Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Chile (Ratificación : 2008)

En relación con los comentarios formulados en 2010, la Comisión toma nota de las respuestas transmitidas por el Gobierno en septiembre y noviembre de 2011, así como de la información adicional presentada en septiembre, octubre y noviembre de 2012. Asimismo, la Comisión examina las observaciones comunicadas al Gobierno en septiembre, octubre y noviembre de 2010, enviadas por la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT), la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (CONAPACH) y la Confederación Nacional de Sindicatos de Trabajadores Panificadores (CONAPAN). La CONAPACH y la CONAPAN transmitieron una detallada memoria alternativa del pueblo aymará. La CUT hizo llegar una detallada memoria alternativa elaborada en la región de la Araucanía, y también una documentación preparada por la Coordinación de las Organizaciones y Comunidades Mapuches de la región de la Araucanía y por el Centro de Cultura Pueblos Nación Mapuche Pelón Xaru. La CUT comunicó informaciones específicas de la comunidad indígena kawésqar residente en Puerto Edén, el pueblo rapa nui y representantes de organizaciones mapuches urbanas. En la memoria recibida en septiembre de 2011, el Gobierno manifestó haber dado respuesta a los temas sustanciales planteados por las organizaciones indígenas.

Comunicación de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). La Comisión toma nota de que, en agosto de 2012, la OIE presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. Al respecto, la OIE plantea las siguientes cuestiones: la identificación de las instituciones representativas, la definición de territorio indígena y la falta de consenso entre los pueblos indígenas y tribales sobre sus procesos internos, y la importancia de que la Comisión sea consciente de las consecuencias que estos asuntos tienen para la seguridad jurídica, el costo financiero y la previsibilidad de las inversiones tanto públicas como privadas. La OIE se refiere a las dificultades, los costos y el impacto negativo que el incumplimiento por parte de los Estados de la obligación de consulta puede tener en los proyectos que llevan a cabo empresas tanto públicas como privadas. La OIE observa que la mala aplicación e interpretación del requisito de consulta previa puede implicar obstáculos legales y acarrear dificultades para los negocios, afectar a la reputación y tener costos financieros para las empresas, entre otras cosas. Además, la OIE también declara que las dificultades para cumplir con la obligación de consulta pueden tener repercusiones sobre los proyectos que las empresas quieren llevar a cabo a fin de crear un entorno propicio para el desarrollo económico y social, la creación de trabajo productivo y decente y el desarrollo sostenible del conjunto de la sociedad. La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las observaciones de la OIE.

Artículo 3 del Convenio. Derechos humanos y libertades fundamentales. En relación con el profundo conflicto entre el Gobierno y los pueblos mapuches mencionado en la solicitud directa de 2010, la Comisión toma nota con interés de que la ley núm. 20477, promulgada el 30 de diciembre de 2010, modificó la competencia de los tribunales militares. Los civiles y los menores de edad en ningún caso podrán quedar sujetos a la competencia de los tribunales militares en calidad de imputados, quedando a salvo los derechos que les asisten para accionar ante los tribunales militares en calidad de víctimas o titulares de una acción penal. El Gobierno indica en su memoria de septiembre de 2011 que se reclasificaron para considerarlas delitos comunes las querellas contra los mapuches por delitos terroristas. Además, se agregaron indicaciones detalladas sobre algunos procedimientos abiertos a imputados mapuches. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria agregue indicaciones actualizadas sobre las causas abiertas donde todavía haya imputados mapuches. Teniendo en cuenta la preocupación expresada por las organizaciones indígenas, la Comisión invita al Gobierno a indicar las medidas adoptadas para evitar que se utilice la fuerza o la coerción en violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados.

Artículo 1. Autoidentificación. La Comisión toma nota de que en las observaciones de la CUT se identificaron a dos comunidades que reclamaron por no haber sido reconocidas en la legislación nacional: una comunidad costera del norte, conocida como pueblo changa; y otra comunidad costera y pescadora de la región de Los Lagos y de la región de Aysén, conocida como pueblo chono. Asimismo, las comunidades huilliches y pehuenches solicitan tener el reconocimiento como pueblo distinto. La CUT transmitió un documento de una organización ancestral mapuche huilliche en las regiones de los Ríos y de Los Lagos. La Comisión también toma nota de la documentación preparada por el Consejo General de Caciques Huilliches de Chiloé, transmitida por la CONAPAN, que se presenta como una organización ancestral que representa la continuidad histórica de los antiguos caciques. El Consejo General representa alrededor de 5 000 familias organizadas en comunidades y que se reparten en cinco comunas de la provincia de Chiloé (región de Los Lagos). El Consejo General solicita que se le conceda un reconocimiento jurídico de modo que pueda asegurarse de la aplicación de las disposiciones del Convenio en materia de consulta y participación, tierras, salud y educación. La Comisión invita al Gobierno a que indique las medidas adoptadas para que todos los grupos de la población nacional mencionados en las comunicaciones recibidas de las organizaciones indígenas estén protegidos por las medidas destinadas a dar cumplimiento a las disposiciones de los artículos 6 y 7 (consulta y participación), 14 (tierras), 25 (salud), 26 y 27 (educación) del Convenio.

