Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Japón (Ratificación : 1932)

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La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Federación de Organizaciones Sindicales Coreanas (FKTU) y de la Confederación Coreana de Sindicatos (KCTU), recibidas el 20 de septiembre de 2019; de las observaciones del Sindicato de los Trabajadores Migrantes (LUM), recibidas el 28 de septiembre de 2021 y el 28 de septiembre de 2022, y de las repuestas del Gobierno a estas observaciones. Toma nota asimismo de las observaciones de la Federación de Comercio de Japón (NIPPON KEIDANREN) y de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC–RENGO), comunicadas por el Gobierno junto con sus memorias.

Artículos 1, 1); 2, 1), y 25 del Convenio. 1. Programa de formación de pasantes técnicos. La Comisión tomó nota anteriormente de que se habían detectado violaciones de los derechos laborales que equivalían a trabajo forzoso en el Programa de formación de pasantes técnicos, en el marco del cual los nacionales extranjeros podían entrar en el Japón como «pasantes» durante un año y prolongar su estancia otros dos años como «pasantes técnicos».

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, el LUM indica que, a finales de 2021, el número de pasantes técnicos ascendía a 276 123, lo cual representa una disminución de 100 000 en comparación con años anteriores debido a las medidas restrictivas en materia de inmigración que se impusieron a raíz de la pandemia. La Comisión toma nota de que, en sus respectivas observaciones, el LUM y la JTUC-RENGO ponen de relieve que, en 2021, siguieron detectándose violaciones de la legislación laboral en el 70 por ciento de las empresas que participaban en el Programa de formación de pasantes técnicos, fundamentalmente como consecuencia del incumplimiento de las normas de seguridad, las largas jornadas de trabajo y el impago de los salarios, y que este porcentaje no ha experimentado prácticamente cambios desde 2015. El LUM añade que, en 2022, se detectaron 1 974 casos de incumplimiento de las normas de seguridad, de los cuales solo el 0,5 por ciento se remitieron a fiscales. El LUM pone de relieve que, de conformidad con un informe del Ministerio de Justicia, entre 2018 y 2021 fallecieron 199 pasantes, el 33 por ciento de ellos por motivo de enfermedad, el 35 por ciento por razón de accidente y el 13 por ciento por suicidio. En sus observaciones, la JTUCRENGO indica asimismo que aproximadamente el 20 por ciento de los casos de paradero desconocido o de muertes de pasantes técnicos ocurridas entre abril y septiembre de 2019 no habían conducido a la realización de una inspección in situ en el plazo de seis meses desde de suceder el evento, lo que conlleva el riesgo de disipación de materiales objetivos que condujeron al mismo. La JTUCRENGO recomienda aumentar la frecuencia de las inspecciones in situ y fortalecer las respuestas iniciales en caso de violaciones, tales como la suspensión de licencias para las organizaciones supervisoras, y la revocación de la acreditación de los planes de formación de pasantes técnicos para las organizaciones ejecutoras.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reconoce en su memoria la persistencia de varios problemas en relación con la puesta en práctica del Programa de formación de pasantes técnicos. El Gobierno indica que se han adoptado varias medidas a fin de garantizar unas condiciones de trabajo adecuadas y la seguridad y la salud de los pasantes, tales como: i) el examen, en febrero de 2022, de las «Directrices para el Programa de formación de pasantes técnicos», que establecen las medidas necesarias que deben adoptar las organizaciones supervisoras y las organizaciones ejecutoras a fin de garantizar el funcionamiento adecuado y sin contratiempos del programa; ii) la entrega del «Manual para pasantes técnicos», que contiene información sobre las normas pertinentes y los servicios de apoyo disponibles para todos los pasantes en el momento de su entrada en el Japón; iii) el establecimiento de servicios de consulta en la lengua materna de los pasantes y, desde abril de 2021, de un «Mostrador para atender consultas urgentes de los pasantes técnicos», a fin de responder a casos particularmente urgentes, tales como agresiones e intimidación, y de identificar rápidamente casos de violaciones de los derechos humanos; iv) el apoyo al cambio de los lugares de formación en caso de violaciones de los derechos humanos, y facilitación de protección adecuada a los pasantes, ofreciéndoles alojamiento temporal; v) el fortalecimiento de los recursos humanos de la Organización para la Formación de Pasantes Técnicos (OTIT) con 587 miembros del personal al 31 de marzo de 2020, y v) la conclusión de un memorando de cooperación con 14 países de origen, el 31 de marzo de 2021.

