación y a todas las demás cuestiones señaladas por la Comisión de Expertos, tales como los sectores del sistema de seguridad social que cubren a los prisioneros que trabajan en talleres administrados por una empresa privada.

Los miembros empleadores observaron que la cuestión planteada ante la Comisión no reside en las palabras del Convenio núm. 29, sino en su interpretación. La Comisión es testigo de la incapacidad de parte de la Comisión de Expertos de ver la evolución del mundo. Como señaló el representante gubernamental, la situación actual en relación con el trabajo de los reclusos no es la misma de 1930, cuando el trabajo realizado en la prisión estaba dirigido a desarrollar las habilidades pertinentes para cuando el prisionero abandonara la cárcel. Los trabajadores incurren en un error cuando dicen que los empleadores privilegian el trabajo de los presos. De hecho, el representante gubernamental afirmó que los incentivos se necesitan para conseguir que los empleadores proporcionen empleos. La idea de que las personas que han cometido delitos contra la sociedad tienen derechos en los mismos términos y condiciones de empleo que los demás trabajadores, no refleja la realidad, especialmente en situaciones como ésta, en que hay mucha rotación, baja productividad y riesgos para las instalaciones y el material de producción. Lo máximo que podría concluir esta Comisión es que el Gobierno debe continuar dando pasos positivos, como se indicó, y que hay una gran diferencia de puntos de vista entre esta Comisión y el enfoque estático de los expertos sobre el trabajo penitenciario en una sociedad moderna, desarrollada y democrática en que dicho trabajo tiene lugar bajo control gubernamental.

El miembro trabajador de Francia sugirió que se solicite al Gobierno que aporte las estadísticas sobre la práctica en los diferentes Länder.

La Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental y del debate que le siguió sobre la cuestión del trabajo obligatorio de los presos para las empresas privadas en las prisiones del Estado. La Comisión tomó nota de los comentarios de la Comisión de Expertos desde hace muchos años sobre la cuestión de los presos que trabajan en un establecimiento en el marco de la concesión a las empresas, sin que éstos puedan dar su consentimiento para este trabajo y en condiciones que no pueden compararse con las del mercado de trabajo libre. La Comisión señaló que, en relación con el empleo en el exterior, los presos gozan de las ventajas de una relación de trabajo libre. La Comisión tomó nota de la información comunicada por el representante gubernamental sobre la cuestión del consentimiento de los presos y sobre la ley adoptada en diciembre de 2000, que prevé el monto de la remuneración de trabajo de los presos en el 5 por ciento del salario medio de los trabajadores libres, y que podría elevarse al 9 por ciento. La Comisión manifestó el deseo de volver a examinar esta cuestión después del examen por la Comisión de Expertos de la ley mencionada y de que puedan comprobarse nuevos progresos en un futuro próximo, en la perspectiva de los objetivos de rehabilitación reafirmados por el Gobierno alemán. La Comisión examinó cuestiones generales relativas a la protección de los presos contra la explotación de su trabajo y la pertinencia de esta situación en relación con la protección prevista en el Convenio. Los objetivos de reinserción cada vez más señalados, no son incompatibles con el Convenio núm. 29, sino todo lo contrario.

El miembro trabajador de Francia sugirió que se solicite al Gobierno que aporte las estadísticas sobre la práctica en los diferentes Länder.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

No disponible en español.

Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Comentario anterior

La Comisión toma nota de las observaciones enviadas por la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA), recibidas el 22 de septiembre de 2022.

Artículo 2, 2), c) del Convenio. Trabajo penitenciario obligatorio para entidades privadas. La Comisión tomó nota anteriormente de que el trabajo obligatorio de los presos condenados está previsto en los reglamentos de ejecución de sanciones penales de los Estados federados (Länder) de BadenWürttemberg, Baviera, Berlín, Bremen, Hamburgo, Hesse, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, Sajonia Anhalt, Schleswig-Holstein y Turingia. También señaló que en estos Länder (excepto Hamburgo) los reclusos pueden ser destinados a trabajar en talleres gestionados por empresas privadas bajo la supervisión de la autoridad penal. Con la excepción de Bremen, la normativa penitenciaria estatal no establecía específicamente el requisito de obtener el consentimiento libre, formal e informado de los reclusos para trabajar en empresas privadas. A este respecto, la Comisión pidió al Gobierno que garantizara que, tanto en la legislación como en la práctica, el trabajo realizado por los reclusos para empresas privadas se basara en su consentimiento libre, formal e informado y estuviera sujeto a condiciones laborales que se aproximaran a una relación de trabajo libre.

La Comisión toma nota de la información detallada proporcionada por el Gobierno sobre la situación del trabajo penitenciario en los diferentes Länder, que incluye datos estadísticos actualizados. Toma nota de que, en general, los reglamentos penitenciarios de los Länder regulan el tiempo de trabajo, las vacaciones, la seguridad y salud en el trabajo y la remuneración de los reclusos que realizan un trabajo. En cuanto al trabajo de los reclusos para entidades privadas, el Gobierno indica que la legislación no otorga a las empresas privadas la autoridad exclusiva para dirigir a los reclusos, y que la supervisión de estos y de todas las decisiones relativas a su tratamiento deben seguir correspondiendo al personal penitenciario. Añade que, en los acuerdos contractuales con entidades privadas, la autoridad penitenciaria debe garantizar que los presos no se integren plenamente en las operaciones de la empresa privada. Sin embargo, la Comisión observa que el Gobierno no indica cómo se garantiza que se obtenga formalmente el consentimiento libre e informado de los presos como condición para que trabajen para empresas privadas en BadenWürttemberg, Baviera, Berlín, Hesse, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, Sajonia Anhalt, Schleswig-Holstein y Turingia. La Comisión señala, además, que en 2021, el número de presos que trabajaban para empresas privadas en dichos Estados federados era de: 1 489 en Baden-Wurtemberg; 1 722 en Baviera; 511 en Hesse; 24 en Mecklemburgo-Pomerania Occidental; 1 094 en Baja Sajonia; 1 255 en Renania del Norte-Westfalia; 122 en Sajonia-Anhalt; y 36 en Schleswig-Holstein. En Turingia, 477 presos fueron destinados a trabajar para empresas municipales o entidades privadas.

La Comisión toma nota de una decisión del Tribunal Constitucional alemán adoptada el 20 de junio de 2023 en la que el Tribunal sostuvo que la remuneración fijada para los reclusos en Baviera y Renania del Norte-Westfalia (que equivalía al nueve por ciento del salario medio de todos los cubiertos por el seguro de pensiones alemán en el año civil anterior) era contraria al principio constitucional de resocialización que exige que el trabajo en el sistema penitenciario reciba el reconocimiento adecuado. El Tribunal consideró que el nivel de remuneración en los dos Länder no se ajustaba a la finalidad del trabajo penitenciario, que es mostrar la importancia de un empleo remunerado en la sociedad. Aunque el Tribunal reconoció que, al fijar la remuneración de los reclusos, deben tenerse en cuenta los costes penitenciarios, estos deben recibir una remuneración adecuada que les proporcione una ventaja tangible en comparación con los reclusos que no trabajan. Por ello, el Tribunal decidió que los legisladores de los dos Länder deben esforzarse por establecer un marco jurídico que garantice que la baja remuneración no se perciba como parte de la pena que debe cumplirse.

La Comisión toma nota también de que, en sus observaciones, la BDA indica que el trabajo obligatorio de los reclusos se impone como medio de resocialización, y que las autoridades penitenciarias conservan la responsabilidad sobre los presos y no pueden transferir su custodia a entidades privadas. La BDA indica asimismo que, en la práctica, los reclusos no pueden ser empleados de forma razonable por el Estado, por lo que su empleo en el sector privado debería ser admisible siempre que: i) las autoridades públicas especifiquen las condiciones e intervengan cuando se produzcan infracciones, y ii) las condiciones laborales no sean de explotación, aunque no puedan alcanzar el nivel de un empleo normal.

La Comisión recuerda una vez más que, en virtud del artículo 2, 2) del Convenio, el trabajo obligatorio de los condenados no se considera trabajo forzoso cuando 1) se lleva a cabo bajo la supervisión y el control de una autoridad pública y 2) los presos no son contratados, ni puestos a disposición de particulares, empresas o asociaciones privadas (esto no se limita al trabajo fuera de los establecimientos penitenciarios, sino que se aplica igualmente a los talleres que pueden ser explotados por empresas privadas dentro de las instalaciones penitenciarias). Si no se cumple una de las dos condiciones, la situación entraría en el ámbito de aplicación del Convenio. Al mismo tiempo, la Comisión ha considerado que el trabajo de los presos para empresas privadas podría considerarse compatible con el Convenio cuando: i) los presos en cuestión se ofrecen voluntariamente, dando su consentimiento libre, formal (por escrito) e informado para trabajar para empresas privadas, y ii) cuando las condiciones laborales de los presos se aproximan a las de una relación de trabajo libre.

En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que, tanto en la legislación como en la práctica, el trabajo realizado por los presos para empresas privadas (en Baden-Württemberg, Baviera, Berlín, Hesse, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Baja Sajonia, Renania del NorteWestfalia, Sajonia Anhalt, Schleswig-Holstein y Turingia), incluso dentro de las instalaciones penitenciarias, solo tenga lugar sobre la base del consentimiento libre, formal e informado de los presos afectados, y en condiciones que se aproximen a las de una relación de trabajo libre. También pide al Gobierno que facilite información sobre el impacto de la decisión del Tribunal Constitucional de 20 de junio de 2023 en Baviera y Renania del Norte-Westfalia, en lo que respecta a la remuneración de los presos que trabajan para entidades privadas. Así mismo, la Comisión pide al Gobierno que transmita informaciones sobre el impacto de la decisión en los demás Länder.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

No disponible en español.

Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 2, 2), c), del Convenio. Trabajo obligatorio de los reclusos en talleres de administración privada. Durante algunos años, la Comisión ha señalado a la atención del Gobierno la necesidad de adoptar medidas apropiadas para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio, asegurando que se requiera el consentimiento libre e informado para el trabajo de los reclusos en talleres de administración privada en las cárceles estatales, y que las condiciones de trabajo de estos reclusos se aproximen a una relación de trabajo libre. La Comisión tomó nota de que, en virtud del artículo 41, 3), de la Ley sobre Ejecución de Sentencias, de 13 de marzo de 1976, el empleo en un taller administrado por una empresa privada dependerá del consentimiento del recluso. Sin embargo, el requisito de consentimiento previsto en el artículo 41, 3), fue suspendido por la «Segunda ley para mejorar la estructura presupuestaria», de 22 de diciembre de 1981, y ha seguido siendo letra muerta desde entonces.

La Comisión tomó nota asimismo de que, desde 2006, la legislación sobre la ejecución penal pasó a ser competencia de los estados federados (Länder). De los 13 Länder en los que se habían adoptado disposiciones legales a este respecto, cuatro han adoptado leyes sobre ejecución penal que ya no prevén el deber de trabajar de los reclusos (Brandemburgo, Renania-Palatinado, Sarre y Sajonia). En 12 Länder sigue en vigor la obligación general de que los reclusos trabajen (ya sea en virtud de la Ley sobre las Cárceles Federales, o en virtud de las leyes de ejecución penal adoptadas recientemente). Además, salvo en el caso de tres Länder, sigue existiendo la posibilidad de asignar reclusos para trabajar en talleres administrados por empresas privadas. Según las estadísticas proporcionadas para 2013, el 62,5 por ciento del número promedio total de reclusos estaba ocupado en período de formación, y el 21,36 de ellos trabajaba en talleres de empresarios. El Gobierno indicó que hasta entonces había sido imposible ofrecer un empleo a todos los reclusos que querían trabajar. La Comisión tomó nota asimismo de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Alemania (BDA), según las cuales seguía habiendo un déficit de puestos de trabajo en las cárceles, por lo que las autoridades penitenciarias habían acogido favorablemente los trabajos puestos a disposición por las entidades privadas. No se obligaba a los reclusos a trabajar, ya que había menos posibilidades de empleo que reclusos que querían trabajar.