Artículos 2 y 33. Acción coordinada y sistemática con la participación de los pueblos indígenas. Nueva institucionalidad indígena. El Gobierno indica que en el marco del proceso de diálogo iniciado en septiembre de 2010, el Presidente de la República recibió, en junio de 2011, un informe de avance del proceso durante el cual se involucraron a más de 1 800 personas y se constituyeron 49 mesas de diálogo. De la información presentada por el Gobierno se desprende que los representantes indígenas manifestaron su preocupación respecto a la representatividad, el acceso a los servicios básicos y la conectividad, el desarrollo, la educación, la cultura y la regularización de las tierras. En noviembre de 2011, el Gobierno indicó que se pospuso la discusión acerca de la nueva institucionalidad. En el marco del Consejo Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), se definieron las etapas de «la consulta sobre la consulta», la consulta para la elaboración de la reglamentación del derecho a la consulta. El Gobierno se propuso avanzar en la nueva institucionalidad reemplazando la CONADI por una Agencia de Desarrollo Indígena y estableciendo una nueva instancia de representación indígena, el Consejo de Pueblos Indígenas. La Comisión invita al Gobierno a informar en su próxima memoria sobre los resultados de la consulta sobre la institucionalidad indígena y la manera en que se han tenido en cuenta las preocupaciones y prioridades de los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que informe con precisión sobre la manera en que se asegura la participación eficaz de los pueblos indígenas en las instituciones que administran los programas que afectan a dichos pueblos como lo requiere el artículo 33 del Convenio.

Artículos 6 y 7. Consulta y participación. Nueva normatividad. El Gobierno expresa que tuvo en cuenta las recomendaciones de la observación general formulada por la Comisión de Expertos en 2010 sobre la obligación de consulta en el diseño de la consulta sobre la institucionalidad indígena. La Comisión también toma nota de los intercambios con la Oficina sobre la manera de lograr que las consultas constituyan un diálogo auténtico para que los pueblos indígenas puedan influir en los resultados. El Gobierno incluyó en sus memorias documentación explicativa sobre el proceso de consulta, documentación también disponible en el sitio Internet de la CONADI. El Gobierno transmitió en la memoria recibida en septiembre de 2011 la inquietud de un grupo de dirigentes indígenas que criticaron el hecho de que se esté consultando al mismo tiempo sobre varias materias de alta complejidad y dentro de un plazo que estimaron insuficiente. Además, en el Senado y en la Cámara de Diputados se formularon críticas al hecho de que el proceso de consulta parecía fundarse en el decreto supremo núm. 124 de 2009 y no en el Convenio. El Gobierno reiteró en noviembre de 2011 su intención de derogar el decreto supremo núm. 124 de septiembre de 2009, por el cual se establecía un mecanismo de consulta y de participación para reemplazarlo por una nueva normativa conforme a las instituciones representativas de los pueblos indígenas. La CUT recordó que la dictación del decreto supremo núm. 124 suscitó la oposición de las organizaciones mapuches porque vulneraba los contenidos esenciales del Convenio. La memoria alternativa del pueblo aymará también expresó su rechazo del mencionado decreto supremo. La Comisión toma nota de la preocupación de la CONAPACH expresando que mediante el mencionado decreto supremo se estableció un mecanismo destinado a recabar la opinión de los pueblos indígenas y no uno que permita el diálogo de buena fe orientado a alcanzar el consentimiento de los afectados por las medidas propuestas. De la misma manera que otras organizaciones indígenas, en la memoria alternativa del pueblo aymará se insistió en que dicho decreto supremo excluía de la consulta a ciertos organismos públicos claves y restringía el alcance de las consultas ya que no se favorece un proceso de diálogo en el que los pueblos indígenas puedan realmente incidir. La CUT también insiste sobre la exclusión de ciertos organismos estatales de la obligación de la consulta y pide que se consulten todos los proyectos de inversión que involucren afectación de derechos indígenas, estén o no en tierra indígena. El Gobierno transmitió en septiembre de 2012 su propuesta «para una normativa de consulta y participación indígena» con el objetivo de establecer una normativa consensuada que reemplace el decreto supremo núm. 124. La propuesta establece los principios y un procedimiento para la consulta con el objetivo de dar efecto al artículo 6, 1), a), y 2), del Convenio. La Comisión advierte que se menciona el reasentamiento de comunidades y la alteración significativa de los recursos naturales con que cuentan las comunidades indígenas. En las memorias recibidas en septiembre y octubre de 2012, el Gobierno enumera las consultas que se han realizado desde marzo de 2010, los cinco procesos que se encontraban en ejecución hasta agosto de 2012 y las seis consultas que están programadas para un futuro cercano. Un Gran Encuentro Nacional de los delegados indígenas ha sido convocado en Santiago, en noviembre-diciembre de 2012, para revisar el trabajo llevado a cabo por cada uno de los pueblos y consensuar una propuesta común con el Gobierno. La Comisión toma nota de que la propuesta del Gobierno se discute en tres lenguas indígenas (mapuzungun (pueblo mapuche), aymará y rapa nui). La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria indicaciones sobre los resultados de los esfuerzos realizados para adoptar una normativa consensuada que reemplace el decreto supremo núm. 124. La Comisión espera que la nueva normativa asegure la efectiva participación de los pueblos indígenas en las decisiones susceptibles de afectarles directamente y el pleno efecto de las disposiciones correspondientes de los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio.