La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que, apoyándose en la Ley sobre la formación adecuada de pasantes técnicos y sobre la protección de los pasantes técnicos, de 2016, la OTIT efectúa regularmente inspecciones in situ de las organizaciones supervisoras y ejecutoras, así como cuando ocurren accidentes mortales, con miras a preservar los materiales relacionados con la causa de la muerte. El Gobierno indica que, de abril de 2020 a marzo de 2021, la OTIT efectuó 20 671 inspecciones in situ y se detectaron violaciones en el 63,4 por ciento de las inspecciones, relativas fundamentalmente a las instalaciones de alojamiento deficientes, el pago inadecuado de una remuneración, notificaciones e informes inadecuados, y la preparación y el mantenimiento inadecuados de libros y documentos. El Gobierno añade que, en 2021, la Inspección de Normas del Trabajo proporcionó orientación en materia de supervisión a 9 036 lugares de trabajo en los que se detectaron inicialmente violaciones de las leyes laborales, emitió recomendaciones correctivas a 6 556 lugares de trabajo en los que se confirmaron violaciones, y remitió 25 casos a la Fiscalía. El Gobierno añade que, en 2021, las oficinas de trabajo de la prefectura, la Inspección de las Normas del Trabajo y la OTIT llevaron a cabo conjuntamente inspecciones e investigaciones en 37 organizaciones ejecutoras de las que se sospechaba que recurrían al trabajo forzoso en el marco el Programa de formación de pasantes técnicos, y se emitieron recomendaciones correctivas en 30 casos.

Además, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el «Comité Consultivo de Expertos para la forma ideal del Programa de formación de pasantes técnicos y el sistema específico para trabajadores calificados» se creó bajo los auspicios de la «Conferencia ministerial sobre la aceptación de los nacionales extranjeros y la coexistencia con los mismos», a fin de examinar la puesta en práctica de programas, detectar problemas, y discutir maneras de aceptar a los trabajadores extranjeros de una manera adecuada. En mayo de 2023, el Comité Consultivo presentó un informe provisional al Ministerio de Justicia, que propone poner fin al Programa de formación de pasantes técnicos actual y establecer un nuevo programa debido a la discrepancia existente entre el objetivo y la realidad del programa actual. El Comité Consultivo señaló que la orientación, la supervisión y el apoyo proporcionados por las organizaciones supervisoras y la OTIT son insuficientes actualmente en varios aspectos. En relación con esto, el Gobierno indica que considerará de manera constructiva disolver el Programa de formación de pasantes técnicos actual y establecer un nuevo programa basado en las discusiones ulteriores del Comité Consultivo. En particular, se están considerando varias medidas, tales como: i) permitir que los pasantes cambien de empleador, manteniendo al mismo tiempo algunas restricciones; ii) prestar asistencia a los trabajadores extranjeros para que puedan adquirir las competencias lingüísticas necesarias antes de empezar a trabajar en el Japón; iii) aumentar el nivel de capacidad de las organizaciones supervisoras, y apoyar a las empresas receptoras y los pasantes, haciendo más estrictos los requisitos de elegibilidad desde la perspectiva de la prevención y eliminación de las vulneraciones de los derechos humanos, y iv) reorganizar la estructura operativa de la OTIT.

La Comisión toma debida nota de esta información. Toma nota de que, en sus observaciones, la NIPPON KEIDANREN y la JTUC-RENGO ponen de relieve que cualquier sistema nuevo no debería ser simplemente un cambio de nombre, sino una reforma fundamental del sistema actual a fin de proteger de manera adecuada los derechos de los trabajadores migrantes. En lo que respecta al programa de visado «Trabajador calificado especial», establecido en 2018, la JTUC-RENGO indica que se han recibido varias preguntas relativas a dicho programa, que son similares a las recibidas en relación con el Programa de formación de pasantes técnicos, en particular sobre los salarios, las horas de trabajo y el acoso. Por consiguiente, la JTUCRENGO recomienda asimismo realizar un examen efectivo del programa de visado «Trabajador calificado especial», y establecer asimismo un sistema nuevo para los pasantes internos, a fin de evitar ponerlos nuevamente en situación de vulnerabilidad a los abusos laborales. A juicio de la JTUC-RENGO, el Gobierno también fomentará un entorno multicultural, en particular a través de un debate nacional sobre la acogida de los trabajadores migrantes.

La Comisión toma debida nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno, pero toma nota con preocupación de la persistencia de las violaciones de los derechos laborales y de las condiciones de trabajo abusivas de los pasantes técnicos que podrían equivaler a trabajo forzoso. La Comisión insta al Gobierno a que siga tomando todas las medidas necesarias para garantizar que se proteja de manera adecuada a los pasantes técnicos, incluso a través de actividades de fomento de la capacidad orientadas a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de actividades de inspección efectivas en las entidades receptoras, de canales accesibles para notificar situaciones abusivas y de respuesta a las mismas. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre las recomendaciones formuladas en relación con esto por el «Comité Consultivo de Expertos para la forma ideal del Programa de formación de pasantes técnicos y el sistema específico para trabajadores calificados» en su informe final, y sobre toda medida de seguimiento adoptada por el Gobierno. La Comisión pide asimismo al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número y la naturaleza de las violaciones notificadas de los derechos de los pasantes técnicos, y el número de casos que han conducido a enjuiciamientos y condenas, indicando asimismo las situaciones que han dado lugar a estas condenas.