La Comisión toma nota de que, según la información proporcionada por el Gobierno en su memoria, los 16 Länder han adoptado sus propias disposiciones legales relativas a la ejecución de las sanciones penales, incluido el trabajo desempeñado por reclusos al cumplir sus sentencias. Con la salvedad de los cuatro Länder mencionados en los comentarios anteriores de la Comisión, las disposiciones legales pertinentes de los Länder restantes prevén una obligación general de trabajar para los prisioneros condenados. Además, la legislación de todos los Länder, salvo Hamburgo, contempla la posibilidad de asignar a los prisioneros trabajo en «talleres de empresarios» dentro de la institución penitenciaria. El Gobierno destaca que, si bien el personal de las empresas privadas puede proporcionar instrucciones relacionadas con el trabajo, incumbe a la autoridad de ejecución penal la responsabilidad de la supervisión de los reclusos y todas las decisiones relativas al trato dado a los mismos. Reitera que el trabajo asignado a los reclusos como consecuencia de un dictamen en un tribunal judicial es fundamental para la integración y forma parte de los planes de reinserción social. El Gobierno señala asimismo que los reclusos pueden encontrase en una «relación de trabajo libre», en la que se aseguren unas condiciones de trabajo apropiadas, incluida la remuneración. Esta relación de trabajo puede continuar tras la puesta en libertad de los reclusos de que se trate.

La Comisión toma nota igualmente de la información detallada de cada Land proporcionada por el Gobierno a este respecto. En Bremen, el deber de trabajar sólo se considera necesario durante el proceso de diagnóstico para determinar el plan de cumplimiento de la condena de un recluso, tomando en consideración otras medidas de rehabilitación y reinserción social. Además, cuando se formula una recomendación de empleo tras el proceso de diagnóstico, el recluso de que se trate debe formular una solicitud de empleo, indicando los lugares de trabajo deseados. Sin embargo, la Comisión toma nota de que se puede asignar a los reclusos un trabajo en talleres de administración privada con su consentimiento formal de conformidad con las disposiciones legales pertinentes en los otros Länder, a saber, Baden-Württemberg, Baviera, Berlín, Hesse, Mecklemburgo Pomerania Occidental, Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, Sajonia-Anhalt, Schleswig-Holstein y Turingia. En 2017, una serie de reclusos trabajaron en talleres de empresarios (oscilando entre el 5,5 por ciento en Mecklemburgo-Pomerania Occidental y el 37,27 por ciento en Baja Sajonia), si bien a algunos se les brindó la oportunidad de trabajar en el marco de una relación de trabajo libre o de trabajar por cuenta propia (oscilando entre el 0,66 en Baviera y el 8,92 por ciento en Baden Württemberg). La Comisión toma nota asimismo de que, en Hamburgo, aunque no hay «talleres de empresarios» administrados por empresas privadas dentro de las instalaciones penitenciarias, el 14,84 por ciento de los reclusos trabaja fuera de dichas instalaciones. La Comisión observa que no queda claro si las empresas privadas han participado en este tipo de organización del trabajo fuera de la cárcel. Además, la Comisión toma nota de que, según la información proporcionada por algunos Länder, como Berlín y Hesse, se paga a los reclusos entre 9,87 euros y 16,44 euros al día, y se les aplica igualmente las normas de seguridad y salud en el trabajo.

La Comisión considera que, en virtud del artículo 2, 2), del Convenio, el trabajo obligatorio de los reclusos está excluido del ámbito de aplicación del Convenio, a condición de que «se realice bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas» y de que el individuo en cuestión «no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o empresas jurídicas de carácter privado». Estas dos condiciones son igualmente importantes y se aplican de manera cumulativa: el hecho de que el recluso esté en todo momento bajo la supervisión y el control de una autoridad pública no exime al Gobierno de cumplir la segunda condición, a saber, que la persona no sea cedida o puesta a disposición de empresas privadas. Si no se observa cualquiera de estas dos disposiciones, el trabajo obligatorio impuesto en estas circunstancias a las personas condenadas está prohibido en virtud del artículo 1, 1), del Convenio. La Comisión recuerda una vez más que ya ha considerado que el trabajo realizado por reclusos para empresas privadas puede considerarse compatible con el requisito del Convenio, como el trabajo realizado por reclusos en el marco de una «relación de trabajo libre», tal como indica el Gobierno. En tales circunstancias, los reclusos en cuestión se ofrecen voluntariamente, sin ser objeto de presión o de amenaza de ninguna sanción, dando su consentimiento libre, formal e informado para trabajar para empresas privadas. Además, al tratarse del indicador más fiable de la voluntariedad del trabajo realizado en el contexto penitenciario, deberán asegurarse unas condiciones de trabajo que se aproximen a una relación de trabajo libre, incluidos los niveles de los salarios (dejando margen para descuentos y cesiones), el alcance de la seguridad social, y la aplicación de normas de seguridad y salud en el trabajo (véanse los párrafos 278, 279 y 291 del Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales). Al tiempo que toma nota de que se brinda a algunos reclusos oportunidades para trabajar en el marco de una relación de trabajo libre, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que, tanto en la legislación como en la práctica, los reclusos puedan trabajar para empresas privadas dentro y fuera de las instalaciones penitenciarias únicamente con su consentimiento libre, formal e informado, y que dicho consentimiento sea autenticado por unas condiciones de trabajo que se aproximen a una relación de trabajo libre. La Comisión pide asimismo al Gobierno que continúe suministrando información sobre el número de reclusos que trabajan en talleres de empresarios dentro o fuera de las instalaciones penitenciarias, y sobre los que trabajan en el marco de una relación de trabajo libre o por cuenta propia. Pide asimismo al Gobierno que siga proporcionando información sobre el nivel de remuneración concedido a estos reclusos y sobre sus condiciones de trabajo.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

No disponible en español.

Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA), recibidas el 27 de agosto de 2013, así como de la memoria del Gobierno.

Artículos 1, 1), 2, 1) y 2, 2), c), del Convenio. Trabajo obligatorio de los reclusos en talleres administrados de forma privada. A lo largo de algunos años, la Comisión ha venido señalando a la atención del Gobierno la necesidad de adopción de medidas adecuadas para armonizar la legislación y la práctica con el Convenio, garantizando que se requiera formalmente el consentimiento libre e informado para el trabajo de los reclusos en talleres administrados de forma privada en cárceles estatales y que las condiciones de trabajo de estos reclusos se aproximen a una relación de trabajo libre. La Comisión tomó nota de que, en virtud del artículo 41, 3), de la Ley sobre Ejecución de Sentencias, de 13 de marzo de 1976, el empleo en un taller administrado por una empresa privada dependerá del consentimiento del recluso. Sin embargo, el requisito de consentimiento previsto en el artículo 41, 3), fue suspendido por la «segunda ley para mejorar la estructura presupuestaria», de 22 de diciembre de 1981, y siguió siendo letra muerta desde entonces. En sus comentarios anteriores, la Comisión también tomó nota de que, desde 2006, la legislación sobre la ejecución penal pasó a ser competencia de los estados federales (Länder). La Comisión saludó el modelo de proyecto de ley sobre la ejecución penal, presentado por diez Länder, según el cual el trabajo se asignaría a los reclusos a su solicitud o con su consentimiento.

De la información comunicada por el Gobierno en su última memoria, la Comisión toma nota de que 13 Länder adoptaron sus propias disposiciones legales. De estos 13 Länder, cuatro adoptaron leyes sobre ejecución penal que ya no prevén el deber de trabajar de los reclusos (Brandemburgo, Renania-Palatinado, Sarre y Sajonia). Sigue aún en vigor, en 12 Länder, la obligación general de que los reclusos trabajen (ya sea en virtud de la Ley sobre las Cárceles Federales, ya sea en virtud de leyes de ejecución penal recientemente adoptadas). Además, el Gobierno indica que, salvo en el caso de tres Länder, sigue existiendo la posibilidad de asignar reclusos para trabajar en talleres administrados por empresas privadas. Si bien el personal de las empresas privadas tiene el derecho de dictar instrucciones relacionadas con el trabajo, la supervisión de los reclusos y todas las decisiones vinculadas con el trato de los presos sigue siendo responsabilidad de la autoridad de ejecución penal. El Gobierno reitera que el trabajo asignado a los reclusos, como consecuencia de una decisión de un tribunal de justicia, es determinante para la integración y forma parte de los planes de reinserción social. La Comisión toma nota de que, según las estadísticas comunicadas para 2013, el 62,5 por ciento del número promedio total de reclusos, estaba empleado o en período de formación, el 21,36 por ciento del cual trabaja en talleres de empresarios. El Gobierno indica asimismo que ha sido hasta el momento imposible brindar un empleo a todos los reclusos que quieren trabajar.

La Comisión también toma nota de las observaciones presentadas en 2013 por la OIE y la BDA, según las cuales sigue habiendo un déficit de puestos de trabajo en las cárceles, por lo cual las autoridades penitenciarias acogieron favorablemente los trabajos que pusieron a disposición entidades privadas. No se obliga a los reclusos a trabajar, puesto que hay menos posibilidades de empleo que presos que quieren trabajar. La OIE y la BDA destacan que el empleo de reclusos en el sector privado es compatible con el Convenio. Deben encontrarse formas de que los presos puedan trabajar para el sector privado, de modo que no se vean éstos privados de oportunidades para su reinserción profesional después de su puesta en libertad.

La Comisión recuerda que ya consideró que el trabajo realizado por presos para empresas privadas puede seguir siendo compatible con la prohibición explícita del Convenio. En tal circunstancia, deben existir salvaguardias necesarias para garantizar que los reclusos de que se trate se ofrezcan voluntariamente, sin estar sometidos a presiones o a la amenaza de alguna sanción, dando su consentimiento libre, formal e informado para trabajar en empresas privadas. En tal situación, el trabajo de reclusos en el sector privado no se encontraría en el ámbito de aplicación del Convenio, dado que no implica ninguna obligación. La Comisión consideró que, en el contexto carcelario, el indicador más fiable de la voluntariedad del trabajo es la labor realizada en condiciones que se aproximan a una relación de trabajo libre, incluidos el nivel de los salarios (dejando margen para descuentos y cesiones), el alcance de la seguridad social y la aplicación de la reglamentación relativa a la seguridad y salud en el trabajo (véase el Estudio General de 2007, Erradicar el trabajo forzoso, párrafo 60). En ese sentido, la Comisión se remite a sus comentarios anteriores relativos al bajo nivel de remuneración de los reclusos en talleres administrados por empresas privadas.