Artículo 7. Participación. Proceso de desarrollo. En respuesta a los comentarios de 2010, el Gobierno indica que las mesas indígenas regionales constituyen una instancia fundamental de diálogo y participación. El Gobierno definió que, en las regiones donde existen áreas de desarrollo indígena (ADI), las mesas de participación de las ADI deberán además cumplir el rol de las mesas regionales para no crear una institucionalidad paralela. La CUT señala que las mesas regionales indígenas fueron criticadas por las organizaciones indígenas por carecer de una instancia resolutiva de las políticas orientadas a pueblos indígenas locales. Dichas mesas carecen de presupuesto y en muchas ocasiones han quedado al arbitrio de la capacidad de convocatoria de la autoridad regional de quienes dependen y no realizan una evaluación periódica de su gestión. Algunas mesas no funcionan. En cuanto a las áreas de desarrollo indígena, la CUT recoge las críticas de diferentes pueblos indígenas, según las cuales faltó una coordinación de las instituciones públicas que permita generar políticas especiales para dichos territorios. Según las preocupaciones transmitidas por la CUT, las ADI prácticamente no han funcionado. La CONAPACH expresa su preocupación sobre las barreras institucionales que limitarían la participación política de los pueblos indígenas. Se lamenta de la falta de una voluntad política que propicie la participación de los pueblos indígenas en aquellos órganos electivos del Estado donde se toman decisiones — sin que existan medidas especiales que favorezcan la participación de los pueblos indígenas o se remuevan los obstáculos institucionales que se identifican en la legislación y la práctica nacionales en materia electoral y de partidos políticos. La Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria informaciones detalladas sobre el impacto que tienen las consultas en curso para garantizar la participación de los pueblos interesados en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas susceptibles de afectarles directamente. Sírvase incluir indicaciones sobre los recursos presupuestarios de los que disponen el Estado y las regiones para garantizar la participación de los pueblos indígenas en los programas de desarrollo y en las otras medidas previstas en el artículo 7.