2. Esclavitud sexual y trabajo forzoso en la industria en periodos de guerra. La Comisión recuerda que ha venido examinando desde 1995 la cuestión de la esclavitud sexual (el sistema de las denominadas «mujeres de recreo») y del trabajo forzoso en la industria durante la Segunda Guerra Mundial. Toma nota de que, en sus observaciones conjuntas, la FKTU y la KCTU se refieren a una decisión judicial dictada el 30 de octubre de 2018 por el Tribunal Supremo de la República de Corea, que exigió a dos empresas japonesas pagar una indemnización a víctimas coreanas que fueron víctimas de trabajo forzoso durante la ocupación japonesa de Corea (caso núm. 2013 Da 61381). La FKTU y la KCTU añaden que se estima que se movilizó a al menos 800 000 coreanos con fines de trabajo forzoso y reclutamiento forzoso en aquel momento, y que urgía que el Gobierno del Japón y las empresas implicadas adoptaran diversas medidas integrales encaminadas a respetar y restaurar los derechos de las víctimas, cuyo número sigue disminuyendo con el transcurso de los años. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que, en su opinión, la decisión judicial del Tribunal Supremo viola claramente el Acuerdo de 1965 concluido entre el Japón y la República de Corea que solucionó dichas cuestiones.

En relación con esto, la Comisión toma nota de que, en marzo de 2023, propuso un sistema de indemnización a terceros para las víctimas de trabajo forzoso de Corea del Sur durante la ocupación japonesa de Corea que se financiaría con contribuciones voluntarias del sector privado de Corea del Sur. El Gobierno del Japón indica que acogió con agrado oficialmente las medidas anunciadas.

En lo que respecta a la cuestión de las «mujeres de recreo», la Comisión toma nota de la declaración reiterada del Gobierno de que no tiene ninguna intención de denegar o trivializar dicha cuestión. El Gobierno añade que ha abordado con sinceridad las cuestiones de la reparación, la propiedad y las reclamaciones relativas a la Segunda Guerra Mundial, incluida la cuestión de las «mujeres de recreo», en el marco del Tratado de Paz de San Francisco y de otros instrumentos bilaterales, tales como los Acuerdos de 1965 y 2015 concluidos con la República de Corea. En ese contexto, el Gobierno indica que cooperó para establecer el Fondo para las Mujeres Asiáticas (AWF), disuelto en 2007, que proporcionó a 285 mujeres fondos provenientes de donaciones del sector privado en concepto de expiación del pueblo japonés, y contribuyó a la Fundación de Reconciliación y Recuperación establecida por la República de Corea, que prestó apoyo financiero a 35 de las 47 antiguas mujeres de recreo que vivían en el momento en que se concluyó el Acuerdo de 2015, y a las familias afectadas de 64 de las 199 mujeres de recreo que habían fallecido por entonces. Añade que, en 2018, la República de Corea anunció unilateralmente la disolución de la Fundación. El Gobierno indica que, desde 2018, los tribunales japoneses no han abordado ningún caso nuevo de mujeres de recreo ni de antiguos trabajadores civiles provenientes de la República de Corea.

Recordando que varias víctimas en tiempos de guerra se negaron a aceptar las disposiciones establecidas en el Acuerdo de 2015, la Comisión toma nota con preocupación de que el Gobierno no ha adoptado medidas concretas desde 2018 para resolver los problemas de las «mujeres de recreo» y del trabajo forzoso en la industria durante la Segunda Guerra Mundial. Toma nota asimismo de que, en sus observaciones finales de 2022, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también lamentó que el Gobierno no haya logrado ningún progreso y que siga negando su obligación de abordar las continuas violaciones de los derechos humanos de las víctimas, y la falta de recursos efectivos y reparación integral para todas las víctimas de violaciones de derechos humanos cometidas en el pasado (CCPR/C/JPN/CO/7, 30 de noviembre 2022). Dada la gravedad y la naturaleza de larga data del caso, la Comisión insta al Gobierno a no escatimar esfuerzos para lograr la reconciliación de las víctimas supervivientes, en particular las que se han negado a aceptar el Acuerdo de 2015, y asegurar de que se tomen medidas adecuadas sin demora a fin de responder a las expectativas y de lograr la resolución de las reclamaciones presentadas por las víctimas de esclavitud sexual militar y de trabajo forzoso en la industria en tiempos de guerra que han sobrevivido y tienen una edad avanzada, y cuyo número sigue disminuyendo con el transcurso de los años.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.