La Comisión saluda la adopción, en los Länder de Brandemburgo, Renania Palatinado, Sarre y Sajonia, de las leyes de ejecución penal, en virtud de las cuales no se asignaría a los presos un trabajo en talleres privados, sin su consentimiento. La Comisión observa que, en los 12 Länder restantes, el marco legislativo — las leyes de ejecución penal recientemente promulgadas por los estados federales o, en su ausencia, la Ley sobre Cárceles Federales — prevé una obligación general de trabajar de los reclusos y, como consecuencia, puede asignarse a los presos un trabajo en talleres de administración privada, sin su consentimiento formal. En ese sentido, la Comisión toma nota de que aumentó, de manera constante, el porcentaje promedio nacional de reclusos que trabajan en talleres de empresarios (12,57 en 2008; 14,94 en 2010; y 21,36 en 2013). Considerando que, como declaró el Gobierno, por una parte, los reclusos pueden obtener ventajas del desempeño real del trabajo, en particular respecto de sus perspectivas de rehabilitación y, por otra parte, la demanda de trabajo supera a la oferta de trabajo, no debería ser difícil en la práctica la obtención de un consentimiento formal de los reclusos para trabajar en talleres administrados por empresas privadas. En consecuencia, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que, tanto en la ley como en la práctica, el trabajo sólo se asigne a los reclusos en talleres de empresas privadas dentro de los establecimientos penitenciarios, con su consentimiento libre, formal e informado, y que tal consentimiento sea autenticado por condiciones de trabajo que se aproximen a una relación de trabajo libre. La Comisión confía en que el Gobierno pueda comunicar información sobre los progresos realizados en este sentido y le solicita que siga comunicando información sobre el número de reclusos que trabajan en talleres de empresarios dentro de los establecimientos penitenciarios y sobre el nivel de remuneración otorgado a estos reclusos y sus condiciones de empleo.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Artículos 1, párrafo 1), y 2, párrafos 1) y 2), c), del Convenio. Trabajo de los reclusos para empresas privadas. En comentarios que viene formulando a lo largo de algunos años, la Comisión se refirió a la situación de los reclusos en el país, quienes, en la ley y en la práctica, están obligados a trabajar, sin su consentimiento, en talleres gestionados por empresas privadas dentro de las cárceles del Estado, en condiciones que no guardan semejanza alguna con las del mercado de trabajo libre. La Comisión recordó que el trabajo de los reclusos para empresas privadas, puede ser compatible con el Convenio, sólo cuando existen las salvaguardias necesarias para garantizar que los reclusos de que se trata se ofrezcan voluntariamente, sin estar sujetos a presiones o a la amenaza de alguna sanción, dando su consentimiento formal, libre e informado para trabajar para empresas privadas. En tal situación, el trabajo de los reclusos para partes privadas no entraría en el campo de aplicación del Convenio, puesto que no está implicada ninguna obligación. Además, la Comisión consideró que, en el contexto penitenciario, el indicador más fiable del carácter voluntario del trabajo es el trabajo realizado en condiciones que se aproximan a una relación de trabajo libre, incluidos los salarios, la seguridad social y la seguridad y salud en el trabajo. En relación con esto, la Comisión tomó nota con anterioridad de que el requisito del consentimiento formal del recluso para ser empleado en un taller gestionado por una empresa privada, establecido en el artículo 41, 3), de la Ley sobre Ejecución de las Sentencias, de 1976, fue suspendido por la Segunda Ley sobre Mejora de la Estructura Presupuestaria, de 22 de diciembre de 1981. En consecuencia, solicitó que se adoptaran medidas para garantizar que se exigiera un consentimiento formal, libre e informado para el trabajo de los reclusos en talleres de empresas privadas dentro de los establecimientos penitenciarios.

La Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, según la cual, en septiembre de 2011, diez estados federales (Länder) (Brandemburgo, Berlín, Bremen, Mecklenburg-Oeste Pomerania, Renania-Palatinado, Schleswig-Holstein, Sarre, Sajonia y Turingia) presentaron un modelo común de proyecto de ley de ejecución penal y este modelo no prevé una obligación del recluso de trabajar. En este sentido, la Comisión acoge con agrado esta iniciativa y toma nota de que el artículo 22, 1) del modelo común de proyecto de ley de ejecución penal establece que el trabajo será asignado a los reclusos a su solicitud o con su consentimiento. Sin embargo, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual éste no está seguro de qué medida seguirán los legisladores de los diversos Länder este particular aspecto de la legislación modelo. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno, según la cual, a partir de 2010, está empleado el 60,19 por ciento de los reclusos y el 14,94 por ciento de todos los reclusos está empleado en empresas privadas (oscilando entre menos del 1 por ciento y el 22,6 por ciento, en el Länd respetivo). El Gobierno afirma que el empleo de los reclusos contribuye a su rehabilitación social y que éstos necesitan salarios para satisfacer los pagos de mantenimiento, pagar las deudas y comprar artículos para uso personal. Además, la Comisión toma nota de la reiteración del Gobierno de que sigue existiendo un déficit de puestos de trabajo en las cárceles, por lo cual las autoridades penitenciarias acogen con agrado los puestos de trabajo que crean las empresas privadas. Tomando debida nota de la información comunicada por el Gobierno, y en referencia a los párrafos 278 y 279 del Estudio General de 2012, Convenios fundamentales sobre los derechos en el trabajo, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para alentar la adopción del modelo común de proyecto de ley de ejecución penal en los diez Länd de que se trata, para garantizar que el trabajo sólo pueda ser realizado por reclusos en talleres de empresas privadas con su formal e informado consentimiento, y que ese consentimiento esté libre de amenazas de toda sanción y autenticado por condiciones de trabajo que se aproximen a una relación de trabajo libre. Solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre la evolución en este sentido, así como copia de la legislación pertinente adoptada en cada Länder, en virtud de este modelo de proyecto de ley. Además, la Comisión confía en que se adopten pronto medidas similares en los seis Länder restantes para otorgar a los reclusos que trabajan para empresas privadas dentro de los talleres penitenciarios, un estatuto jurídico y unas condiciones de empleo que sean compatibles con este Convenio. Solicita al Gobierno que comunique, en su próxima memoria, información sobre las medidas adoptadas o previstas en este sentido.

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Artículo 1, 1), y artículo 2, 1), y 2), c), del Convenio. Trabajo de los reclusos para empresas privadas. En comentarios que viene formulando a lo largo de muchos años sobre la ley y la práctica en Alemania, la Comisión se ha referido a la situación de los presos que son obligados a trabajar en talleres gestionados por empresas privadas dentro de las cárceles del Estado, en condiciones que no guardan semejanza alguna con las del mercado de trabajo libre. En numerosas ocasiones, la Comisión ha señalado (véase, por ejemplo, el Estudio General de 2007, Erradicar el trabajo forzoso, párrafo 109 y nota a pie de página 272) que la práctica que se lleva a cabo en Alemania a este respecto corresponde exactamente con la descripción de «sistema especial de contratos», un sistema en el cual el trabajo de los presos es cedido a contratistas privados. El hecho de que los presos sigan estando en todo momento bajo la autoridad y control de la administración penitenciaria no quita que sean cedidos a una empresa privada — una práctica que en virtud del párrafo 2, c), del artículo 2 del Convenio es incompatible con este instrumento fundamental en materia de derechos humanos.

La Comisión recordó, refiriéndose también a las explicaciones que figuran en los párrafos 59 y 60, y 114 a 120 del Estudio General antes mencionado, que el trabajo penitenciario para empresas privadas puede ser compatible con la prohibición explícita del Convenio sólo cuando existan las salvaguardias necesarias para garantizar que los presos interesados se ofrecen voluntariamente sin estar sujetos a presiones o amenazas de ningún tipo, dando formalmente su consentimiento libre e informado para trabajar para empresas privadas. En dicha situación, el trabajo de los presos para empresas privadas no entraría dentro del ámbito de aplicación del Convenio ya que no existe obligación. La Comisión ha considerado que en el contexto penitenciario el indicador más fiable de la voluntariedad del trabajo es el trabajo realizado en condiciones que se aproximan a las de una relación libre de trabajo, que incluya salarios (que dejen lugar a deducciones y embargos de los sueldos), seguridad social y seguridad y salud en el trabajo.

A este respecto, la Comisión lamentó tomar nota de que el requisito de consentimiento formal del recluso que va a ser empleado en un taller gestionado por una empresa privada, establecido en el artículo 41, 3), de la Ley sobre la Ejecución de Sentencias, de 1976, ha sido suspendido por la segunda ley dirigida a mejorar la estructura presupuestaria, de 22 de diciembre de 1981, y ha quedado en letra muerta desde entonces. La Comisión lamenta tomar nota de que, según la última memoria del Gobierno, no se han tomado medidas para aplicar esta disposición, y los länders no están preparados para establecer legislación sobre la obligación de obtener dicho consentimiento de los presos interesados. No se han tomado medidas, ni a nivel del Gobierno federal ni en los länders, para incluir a los presos en el seguro de salud y en los regímenes contributivos de pensiones de vejez, ya que la situación presupuestaria de los länders no ha cambiado. Sin embargo, la proporción de presos que trabajan para empresas privadas en Alemania sigue siendo significativa: el Gobierno indica que, en el territorio federal una media del 12,57 por ciento de todos los presos trabajaban para empresas privadas en 2008, aunque las cifras de los länders oscilaban entre un 3 y un 19 por ciento. Asimismo, el Gobierno reitera su declaración anterior respecto a que la situación laboral en las prisiones está caracterizada por falta de empleos, y que, por consiguiente, las autoridades penitenciarias están intentando conseguir más empleos de las empresas privadas a fin de rebajar el nivel de desempleo en las instituciones penitenciarias.

La Comisión toma nota de esta información, y expresa de nuevo su preocupación por el hecho de que en Alemania un número significativo de los reclusos que trabajan para empresas privadas es contratado para empresas que se valen de su trabajo sin su consentimiento y en condiciones que no se parecen en nada a las de un mercado laboral libre. Al tomar nota de la reiterada declaración del Gobierno en sus memorias relativa al fallo del Tribunal Constitucional Federal, según el cual el trabajo obligatorio de los reclusos para empresas privadas es compatible con la legislación fundamental nacional, la Comisión resalta una vez más que, como explicara antes, la situación no se encuentra aún de conformidad con el Convenio, tanto en la legislación como en la práctica.

Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que se tomen las medidas necesarias, tanto a nivel federal como en los länders, para garantizar que se exija formalmente el consentimiento, dado libremente y con conocimiento de causa, de los reclusos para el trabajo en talleres de empresas privadas dentro de los establecimientos penitenciarios, de modo que tal consentimiento esté libre de la amenaza para cualquiera y esté autenticado por condiciones de trabajo que se asemejen a una relación laboral libre. A este respecto, la Comisión expresa su firme esperanza de que finalmente se aplique la disposición que prevé el consentimiento de los reclusos para trabajar en talleres privados, que ya figura en el artículo 41, 3), de la ley de 1976 citada anteriormente, junto con las disposiciones relativas a su contribución al régimen de pensiones de vejez, como prevén los artículos 191 y siguientes de la misma ley. Asimismo, espera que el Gobierno se encuentre pronto en condiciones de informar acerca de los progresos realizados a este respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Artículo 1, párrafo 1, y artículo 2, párrafos 1 y 2, c), del Convenio. Trabajo de los reclusos para empresas privadas. En comentarios que viene formulando a lo largo de muchos años sobre la ley y la práctica en Alemania, la Comisión se ha referido a la situación de los reclusos que trabajan para empresas privadas. Había tomado nota, en particular, de que tales reclusos se encuentran en dos categorías: a) reclusos que trabajan en el marco de una relación de trabajo libre fuera de las instituciones penitenciarias; y b) reclusos obligados a trabajar sin su consentimiento en talleres gestionados por empresas privadas dentro de las cárceles del Estado, en condiciones que no guardan semejanza alguna con las del mercado de trabajo libre. La Comisión ha observado que la última situación es incompatible en el artículo 2, 2), c) del Convenio, que prohíbe expresamente que los reclusos condenados sean cedidos o puestos a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. También había lamentado tomar nota de que el requisito de consentimiento formal del recluso que iba a ser empleado en un taller gestionado por una empresa privada, establecido en el artículo 41, 3), de la ley sobre la ejecución de las sentencias, de 1976, había sido suspendido por la segunda ley dirigida a mejorar la estructura presupuestaria, de 22 de diciembre de 1981, y había quedado en letra muerta desde entonces.

La Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno en sus memorias recibidas en 2006 y 2008, según las cuales, cuando se lleva a cabo un trabajo en las cárceles para empresas privadas, sólo el material para el trabajo es llevado a las cárceles por las empresas, siendo la única responsabilidad del personal penitenciario la supervisión de los reclusos de que se trata. La Comisión recuerda que el trabajo o el servicio obligatorio exigido a una persona como consecuencia de una condena en un tribunal de justicia, sólo es compatible con el Convenio, si se reúnen dos condiciones, a saber: que el mencionado trabajo o servicio se lleve a cabo bajo la supervisión y el control de una autoridad pública y que la mencionada persona no sea cedida o puesta a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. El hecho de que los reclusos se encuentren en todo momento bajo la autoridad y el control de la administración penitenciaria, no exime de la obligación de que no sean «cedidos a» una empresa privada, una práctica designada en el artículo 2, 2), c) del Convenio, como incompatible con este instrumento fundamental de derechos humanos.

En relación con las explicaciones de los párrafos 59-60 y 114-120, de su Estudio general de 2007, Erradicar el trabajo forzoso, la Comisión observa una vez más que el trabajo realizado por los reclusos para empresas privadas, sólo puede seguir siendo compatible con la prohibición explícita del Convenio, cuando existen salvaguardias necesarias para garantizar que los reclusos afectados se ofrezcan voluntariamente, sin estar sujetos a la presión o a la amenaza de alguna sanción, como exige el artículo 2, 1), del Convenio. En tal situación, el trabajo de los reclusos para empresas privadas, no se encuentra en el campo de aplicación del Convenio, puesto que no existe obligación alguna. La Comisión ha considerado que, teniéndose en cuenta su situación de recluso, es necesario obtener el consentimiento formal de los reclusos para trabajar para empresas privadas, tanto dentro como fuera de las cárceles. Además, puesto que tal consentimiento se da en un contexto de falta de libertad con opciones limitadas, debería haber indicadores que autentiquen su consentimiento libre e informado. La Comisión recuerda que el indicador más fiable de la voluntariedad del trabajo, es el trabajo realizado bajo unas condiciones que se aproximen a una relación laboral libre, que incluye niveles salariales (dejando margen para descuentos y cesiones), la seguridad social y la seguridad y salud en el trabajo. Además, pueden existir asimismo otros factores que pueden percibirse como ventajas objetivas y mensurables de las que el recluso se beneficie como resultado de la realización del trabajo y que podrían considerarse a la hora de la determinación de si el consentimiento se dio libremente y con conocimiento de causa (como el aprendizaje de nuevas aptitudes de las que podrían valerse los reclusos cuando fuesen puestos en libertad; la oferta de continuidad de un trabajo del mismo tipo cuando fuesen puestos en libertad; o la oportunidad de trabajar de manera cooperativa en una entorno controlado que les permitiera desarrollar aptitudes de trabajo en equipo).

La Comisión lamenta tomar nota de la declaración del Gobierno en las memorias recibidas en 2006 y 2008, según la cual, en vista de la situación económica general de Alemania, el Gobierno Federal aún no ha adoptado medida alguna para aplicar la disposición que prevé el consentimiento de los reclusos para trabajar en talleres privados, como se establece en el artículo 41, 3), de la Ley sobre Ejecución de las Sentencias, de 1976, ni ninguna medida encaminada a aumentar la remuneración de los reclusos o a incluirlos en el régimen del seguro de pensiones.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en la última memoria, según la cual, en todo el territorio federal, en 2006, trabajaba para empresas privadas una media del 11,61 por ciento de los reclusos, si bien las cifras para los Länder oscilaban entre el 2 y el 20 por ciento. El Gobierno declara que la situación laboral en las cárceles se caracteriza por un déficit de trabajo, por lo cual las autoridades penitenciarias se esfuerzan en aumentar el porcentaje de empresas privadas en las cárceles para reducir el número de desempleados. En lo que atañe a los salarios devengados por los prisioneros que trabajan en talleres privados, la Comisión había tomado nota con anterioridad de la opinión del Gobierno, según la cual el nivel de remuneración vigente de los reclusos en Alemania seguía siendo insuficiente y, que a pesar de la decisión del Tribunal Constitucional Federal, de 24 de marzo de 2002, que en la actualidad excluye el éxito de toda iniciativa, dirigida a incrementar la remuneración de los reclusos, el Gobierno seguiría, no obstante, promoviendo su opinión y ejerciendo un estrecho control de la situación presupuestaria en los Länder. El Gobierno también había expresado su intención de proseguir sus esfuerzos en lo relativo a la inclusión de los reclusos en los regímenes de pensiones estatales. En lo que concierne a las condiciones laborales de los reclusos que trabajan para empresas privadas, la Comisión tomó nota de las memorias del Gobierno, según las cuales sus horas de trabajo corresponden, por lo general, a las horas de trabajo semanales regulares en la administración pública, aplicándose también plenamente las disposiciones legales relativas a la seguridad y la salud, y a la prevención de accidentes.

Al tiempo que toma debida nota de esta información, la Comisión reitera su preocupación de que, después de más de 50 años de la ratificación de este Convenio fundamental de derechos humanos, un porcentaje significativo de los reclusos que trabajan para empresas privadas en Alemania es contratado para empresas privadas que se valen de su trabajo sin su consentimiento y en condiciones que no se parecen en nada a las de un mercado laboral libre. Al tomar nota de la reiterada declaración del Gobierno en sus memorias relativa al fallo del Tribunal Constitucional Federal según el cual el trabajo obligatorio de los reclusos para empresas privadas es compatible con la Legislación Fundamental Nacional, la Comisión resalta una vez más que, como se explicara antes, la situación no se encuentra aún de conformidad con el Convenio, tanto en la legislación como en la práctica.

Al tomar nota de la opinión del Gobierno, expresada en las memorias, según la cual el trabajo de los reclusos para empresas privadas debería adaptarse lo más estrechamente posible a las condiciones laborales normales — de modo de facilitar la reinserción de los reclusos en la vida laboral —, la Comisión expresa la firme esperanza de que finalmente se adopten las medidas necesarias tanto al nivel Federal como al nivel de los Länder para garantizar que se exija el consentimiento libre y con conocimiento de causa para el trabajo de los reclusos en talleres de empresas privadas dentro de los establecimientos penitenciarios, de modo que tal consentimiento esté libre de la amenaza de una sanción y esté autenticado por condiciones de trabajo que se asemejen a una relación laboral libre, así como por esos otros factores objetivos y mensurables a que se hizo antes referencia. La Comisión espera, en particular, que finalmente se apliquen la disposición que prevé el consentimiento de los reclusos de trabajar en talleres privados, que ya figura en el artículo 41, 3), de la ley de 1976 citada anteriormente, junto con las disposiciones relativas a su contribución al régimen de pensiones de vejez, como prevé el artículo 191 y siguientes de la misma ley, y que el Gobierno se encuentre pronto en condiciones de informar acerca de los progresos realizados al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

La Comisión tomó nota de la respuesta del Gobierno a sus comentarios anteriores.

Artículos 1, párrafo 1), y 2, párrafos 1) y 2), c), del Convenio. Trabajo
de los reclusos para empresas privadas

1. En observaciones anteriores, la Comisión había tomado nota con preocupación de que los reclusos que trabajaban en Alemania para empresas privadas, se dividían en dos categorías: a) reclusos que trabajan en el marco de una relación de trabajo libre fuera de las instituciones penitenciarias; y b) reclusos obligados a trabajar sin su consentimiento en talleres gestionados por empresas privadas dentro de las cárceles del Estado, en condiciones que no tienen relación alguna con las del mercado de trabajo libre.

2. La Comisión recuerda que, para ser compatible con el artículo 2, 2), c), del Convenio, que prohíbe expresamente que el recluso sea cedido o puesto a disposición de empresas privadas, el trabajo de los reclusos para estas empresas debe realizarse en el marco de una relación que se aproxime a una relación de empleo libre; ello exige necesariamente el consentimiento formal de la persona afectada y deberán existir garantías adicionales y salvaguardias que abarquen los elementos fundamentales de una relación de trabajo libre, tales como las remuneraciones, los beneficios de la seguridad social, etc. (véanse los párrafos 119 y 128 a 143 del Informe general de la Comisión a la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, de 2001).

3. Tal como la Comisión había tomado nota anteriormente, si bien se cumplen las condiciones de una relación de empleo libre en relación con la primera categoría de reclusos a los que se hace referencia anteriormente («empleo fuera de la institución»), esas condiciones aún no se aplican a la segunda categoría de reclusos que realizan trabajo obligatorio en talleres administrados por la empresa privada en el ámbito de la institución penitenciaria, una práctica aún corriente, prevista en la legislación nacional.

Trabajo obligatorio de los reclusos en un taller administrado por una empresa privada

4. En los comentarios que viene formulando desde hace muchos años sobre la legislación y la práctica en Alemania, la Comisión había tomado nota de que, contrariamente a lo dispuesto en el Convenio, los reclusos son cedidos o puestos a disposición de empresas privadas. El hecho de que los reclusos permanecen todo el tiempo bajo la autoridad y control de la administración de la prisión no quita el hecho de que son «cedidos a» empresas privadas, una práctica designada en el artículo 2, 2), c), del Convenio, como incompatible con ese instrumento básico de los derechos humanos. A este respecto, la Comisión lamenta tomar nota de que la exigencia del consentimiento formal del recluso para trabajar en un taller administrado por una empresa privada, establecido en el artículo 41, 3) de la Ley sobre la Ejecución de Condenas, de 1976, fue suspendido por la segunda ley para mejorar la estructura presupuestaria de 22 de diciembre de 1981, y ha sido letra muerta desde entonces.

5. Por lo que respecta a los salarios percibidos por los reclusos que trabajan en talleres privados, la Comisión había tomado nota con anterioridad de que, en 2001, la remuneración estándar de los reclusos se había aumentado al 9 por ciento del salario medio de los afiliados al sistema de pensiones de trabajadores y empleados. La Comisión toma nota de la última memoria del Gobierno, en la que éste considera que el nivel actual de la remuneración de los reclusos en Alemania continúa siendo insuficiente. El Gobierno indica que pese a la decisión del Tribunal Federal Constitucional de 24 de marzo de 2002, que en la actualidad impide el éxito de toda iniciativa política destinada a incrementar la remuneración de los reclusos y del alcance limitado de las finanzas de los Länder, el Gobierno seguirá tratando de promover su opinión y vigilando estrechamente la situación presupuestaria de los Länder. Según se indica en la memoria, el Gobierno también continuará sus esfuerzos en relación a la inclusión de los reclusos en los regímenes estatales de pensión.