Estudios de impacto ambiental. La Comisión observó en su solicitud directa de 2010 que la participación ciudadana prevista en la ley núm. 19300 de marzo de 1994 y en su reglamento de aplicación, publicado en diciembre de 2002, no había establecido un deber de consulta específico a los pueblos indígenas que garantice, de conformidad con el artículo 7, 3), del Convenio, que los estudios para evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente de las actividades de desarrollo se lleven a cabo en cooperación con los pueblos indígenas. En la respuesta recibida en septiembre de 2011, el Gobierno indicó que la ley núm. 19300 había sido sustancialmente modificada mediante la ley núm. 20417 que entró en vigencia en enero de 2010. La Comisión toma nota de que mediante la ley núm. 20417 se ha creado el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. La Comisión observa que los pueblos indígenas, como el pueblo aymará en su memoria alternativa, manifestaron que las leyes sectoriales ofrecían menos protección que el Convenio. En este sentido, la Comisión toma nota de los fallos de la Corte Suprema transmitidos por el Gobierno que recayeron sobre recursos de protección ambiental presentados por organizaciones indígenas. La CONAPACH transmite también decisiones dictadas como consecuencia de las acciones judiciales presentadas por comunidades indígenas con el apoyo de diversas ONG, lográndose pronunciamientos judiciales que invalidaron las actuaciones de los órganos del Estado por no haberse realizado la consulta en los términos del Convenio. En la memoria alternativa del pueblo aymará se refieren otras decisiones judiciales que rechazaron recursos de protección sin que haya un pronunciamiento sobre el alcance del derecho a la consulta establecido en el Convenio, específicamente en lo que hace a la provincia de Parinacota. En octubre de 2012, el Gobierno transmitió el informe final del proceso de consulta indígena sobre el Reglamento del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), y las guías de procedimiento de participación ciudadana y de apoyo para la evaluación de alteraciones significativas sobre pueblos originarios. En un Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, el 28 de mayo de 2012, se aprobó un proyecto de reglamento del SEIA. El Gobierno declara que el nuevo reglamento contempla «un proceso de consulta de buena fe» y la posibilidad de que, en determinadas circunstancias, los pueblos indígenas tengan la posibilidad de influir durante el proceso de evaluación ambiental. Además, el Gobierno transmitió a la Oficina, en fecha 21 de noviembre de 2012, una copia del reglamento del SEIA que se ingresó a la Contraloría General de la República. La Comisión toma nota de que algunas organizaciones indígenas interpusieron, el 27 de junio de 2012, un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago en contra del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad por el acuerdo aprobatorio de la propuesta del reglamento del SEIA alegando la omisión de la consulta y la insuficiencia de la propuesta en relación con el Convenio. La Comisión invita al Gobierno a informar en su próxima memoria sobre el resultado del recurso de protección interpuesto por algunas organizaciones indígenas contra el reglamento del SEIA. La Comisión espera que en la próxima memoria se incluya un texto reglamentario que asegure la eficacia de los requerimientos de la consulta, la participación y la cooperación con los pueblos indígenas que se establecen en los artículos 6 y 7 del Convenio. En caso de que un estudio de impacto ambiental conlleve la prospección o explotación de recursos existentes en tierras indígenas y/o el reasentamiento de comunidades indígenas, la Comisión invita al Gobierno a indicar cómo se asegura el cumplimiento de todos los requerimientos de los artículos 15 y 16 del Convenio.

Tierras. El Gobierno indica que la solicitud de regularización de títulos de tierras, la flexibilización de limitaciones a las tierras y la compra de tierras figuran entre los principales puntos planteados en junio de 2011 en el marco de la mesa de diálogo para un reencuentro histórico. La Comisión toma nota de las actividades que prosiguió la CONADI en el marco de la ley núm. 19253 y de la legislación en vigor en relación con las tierras. En su memoria alternativa, entre otras cuestiones relacionadas con el artículo 7 del Convenio, el pueblo aymará lamenta que los procedimientos ante la CONADI impidieran la regularización de las tierras en la provincia de Parinacota. No todas las personas afectadas pueden regularizar sus tierras debido a que no cuentan con los recursos económicos necesarios. La CONAPACH también insistió en el caso de las tierras antiguas de las comunidades de los pueblos atacameño, aymará y quechua del norte del país. La CUT recordó los trabajos que tuvieron lugar en 2003 en el marco de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato. Dicha Comisión formuló recomendaciones en materia de tierras destinadas a perfeccionar la protección de tierras pertenecientes a indígenas, así como a establecer la demarcación, la titulación y la protección de las tierras sobre las cuales se demuestre propiedad ancestral indígena. Remitiéndose al artículo 14, 3), del Convenio, la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato propuso que se instauren procedimientos legales expeditos y a bajo costo para la reclamación de tierras por las personas o comunidades interesadas. Se expresó la convicción de que la existencia de mecanismos eficientes y eficaces para procesar las reclamaciones de tierras evita que se efectúen reclamaciones por vías informales. Por su parte, la CONAPACH recordó lo expresado por la Comisión de Expertos sobre la obligación de los países que han ratificado el Convenio en establecer mecanismos para reconocer la propiedad basada en la ocupación tradicional. Asimismo, la CONAPACH destacó las conclusiones y recomendaciones sobre derechos a tierras y territorios formuladas por el Relator Especial de las Naciones Unidas y presentadas ante el Consejo de Derechos Humanos luego de una visita efectuada en abril de 2009. En dichas recomendaciones (párrafos 53 y 54 del documento A/HRC/12/34/Add.6, de 5 de octubre de 2009), el Relator Especial se refirió al Convenio y sostuvo el pedido de que se establezca un mecanismo efectivo para reconocer los derechos de los pueblos indígenas sobre tierras que se basan en la ocupación y uso tradicional o ancestral. Teniendo en cuenta la persistencia de una situación que no cumple con el Convenio, la Comisión reitera su pedido al Gobierno para que informe en su próxima memoria de manera detallada sobre la adecuación con el Convenio del mecanismo de regularización de tierras y su procedimiento de solución de conflictos. La Comisión espera poder examinar informaciones que permitan comprobar que se tuvieron en cuenta las preocupaciones expresadas por las organizaciones sindicales y los pueblos indígenas en las observaciones comunicadas en 2010 y se reconoció a los pueblos indígenas el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que consagran los artículos 13 y 14 del Convenio.

Recursos naturales. En sus comentarios de 2010, la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para adecuar la legislación nacional con el Convenio de manera que se consulte a los pueblos indígenas en caso de proyectos de inversión susceptibles de afectarlos directamente y que puedan participar de los beneficios derivados de la explotación de los recursos mineros. La Comisión advirtió que el Código de Minería, la Ley sobre Concesiones de Energía Geotérmica y el Código de Aguas no contenían disposiciones sobre consulta a los pueblos indígenas en caso de concesiones de explotación o desarrollo de proyectos de inversión. En la memoria alternativa del pueblo aymará se manifiesta que luego de la ratificación del Convenio, no se procedió a una readecuación de la legislación sectorial. En la memoria alternativa presentada por la CONAPACH, se exponen casos concretos en los que aparece una pérdida de los derechos de las comunidades indígenas atacameña, quechua y aymará sobre los recursos hídricos del río Loa y otros recursos hídricos y geotérmicos en el norte del país. Al igual que la CONAPACH, la CONAPAN también menciona el impacto negativo de los proyectos mineros en territorio diaguita huascoaltino y la constitución de derechos de agua en territorios mapuches por parte de empresas hidroeléctricas, sin que se haya determinado si con ello se han perjudicado los intereses de los pueblos indígenas. En la respuesta recibida en septiembre de 2011, el Gobierno se remitió al desarrollo del proceso de consulta sobre institucionalidad indígena. La Comisión toma nota de las nuevas indicaciones transmitidas por el Gobierno, en septiembre y octubre de 2012, sobre los intentos para lograr una nueva institucionalidad y elaborar un reglamento del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA). La Comisión recuerda nuevamente que se debe asegurar pleno efecto al artículo 15 del Convenio donde se establecen las condiciones para los procedimientos de consulta y de participación en los beneficios de los pueblos interesados. La Comisión reitera su pedido al Gobierno de que se modifique la legislación nacional para que los pueblos indígenas sean consultados antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de recursos existentes en sus tierras y que puedan participar de los beneficios derivados de la explotación de los recursos naturales. La Comisión espera poder examinar informaciones que permitan comprobar que se han salvaguardado específicamente los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales que establece el Convenio.

Salud. Educación. Contactos y cooperación a través de las fronteras. La Comisión toma nota de la preocupación del Centro de Cultura Pueblos Nación Mapuche Pelón Xaru sobre la necesidad de un mayor apoyo gubernamental para que las machis (médicos tradicionales mapuches) desarrollen sus labores en condiciones óptimas. Las organizaciones mapuches urbanas también transmitieron peticiones relacionadas con un acceso a la salud y a la educación con identidad indígena. En la memoria alternativa del pueblo aymará se plantearon temas relativos al derecho a la educación y a la cooperación transfronteriza. Al igual que la restante documentación transmitida por la CONAPAN, una organización ancestral mapuche huilliche enfatiza la necesidad de asegurar que la persona que tenga función de educadora en el contexto formal de escolarización sea formada en su comunidad indígena. La Comisión pide al Gobierno que incluya en su memoria informaciones actualizadas que permitan examinar la manera en que se ha progresado en la aplicación de cada una de las disposiciones de las partes V, VI y VII del Convenio.