6. La Comisión toma nota de que la memoria hace referencia a una encuesta sobre el trabajo penitenciario llevada a cabo por el Gobierno a nivel de los Länder. Esa encuesta revela una escasez persistente de las vacantes de empleo para los reclusos: en 2002, sólo entre el 40 y 60 por ciento de ellos recibieron ofertas de trabajo o de orientación profesional; la mayoría de los presos que trabajan están empleados en empresas administradas por las instituciones penitenciarias y no por empresas privadas; la proporción de reclusos que trabajan para empresas privadas fuera de la institución en el marco de una relación de trabajo libre fue aproximadamente del 20 por ciento, y el porcentaje de los que trabajan en talleres administrados por el sector privado en las cárceles se situó en un 8,2 por ciento del total de los reclusos. Según la encuesta, la duración del trabajo corresponde, en general, a la duración habitual del trabajo en la administración pública y se aplican sin restricciones las disposiciones legales relativas a la seguridad y salud, así como a la prevención de los accidentes.

7. Al tiempo que toma debida nota de esta información, la Comisión reitera su preocupación por el hecho de que, transcurridos casi 50 años desde la ratificación de este Convenio fundamental de derechos humanos, una proporción importante de los reclusos que trabajan para empresas privadas en Alemania es cedido a quienes utilizan su trabajo sin su consentimiento y en condiciones que no guardan ninguna semejanza con las del mercado libre de trabajo. En consecuencia, la Comisión expresa la firme esperanza de que, finalmente, se adoptarán las medidas necesarias para que entre en vigor la disposición relativa al consentimiento de los reclusos para trabajar en talleres privados, que ya figura en el artículo 41, 3) de la ley de 1976 a la que se hizo referencia anteriormente, y las disposiciones relativas a su contribución al régimen de pensiones de vejez, tal como está previsto por el artículo 191 y siguientes de la misma ley, y que su remuneración sea equiparada a los salarios en el marco de una relación de empleo libre.

Observación (CEACR) - Adopción: 2003, Publicación: 92ª reunión CIT (2004)

En relación con su observación anterior, la Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno y de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en 2002 sobre la aplicación del Convenio en Alemania.

Artículos 1, párrafo 1, y 2, párrafos 1 y 2, c), del Convenio.
Trabajo de los reclusos para empresas privadas.

1. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio, el trabajo penitenciario obligatorio no está excluido del campo de aplicación del Convenio cuando un recluso es cedido a una empresa privada. En su observación anterior, la Comisión había tomado nota con preocupación de que los reclusos que trabajaban en Alemania para empresas privadas, se dividían en dos categorías: mientras que algunos gozaban de todas las ventajas de una relación de trabajo libre, otros eran cedidos a empresas que explotaban su trabajo sin su consentimiento y en condiciones que no guardaban ninguna relación con las del mercado de trabajo libre.

2. La Comisión toma nota de la declaración de un representante del Gobierno a la Comisión de la Conferencia de 2002, en la que se indica que en 1929-1930, durante la elaboración del Convenio, el trabajo penitenciario se percibía en general como una parte del castigo, por lo que debía realizarse en condiciones penosas, que se había tenido en cuenta este punto de vista fundamental, que prevalecía en la época, a la hora de la elaboración del Convenio; que en la actualidad la cuestión de la reinserción de los reclusos mediante el trabajo, prevalece en la mayoría de los países; y que una conclusión posible a la luz del Convenio, sería que hay que considerar iguales a los reclusos que trabajan para empresas privadas y a los trabajadores en libertad.

A. Empleo privado en el marco de una relación de trabajo libre

3. La Comisión recuerda las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria anterior, en las que indicaba que: las autoridades penitenciarias están obligadas a promover relaciones de trabajo libres; tal relación sólo puede concluirse a solicitud del recluso; el recluso tiene un contrato de trabajo normal, que está sujeto a las mismas disposiciones legales que los trabajadores y los aprendices libres, percibe un salario fijo mediante un convenio colectivo y goza de la seguridad social (jubilación, salud, accidente y desempleo) de la misma forma que los trabajadores que se encuentran en libertad. Puede deducirse una contribución para los gastos de detención, cuya cuantía está en función de la categoría del alojamiento y de la alimentación, pero no puede superar una suma que en 2000 se elevaba al equivalente de 337,55 euros. En su última memoria, el Gobierno añade que la significación atribuida a la semilibertad por algunos Lander, para que puedan establecerse relaciones de trabajo libres, se había traducido, en 1999, en un total de 21.395 casos de semilibertad, entre los aproximadamente 50.000 reclusos del sistema penitenciario federal alemán.

4. La Comisión toma nota con interés de estas indicaciones. Sin embargo, aún no se aplican las condiciones de una relación de trabajo libre a la segunda forma de empleo privado de la mano de obra penitenciaria, que se sigue practicando en virtud de la legislación nacional, como se recordará más adelante.

B. Trabajo obligatorio en un taller gestionado por una empresa privada

5. En los comentarios que viene formulando desde hace muchos años, la Comisión tomaba nota de que, en virtud de la legislación en vigor, los reclusos pueden ser obligados a trabajar en talleres gestionados por empresas privadas dentro de las cárceles del Estado, como se exponía ya en el Memorándum de la OIT de 1931. El hecho de que los reclusos - tanto ahora como antes - permanezcan todo el tiempo bajo la autoridad y el control de la administración de la prisión, no impide el hecho de que sean «cedidos» a una empresa privada, práctica indicada en el artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio, como incompatible con este instrumento fundamental de los derechos humanos.

6. La Comisión lamenta tomar nota de que el artículo 41, párrafo 3, de la ley de 13 de marzo de 1976, sobre la ejecución de las penas, en virtud del cual el empleo en un taller gestionado por una empresa privada se supeditará al consentimiento del recluso, sigue siendo, hasta hoy, letra muerta, desde que la «segunda ley dirigida a mejorar la estructura presupuestaria», de 22 de diciembre de 1981, suspendiera su entrada en vigor.

7. Otras disposiciones de la ley relativa a la ejecución de las penas, debían elevar progresivamente las condiciones de empleo de los reclusos, incluidos aquellos que trabajaban en talleres privados, para ponerlas en consonancia con las condiciones establecidas para una relación de trabajo libre. La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que había intentado, a lo largo de los octavo, noveno y décimo períodos legislativos del Parlamento Federal, poner en vigor las disposiciones sobre la inclusión de los reclusos en el sistema de seguro de pensiones, pero que tales intentos habían fracasado ante la resistencia del Consejo Federal. De ello se deriva que, desde que finalizara, en 1987, el décimo período legislativo, ya no ha habido intentos de restablecer, en alguna parte de Alemania, la cobertura en materia de seguridad social que ya se había extendido efectivamente a los reclusos, a través de una legislación de Prusia, mencionada en el Memorándum  de la OIT de 1931 sobre el trabajo penitenciario.

8. En lo que atañe a la remuneración de los reclusos que trabajan en talleres privados, la Comisión había tomado nota con anterioridad de que la ley de 1976 sobre la ejecución de las penas, reconocía a todos los reclusos el derecho a un salario, pero se fijaba su tasa estándar inicial sólo en el 5 por ciento del salario medio de los obreros y empleados cubiertos por el seguro de vejez. Se había previsto una primera mejora de esa tasa para el 31 de diciembre de 1980, pero sólo se había adoptado desde que el Tribunal Constitucional considerara el nivel vigente de la remuneración de los reclusos incompatible con el principio de reinserción, y había solicitado al legislador que adoptara nuevas reglas, a más tardar, el 31 de diciembre de 2000. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria, según la cual, al 1.º de enero de 2001, la remuneración estándar de los reclusos se había llevado al 9 por ciento del salario medio (en 1999) de los afiliados al sistema de pensiones de trabajadores y empleados. Además, se habían añadido seis días de descanso por año de trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno comparte el punto de vista de que esto no es suficiente, y que no se había podido adoptar el proyecto de legislación que debía llevar el salario estándar al 15 por ciento de la base de referencia, debido a la resistencia de los Lander. Sin embargo, el Gobierno sigue redoblando esfuerzos para llegar a un acuerdo con los Lander en torno a esta cuestión.

9. La Comisión toma nota asimismo de que, en la Comisión de la Conferencia, los miembros empleadores habían considerado, en relación con las condiciones de empleo, que los empleadores privados están obligados a aceptar a los prisioneros disponibles, sin tener en cuenta sus calificaciones y su productividad, y que tales obligaciones deben verse compensadas por el nivel de seguro social y de salarios. Sin embargo, la Comisión considera que este elemento no repercute sobre el sistema que se examina, puesto que no existe un vínculo entre el nivel de los pagos contractuales realizados por una empresa a las autoridades penitenciarias por el trabajo de los reclusos que se le ceden y la cuantía incomparablemente inferior, fijada por la ley, que las autoridades penitenciarias pagan a los reclusos. Además, esta última remuneración puede aún bajarse en función del rendimiento: en virtud del artículo 45, párrafo 2 de la ley sobre la ejecución de las penas, puede caer por debajo del 75 por ciento de la remuneración estándar - es decir, por debajo del 6,75 por ciento del salario medio de los trabajadores libres -, si el rendimiento del recluso no responde a las exigencias mínimas.

10. En relación con el hecho de que los salarios, pagados por las empresas privadas a las autoridades penitenciarias en el nivel fijado por convenio colectivo, se entregan a los reclusos sólo en los límites de su remuneración fijada por la ley (en el 9 por ciento de la media general), yendo el excedente al presupuesto judicial, el Gobierno declara en su memoria que ello se justifica porque el nivel de los salarios de los reclusos (exceptuados aquellos que gozan de una relación de trabajo libre), está fijado por la ley, y porque no se justifica una remuneración considerablemente más elevada de los reclusos que, más o menos por casualidad, trabajan, no tanto para talleres de la institución como para empresas privadas. La Comisión debe señalar que los prisioneros que trabajan en una relación de empleo libre, perciben un salario normal y contribuyen a sus gastos de detención en la medida razonable mencionada en el párrafo 5 anterior. Tales relaciones de empleo libres son compatibles con el Convenio, mientras que la cesión de reclusos obligados a trabajar en empresas privadas, está específicamente prohibida en el artículo 2, párrafo 2, c). Tampoco el estado actual de la legislación nacional es una justificación para la inobservancia del Convenio, ratificado en 1956. Por último, aunque el Convenio no prevé el nivel de remuneración en los talleres del Estado, tampoco constituye un obstáculo a la alineación de este nivel de remuneración con el sector privado.

11. La Comisión ha tomado nota de las garantías dadas por el representante del Gobierno a la Comisión de la Conferencia, en 2002, según las cuales esperaba con impaciencia los comentarios de la presente Comisión, que serían esenciales antes de cualquier nueva modificación de la ley sobre la ejecución de las penas, cuya adopción, no obstante, llevaría tiempo, debido al sistema federal del país. La Comisión confía, por tanto, en que se pondrán por fin en vigor las disposiciones que exigen el consentimiento del recluso para el trabajo en los talleres privados, ya adoptadas en el artículo 41, párrafo 3, de la ley de 1976, al igual que aquellas que prevén la afiliación al seguro de vejez, según los artículos 191 y siguientes de la ley de 1976, y de conformidad con una legislación estatal mucho más anterior, y, en lo que respecta a los salarios y a las deducciones para los gastos de detención, la situación de los reclusos que trabajan en talleres privados se igualará asimismo con la de los reclusos que ya trabajan en una relación laboral libre. La Comisión espera recibir informaciones sobre los pasos concretos dados hacia tales cambios.

Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

Además de sus anteriores comentarios sobre la observancia del Convenio en Alemania, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a su observación general de 1998 en virtud del Convenio.

Artículo 1, 1) y artículo 2, 1), y 2 c) (Prisioneros que trabajan para empresas privadas).

1. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que no existe en el país ninguna institución penal administrada en conjunto por una empresa comercial u otro tipo de empresa, y que esta práctica sería inadmisible según la Constitución nacional. El Gobierno informa de dos posibilidades distintas para que los prisioneros lleven a cabo trabajo para empresas privadas: a) empleo externo con una relación de trabajo libre («Freigang»); b) trabajo obligatorio en un taller administrado por una empresa privada.

A.  Empleo externo en una relación de trabajo libre

2.  En virtud del artículo 39, 1) de la ley sobre la ejecución de condenas:

Se tiene que permitir al prisionero que lleve a cabo un trabajo o una formación profesional añadida en base a una relación de empleo libre fuera de la institución penal, si esto... sirve al objetivo de transmitir, preservar o aumentar sus capacidades para llevar a cabo una actividad productiva después de la liberación y no es contrario a las razones dominantes de la ejecución de una condena.

En su memoria el Gobierno indica que las autoridades de las prisiones están obligadas a promover relaciones de empleo libre; éstas se llevan a cabo sólo por petición del prisionero; el prisionero tiene un contrato de trabajo normal, que está sujeto a las mismas disposiciones legales que los trabajadores y los aprendices en libertad, recibe salarios establecidos por convenio colectivo, y está cubierto por los sistemas de seguridad social (pensiones, salud, accidentes y seguro de desempleo) de la misma forma  que los trabajadores que están en libertad. Se puede deducir un impuesto para pagar los costes de detención, el monto del cual depende del alojamiento y mantenimiento proporcionados y actualmente no puede exceder de 660,20 marcos alemanes.

3. La Comisión toma nota de estas indicaciones con interés. Estas establecen el modelo descrito por la Comisión en el párrafo 97 de su Estudio general, de 1979, de un sistema de empleo privado de los prisioneros que no entra dentro del campo del Convenio. No obstante, las condiciones de una relación de empleo libre no se cumplen en el caso del segundo tipo del uso privado del trabajo de los prisioneros, que todavía se práctica en virtud de la legislación nacional, como se recuerda a continuación.

B.  Trabajo obligatorio en un  taller administrado de forma privada

4. En comentarios formulados durante muchos años, la Comisión ha tomado nota de que en virtud de la legislación en vigor, los prisioneros pueden estar obligados a trabajar en talleres administrados por empresas privadas dentro de las prisiones estatales. Tal como la Comisión hizo notar en los párrafos 96 y 100 de su Informe general del año pasado, la práctica realizada a este respecto en Alemania corresponde exactamente a la descripción dada por la OIT, en el Memorándum de 1931, del «sistema especial de contratos», un sistema en el cual el trabajo de los prisioneros es cedido a contratistas privados. El hecho de que los prisioneros - tanto ahora como antes - permanecen todo el tiempo bajo la autoridad y control de la administración de la prisión no quita el hecho de que son cedidos a empresas privadas - una práctica designada en el artículo 2, 2), c), como incompatible con ese instrumento básico de los derechos humanos.

5. En 1978, la Comisión tomó nota con interés de la adopción de la ley sobre la ejecución de condenas, del 13 de marzo de 1976. En virtud del artículo 41, 3) de la ley, el empleo en un taller administrado por una empresa privada depende del consentimiento del prisionero, que puede retractarse después, sujeto al aviso de seis semanas si otro prisionero no cubre la vacante antes. No obstante, el requisito de consentimiento del artículo 41, 3) que tenía que entrar en vigor el 1.º de enero de 1982, fue suspendido por la segunda ley para mejorar la estructura presupuestaria del 22 de diciembre de 1981, y ha sido letra muerta desde entonces.

6. Otras disposiciones de la ley sobre la ejecución de condenas debían mejorar progresivamente las condiciones de empleo de los prisioneros, incluyendo los que trabajan en talleres privados, teniendo como referencia a los que trabajan en una relación de empleo libre. De esta forma, los artículos del 191 al 193 de la ley disponían la extensión de los seguros de enfermedad y vejez a los prisioneros, y el Gobierno informó desde 1979 sobre proyectos de ley a este respecto. No obstante, aunque este amparo del seguro social ya se había extendido efectivamente a los prisioneros en virtud de la legislación prusiana referida en el Memorándum de la OIT de 1931 sobre el trabajo en las prisiones, ninguna disposición a este efecto está actualmente en vigor en ninguna parte de Alemania.

7. Con respecto a los salarios ganados por los prisioneros que trabajan en talleres privados, la ley sobre la ejecución de condenas de 1976 reconocía el derecho que tienen todos los prisioneros al salario, pero estableció el nivel inicial en sólo 5 por ciento del salario medio de los trabajadores y empleados cubiertos por el plan del seguro de vejez, con un primer aumento de este porcentaje que tenía que preverse para el 31 de diciembre de 1980.

Más de 20 años después, la tasa de salario todavía está en el 5 por ciento de la media, o menos: en virtud del artículo 45, párrafo 2 de la ley «la remuneración puede graduarse según el rendimiento del prisionero y el tipo de trabajo. Sólo puede pagarse menos del 75 por ciento de la remuneración de referencia [es decir, menos del 3,75 por ciento del salario medio en el exterior] si el rendimiento del prisionero no cumple con los requisitos mínimos».

8. En su anterior observación, la Comisión tomó nota de la decisión de la Corte Federal Constitucional del 1.º de julio de 1998 que consideró que el nivel existente de remuneración de los prisioneros era incompatible con la rehabilitación y dio instrucciones a la legislatura para establecer nuevas reglas en conformidad con la Constitución para el 31 de diciembre de 2000 como fecha tope. Según la memoria del Gobierno recibida en octubre de 2000, el Gobierno intentó someter pronto un proyecto de ley al procedimiento parlamentario. Al parecer, ningún cambio del nivel de salarios ha sido efectuado en la legislación hasta el 31 de diciembre de 2000, ni se ha señalado desde entonces.

9. La Comisión toma nota con preocupación de que 45 años después de la ratificación de este Convenio básico de derechos humanos, los prisioneros que trabajan para empresas privadas en Alemania entran dentro de dos categorías: algunos de ellos disfrutan de todos los beneficios de una relación de empleo libre, mientras que otros son cedidos a los que utilizan su trabajo sin su consentimiento y en condiciones que no tienen ningún parecido con las del mercado libre del trabajo. La Comisión debe una vez más expresar la esperanza de que el Gobierno tome por fin las medidas requeridas para poner la legislación y la práctica a este respecto en conformidad con el artículo 1, 1), leído conjuntamente con los artículos 2, 1) y 2, c).

Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de la decisión del Tribunal Constitucional Federal, de 1.o de julio de 1998.

En su última observación, la Comisión tomó nota de que el artículo 41, 3) de la ley de 1976 sobre la ejecución de sentencias, en virtud de la cual se exige el consentimiento formal del preso para ser empleado en un taller administrado por una empresa privada, no había entrado en vigor; de que no se habían adoptado medidas para aplicar lo dispuesto en el artículo 198, 3), relativo a la inclusión de los presos en los regímenes de salud y jubilación; y de que durante los últimos 20 años, sus remuneraciones permanecieron fijadas al 5 por ciento de la media nacional.

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, que se refiere a una decisión del Tribunal Constitucional Federal, de 1.o de julio de 1998. Según el Gobierno, esta decisión considera que el artículo 41 de la ley antes mencionada, se refiere a que se aplica únicamente en la medida en que la realización del trabajo dependa de la responsabilidad pública de los funcionarios de prisiones. El Gobierno también había declarado que la decisión pronunciada por el Tribunal, venía a confirmar la opinión sostenida por el Gobierno Federal, según la cual el empleo de los reclusos en las empresas privadas administradas por instituciones penitenciarias no constituye trabajo forzoso. El Gobierno informó también a la Comisión que el legislativo también comparte las opiniones del Gobierno federal y ha declinado expresamente poner en vigor el artículo 41, 3). Además, el Gobierno informó a la Comisión de que, si bien la decisión del Tribunal afirma que el artículo 200, 1), de la ley sobre la ejecución de sentencias, que fija el nivel de remuneración que ha de pagarse a los reclusos con arreglo al artículo 43 de la mencionada ley, es incompatible con ciertos principios en materia de rehabilitación; no obstante, el Tribunal había declarado que la disposición debería seguir aplicándose y dio instrucciones al cuerpo legislativo para que elaborara una nueva reglamentación. El Gobierno indica su intención, junto a los gobiernos de los Länder, de considerar las conclusiones que han de derivarse de la decisión del Tribunal y que informará en consecuencia en su próxima memoria.

Al tomar nota de esa información, la Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 118 de su Estudio general, de 1998, en el que había hecho hincapié en que las disposiciones del artículo 2, 2), c), del Convenio no están condicionadas por ninguna relación jurídica especial. Por consiguiente, no se limitan a los casos en los que se crea una relación jurídica entre el preso y la empresa privada, sino que también abarca situaciones en las que no existe esa relación y el recluso sólo tiene relación directa con el establecimiento penitenciario. La Comisión estima que el consentimiento voluntario del recluso de trabajar para un empleador privado es una de las dos condiciones necesarias para la observancia de la prohibición del Convenio de que los reclusos sean cedidos o puestos a disposición de los empleadores. Tal como la Comisión lo ha señalado anteriormente, sólo cuando el trabajo es realizado voluntariamente en condiciones que garantizan salarios normales, seguridad social, etc., puede el trabajo realizado por reclusos para compañías privadas ser compatible con las disposiciones expresas del artículo 1, 1) y el artículo 2, párrafos 1 y 2), c).

La Comisión toma debida nota de la declaración del Gobierno y espera que éste, al examinar los efectos de la decisión del Tribunal, tenga en cuenta las exigencias del Convenio y la observación de la Comisión, así como los comentarios de los párrafos 97 a 101 de su Estudio general, de 1979, y que deje consignadas sus reflexiones en la próxima memoria.

Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

Artículo 2, párrafo 2, c) del Convenio

La Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno en su memoria sobre la aplicación del Convenio recibida el 6 de agosto de 1996. Asimismo toma nota de una solicitud de fecha 24 de abril de 1996 formulada por la Cámara Segunda del Tribunal Constitucional Federal en la que se solicita a la Comisión que explique en detalle por qué razón la obligación impuesta a los presos de trabajar, por un salario de aproximadamente 1,50 marcos alemanes por hora, sin su consentimiento, en talleres administrados por empresas privadas en las prisiones infringe el artículo 2, párrafo 2, c).

La Comisión recuerda que en virtud del artículo 2, párrafo 2, c), el trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial sólo quedará exento del ámbito de aplicación del Convenio si se cumple una doble condición, esto es, "que este trabajo o servicio se realice bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas y que dicho individuo no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado". Así pues, el simple hecho de que el preso permanezca en todo tiempo bajo la supervisión y control de una autoridad pública no dispensa del cumplimiento de la segunda condición, a saber, que ese individuo, "no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado".

Sobre esta última cuestión, la Comisión, en comentarios dirigidos al Gobierno de la República Federal de Alemania en 1974, había tomado nota de la decisión de un tribunal nacional que sostenía que, habida cuenta de la detallada reglamentación de las condiciones de trabajo entre la institución penitenciaria y el empleador y debido a los amplios derechos de injerencia y de disposición reservados a la institución, no podía considerarse que el preso fuera "puesto a disposición" en el sentido del artículo 2, 2), c), puesto que la empresa no tenía el derecho de "disponer de" los presos y tratarlos según su propia autoridad. En su comentario, la Comisión hizo hincapié en que las disposiciones del artículo 2, 2), c) no se limitan a los casos en los que se crea una relación jurídica entre el preso y la empresa, sino que también abarca situaciones en las que no existe esa relación. Además, el artículo 2, párrafo 2, c) no hace ninguna distinción entre el trabajo que se realiza dentro o fuera de la prisión.

Por último, debería señalarse que la prohibición establecida en el artículo 2, 2), c) no se basa exclusivamente en el concepto de "puesto a disposición de" sino que incluye específicamente la expresión "cedido a" particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. A juicio de la Comisión, se considera que un prisionero es "cedido a" una empresa cuando no existe una relación contractual entre ambos, mientras que existe un contrato entre la empresa y la institución penitenciaria en virtud del cual se paga a dicha institución el precio de la mano de obra que proporciona a la empresa. Significativamente, la suma pagada a las instituciones penitenciarias con arreglo a tales contratos, corresponde al valor de la mano de obra en el mercado y no guarda relación con la remuneración del preso pagada por la institución penitenciaria y que en Alemania está fijada por ley al 5 por ciento del promedio nacional de remuneraciones.

Mientras que en el párrafo 2, apartado c), del artículo 2 se prohíbe estrictamente que el preso sea cedido o puesto a disposición de una empresa privada, la Comisión ha aceptado, por las razones expuestas en los párrafos 97 a 101 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso, de 1979, regímenes existentes en algunos países en virtud de los cuales los prisioneros tienen la posibilidad, sobre todo durante el período que precede a su liberación, de celebrar una relación normal de empleo con empleadores privados, que no quedan comprendidos dentro del campo de aplicación del Convenio. Tal como la Comisión lo ha señalado reiteradamente, sólo puede ser compatible con la prohibición expresa establecida en el párrafo 2, apartado c), del artículo 2 el trabajo realizado en el marco de una relación de empleo libre; ello exige necesariamente el consentimiento formal de la persona afectada y, teniendo en cuenta las circunstancias de ese consentimiento, es decir, la obligación básica de cumplir trabajo penitenciario y las demás restricciones a la libertad del individuo para tener un empleo normal, deberán existir garantías adicionales y salvaguardias que abarquen los elementos fundamentales de la relación laboral, tales como el nivel de las remuneraciones o los beneficios de la seguridad social correspondientes a una relación de trabajo libre, para sustraer ese empleo del ámbito de aplicación del artículo 2, 2), c), que prohíbe de manera incondicional, que las personas que tienen la obligación de cumplir con un trabajo penitenciario sean cedidas o puestas a disposición de empresas privadas.

En comentarios que viene formulando desde hace muchos años sobre la legislación y la práctica en Alemania, la Comisión ha observado que, en contradicción con el Convenio, los presos son puestos a disposición de empresas privadas y que las disposiciones de la ley de aplicación de penas, adoptadas en 1976 para armonizar la práctica con el Convenio no han entrado en vigor. Así pues, la exigencia del consentimiento formal del preso para ser empleado en un taller administrado por una empresa privada, prevista en el artículo 41, 3) de la ley de 1976, que debía haber entrado en vigor el 1.o de enero de 1982, quedó sin aplicación en virtud del artículo 22 de la segunda ley encaminada a mejorar la estructura del presupuesto, de fecha 22 de diciembre de 1981. La ley de 1976 también reconocía el derecho del preso a percibir un salario, pero no se dio efecto a una disposición para introducir aumentos por encima de la cuantía fijada inicialmente, que representa el 5 por ciento del salario medio de trabajadores y empleados y, por último, no se adoptó la legislación para incluir a la mano de obra penitenciaria en el sistema de seguros de enfermedad y vejez.

La Comisión toma nota con interés de la última memoria del Gobierno de que un proyecto de la cuarta ley de aplicación de penas publicado por el Ministerio de Justicia el 10 de abril de 1996, prevé la entrada en vigor del artículo 41, 3) de la ley de 1976, dejado en suspenso, y que exige el consentimiento formal del preso para ser empleado en un taller administrado por una empresa privada. La Comisión toma nota de que dicho proyecto, de ser aprobado por el Gabinete Federal, ha de presentarse al Parlamento antes de la finalización del año.

La Comisión toma nota además de que otro proyecto de ley, al que el Gobierno se refirió en su memoria anterior, encaminado a reglamentar la ejecución de las penas de jóvenes delincuentes y cuyo artículo 42, 2), prevé la necesidad de que el joven prisionero preste su consentimiento formal para ser empleado en un taller a cargo de una empresa privada, no ha logrado obtener consenso con respecto a cuestiones fundamentales pero el Gobierno sigue tratando de que sea adoptado.

La Comisión espera que el Gobierno estará pronto en condiciones de informar que el artículo 41, 3) de la ley de 1976 sobre la ejecución de penas, que exige el consentimiento formal de la persona afectada para ser empleada en un taller administrado por una empresa privada ha entrado finalmente en vigor; que se adoptarán medidas eficaces y rápidas para aplicar lo dispuesto en el artículo 198, 3) relativo a la inclusión de los presos en los regímenes de salud y jubilación; y con respecto a sus remuneraciones, que durante los últimos 20 años permanecieron fijadas al 5 por ciento de la media nacional pese a que ese porcentaje debía aumentarse progresivamente a partir del 31 de diciembre de 1980, se llevarán, sin dilaciones, al nivel que corresponde al del trabajo en las empresas privadas, quedando entendido que todas las remuneraciones están sujetas a las deducciones y asignaciones en los límites establecidos por la legislación nacional.

Observación (CEACR) - Adopción: 1994, Publicación: 81ª reunión CIT (1994)

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria.

Artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio. En comentarios que formula desde hace años, la Comisión observa que, en contradicción con el Convenio, los presos son puestos a disposición de empresas privadas y que no han entrado en vigor las disposiciones de la ley de aplicación de penas, adoptadas en 1976 para armonizar la práctica con el Convenio. Así pues, la exigencia del consentimiento formal del preso para ser empleado en un taller administrado por una empresa privada, prevista en el artículo 41, 3) de la ley de 1976, que debía haber entrado en vigor el 1.8 de enero de 1982, quedó sin aplicación en virtud del artículo 22 de la segunda ley encaminada a mejorar la estructura del presupuesto, de fecha 22 de diciembre de 1981. La ley de 1976 también reconocía el derecho del preso a percibir un salario, pero no se dio efecto a una disposición para introducir aumentos por encima de la cuantía inicial, fijada en el 5 por ciento del salario medio de trabajadores y empleados y, por último, no se adoptó la legislación para incluir a los prisioneros en el sistema de seguros de enfermedad y vejez.

En memorias anteriores, el Gobierno afirmaba su intención de aplicar íntegramente los principios contenidos en la ley de 1976 (admisión de los presos en los seguros de enfermedad y vejez; exigencia del consentimiento de los presos para trabajar en talleres a cargo de empresas privadas). El Gobierno también indicaba que se había presentado al Parlamento Federal un proyecto para elevar la remuneración de los presos a un 6 por ciento de la remuneración media de los trabajadores y empleados. La Comisión tomó nota de que en la memoria para el período que finalizó el 30 de junio de 1991, el Gobierno declaraba que el proyecto para elevar la remuneración de los presos de un 5 a un 6 por ciento de la remuneración media de los trabajadores y empleados, presentado ante el Parlamento durante el undécimo período legislativo, no había sido examinado definitivamente y que tampoco se le había sometido durante el duodécimo período. La situación en que se encontraban las finanzas de los Estados federales hacían poco probable que una nueva iniciativa del Gobierno federal tuviera éxito, al igual que la inclusión de los presos en el sistema de seguros de enfermedad y vejez.

La Comisión también tomó nota de que el Gobierno preveía una solución a largo plazo para tomar mejor en cuenta las obligaciones derivadas del párrafo 2, apartado c), del artículo 2 del Convenio.

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su última memoria y en especial de que reitera su voluntad de tener mejor en cuenta las disposiciones del Convenio. A este respecto el Gobierno señala la elaboración de un proyecto que reglamentará por primera vez en forma global y detallada la ejecución de las penas de jóvenes delincuentes y cuyo artículo 42, 2), prevé la necesidad de que el joven prisionero preste su consentimiento formal para ser empleado en un taller a cargo de una empresa privada. El Gobierno indica que dicho proyecto, ya examinado por los distintos departamentos interesados, debería presentarse a las instancias legislativas tras recibir la aprobación del Consejo de Ministros.

La Comisión toma nota con interés de estas indicaciones y solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones sobre la evolución que se produzca en la materia y, en especial, todo texto que adopten las cámaras federales. La Comisión espera que el Gobierno también se servirá comunicar informaciones sobre las disposiciones previstas para asegurar a los prisioneros jóvenes las garantías y protecciones necesarias en materia de remuneración y seguridad social.

La Comisión recuerda que el artículo 2, párrafo 2, apartado c) del Convenio prohíbe explícitamente que las personas obligadas a trabajar en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial sean puestas a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas, de carácter privado. Unicamente el trabajo ejecutado en condiciones propias de una libre relación de trabajo pueden considerarse al margen de dicha prohibición, lo que determina necesariamente el consentimiento formal del interesado así como, habida cuenta de las circunstancias de dicho consentimiento, las garantías y protecciones que en materia de remuneración y seguridad social permitan considerar que se trata de una verdadera relación de trabajo libre.

La Comisión confía en que se adoptarán las medidas necesarias para asegurar tanto a los prisioneros jóvenes como a todos los demás la observancia del Convenio.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

No disponible en español.

Observación (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria.

Artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio. En los comentarios que viene formulando desde hace años, la Comisión ha observado que, en contradicción con el Convenio, los presos son puestos a disposición de empresas privadas y que las disposiciones de la ley de aplicación de penas, adoptadas en 1976 para armonizar la práctica con el Convenio, no han entrado en vigor. Así pues, la exigencia del consentimiento formal del preso para ser empleado en un taller administrado por una empresa privada, prevista en el artículo 41, 3) de la ley de 1976, que debía haber entrado en vigor el 1.o de enero de 1982, quedó sin aplicación en virtud del artículo 22 de la segunda ley encaminada a mejorar la estructura del presupuesto, de fecha 22 de diciembre de 1981. La ley de 1976 también reconocía el derecho del preso a percibir un salario, pero no se dio efecto a una disposición para introducir aumentos por encima de la cuantía inicial, que representa el 5 por ciento del salario medio de trabajadores y empleados; por último, la legislación para ampliar el seguro de enfermedad y vejez al trabajo penitenciario no fue adoptada.

En su memoria anterior, el Gobierno afirmó su intención de aplicar integralmente los principios contenidos en la ley de 1976, en lo que respecta a la admisión de los presos en el seguro de enfermedad y en el seguro de pensión, y a la aplicación de una disposición jurídica que prevea la exigencia del consentimiento de los presos para trabajar en talleres a cargo de empresas privadas. Ha indicado igualmente que un proyecto, encaminado a llevar la remuneración de los presos a 6 por ciento de la remuneración media de los trabajadores y empleados se había sometido al Parlamento Federal.

La Comisión toma nota de que en su última memoria el Gobierno declara referirse a las indicaciones detalladas comunicadas anteriormente, según las cuales intenta obtener a largo plazo una solución que tendría mucho más en cuenta las obligaciones del artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio.

Refiriéndose de modo más específico al salario (bruto) diario del preso, el Gobierno indica que éste ha aumentado entre 1986 y 1990 de 6,86 DM a 7,78 DM, es decir un aumento de 13,4 por ciento en cinco años, en tanto que el índice de los precios de consumo sólo ha aumentado durante el mismo período en 7,1 puntos; la tasa de aumento del salario del preso es, por consiguiente, más elevada que el del aumento del costo de la vida durante los últimos años.

El Gobierno añade que el proyecto encaminado a llevar la remuneración de los presos de 5 a 6 por ciento de la remuneración media de los trabajadores y empleados, presentado ante el Parlamento durante el undécimo período legislativo, no ha sido examinado definitivamente y que tampoco ha sido sometido durante el duodécimo período. La finanzas de los Estados federales se encuentran actualmente en tal estado que una nueva iniciativa del Gobierno federal tendría pocas oportunidades de éxito, lo cual vale igualmente para la inclusión de los presos en el seguro de enfermedad y en el seguro de vejez. El Gobierno garantiza que reaccionará inmediatamente a cualquier indicación de los Estados federales en este sentido.

La Comisión toma nota de estas indicaciones. La Comisión no puede dejar de recordar sus comentarios anteriores en los que ha indicado que el artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio prohíbe explícitamente que las personas obligadas a trabajar en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial sean puestas a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. Unicamente el trabajo ejecutado en condiciones de una libre relación de trabajo puede considerarse ajeno a dicha prohibición, lo cual exige necesariamente el consentimiento formal del interesado así como, habida cuenta de las circunstancias de dicho consentimiento, las garantías y protecciones en materia de salario y de seguridad social que permitan considerar que se trata de una verdadera relación de trabajo libre.

El tribunal estima que en ausencia del consentimiento formal de los trabajadores, con una remuneración que asciende a 5 ó 6 por ciento del promedio nacional y en ausencia de una cobertura de seguro de enfermedad, de vejez y de sobrevivientes, la situación de los presos puestos a disposición de empresas privadas no puede compararse con la de los partícipes de una relación de trabajo libre.

La Comisión confía en que se tomarán sin tardanza las medidas requeridas para asegurar el respeto del Convenio ratificado hace más de 30 años respecto a los presos y que el Gobierno comunicará una memoria sobre las disposiciones adoptadas.

Observación (CEACR) - Adopción: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria para el período que finalizó el 30 de junio de 1989, recibida en la OIT en marzo de 1990. También ha tomado nota de las observaciones formuladas por la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) en relación con la aplicación del Convenio, así como de la respuesta del Gobierno a estas observaciones, llegadas a la OIT en diciembre de 1990.

1. Artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio. En los comentarios que viene formulando desde hace años, la Comisión ha observado que, en contradición con el Convenio, los presos son puestos a disposición de empresas privadas y que las disposiciones de la ley de aplicación de penas, adoptadas en 1976 para armonizar la práctica con el Convenio, no han entrado en vigor. Así pues, la exigencia del consentimiento formal del preso para ser empleado en un taller administrado por una empresa privada, prevista en el artículo 41, 3) de la ley de 1976, que debía haber entrado en vigor el 1.o de enero de 1982, quedó sin aplicación en virtud del artículo 22 de la segunda ley encaminada a mejorar la estructura del presupuesto, de fecha 22 de diciembre de 1981. La ley de 1976 también reconocía el derecho del preso a percibir un salario, pero no se dio efecto a una disposición para introducir aumentos por encima de la cuantía inicial, que representa el 5 por ciento del salario medio de trabajadores y empleados; por último, la legislación para ampliar el seguro de enfermedad y vejez al trabajo penitenciario no fue adoptada.

En su última memoria, el Gobierno recuerda sus declaraciones anteriores, según las cuales sólo se puede confiar la dirección técnica y profesional de los prisioneros al personal de los talleres, decidiendo la propia autoridad penitenciaria el lugar, el momento y el modo de colocar a los prisioneros en el trabajo y manteniendo su autoridad sobre los mismos, cuya situación es idéntica a la de los prisioneros que trabajan en talleres que pertenecen a la administración penitenciaria.

El Gobierno indica que los prisioneros se benefician del seguro de accidente y del seguro de desempleo, que reciben una remuneración y que se benefician, en razón del nivel de ésta, de una exención de los gastos de ejecución judicial. Un proyecto dirigido a llevar la remuneración de los prisioneros al 6 por ciento de la remuneración media de los obreros y empleados, lo que representa un aumento del 20 por ciento en relación con el nivel actual, se encuentra ante el Parlamento Federal; sin embargo, las limitaciones financieras en el ámbito de los Länder impiden la aplicación integral de la ley de 1976. El Gobierno añade que, en lo que respecta a los prisioneros que se benefician de un régimen de semilibertad, las prestaciones se pagan al seguro de enfermedad y a la pensión. El Gobierno recuerda asimismo que el carácter voluntario del empleo se ha hecho ya efectivo en cuanto la ubicación laboral fuera del establecimiento penitenciario.

El Gobierno afirma su intención de aplicar integralmente los principios contenidos en la ley de 1976, en lo que respecta a la admisión de los presos en el seguro de enfermedad y en el seguro de pensión, y a la aplicación de una disposición jurídica que prevea la exigencia del consentimiento de los presos para trabajar en talleres a cargo de empresas privadas.

En sus observaciones, la DGB menciona la doctrina y la jurisprudencia relativas a la situación jurídica del preso: algunos consideran que el prisionero no es un trabajador, por cuanto se encuentra sometido a una situación de coacción especial que es competencia del derecho público; otros estiman que debe ser considerado como tal cuando es empleado de una empresa privada. La DGB manifiesta su desacuerdo con la posición del Gobierno: para la DGB, lo que es determinante no es el estatuto de preso, sino "cómo" se realiza el trabajo. A este respecto, el artículo 41, 3) de la ley de 1976, suspendido en 1981, prevé la exigencia del consentimiento del preso a ser empleado en un taller administrado por una empresa privada. La DGB añade que es necesario armonizar la situación de los prisioneros con la de los trabajadores libres, garantizándoles la protección de los seguros sociales y otorgándoles una remuneración que se encuentre al nivel de los salarios fijados por los convenios colectivos.

El Gobierno, en respuesta a estas observaciones, que considera sin objeto a la hora de valorar la aplicación del Convenio, indica que la posición jurídica del preso no varía según que se encuentre empleado en un taller de la administración penitenciaria o en un taller administrado por una empresa privada, puesto que el preso está sometido a la obligación de trabajar únicamente para la autoridad penitenciaria; el consentimiento del preso, exigido para un trabajo en el exterior, no modifica la naturaleza jurídica de la relación entre el preso y las autoridades. El Gobierno especifica, por otra parte, que el salario del preso, que es del 5 por ciento del salario medio, se eleva en la actualidad a 7,78 DM por día, y no a 6 DM, como lo indicó la DGB.

La Comisión toma debida nota de las observaciones de la DGB y de los comentarios del Gobierno. La Comisión recuerda nuevamente que el artículo 2, párrafo 2, c) del Convenio prohíbe explícitamente que las personas a las que se exige trabajar como consecuencia de una condena pronunciada por sentencia judicial se pongan a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. Solamente será compatible con esta prohibición el trabajo que se realice en condiciones de una relación libre de trabajo, lo que exige necesariamente el consentimiento formal del interesado, así como, habida cuenta de las circunstancias de este consentimiento, las garantías y protecciones en materia de salario y de seguridad social que permitan considerar que se trata de una verdadera relación de trabajo libre. Como indicara la Comisión anteriormente, con una normalización efectiva de los salarios y del régimen de seguridad social de los presos, pudiera pensarse que éstos se ofrecieran voluntariamente para emplearse en empresas privadas.

La Comisión confía en que se adopten las medidas necesarias para garantizar el respeto del Convenio en relación con los presos, y en que el Gobierno informe a breve plazo sobre las disposiciones adoptadas.

2. Artículo 2, párrafos 1 y 2, b). La Comisión ha tomado nota anteriormente de que, en virtud del decreto sobre el permiso de trabajo, los solicitantes de asilo no son normalmente autorizados a emplearse durante al menos dos años a contar de la fecha de su solicitud, pero que, en virtud de la ley federal sobre la asistencia social, en su forma modificada por la segunda ley, que tiende a mejorar la estructura presupuestaria, de fecha 22 de diciembre de 1981, esas mismas personas pueden ser llamadas a realizar un "trabajo socialmente útil", que deben ejecutar bajo pena de perder su derecho a la asistencia social. La Comisión había tomado nota de que, en virtud de la ley de 6 de enero de 1987, la prohibición de trabajar que afecta a los solicitantes de asilo, ha sido ampliada, salvo en determinados casos, a una duración de al menos 5 años después de la solicitud de asilo. Como recuerda la Comisión en el párrafo 21 de su Estudio general de 1979 sobre la abolición del trabajo forzoso, la pena que figura en el artículo 2, párrafo 1 del Convenio puede revestir la forma de una privación de algún derecho o de alguna ventaja. En una situación en la que las autoridades responsables han privado a los solicitantes de asilo de la posibilidad de realizar un trabajo que estimen conveniente, al prohibirles el acceso al empleo, poniéndolos así en una situación en la que dependen de la asistencia pública, la amenaza de que ésta se suspenda en caso de falta de ejecución de un trabajo específico, hace que este trabajo entre en el campo de aplicación del Convenio.

La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno reafirma su posición, según la cual la asistencia social tiene un carácter subsidiario y todo beneficiario, cualquiera sea éste, debe aceptar el trabajo propuesto. El Gobierno añade que los solicitantes de asilo pueden ser comparados con los desempleados alemanes: para los primeros, existe un obstáculo jurídico para el trabajo; para los segundos, un obstáculo de hecho. Así como se espera que un alemán tome en consideración las ofertas de empleo que se le proponen, se espera que los solicitantes de asilo hagan otro tanto; en caso contrario, el solicitante se encontraría en una situación más ventajosa que el alemán.

La Comisión toma nota de estas indicaciones y considera que la situación del solicitante de asilo no puede ser comparada a la del desempleado alemán, por cuanto la legislación impone al solicitante de asilo una incapacidad jurídica durante cinco años para colocarse en un empleo. Solamente si se levantara esta prohibición, el solicitante de asilo se encontraría en una situación comparable a la de un desempleado alemán en busca de empleo.

La Comisión también ha tomado nota de las observaciones de la DGB, según las cuales las disposiciones de la ley sobre la asistencia permiten que se obligue al solicitante a un trabajo remunerado por debajo del nivel mínimo del mercado, y de la respuesta del Gobierno, según la cual el trabajo propuesto está relacionado con la oferta de asistencia, pero el retiro de la asistencia no sanciona el rechazo del trabajo en cuestión, sino el rechazo a realizar un trabajo aceptable.

La Comisión recuerda que la naturaleza subsidiaria de la asistencia social, de la que se desprende que conviene buscar un trabajo normal antes que subsistir gracias a la caridad, es un principio aplicable a las personas que son libres de aceptar un trabajo normal, pero no a las personas que sufren una incapacidad legal por el hecho de habérseles retirado intencionadamente el derecho de ocupar un empleo remunerado, en aplicación de una ley votada por el Parlamento. Si estas mismas personas se encuentran entonces situadas ante el riesgo de perder la asistencia que les permite vivir, a reserva de prestar servicios subalternos específicos, tales servicios, aunque definidos por la ley como algo diferente al trabajo, caen en el campo de aplicación del artículo 2, párrafo 1, del Convenio, y no son abarcados por las excepciones del artículo 2, párrafo 2. Como señalara la Comisión anteriormente, un trabajo cumplido en tales condiciones no forma parte de las obligaciones cívicas normales de los ciudadanos de un país que se gobierna plenamente a sí mismo.

La Comisión solicita nuevamente al Gobierno tenga a bien volver a examinar su posición y adoptar las medidas necesarias para garantizar el respeto del Convenio en lo que respecta a los solicitantes de asilo.